Gerencia social municipal en Colombia

Enviado por Miguel Angel Ceron Hurtado

Partes: 1, 2, 3, 4, 5

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INTRODUCCIÓN

El presente ensayo ha sido dirigido a las personas que apenas comienzan a interesarse por el tema principalmente estudiantes de pregrado, sin pretender decir que a los de postgrado no les pueda ser de alguna utilidad. Si bien los dos términos asociados al concepto son ampliamente conocidos y suficientemente trajinados, la denominación de "gerencia social" asocia algunas ideas que aparentan ser de más envergadura y trascendencia y hace pensar que se refiere a temas de gran magnitud intelectual y sofisticaciones metodológicas. Por eso se justifica la realización de un trabajo como este, que no pretende introducir novedades ni invenciones de ningún tipo, sino recoger y ordenar con algún sentido lógico el contenido de varios escritos ya existentes relacionados con la gestión de las políticas sociales en general y este tema en particular.

En las páginas siguientes se presenta una aproximación a la construcción de un modelo de gerencia social para Colombia del tipo de los modelos analógicos. Para el efecto se toma como esquema conocido el caso de las empresas de negocios privados y utilizando sus principales variables se examina la gestión de las políticas sociales en nuestro medio. Para algunos es muy atrevido llevar los temas sociales al lenguaje de las empresas privadas que por definición se basan en la rentabilidad del capital y con ello son el polo opuesto de la problemática social; pero por razones pedagógicas el parangón tiene algún sentido lógico cuando se trata de iniciar el estudio del tema.

Introducir el caso colombiano en el tema de la gerencia social es un trabajo que se reviste de alguna importancia porque, como bien se sabe, el concepto no es origen nacional y la literatura técnica existente dispone de materiales extranjeros pero no es muy rica en los casos propios de este país, donde las condiciones propias tienen ciertas particularidades que no se contemplan en modelos universales. Aplicar la conceptualización en un país heterogéneo, con un régimen político que históricamente ha sido antagónico a los principios gerenciales, con un grado de conflicto social apenas a la altura de una sociedad excluyente y discriminatoria como la colombiana, entre otras características, es un reto de gran magnitud que obliga necesariamente a la adaptación de los principios según las propias realidades nacionales.

Por supuesto, no se pretende afirmar que la propuesta incluida en este libro soluciona dicha necesidad. Ni siquiera mucho menos, porque este trabajo se limita simplemente a recoger algunos documentos, muchos de ellos desconocidos porque son de circulación institucional, y a partir de ellos lanzar algunas iniciativas que se pueden tener en cuenta para avanzar en la construcción de una literatura propia sobre el tema, que recoja experiencias nacionales y se construya a partir de los mismos procesos que se adelantan en el país.

En la primera parte el libro presenta un marco histórico universal que muestra las explicaciones sobre el surgimiento del concepto. Luego presenta una narración de lo ocurrido durante el período de gobierno 1994-1998 y comienzos del siguiente. Más adelante trata algunos conceptos fundamentales para justificar la propuesta del modelo, donde destaca la posibilidad de aprovechar la gerencia social como instrumento para aliviar los efectos sociales negativos de los modelos económicos de inspiración neoliberal y finalmente expone un modelo analógico sobre la aplicación de los principios en este país. En el último, el autor hace un esfuerzo por recoger experiencias y definir un conjunto de herramientas que permitan llevar a la práctica el modelo expuesto.

Uno de los grandes problemas que tiene la llamada modernización del Estado para la gestión eficaz y efectiva de las políticas públicas es la dificultad para hacer realidad los conceptos y las buenas intenciones que muchos teóricos proponen. En muchos casos, además de los obstáculos derivados de la realidad política del país, las limitaciones se originan en la escasez de instrumentos factibles para aplicar los conceptos. Por eso, la última parte del libro se empeña por resolver este problema e incluye textos de varios documentos recogidos durante la investigación bibliográfica realizada para escribir el libro.

La finalidad de este es motivar la discusión sobre el tema. No importa que se enmarque dentro del concepto de "gerencia social" o bajo cualquier otro esquema, el autor considera que el tema de la gestión de políticas sociales es hoy uno los grandes problemas que el país debe solucionar. Los problemas sociales existentes, la limitación de los recursos cuando el Estado afronta un déficit fiscal de proporciones gigantescas, resalta la importancia de maximizar el inventario de recursos sociales disponibles. Las cifras indican que aunque nunca se podrá disponer de los fondos suficientes para atender el tamaño del problema social, los montos hoy disponibles podrían alcanzar para resolver un buen número de necesidades y cambiar en algún grado las condiciones de vida; pero la situación de despilfarro y subutilización de recursos existente, hacen que el impacto de las inversiones sociales que se realizan es menor del que se pudiera lograr si se efectuara una gestión eficiente y eficaz de las políticas sociales. Por eso, no habría mucha equivocación si se dijera que en materia de política social, más que dinero, lo que Colombia necesita es mejorar la gestión.

Lo curioso de la situación es que los mismos servidores públicos son conscientes de las deficiencias del Estado pero el caso se les sale de las manos, según se deduce de los resultados de un evento sobre gerencia social organizado por la Consejería Presidencial para la Política Social y realizado en Santafé de Bogotá en diciembre de 1995, en el que participaron cerca de un centenar de funcionarios procedentes de todo el país. Del informe sobre el seminario "Hacia Nuevos Modelos de Gerencia Social para Colombia" y bajo el título "Conclusiones de los grupos de trabajo sobre obstáculos para una gerencia social efectiva", extractamos los siguientes apartes:

"OBSTÁCULOS RELACIONADOS CON EL DISEÑO DE POLITICAS SOCIALES NACIONALES

Diseño no tiene en cuenta evaluaciones de programas anteriores cuando existen
Descoordinación institucional
Ausencia de continuidad en las políticas
Duplicidad de esfuerzos en diseño de proyectos de capacitación e inversión
Falta de articulación y coherencia entre políticas
Múltiples fuentes de información y marcos conceptuales tradicionales obsoletos
Desorden y perspectivas diferentes en el diseño de programas
Centralismo institucional
Políticas de fisonomía organizacional y no global
Descoordinación de la política social: incoherencia entre políticas y estrategias
Debilidad institucional a nivel territorial
Universalidad de las políticas no tiene en cuenta las diferencias regionales; no hay concertación entre el nivel nacional y territorial para definir criterios de universalidad y particularidad regional
Los diseñadores de políticas no conocen las regiones; no hay procesos de validación de políticas nacionales a nivel regional
No hay participación de la comunidad o de las organizaciones civiles en la definición de políticas; participación actual es consultiva; inadecuada utilización de mecanismos para involucrar a la población
Falta claridad sobre responsabilidad de la nación y de las regiones en la definición de políticas sociales; se impone la nación
No hay homogeneidad en las regiones para atender los desarrollos sociales: no siempre hay interlocutores válidos preparados

OBSTÁCULOS A LA DIVULGACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL

Múltiples metodologías para asignar recursos, subsidios y apoyos: segmentación de mensajes, mensajes confusos y contradictorios
No hay estrategia unificada para divulgar políticas sociales ni para la apropiación de las mismas
No hay coordinación para la oferta de políticas sociales
Los actores buscan protagonismo personal e institucional; no se da información fiable y rápida entre entidades
Instituciones no permiten acceso equitativo a la información por celos, protagonismos y descoordinación
Documentos "ladrillo" para difundir políticas y programas

OBSTÁCULOS PARA FORMULACIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS EN APLICACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL

Metodologías diversas y desconcertantes o confusas
La operación de los fondos de cofinanciación sufre de reglamentismo y desviación de finalidades
El sistema nacional de cofinanciación no fluye eficientemente con base en la descentralización
Capacidad técnico-administrativa baja o inexistente para formular, presentar y desarrollar programas y proyectos
Limitaciones gerenciales y legales y condiciones exógenas para la formulación de programas y proyectos
No hay cultura de preinversión; no hay pensamiento de diagnósticos de necesidades como acción estratégica previa a la formulación de proyectos
Existe formulación sin imaginación ni ambición para superar los problemas sociales
La cultura de proyectos impide la aplicación integral de programas de política social
La tramitomanía de proyectos desconoce las necesidades/realidades de las regiones
Proliferación de programas y proyectos con los mismos objetivos
Excesivo legalismo, cortoplacismo, subutilización de mecanismos existentes
Escasa participación de las entidades ejecutoras; imposición de obligaciones que a veces no consultan las posibilidades de las entidades ejecutoras
Hay resistencia al cambio; no se acepta la diversidad de opciones según condiciones culturales y visiones del desarrollo social: tendencias a centralizar en un país con base legal descentralizada, lo cual incide en la gobernabilidad local
Programas únicos y sectoriales para realidades diferentes en las regiones y municipios
Incomunicación de los técnicos de Planeación Nacional y otras entidades nacionales, con las realidades locales
Las relaciones clientelistas siguen dictando las prioridades locales

OBSTÁCULOS PARA MONITOREO Y EVALUACIÓN

Evaluar es una cultura en general nueva para el país; sus dimensiones en la gestión pública no han sido exploradas
Ausencia de indicadores sensibles y manejable; se crea frustración como producto de proyectos mal ejecutados
No hay estructura de evaluación de logros que trascienda la simple concepción académica y técnica (para conocer la dimensión social)
No existen suficientes instrumentos de monitoreo y evaluación o no se socializa la información sobre ellos
Existe autocomplacencia en los programas: no se monitorean desembolsos, inversiones, logros ni limitaciones

INFLUENCIA DEL MEDIO AMBIENTE PÚBLICO E INSTITUCIONAL EN POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

Falta interés y compromiso del Estado y de sus instituciones en el área social; hay apatía de los funcionarios para asumir/apropiarse de los objetivos y metas de la política social
Existe inadecuada formación de los funcionarios y por lo tanto los equipos de trabajo del área social son débiles técnicamente
Falta publicidad de los logros y deficiencias lo cual incide en la credibilidad de funcionarios e instituciones
Hay desidia, desinterés y corrupción
Hay enormes carencias de reconocimiento y estímulo para instituciones y personas que tienen logros en el área social
No hay un ente nacional responsable de la coordinación de la política social
No se involucra a la comunidad ni al sector privado en la definición y ejecución de políticas sociales
No hay procesos para internalizar el sentido y objetivos de las políticas sociales lo cual influye en el poco cambio de actitudes y prácticas institucionales
El énfasis se centra en la operación de los programas y no en los objetivos, usuarios y actores
Demasiadas instituciones duplicando acciones
Incertidumbres de cambios institucionales afecta la definición de programas y su continuidad
La orientación de organismos nacionales (como Fonade) no favorece la adquisición de "know how" en materia de tecnologías sociales; la asistencia técnica y capacitación a través de ciertas formas de consultoría no favorece la transmisión de conocimientos."

La anterior cita textual habla por sí sola. Los mismos protagonistas de la administración pública, quienes viven a diario la situación y por lo tanto son conocedores del caso, hacen una radiografía que muestra la imperiosa necesidad de intervenir en el problema lo que justifica el propósito de este libro en cuanto al debate señalado.

Otros temas incluidos a lo largo del escrito que constituyen motivo para llamar a la discusión son los que se desprenden de los siguientes interrogantes:

Será posible utilizar la gerencia social como instrumento para neutralizar o aliviar los efectos sociales negativos consecuenciales de los modelos neoliberales?. Será que un enfoque de gerencia social así planteado es útil como herramienta para hacer realidad un concepto de Estado de tercera opción, sin los atributos del modelo asistencialista keynesiano ni el extremadamente liberal? Es procedente formular una política social a partir de los derechos consagrados en el Título II de la Constitución Política Nacional?. Qué tan viable es recurrir a los cambios culturales alterando el concepto de satisfactor para modificar los patrones de consumo de bienes y servicios? Cómo restarles importancia a los medios masivos convencionales dentro del contexto de la comunicación social para hacer de esta un instrumento eficaz en la gestión de políticas públicas?. Los lectores tienen la palabra.

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