La participación del país en esta red de acuerdos refleja una estrategia cautelosa del país que, siendo un miembro pequeño de la Comunidad Andina (CAN), busca obtener algún margen de autonomía en su política comercial dentro del bloque y, en las relaciones con otros países de la ALADI, establece acuerdos amplios con países de pequeño y mediano porte, al mismo tiempo que busca acuerdos selectivos con las grandes economías latinoamericanas, explotando las complementaciones existentes, pero evitando la competencia de socios de gran porte en el mercado interno ecuatoriano.
Las preferencias concedidas unilateralmente al Ecuador en el mercado de EE.UU. se ajustan al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y al de Preferencias Comerciales Andinas (TPA). En el caso de Canadá está en vigencia el régimen del SGP, pero no consta que las exportaciones ecuatorianas obtengan beneficios relevantes de ese régimen.
El Ecuador es, además, signatario de 22 acuerdos de promoción y protección recíproca de inversiones, ratificados o en proceso de ratificación. Doce de estos acuerdos bilaterales involucran países que negocian el ALCA y nueve de ellos ya fueron ratificados, encontrándose en vigor.
El balance de costos y beneficios del ALCA para un país dependerá de la combinación de dos factores:
La importancia de nuevas oportunidades de exportación y de atracción de inversiones externas, abiertas debido al mayor acceso a los mercados del Hemisferio (reducción de aranceles y extensión de preferencias hasta entonces negadas al país) y por la liberalización del acceso a su mercado doméstico. Estas oportunidades aumentan cuanto: i) mayores sean hoy las aranceles y las barreras no arancelarias (BNA) en los principales mercados de exportación contra sus productos; ii) menor sea hoy la participación del país en esquemas preferenciales de acceso vigentes en la fase pre-ALCA; y iii) mayores los aranceles impuestos hoy, en el propio país, a insumos y bienes intermedios, relevantes para la competitividad de sus bienes finales.
La relevancia de las amenazas a la producción doméstica, derivadas de la apertura gradual del mercado a la competencia de los productos importados de la zona del ALCA. Estas amenazas aumentarán a medida que: i) sean importantes hoy los aranceles y las BNA en el país contra productos exportados o potencialmente exportables a partir del ALCA; y ii) menor sea hoy la participación del país en esquemas preferenciales de acceso que ya hoy darían acceso a su mercado doméstico a proveedores relevantes del Hemisferio.
El análisis concluye que las amenazas de desplazamiento de las exportaciones intrarregionales del Ecuador hacia la ALADI, en función de una liberalización en beneficio de EE.UU. y Canadá, son limitadas, dado el bajo grado de semejanza entre, de un lado, la composición del comercio intra-ALADI del Ecuador, y del otro, la especialización internacional de los países desarrollados de América del Norte. Además, las oportunidades concretas que pueden ser asociadas a un acceso mejorado de las exportaciones ecuatorianas a los mercados de EE.UU. y Canadá, en principio significativas, se revelan poco relevantes, pues los pocos productos exportados por el país ya se benefician con aranceles nulos o residuales al ingresar a aquellos mercados. Si a esto se agrega que la oferta exportable de EE.UU. y Canadá tiene baja semejanza con la estructura productiva del Ecuador, se concluye que el mero análisis de los flujos de comercio hoy existentes y de las preferencias actualmente vigentes en el intercambio externo del Ecuador no refrendan ni expectativas demasiado optimistas ni escenarios catastrofistas en esta área, como consecuencia de la entrada en vigor del ALCA. Sin embargo, esta conclusión general, por más importante que sea, no puede dejar de considerar que: i) los riesgos de desplazamiento de exportaciones del Ecuador en los mercados de la ALADI podrían revelarse importantes para algunos productos manufacturados, además de los automóviles, lo que podría impactar negativamente en la estrategia de diversificación de exportaciones, en términos de productos y de empresas exportadoras; y ii) simétricamente, la existencia de aranceles significativos, afectando algunos productos de exportación del Ecuador en EE.UU. y Canadá puede sugerir una evaluación menos restrictiva de oportunidades asociadas a mejores condiciones de acceso en aquellos mercados. Además, la matriz de riesgos y oportunidades del Ecuador frente al ALCA tal vez tendería un poco más hacia el lado de los riesgos si se considerara que el acuerdo proporcionará mayor acceso al mercado ecuatoriano para exportaciones manufactureras de países de la ALADI (extra-CAN) y de países del Caribe y de América Central, que podrían afectar tanto a los sectores metalmecánico y químico del país como a los productos de origen agrícola, textiles y confecciones.
No obstante, no cabe duda de que entre las características esenciales del patrón de vinculación del país con los demás de la ALADI y con los países desarrollados de América del Norte está el hecho de que Ecuador se encuentra entre los países de la ALADI que presentan menor grado de integración comercial intrarregional, teniendo, además, en EE.UU. un socio comercial que es, para las exportaciones ecuatorianas, aisladamente más importante que todo el resto del ALCA. Por su estructura industrial poco compleja y por la composición e incipiente diversificación de sus exportaciones –basadas en recursos naturales– el país presenta índices elevados de complementación, en términos de comercio exterior, con EE.UU. y Canadá. Además, el país ya se beneficia con condiciones favorables de acceso para sus principales productos de exportación en los países de la ALADI y en las economías desarrolladas de América del Norte, fruto de los acuerdos bilaterales firmados y del acceso a esquemas preferenciales unilaterales.
En suma, los impactos potenciales del ALCA sobre los flujos comerciales y de inversiones del Ecuador no deberían ser sobreestimados, en términos agregados. No obstante, el ALCA no es apenas un mecanismo de desgravación arancelaria entre los países que la negocian. Hay otros temas en juego, como inversiones, servicios y compras gubernamentales (entre otros), que interactúan directamente con regulaciones e instituciones domésticas y pueden tener impactos sobre el margen de autonomía de los países para formular políticas de desarrollo y para regular las actividades de los agentes económicos.
Principalmente cuando se considera esta característica del ALCA, es imposible no identificar en las "condiciones iniciales" domésticas –combinando la dolarización, la fragilidad e instabilidad institucional y regulatoria y las dificultades para aumentar producción, inversión y oferta exportable– el principal handicap del Ecuador ante los desafíos planteados por la constitución del ALCA. En rigor, una estrategia de minimización de riesgos y de maximización de oportunidades, vinculada exclusivamente con la liberalización comercial a ser proporcionada por el ALCA, puede diseñarse sin mayores dificultades, a pesar de que las preocupaciones con las amenazas a la producción doméstica deban ser redobladas, en función del sesgo antiexportador que la dolarización introduce. Sin embargo, no se puede decir lo mismo de una estrategia que contraste la amplia y compleja agenda del ALCA con el difícil cuadro que caracteriza las condiciones iniciales domésticas del país, en función, esencialmente, de las restricciones y obstáculos que tales condiciones iniciales imponen al objetivo de preparar el país –empresas, Gobierno e instituciones– para enfrentar los desafíos del ALCA. Pese a esta situación, para enfrentar estos desafíos de la mejor manera posible, la primera tarea sea, tal vez, asignar al ALCA, previsiblemente, características de un acuerdo de nueva generación. Sobre este tipo de acuerdos se manifiestan expectativas y prevenciones infundadas. Pero es notorio que el efecto de los compromisos contraídos en ellos depende, quizás como en ninguna otra clase de acuerdos, de la capacidad para concretar adecuadas estrategias de negociación. Este rasgo se acentúa en el ALCA, dada la necesidad de compatibilizar el Acuerdo con los compromisos asumidos en marcos subregionales, situación especialmente sensible en el caso del Ecuador. Persisten dificultades que deben ser solucionadas por consenso, distintas cuestiones en materia de métodos y modalidades de negociación. Dichas dificultades se refieren, no sólo a la persistencia de temas pendientes, sino a la determinación de orientaciones todavía demasiado genéricas o insuficientes como para orientar el proceso de negociación de acceso a mercados. Sin embargo, al haberse acordado el comienzo de este proceso de negociación, se sugiere al Ecuador la adopción de algunas prevenciones a propósito de la formulación de las primeras ofertas sobre bienes, servicios, inversiones y compras gubernamentales.
Las preferencias concedidas unilateralmente por EE.UU. al Ecuador, bajo el régimen de la Cláusula de Habilitación del GATT y, en especial, las llamadas "preferencias comerciales andinas" (TPA), no deberían ser incorporadas como materia negociada inicialmente en el ALCA, dado que ello justificaría: i) requerimientos de EE.UU. al Ecuador bajo el criterio de reciprocidad; y ii) la extensión de esas mismas preferencias a favor de otros países miembros del ALCA. La reciente sanción de una Ley de EE.UU., que renueva estas preferencias, refuerza los motivos para desvincular las TPA del intercambio de las primeras ofertas en el ALCA. Sin perjuicio de ello, convendría al Ecuador negociar en el ALCA todas las materias que eventualmente podrían ser utilizadas como condiciones para otorgar y preservar dichas preferencias.
Como consecuencia del análisis de algunos acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones que vinculan al Ecuador, se aconseja propiciar una cláusula en el ALCA que impida la utilización de excepciones o reservas formuladas en dichos acuerdos, siempre que obstaculicen actividades de distribución y comercialización interna de productos desgravados en el ALCA. Por otro lado, se impone una mayor transparencia en la exposición de las listas de excepciones o reservas por todos los países miembros del ALCA, así como su compatibilización con las incorporadas al capítulo de Servicios.
La constitución del ALCA debe concebirse simultáneamente a cambios estructurales en la CAN. Estos cambios deberán atribuirse a dos factores concurrentes: la asunción (bajo el formato del ALCA) de un mismo compromiso de libre comercio por todos los países miembros de la CAN y la propia versatilidad del esquema subregional andino. En este marco, es falsa la opción que postula una desvinculación del Ecuador de la CAN para el mejor aprovechamiento del mercado hemisférico. En el presente informe se proporcionan elementos que demuestran una complementación, más que una oposición, de las corrientes comerciales, desde el punto de vista de los intereses del Ecuador. Por lo expuesto, el ALCA puede ser, en realidad, una excelente oportunidad para fortalecer la integración andina, mediante el reconocimiento hemisférico de políticas comerciales significativas para el desarrollo de todos los países de la subregión, tales como las disciplinas en materia de salvaguardias y de subvenciones con efectos sobre productos derivados de aquellos directamente beneficiados.
Como país signatario de acuerdos de alcance parcial vigentes en la ALADI, Ecuador debería evaluar el grado de aprovechamiento de las preferencias obtenidas y su riesgo potencial de erosión ante el programa de desgravación en el ALCA. Para tales hipótesis se prevén opciones de preservación, pero cuyo formato deberá ser debatido en el proceso de negociación hemisférica. No obstante, correspondería que Ecuador acordara términos de coincidencia con los países miembros de la ALADI, otorgantes de aquellas preferencias y dispuestos a solicitar el reconocimiento para su preservación no extensiva. El mismo riesgo de erosión permitiría apreciar la conveniencia de suscribir (o no) acuerdos de nueva generación, o bien simples acuerdos de alcance parcial de complementación económica con otros países miembros de la ALADI, durante el período de negociaciones en el ALCA. Por otro lado, convendría a los intereses del Ecuador una reformulación de la Preferencia Arancelaria Regional (PAR) que redujera los componentes traumáticos del citado programa de desgravación del ALCA, fijando, al menos transitoriamente, márgenes adicionales de preferencia entre los países de la ALADI. Asimismo, podría negociarse, primero en la ALADI y en el ALCA después, un régimen permanente de preservación regional para determinados productos sensibles, a la vez que se introducen modificaciones en el Tratado de Montevideo 1980, tendientes a fortalecer la cláusula de la nación más favorecida en el marco de los objetivos fundacionales de la propia ALADI. Acerca de las cuestiones pendientes y en este momento enmarcadas bajo la denominación de "métodos y modalidades de negociación", su resolución afectará decididamente los términos de reciprocidad a ser acordados en el ALCA. En tal sentido, son particularmente significativos tres temas: i) el criterio de preservación de acuerdos y preferencias subregionales; ii) el contenido y alcance de las limitaciones y excepciones toleradas al programa de desgravación; y iii) el grado de uniformidad o diversidad de las listas de desgravación y su nexo con el tipo de trato especial y diferenciado que finalmente se adopte. Las definiciones sobre las referidas condiciones para la liberalización del comercio de bienes físicos deben ser alcanzadas sine qua non. En cambio, pueden resultar más acotados los estatutos comunes en materias tales como inversiones y servicios. Así, la vigencia (o no) de acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones, por un lado, y las diferencias en las listas notificadas a la Organización Mundial del Comercio (OMC) con excepciones al trato nacional en el comercio de servicios, por el otro, marcan diferencias de intereses no necesariamente susceptibles de ser superadas con motivo de los compromisos en el ALCA. La invocación de un trato especial y diferenciado en el ALCA puede favorecer al Ecuador en la medida en que esté (al menos parcialmente) desvinculado de las "categorías de países" y, en cambio, considere la especificidad de algunos problemas estructurales. Con respecto a las políticas comerciales, Ecuador requeriría trato especial y diferenciado para mejorar su desempeño exportador hacia países de mayor desarrollo relativo en el ALCA. Entre las medidas más significativas habrá que considerar: un sistema de administración equitativa de los cupos que puedan concederse al país, regímenes asimétricos de acumulación de origen y un mecanismo, al menos transitorio, de draw back. Pero en un contexto como el ALCA, el tratamiento especial y diferenciado en políticas comerciales, que pueda reconocerse al Ecuador, sólo tendrá sentido práctico si se lo complementa con otro tratamiento especial y diferenciado, en materia de asistencia financiera y técnica, cuyo objetivo directo sea la adquisición de capacidades para la absorción e innovación tecnológica. Son estas capacidades las que hoy en día garantizan el efectivo acceso a los mercados.
Algunos temas de alta prioridad para la inserción económica del Ecuador en distintos mercados merecerían ser tenidos en cuenta por si mismos, desde el punto de vista de sus objetivos estratégicos, y luego encauzar esos objetivos mediante propuestas o demandas a ser presentadas en los distintos Grupos de Negociación. Así, dada la configuración geoeconómica del país, los procesos de integración física con países vecinos exceden el mero propósito del desarrollo integrado de comunidades fronterizas. En este sentido, las políticas territoriales compartidas con Brasil y Perú seguramente requerirán la negociación de preferencias no extensivas a otros países del ALCA. Cabe la misma prioridad a la exportación de productos típicos, que debería quedar amparada en un trato especial y diferenciado pero no sólo atendiendo al modo de producción artesanal. Otros asuntos que justifican una firme acción negociadora del Ecuador en el ALCA son: la defensa de la integridad y diversidad biológica, destinada a fijar límites infranqueables a la apropiación y depredación de materiales biológicos y genéticos, y la protección de los derechos patrimoniales, derivados del desarrollo de conocimientos tradicionales.
La participación de un país en un acuerdo de liberalización preferencial amplia, como el que se negocia a través del ALCA, determina ventajas y desventajas, que pueden ser significativas, en función:
i) de sus "condiciones iniciales", o sea, su situación macro y microeconómica, su marco regulador e institucional, aplicable a las actividades de los agentes económicos, y las características de su patrón de inserción internacional (especialmente de sus flujos de comercio exterior y de inversiones externas) en el inicio de la liberalización. También integra estas condiciones iniciales el "patrimonio histórico" del país, en términos de acuerdos negociados en el área del comercio e inversiones, y las preferencias y obligaciones a ellos vinculadas;
ii) de los impactos directos e indirectos de la liberalización y la aplicación de las disciplinas del acuerdo sobre aquellas "condiciones iniciales" y, en particular, sobre la inserción internacional de la economía considerada y las preferencias y obligaciones emanadas de acuerdos que conforman el "patrimonio histórico" del país. Los impactos de un acuerdo de liberalización preferencial amplio se hacen sentir, sobre todo, en los flujos de comercio y de inversiones, pero también pueden afectar a los marcos macro y microeconómicos; y
iii) de las iniciativas adoptadas por los países signatarios para, a partir de la fase de negociación del Acuerdo, identificar los principales riesgos y oportunidades asociados al mismo y definir medidas y políticas volcadas a minimizar los riesgos y maximizar las oportunidades identificadas. Estas políticas pueden ser domésticas (políticas de reconversión productiva, por ejemplo) o externas (profundización de acuerdos subregionales preexistentes).
La adopción de iniciativas de minimización de riesgos/maximización de oportunidades debe orientarse en función de la evaluación que se haga de los impactos asociados a los tres primeros factores arriba señalados y ésta se hace más necesaria a medida que la relación entre riesgos y oportunidades tienda más hacia el primer componente.
En este trabajo se consideran principalmente las condiciones iniciales del Ecuador y las tendencias de negociación que brindan "pistas" para lo que pueda venir a ser el futuro acuerdo. Además, se evalúa, en términos cualitativos, los impactos económicos potenciales del ALCA en una economía como la ecuatoriana, teniendo en cuenta no sólo el patrón de inserción internacional revelado por los flujos de comercio y de inversiones, sino también la inserción del país en una vasta red de acuerdos preferenciales con distintos grados de profundidad y con motivaciones y objetivos manifiestamente diversos (CAN, ALADI, TPA, acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones, etc.).
Así, en la Sección 2 se presenta, de manera estilizada, y a partir de diversos estudios elaborados en el ámbito de los programas de trabajo de la Secretaría General de la ALADI, una caracterización de las "condiciones iniciales" del Ecuador en el período en que se va a entrar en la fase decisiva de las negociaciones del ALCA. Además se evalúan los impactos potenciales de un acuerdo preferencial amplio a nivel hemisférico sobre flujos de comercio e inversiones y sobre preferencias hoy vigentes en el comercio del Ecuador. La Sección 3 pretende definir el cuadro en que se va a proceder al análisis de las tendencias de negociación para, al mismo tiempo, formular – e intentar responder –la siguiente pregunta: ¿qué se puede esperar del ALCA? La Sección 4 discute el tema de la preservación, en un contexto de vigencia del ALCA, de preferencias bilaterales o subregionales, derivadas de acuerdos preexistentes. La Sección 5 busca identificar, a partir de lo analizado en las secciones anteriores, aspectos críticos para Ecuador en las negociaciones del ALCA, entendiéndose como tales no sólo los temas más relevantes para el país en los distintos grupos de negociación, sino también aspectos que pueden abarcar más de un área temática y de especial relevancia para el país. Finalmente, la Sección 6 presenta las principales conclusiones del trabajo.
2. Ecuador ante el alca: condiciones iniciales e impactos comerciales potenciales
El posicionamiento del Ecuador ante el ALCA debe ser informado por una evaluación objetiva de las "condiciones iniciales" de la economía en el momento de negociar el acuerdo de liberalización hemisférica. Tales "condiciones iniciales" son de orden doméstico y externo. Este trabajo analizará más detenidamente las condiciones de naturaleza externa; no obstante, hará algunas referencias a las condiciones internas, en la medida en que éstas pueden afectar directamente tanto la inserción internacional de la economía como los impactos directos de un acuerdo amplio de liberalización.
2.1 Las condiciones iniciales domésticas Las "condiciones iniciales" domésticas que caracterizan a la economía ecuatoriana en los últimos años describen una situación marcada: i) por la inestabilidad macroeconómica; ii) por la fragilidad institucional y reguladora y por los escasos incentivos a la inversión productiva y a la exportación; y iii) por la política de comercio exterior y de atracción de inversiones del país. En el plano macroeconómico, el aumento de los índices de inflación durante la década del 90, la sucesión de planes sin éxito de estabilización y el fuerte deterioro coyuntural registrado a partir de 1998 –con la caída en el precio del petróleo, los impactos económicos del fenómeno El Niño y la crisis financiera internacional– llevaron al Gobierno a adoptar, en el inicio del año 2000, un programa de dolarización plena de la economía. Desde ese entonces, el dólar es la moneda oficial y corriente en el país, pero la dinámica inflacionaria no se agotó, habiéndose registrado inflación en dólares en el país, en el período subsiguiente a la dolarización.
A los efectos de este trabajo, cabe señalar, en relación a este aspecto, el hecho de que, con la dolarización, el país renuncia a utilizar la política cambiaria para absorber choques externos y, en especial, para aumentar la competitividad-precio de sus exportaciones. En un período en que diversas monedas de países latinoamericanos se devalúan en relación al dólar (es el caso de los países del MERCOSUR, Chile y México, entre otros), Ecuador ve deteriorarse la competitividad de sus productos exportados, sin poder recurrir al instrumento de la desvalorización cambiaria. Por otro lado, aumenta la competitividad de los productos importados ante la producción doméstica que compite con ellos, sin que Ecuador pueda, en este caso, recurrir a medidas amplias de protección, dada su participación en la CAN y los compromisos consolidados en la OMC.
Si es verdad que entre 1997 y 2000 las exportaciones ya registraban una caída, en 2001, Ecuador, por primera vez en muchos años, tuvo déficit en su balanza de comercio exterior, lo que, por lo menos en parte, ya puede ser entendido como una consecuencia de la dolarización, en la medida en que, en este año, no sólo cayeron las exportaciones, sino que también crecieron significativamente las importaciones originarias de los diferentes países y regiones.
Como Ecuador presentó, a lo largo de los últimos 30 años, un crecimiento expresivo en el grado de apertura de su economía (relación entre valor de los flujos de comercio/PBI), las variaciones significativas en el desempeño comercial del país tienden a impactar directa y fuertemente sobre los índices de crecimiento de la economía. Recuérdese, a propósito, que en 1970 el coeficiente de apertura de la economía del Ecuador era del 28%, pasando al 42% en 1990 y al 63,3% del PBI en el 2000. El comercio con el ALCA representa, en lo que se refiere a las exportaciones e importaciones, cerca del 70% del intercambio externo total del país; esto significa que esos flujos corresponden casi al 45% del PIB nacional, lo que ya da una idea de la relevancia macroeconómica del tema de los impactos del ALCA para Ecuador. Esta relevancia se refuerza por la constatación de que los países del ALCA eran el origen de más del 70% de los flujos de IED dirigidos al Ecuador entre 1998 y 2000. El hecho de que los flujos totales de IED contribuyan en este período con más del 50% del total de las inversiones productivas hechas en el país nos lleva a atribuir a los países del ALCA casi el 40% del total del índice de inversiones de la economía en este período.
Por lo tanto, el handicap competitivo que representa la dolarización –especialmente cuando persisten niveles positivos de inflación doméstica, tras la adopción de este tipo de medidas– constituye un importante factor condicionante del análisis de los impactos potenciales del ALCA sobre Ecuador, independientemente de la evaluación que se haga acerca de la existencia, o no, de un "efecto-credibilidad", con impactos positivos sobre las perspectivas macroeconómicas del país, derivado de la participación del país en el ALCA [1] La evolución del marco institucional y regulador que ha caracterizado a la economía ecuatoriana en los últimos años, traduce, en gran medida, los efectos de la crisis económica que atravesó el país: cambios frecuentes en las reglas y legislaciones, bajo grado de consenso acerca de las prioridades del modelo de desarrollo y, especialmente, del papel del Estado, y deterioro del sistema financiero y de la función de intermediación desempeñada por los bancos, son algunas de las manifestaciones en este marco. En cuanto a las áreas directamente relacionadas con la inserción internacional de Ecuador, hubo innegables esfuerzos para, a partir del comienzo de los años 90, perfeccionar el cuadro institucional de promoción de exportaciones y definir una estrategia de diversificación (productiva) de las ventas externas, con énfasis en la necesidad de enfrentar las carencias y fragilidades, tanto cualitativas como cuantitativas, a nivel de la oferta exportable. En la segunda mitad de la década, esos esfuerzos se desdoblaron en la articulación entre iniciativas de promoción de exportación y medidas enfocadas al incentivo a las inversiones externas, traducidas en la adopción de la Ley de Comercio Exterior y de Inversiones (en 1997) –que crea el COMEXI– y en la creación de una Corporación de Promoción de Inversiones (CORPEI), que pasa a actuar en 1998.
A pesar de estos esfuerzos, los incentivos para exportar y aumentar la oferta exportable –especialmente de bienes no tradicionales– permanecieron limitados: como indicó un estudio anterior hecho para la Secretaría General de la ALADI, las carencias en el área de financiación de la inversión productiva y de las exportaciones, las debilidades infraestructurales y la casi inexistencia –especialmente para sectores exportadores de bienes no tradicionales– constituyen puntos débiles de la política de exportación del Ecuador.
Por lo tanto, en esta área, la posición relativa de Ecuador para enfrentar los nuevos desafíos competitivos que el ALCA presentará es frágil. Seguramente no se distancia mucho de la situación existente en gran número de países latinoamericanos pero, aparentemente, entre estos países hay casos de economías exitosas en la tarea de upgrade su status exportador y de polo de atracción de inversiones, muchas veces valiéndose de acuerdos comerciales de acceso preferencial a los mercados de EE.UU., como es el caso de algunos países del Caribe y de América Central.
El hecho es que la convergencia de la dolarización –que beneficia la producción de no comerciables frente a los comerciables– con un cuadro institucional en que prevalecen escasos incentivos a la producción y exportación de bienes no tradicionales puede crear, para Ecuador, una situación desfavorable, casi única, entre los países latinoamericanos, reduciendo todavía más los incentivos para inversiones, orientados hacia la expansión de la oferta exportable (principalmente en bienes no tradicionales) y, de manera más general, haciendo al país poco competitivo, tanto en el área del comercio de bienes (exportación e importación), cuanto en lo que se refiere a la atracción de IED.
Finalmente, en lo que respecta a las políticas de comercio exterior y de atracción de inversiones externas, el país parece dotado de un marco legal adecuado y de un instrumento específico de promoción de las ventas externas (y de las inversiones). Sin embargo, estas iniciativas no parecen haber sido, por lo menos por ahora, capaces de crear condiciones más favorables para que se cumplan los objetivos de aumentar las exportaciones y diversificar la oferta exportable: como se comentó, se mantienen obstáculos en el área de financiación, servicios a la exportación, infraestructura, entre otros. En el área de política de importación, cabe señalar que, en lo que se refiere al comercio de bienes, Ecuador practica un nivel arancelario promedio del orden del 17,3% (contra 32,9%, en 1990) –pero el arancel promedio ponderado por la participación de los diferentes productos en la importación es nítidamente más bajo– con niveles arancelarios que varían entre el 0,5% y el 40,5%. Una lista significativa de materias primas y bienes de capital no producidos en la CAN ingresa al Ecuador con alícuota cero. Cerca del 73% de los 6.707 ítems que componen el universo arancelario tiene un arancel nominal igual o superior al 10,5% (ALADI, 2001) y la estructura arancelaria se rige por el principio de la escalada arancelaria, que protege relativamente más el valor agregado de los bienes finales que el de las materias primas y bienes intermedios. Ecuador consolidó en la OMC niveles arancelarios para bienes no agrícolas, equivalentes a los niveles del arancel Externa Común de la CAN + 10 puntos porcentuales, con pocas excepciones, y para las importaciones de productos agrícolas prevalece el sistema andino de bandas de precios.
En lo que respecta al uso de mecanismos de defensa comercial, Ecuador no tiene casi ninguna experiencia en la realización de investigaciones antidumping y antisubsidios, única acción antidumping llevada a cabo por el país, habiéndose llegado a un acuerdo entre las partes interesadas. En el área de política de IED, el marco legal está dado por la Ley de Comercio Exterior y de Inversiones y por la Ley de Promoción y de Garantía de las Inversiones, aprobadas en diciembre de 1997. Esta ley sustituye el esquema de protección y de control de las IED por el objetivo de promover inversiones, previendo igualdad de tratamiento a los inversores nacionales y extranjeros, ratificando la libertad de repatriación de divisas a los inversores extranjeros y afirmando la importancia de la suscripción de convenios de protección de inversiones y de acuerdos para evitar la bitributación. Además, se levantan las restricciones a las IED en los sectores de pesca y transporte aéreo y se da libertad para que el inversor extranjero recurra al sistema financiero nacional.
De acuerdo con documento de la CORPEI (1999), subsiste, en la legislación vigente en el país, alguna ambigüedad, en términos de tratamiento nacional a la IED, en los sectores considerados estratégicos, reservados al Estado: generación y comercialización de energía, explotación de petróleo, telecomunicaciones, etc. Además, el marco legal aplicable a ciertos sectores y temas, como la minería, el turismo, el desarrollo de zonas francas, la concesión pública, requeriría, según la agencia de promoción de inversiones, algún perfeccionamiento.
Sin embargo, se reconoce que el régimen de IED es, en general, bastante liberal y no representa en sí mismo una traba a la atracción de nuevos flujos de IED. De acuerdo con la CORPEI, las trabas a la inversión externa –y, en gran medida, también a la doméstica– abarcarían principalmente dificultades de trámites, desde los de aduana hasta los de constitución de las empresas, la presencia de corrupción, la aplicación de leyes generales, como el Código de Trabajo, el Código de Comercio, etc., la inseguridad jurídica y el permanente cambio en las reglas de juego económicas.
En el área de servicios, Ecuador consolidó, en el GATS*, el status quo regulador en el momento de la consolidación, situación que constituye hoy el nivel mínimo para nuevos compromisos que vayan a ser asumidos en esta área, en cualquier acuerdo de liberalización. Sin embargo, después de la consolidación en el GATS, algunas regulaciones aplicables al comercio de servicios fueron alteradas, en general en el sentido de la ampliación del grado de acceso al mercado y de tratamiento nacional a proveedores extranjeros –como sucedió con los servicios financieros– pero tales cambios unilaterales no necesariamente fueron consolidados de manera multilateral.
* Nota del traductor: en español es AGCS, "Acuerdo General de Comercio de Servicios".
La legislación doméstica del Ecuador en el área de servicios es relativamente liberal en lo que se refiere a la participación, en el mercado doméstico, de prestadores de servicios extranjeros: en el GATS, el país consolidó como restricción horizontal la exigencia de presencia comercial (modo 3) para empresas que presten servicios en sectores relacionados con la ejecución de obras públicas, explotación de recursos naturales o prestación de servicios públicos. Además, las principales restricciones sectoriales al comercio de servicios presentadas por el país se concentran en servicios profesionales, de comunicación (especialmente en audiovisuales y en difusión de radio y TV), financieros, sociales y de salud, turismo y viajes, transportes (cabotaje marítimo y transporte de hidrocarburos), educación y cultura.
2.2 Condiciones iniciales externas: la inserción internacional del país en el Hemisferio Dos aspectos interrelacionados deben ser considerados al evaluar la dimensión externa de las "condiciones iniciales" del Ecuador en la perspectiva de constitución del ALCA: i) la estructura y la dinámica del comercio exterior del país, especialmente en lo que se refiere al comercio con los demás países del Hemisferio, y de los flujos de IED dirigidos al Ecuador; y ii) la inserción del país en la red de acuerdos comerciales preferenciales existentes en el Hemisferio. A partir del análisis del primer aspecto se puede evaluar, de manera prospectiva, los principales impactos de una liberalización intra-ALCA sobre los actuales flujos comerciales y de IED, que involucran al Ecuador. A través del estudio de la inserción del país en la red de acuerdos comerciales vigentes es posible, al menos cualitativamente, integrar al análisis los riesgos y oportunidades asociados a la coexistencia del ALCA con otros acuerdos preferenciales en el área del comercio de bienes.
Diversos estudios elaborados para la Secretaría General de la ALADI (entre ellos los Estudios 132 y 139, la Publicación DPE N° 04/01 y el estudio sobre las exportaciones ecuatorianas beneficiadas por la TPA) brindan datos e informaciones abundantes acerca de la evolución del comercio ecuatoriano en los años 90, así como de la participación del ALCA en los flujos de comercio exterior y de IED de interés directo del país. Por lo tanto, no se tendrá aquí la preocupación de reproducir los resultados de estos estudios; los resultados y conclusiones de estos estudios serán rescatados sólo en la medida en que contribuyan directamente a la caracterización de la dimensión externa de las "condiciones iniciales" del Ecuador frente al ALCA.
El ALCA representó más del 70% del comercio exterior del Ecuador a lo largo de los años 90, porcentaje alcanzado tanto por las exportaciones como por las importaciones. EE.UU. fue el principal socio comercial del Ecuador en exportaciones e importaciones, pero su participación se redujo en los 90, fundamentalmente debido al dinamismo del comercio intra-CAN y al intercambio bilateral del Ecuador con Chile y México. Las exportaciones al ALCA se concentran en petróleo y fuel oil (58% del total), bananas (7,6%), camarones y preparaciones y conservas de pescado, además de flores. No obstante, el comercio exterior del Ecuador con los demás países de la ALADI tiene, en el conjunto de los flujos de intercambio con los demás países del Hemisferio –y especialmente EE.UU. y Canadá– marcadas singularidades, como reveló el Estudio 132 de la Secretaría General de la ALADI (véase Cuadro 1).
Estas singularidades, más marcadas por el lado de las exportaciones que de las importaciones, sugieren, en las actuales circunstancias –de la manera como se definen, de acuerdo con la actual configuración de preferencias (pre-ALCA)– que hay más complementación que competencia entre los flujos comerciales del Ecuador y los demás países de la ALADI, así como de aquéllos con los países desarrollados de América del Norte. No obstante, el cambio en las condiciones de acceso a mercados que potencialmente surgiría del ALCA podría revertir el cuadro hoy vigente, produciendo competencia entre fuentes de suministro que hoy no la tienen.
Cuadro 1 El comercio exterior del Ecuador con los demás países miembros de la ALADI y las exportaciones hacia EE.UU. y Canadá
En el área de servicios, las exportaciones del país son poco significativas, incluso al compararlas con las de otras economías latinoamericanas de pequeño porte, con especialización en servicios financieros o turismo, por ejemplo. La liberalización, después de la Ronda Uruguay, de la regulación de algunos sectores de servicios, permitió el crecimiento de las inversiones externas (comercio en el modo 3 de prestación, en la clasificación del GATS) en el país. Junto con estas inversiones, crecieron las importaciones de servicios prestados a las empresas.
En cuanto a las IED dirigidos al Ecuador, ya se destacó aquí su importante contribución a la formación del índice global de inversiones de la economía del país, en la década del 90, lo que se debe, en gran medida, al volumen de inversiones en la explotación de petróleo (82% de los flujos de IED en los años 90 y porcentajes muy superiores a éste al final de la década) pero también deriva del bajo dinamismo del componente doméstico del índice de inversión. El flujo de IED no petrolero se dirigió a la industria manufacturera –alimentos y bebidas, derivados de petróleo y sectores de la cadena químico-petroquímica– a servicios comerciales y a transporte y comunicaciones. Los países del ALCA respondieron, entre 1990 y 2000, por el 74,6% de los flujos de IED dirigidos al país, destacándose EE.UU., con el 51,7%, y Canadá, con el 12,2% del total. El origen de la IED no petrolera es menos concentrado en los países de América del Norte y se incrementa, en este caso, la participación de los países del Caribe y Centroamérica, donde se instala la banca privada off-shore, así como de los países de la Unión Europea. Los socios ecuatorianos en la CAN respondieron, en la década del 90, por tan sólo el 1,1% de los flujos totales de IED y por el 4,3% de las inversiones externas no dirigidas al sector del petróleo.
El segundo conjunto de "condiciones iniciales" externas que afectará potencialmente al comercio exterior y los flujos de inversiones hacia el Ecuador son las características de la inserción del país en la red de acuerdos comerciales vigentes en el continente.
Ecuador es signatario de un significativo conjunto de acuerdos comerciales, que comprenden países que también integran las negociaciones del ALCA. Además, el país se beneficia con preferencias arancelarias de acceso a mercado, unilateralmente concedidas por los países desarrollados de América del Norte (EE.UU. y Canadá).
En cuanto a los acuerdos comerciales, todos incluyendo otros países de la ALADI, Ecuador es signatario de cuatro tipos de acuerdos, según sus objetivos y alcance:
Un acuerdo comercial amplio, destinado a respaldar un proyecto de integración profunda y que incluye esquemas de liberalización total intrazona, constitución de un arancel externo común (AEC), establecimiento de disciplinas y reglas comerciales intra y extrazona, planes de promoción industrial regional, acuerdos de inversiones. Se trata del Acuerdo de Cartagena, que instituye la CAN, pero que, pese a su ambición, es aplicado con mucha flexibilidad y presenta una implementación muy desigual, según las áreas reguladas.
Un acuerdo comercial, dicho de nueva generación –el ACE 32, firmado con Chile– que, además de una gran amplitud en términos de ítems contemplados por el esquema de desgravación (más de 6.730, para ambos países) y del objetivo de, en un período predeterminado de tiempo, eliminar los aranceles en el comercio bilateral para casi la totalidad de los productos (96,5%, en este caso, en 2006), incluye temas no directamente relacionados al comercio de bienes como servicios;
Acuerdos bilaterales selectivos, restringidos a un esquema de liberalización arancelaria que incluye un gran número de ítems, pero no prevé eliminación total de aranceles para la inmensa mayoría de los ítems, como los acuerdos de nueva generación: se trata del ACE 28, firmado con Uruguay (cubriendo cerca de 6.000 ítems), y del ACE 30, con Paraguay, que incluye más de 6.500 ítems.
Acuerdos bilaterales selectivos, firmados a través de la CAN o aisladamente, con los grandes países latinoamericanos (Argentina, Brasil y México), además de Cuba, contemplando un número limitado de ítems arancelarios y no previendo, ni para éstos, cronogramas de desgravación total de aranceles.
Esta composición denota una estrategia cautelosa del país, que –siendo un miembro pequeño de la CAN– busca obtener algunos márgenes de autonomía, en su política comercial dentro del bloque y, en las relaciones con otros países de la ALADI, establece acuerdos amplios con países de pequeño y mediano porte, pero busca arreglos selectivos con las grandes economías latinoamericanas, en los que se explotan las complementaciones existentes, pero se evita la competencia, en el mercado doméstico ecuatoriano, de socios de gran porte.
Las preferencias concedidas unilateralmente al Ecuador en el mercado de EE.UU. se refieren al Sistema General de Preferencias y a las TPA -sigla que en idioma inglés corresponde a las Preferencias Comerciales Andinas-. De acuerdo con un estudio realizado por el Departamento de Promoción Económica de la ALADI en 1999, las preferencias concedidas en el SGP no eran relevantes para las exportaciones del país, pero las derivadas de las TPA respondieron por el 14% de las importaciones totales norteamericanas del Ecuador y por el 21,5% de las importaciones libres de aranceles. Las TPA han beneficiado principalmente exportaciones de madera, de pescado y conservas de pescado, café y flores. En el caso de Canadá, está en vigencia el régimen de SGP, pero no hay registro de que las exportaciones ecuatorianas obtengan beneficios relevantes de ese régimen.
Ecuador es, además, signatario de 22 acuerdos de promoción y protección recíproca de inversiones, ratificados o en proceso de ratificación. Doce de estos acuerdos bilaterales involucran países que negocian el ALCA y nueve de ellos ya fueron ratificados, estando vigentes. Hay acuerdos firmados con EE.UU. y Canadá, que siguen el paradigma de los acuerdos de inversiones de la década del 90: conceptos extremamente amplios de inversiones e inversor (conceptos asset-based), derechos de establecimiento basados en tratamiento nacional y nación más favorecida, uso del concepto amplio de "medidas equivalentes a la expropiación", mecanismo de solución de controversias inversor – Estado y excepciones sectoriales horizontales y explícitas.
2.3 Impactos potenciales del ALCA: de la combinación entre flujos y acuerdos comerciales Por lo tanto, las "condiciones iniciales" externas del Ecuador, en cuanto a la entrada en vigor del ALCA, se derivan de las características específicas de sus flujos de comercio y de inversiones directas –especialmente los flujos intra-ALCA– y de la composición geográfica y por productos de las preferencias bilaterales y unilaterales que afectan, en los mercados del hemisferio, a sus exportaciones y, en el mercado doméstico, a sus importaciones[2]Principalmente cuando existe una densa y heterogénea red de preferencias bilaterales (negociadas o unilateralmente concedidas), como ocurre en el hemisferio, estos dos factores interactúan estrechamente: flujos de comercio y de inversión son generados o incentivados por preferencias, y también pueden ser desviados por la extensión de preferencias hasta entonces exclusivas de terceros. En relación al marco actualmente vigente, la introducción de un esquema amplio de desgravación arancelaria (pero no necesariamente cubriendo la totalidad del universo arancelario) entre los países del hemisferio, como consecuencia del ALCA, tiende a producir, en los plazos que sean negociados, una gradual erosión de las preferencias arancelarias derivadas de acuerdos bilaterales y subregionales o de medidas unilaterales. A menos que el ALCA opte por la completa bilateralización de las concesiones (por país y por productos), estas preferencias habrán sido eliminadas del hemisferio al final de los períodos de transición. Además, para gran parte de los productos, los aranceles aplicados en el comercio intra-ALCA habrán sido llevados a cero.
Habría, pues, una eliminación o reducción sustancial de las preferencias intra-ALCA hoy vigentes, como resultado de la multilateralización de las reducciones arancelarias efectuadas para dar contenido al proyecto de zona de libre comercio. El Cuadro 2, abajo, presenta, para Ecuador, el análisis de los impactos potenciales de la introducción de un plan ambicioso de desgravación arancelaria, como consecuencia del ALCA, sobre la red de preferencias en las que hoy participa el país y los flujos comerciales que pueden ser asociados a ella.
Cuadro 2 Impactos potenciales del ALCA sobre preferencias y flujos comerciales intrahemisféricos del Ecuador
Ante el análisis presentado en el Cuadro 2 y teniendo en cuenta las características de los flujos de comercio intra-ALCA del Ecuador, se puede afirmar que el balance costo-beneficio para un país dependería, entonces, de la combinación de dos factores:
La importancia de nuevas oportunidades de exportación y de atracción de inversiones externas, abiertas debido al mayor acceso a los mercados del hemisferio (reducción de aranceles y extensión de preferencias hasta entonces negadas al país) y por la liberalización del acceso a su mercado doméstico. Estas oportunidades aumentan cuanto: i) mayores sean hoy las aranceles y barreras no arancelarias en los principales mercados de exportación contra sus productos; ii) menor sea hoy la participación del país en planes preferenciales de acceso vigentes en la fase pre-ALCA; y iii) mayores los aranceles hoy impuestos, en el propio país, a insumos y bienes intermedios relevantes para la competitividad de sus bienes finales.
La relevancia de las amenazas a la producción doméstica, derivadas de la apertura gradual del mercado a la competencia de los productos importados de la zona del ALCA. Estas amenazas aumentarán a medida que: i) sean importantes hoy los aranceles y las BNA en el país contra productos exportados o potencialmente exportables a partir del ALCA; y ii) menor sea hoy la participación del país en esquemas preferenciales de acceso, que ya darían acceso a su mercado doméstico a proveedores relevantes del Hemisferio.
La concretización de estas oportunidades y amenazas se traduciría en desplazamientos –cuya intensidad es prácticamente imposible de estimar con un poco de precisión– en las configuraciones actuales de los flujos de comercio e inversiones entre los países del ALCA y, secundariamente, entre éstos y países de otras regiones.
Por lo tanto, lo más importante, para evaluar costos y beneficios potenciales, es tener una idea cuantitativa de las amenazas y oportunidades, en el sentido arriba definido, que pueda asociarse al establecimiento del ALCA. El Estudio 139 de la Secretaría General de la ALADI brinda elementos preciosos en esta dirección, al evaluar los impactos de una apertura a los países desarrollados de América del Norte sobre el comercio intrarregional de los países de la ALADI –Ecuador, entre ellos–, "teniendo en cuenta el conjunto de preferencias existentes entre los países miembros de la ALADI" e identificando, para cada país, un grupo de productos cuyas exportaciones intrarregionales podrían estar en peligro. Además, el estudio cuantificó las oportunidades que se generarían, para los países de la ALADI, como consecuencia de una eventual mejoría en las condiciones y acceso a los mercados de EE.UU. y Canadá para sus exportaciones.
En cuanto a los sectores cuyo comercio (exportación intrarregional) estaría en peligro, se constata que Ecuador está entre los países de la ALADI con menor número de sectores amenazados de desplazamiento por exportaciones originarias de los países desarrollados de América del Norte: esta amenaza afecta apenas al 6% de sus exportaciones totales, pero se sitúa en alrededor del 30% de sus exportaciones intrarregionales. Entre los sectores amenazados de desplazamiento, se destacan los combustibles (50% de las exportaciones amenazadas), alimentos (23%) y automóviles (18%). Cuando se incluye en el análisis las preferencias vigentes y se desagregan los datos a seis dígitos del SA, se constata que sólo en el caso de pescados y preparaciones de pescado y de automóviles las amenazas identificadas se traducen en peligro efectivo de desplazamiento. En el caso de estos productos, las exportaciones ecuatorianas hacia Colombia se benefician de preferencias del 100%, aplicables a aranceles elevados aplicados por Colombia. En el caso del petróleo, las exportaciones potencialmente amenazadas se dirigen a Chile y no son objeto de preferencia: Por lo tanto, no existen riesgos de dilución de preferencias y, por ende, la amenaza no se concreta como peligro.
En las oportunidades, también se identificaron doce sectores, que representan cerca del 90% de las exportaciones totales del Ecuador. Las principales opciones están en los alimentos (frutas y nueces, frescas o secas, mariscos y café) y en los combustibles. Los sectores de alimentos responden por el 50% de las exportaciones con opción y los combustibles, por más del 40% de este total. Al incluirse en el análisis las preferencias hoy vigentes y desagregarse los datos a seis dígitos del Sistema Armonizado (SA), se observa que Ecuador tiene oportunidades concretas en 17 productos, que representan más del 40% de sus exportaciones totales. Varios productos alimenticios no constituyen oportunidades reales en este nivel de análisis, porque los gravámenes incidentes sobre sus importaciones en EE.UU. y Canadá son residuales.
O sea, el análisis concluye que las amenazas de desplazamiento de las exportaciones intrarregionales del Ecuador hacia ALADI, en función de una liberalización en beneficio de EE.UU. y Canadá, son limitadas, dado el bajo grado de similitud entre la composición del comercio intra-ALADI del Ecuador y la especialización internacional de los países desarrollados de América del Norte. Por otro lado, las oportunidades concretas que se pueden asociar a un acceso mejorado de las exportaciones ecuatorianas a los mercados de EE.UU. y Canadá, en principio significativas, se revelan poco relevantes, pues los pocos productos exportados por el país ya se benefician con aranceles nulos o residuales al entrar en esos mercados. Si a esto agregamos el hecho de que la oferta exportable de EE.UU. y Canadá tiene escasa similitud con la estructura productiva del Ecuador, se concluye que el mero análisis de los flujos de comercio hoy existentes y de las preferencias actualmente vigentes en el intercambio externo del Ecuador no refrenda ni expectativas demasiado optimistas ni escenarios catastrofistas en esta área, como consecuencia de la entrada en vigor del ALCA.
No obstante, esta conclusión general, por más importante que sea, no puede dejar de considerar que: i) los riesgos de desplazamiento de exportaciones de Ecuador en los mercados de la ALADI podrían revelarse importantes para algunos productos manufacturados, además de los automóviles, lo que podría impactar negativamente en la estrategia de diversificación de exportaciones, en términos de productos y de empresas exportadoras; y ii) simétricamente, sin comprometer las conclusiones del Estudio 139, la existencia de aranceles significativos, afectando algunos productos de exportación de Ecuador en EE.UU. y Canadá -característica ya observada- puede sugerir una evaluación menos restrictiva de oportunidades asociadas a mejores condiciones de acceso en aquellos mercados. Además, la matriz de riesgos y oportunidades del Ecuador frente al ALCA tal vez tendería un poco más hacia el lado de los riesgos, si se considerara que el acuerdo proporcionará mayor acceso al mercado ecuatoriano a exportaciones manufactureras de países de la ALADI (extra-CAN) y de países del Caribe y de América Central, que podrían afectar tanto a los sectores metalmecánico y químico del país como a los productos de origen agrícola y textiles y confecciones.
Sin embargo, no cabe duda de que las conclusiones del Estudio 139, para el caso del Ecuador, traducen las características esenciales del patrón de vinculación del país con los demás de la ALADI y con los países desarrollados de América del Norte. Ecuador está entre los países de la ALADI que presentan menor grado de integración comercial intrarregional y además tiene en EE.UU. un socio comercial que es, para las exportaciones ecuatorianas, aisladamente más importante que todo el resto del ALCA. Por su estructura industrial poco compleja y por la composición e incipiente diversificación de sus exportaciones –basadas en recursos naturales– el país presenta índices elevados de complementación, en términos de comercio exterior, con EE.UU. y Canadá. Además, el país ya se beneficia con condiciones favorables de acceso para sus principales productos de exportación en los países de la ALADI y en las economías desarrolladas de América del Norte, fruto de los acuerdos bilaterales firmados y del acceso a planes preferenciales unilaterales.
2.4 Síntesis de las condiciones iniciales y de los impactos potenciales del ALCA sobre flujos y acuerdos Si los impactos (positivos y negativos) comerciales del ALCA sobre el Ecuador no deberían ser sobreestimados, a pesar de las calificaciones que esta afirmación implica, el ALCA no es apenas un mecanismo de desgravación arancelaria entre los países que la negocian. Están en juego otros temas, como inversiones, servicios y compras gubernamentales (entre otros) que interactúan directamente con regulaciones e instituciones domésticas y pueden tener impactos sobre el margen de autonomía de los países para formular políticas de desarrollo y para regular las actividades de los agentes económicos.
Principalmente cuando se considera esta característica del ALCA, es imposible no identificar en las "condiciones iniciales" domésticas –combinando la dolarización, la fragilidad e inestabilidad institucional y regulatoria y las dificultades para aumentar producción, inversión y oferta exportable– principal handicap del Ecuador frente a los desafíos generados por la constitución del ALCA. En rigor, una estrategia de minimización de riesgos y de maximización de oportunidades vinculada exclusivamente a la liberalización comercial a ser proporcionada por el ALCA puede ser diseñada, sin mayores dificultades, si bien las preocupaciones con las amenazas a la producción doméstica deben ser redobladas, en función del sesgo antiexportador que introduce la dolarización.
No obstante, no se puede decir lo mismo de una estrategia que contraste la amplia y compleja agenda del ALCA con el difícil marco que caracteriza a las condiciones iniciales domésticas del país, en función esencialmente de las restricciones y obstáculos que tales condiciones iniciales imponen al objetivo de preparar al país –empresas, Gobierno e instituciones– para enfrentar los desafíos del ALCA.
Si, como se dijo en la introducción de este trabajo, las ganancias y pérdidas de un país en un proceso de liberalización, como el que se anuncia en el ALCA, también dependen de las iniciativas adoptadas por los países signatarios para, a partir de la fase de negociación del acuerdo, identificar los principales riesgos y oportunidades asociados a éste y definir medidas y políticas con miras a minimizar los riesgos y maximizar las oportunidades, no cabe duda de que las condiciones iniciales domésticas del Ecuador no parecen acompañar la adopción tempestiva de iniciativas con tales características.
3. Qué se puede esperar del ALCA
3.1 Paradigmas de las zonas de libre comercio de nueva generación Al ingresar a una instancia de negociación para constituir el ALCA, convendría recapitular acerca de lo que puede esperarse (y lo que "no" puede esperarse) de un esquema de integración como el que se está diseñando. Se trata de una zona de libre comercio, con el formato de los denominados "acuerdos de nueva generación", los que, a su vez, están inspirados en los Tratados de Libre Comercio de América del Norte (EE.UU.-Canadá y luego EE.UU.-Canadá-México). En tal sentido, dada la naturaleza del vínculo, debe desecharse cualquier hipótesis que atribuya al ALCA la cualidad, poder o capacidad para corregir los desequilibrios (disparidades e insuficiencias estructurales) de los países que participan del plan, por su propia virtualidad, esto es, simplemente por el hecho de suscribir un plan de ese tipo. En todo caso, los efectos indeseables de una zona de libre comercio como la del ALCA podrán neutralizarse mediante la correcta utilización de las posibilidades para negociar políticas comerciales, preservar acuerdos y preferencias subregionales y para consagrar tratamientos especiales y diferenciados que puedan ser aprovechados por Ecuador.
En el mismo sentido, habría que transmitir una visión realista sobre estas actuales zonas de libre comercio (acuerdos de nueva generación), poniendo énfasis sobre la amplia gama de posibilidades que ofrecen para "administrar" y no simplemente liberalizar el comercio de manera masiva. De ahí el error en el que pueden caer funcionarios y analistas, cuando suponen que su entrada en vigor implica ipso facto un elevado nivel de desprotección. Por otro lado, debido a esa misma propiedad reguladora que es propia de los acuerdos de nueva generación, en cada país se requiere un desarrollo inédito de la capacidad negociadora, a fin de determinar, en el texto definitivo de los acuerdos, las disciplinas más ajustadas a sus intereses prioritarios. A su vez, la referida capacidad negociadora sólo puede ser desplegada cuando el Estado logra identificar de manera precisa y consistente aquellos intereses y proceder en consecuencia. Aquí Ecuador muestra ciertos aspectos especiales. Por un lado, la gimnasia institucional adquirida en la CAN se proyecta en las negociaciones del Ecuador en el ALCA, promoviendo un estilo de previas concertaciones intra-andinas para la elaboración y presentación de las propuestas en los distintos Grupos de Negociación. Simultáneamente, la experiencia adquirida por Ecuador en sus vínculos comerciales con otros países extra-CAN, y que participan del mismo proceso de formalización del ALCA, estimula una perspectiva nacional, que puede no coincidir, necesariamente, con dichas propuestas andinas. Precisamente, uno de los objetivos de este trabajo consiste en aportar elementos para definir con nitidez los márgenes de maniobra de Ecuador en el ALCA, habida cuenta de: i) sus compromisos como Estado miembro de la CAN; (ii) las perspectivas de reformulación de los esquemas subregionales, incluida la CAN, frente a la nueva situación jurídica configurada por el ALCA, incluyendo la proyectada preservación de dichos acuerdos subregionales y, por último; iii) el tipo de trato especial y diferenciado a que podría aspirar Ecuador como Estado miembro del ALCA.
3.2 Evolución reciente de las negociaciones del ALCA: lanzando las negociaciones de acceso a mercados A pesar del contexto desfavorable, en función de la reorientación de la política comercial de EE.UU. en la dirección de una postura apoyada en la unilateralidad, una etapa de las negociaciones del ALCA finalizó a mediados de mayo, con la realización de dos reuniones sucesivas del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC). De acuerdo con la Declaración Ministerial de Buenos Aires, de abril de 2001, las negociaciones de acceso a mercados en cinco Grupos de Negociación (agricultura, acceso a mercados, inversiones, servicios y compras gubernamentales) deberían comenzar antes del 15 de mayo de 2002. Así, cabría a la última reunión del CNC, prevista para antes de esa fecha, definir los métodos y modalidades de la negociación sobre acceso a mercados. Los cambios de concesión empezarían a realizarse en base a los métodos y modalidades así acordados. No obstante, las cosas no ocurrirían exactamente de la manera prevista: los niveles de convergencia sobre temas esenciales, alcanzados en los diferentes Grupos de Negociación, eran muy bajos en vísperas de las reuniones del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC); por ende, fue necesario realizar dos reuniones de esta instancia, en tres semanas, para alcanzar un consenso mínimo en relación al desarrollo de las etapas posteriores de la negociación. Las recientes reuniones del CNC explicitaron las dificultades para lograr consenso entre los países miembros, para el comienzo de las negociaciones efectivas de acceso a mercado, en los grupos en que éstas deberán ocurrir. El comienzo de las negociaciones de acceso a mercados en estos grupos quedó confirmado para el 15 de mayo de 2002, pero las "áreas grises" no fueron eliminadas en diferentes áreas en las cuales las divergencias en los grupos negociadores fueron derivadas al CNC, para que éste decida. Para todos los grupos en los que habrá negociaciones de acceso a mercados se definió un período de dos meses (del 15 de diciembre de 2002 al 15 de febrero de 2003) para presentar las primeras ofertas de liberalización, debiendo, los tres meses posteriores, ser dedicados a la presentación de solicitudes de mejoría de las ofertas por parte de los países demandantes. A partir del 15 de julio de 2003 comenzaría el proceso de presentación de las ofertas revisadas. En las áreas específicas de acceso a mercado para bienes industriales y agrícolas no se definió cuál será el arancel base para las negociaciones, lo que deberá hacerse en la próxima reunión del CNC, en agosto de 2002. Los bloques subregionales que tengan un arancel externo común notificarán el arancel base, aunque los países miembros estén utilizando excepciones temporarias al AEC. Para posibilitar la convergencia intra-bloque, se mantiene la posibilidad de ajustes en el AEC de las Uniones Aduaneras del Continente hasta el 15 de abril de 2003, cuando deberán ser notificados los aranceles base. Se definió, todavía, que todo el universo arancelario estará sujeto a negociación, pero no necesariamente a la eliminación de aranceles. Ésta será lineal, pero se prevé explícitamente la posibilidad de excepciones a esta regla. Cada país deberá hacer ofertas significativas para la eliminación inmediata de aranceles y habrá cuatro grupos de productos, según el cronograma de desgravación: productos con desgravación inmediata, en cinco, en diez y más de diez años. Los grupos de acceso a mercados y de agricultura deberán definir, hasta el 15 de febrero de 2003, una metodología (incluso, un cronograma) para el tratamiento (eliminación, reducción, etc.) de medidas no arancelarias, y el grupo de agricultura recibió un mandato amplio (y vago) para seguir sus trabajos sobre el alcance y la metodología para la eliminación de los subsidios a la exportación, que afectan el comercio de productos agrícolas, y sobre las medidas y metodología para el desarrollo de disciplinas a ser adoptadas para el tratamiento de las prácticas que distorsionan el comercio de productos agrícolas, incluso aquellas que tengan efecto equivalente al de los subsidios agrícolas a las exportaciones. No se ha fijado un plazo para la conclusión de estos trabajos, en el grupo de agricultura, limitándose el CNC a orientar el grupo en el sentido de presentarle un informe sobre el progreso del tratamiento del tema en la próxima reunión del Comité (fines de agosto).
Los Viceministros decidieron, también, que el Grupo de Negociación de Acceso a Mercados (GNAM) deberá seguir la negociación de reglas generales como acumulación de origen y de minimis, y que las primeras propuestas sobre estos temas serán presentadas al CNC en su reunión de agosto próximo. Se determinó también la creación de un Grupo de Trabajo Ad Hoc, subordinado al GNAM, que conducirá las negociaciones de reglas de origen específicas a partir del 30 de setiembre de 2002. En relación a la acumulación, el MERCOSUR defiende la acumulación de insumos: reglas generales y/o específicas definen la transformación del insumo que otorga origen a los productos de él derivados y, a partir de ahí, en todas sus transformaciones posteriores el producto tendrá origen.
Otros países, como EE.UU. y Canadá, defienden la acumulación plena o acumulación de procesos productivos, que da origen al producto final, una vez definidas las reglas (generales y/o específicas) de calificación de origen.
En cuanto a de minimis, todos los países están a favor de esta regla, pero los porcentajes deberán ser negociados caso por caso en las reglas especiales. Se admite, también, que habrá excepciones al uso de de minimis.
El proyecto de texto relativo al futuro Capítulo de Acceso a Mercados comprende, además de Aranceles y Reglas de Origen, varios temas más, como Medidas no Arancelarias, Reglas de Origen, Procedimientos Aduaneros, Barreras Técnicas, Procedimientos (Aduaneros) Relacionados con el Régimen de Origen y Salvaguardias. El texto sigue en discusión en el GNAM y deberá ser objeto de nuevas revisiones durante las próximas reuniones. En los demás grupos pertinentes a las negociaciones de acceso a mercados, la indefinición y un elevado grado de generalidad prevalecieron en las decisiones adoptadas en las dos reuniones del CNC. No se decidió, por ejemplo, acerca del destino del modo 3 de prestación de servicios –la presencia comercial, en la jerga del GATS– entre el grupo de inversiones y el de servicios. Ofertas a ser hechas en esta modalidad (identificada en el NAFTA como inversión y no comercio de servicios), podrán presentarse en cualquiera de los dos grupos de negociación. En ambos grupos se recomendó que las ofertas sean amplias y acordes a las leyes y reglamentos vigentes. En el grupo de inversiones (pero no necesariamente en el caso de inversiones en servicios, pues un país puede optar por presentar sus ofertas para presencia comercial en servicios), la presentación de ofertas debe utilizar el enfoque de listas negativas y, en servicios, la oferta inicial se basará en el nivel de las obligaciones internacionales existentes o en oportunidades nacionales existentes o mejoradas, de acceso –fórmula que evita elegir entre tomar como base de las ofertas iniciales lo que se consolidó en el GATS y en otros acuerdos internacionales o el nivel de liberalización adoptado unilateralmente por los países miembros. Finalmente, en el grupo de compras gubernamentales se determinó que la cobertura del acuerdo será "amplia" y que las ofertas incluirán a las entidades gubernamentales centrales o federales y "podrán incluir entidades cubiertas en otras categorías de gobierno", más una fórmula que evita decidir entre propuestas divergentes en cuanto a la cobertura del Acuerdo.
En este punto de las negociaciones convendría tener en cuenta los riesgos que se corren al haberse programado la formulación de "ofertas" sin cerrar, previamente, un texto concertado sobre métodos y modalidades de negociación. En efecto, como ya se mencionó, los países deben presentar, entre el 15 de diciembre y el 15 de febrero próximos, sus primeras ofertas en materia de bienes, servicios, inversiones y compras gubernamentales. Pero al no haber decisión acerca del contenido y alcance de la preservación de preferencias subregionales preexistentes, cada país tendría que diseñar su estrategia de "ofertas", dando por sentada la preservación (o no) de determinados compromisos subregionales que lo involucran. En el caso del Ecuador, éste es un problema especialmente delicado, considerando sus variados compromisos de integración en la CAN y en la ALADI. Una manera de sortear transitoriamente este obstáculo sería incorporar la calificación específica de origen para cada una de las posiciones arancelarias correspondientes a los productos o servicios cuya desgravación se ofrece. Asimismo, deberían postergarse las demandas ecuatorianas de acceso a mercados. Así, aunque el cronograma del ALCA otorgue prioridad a la formulación de ofertas y fije para un segunda etapa las solicitudes de ampliación de las ofertas efectuadas por los demás países, es evidente que, en el caso del Ecuador, la definición de términos de reciprocidad en el ALCA se vincula directamente con sus intereses de promover el enriquecimiento de distintas cadenas de valor. Por lo tanto, en casos justificados las primeras ofertas de desgravación podrían ir acompañadas de demandas de acceso a mercados con respecto a productos o servicios vinculados a otros que son objeto de ofertas.
3.3 La negociación del ALCA y el "patrimonio histórico" del Ecuador en el Hemisferio Una vez comenzado el proceso de negociación en sentido estricto, los países involucrados deben adoptar decisiones en el marco de las alternativas que se presentan. Si bien las tratativas para constituir el ALCA todavía no agotaron el debate sobre los métodos y modalidades de negociación, pueden considerarse abiertas las negociaciones en el sentido de que ya han comenzado a debatirse los contenidos del futuro Acuerdo, en el sentido de ir despejando los corchetes, en lugar de sumarlos, como ocurría hasta la última reunión de Viceministros. En consecuencia, deberían hacerse aportes específicamente orientados en esa dirección.
A los efectos del análisis aquí propuesto, es necesario considerar como punto de partida el conjunto de derechos y obligaciones, en materia económica y comercial, que vincula al Ecuador con los otros Estados participantes del ALCA. Aquí, esencialmente, deben contemplarse las preferencias vigentes y, en especial, aquellas que han generado un comercio significativo. Llamamos a todo este acervo "patrimonio histórico", haciendo una analogía con la expresión difundida con motivo del traspaso de preferencias de la ALALC a la ALADI.
El "patrimonio histórico" constituido por dichos derechos y obligaciones tiene su mayor peso en tres rubros:
Las preferencias concedidas por EE.UU. al Ecuador en el marco de los sistemas de preferencias no recíprocas, permitidas por la Cláusula de Habilitación y que, según cabe presumir, serán parte de la materia de negociación en el ALCA[3]
Las garantías reconocidas por Ecuador a los inversionistas extranjeros, a través de acuerdos bilaterales.
Los vínculos del Ecuador en el mercado latinoamericano, a partir de los compromisos adquiridos en la CAN y en la ALADI.
3.3.1 Las preferencias unilaterales concedidas por EE.UU.
Sería extraordinariamente importante que Ecuador pudiera asegurarse la estabilidad de las preferencias obtenidas hasta ahora a título graciable (SGP, TPA), a través de la inclusión de dichas preferencias en el ALCA, mediante una desgravación inmediata. Habría que considerar, sin embargo, dos puntos:
i) Si bien, en principio, sería aconsejable que los regímenes de preferencias, supeditados a la voluntad unilateral de los países otorgantes, fuesen sustituidos por preferencias negociadas en el marco de esquemas de integración económica, para Ecuador esta hipotética conveniencia debería ser reexaminada desde el punto de vista de la estrategia de negociación. Sucede que, frente al desequilibrio estructural que marca el vínculo EE.UU.-Ecuador, a propósito del comercio de los productos beneficiados por tales preferencias, en muchos casos es casi inexistente el riesgo de perderlas por una "graduación" de Ecuador (según la terminología utilizada en los SGP), esto es, por la adquisición de niveles de competitividad internacional que les quiten su justificación originaria. En cambio, la inclusión forzada de las mencionadas preferencias a la materia negociada en el ALCA implicaría involucrarlas en la fijación de términos de reciprocidad, lo que daría lugar a solicitudes a Ecuador para la concesión de determinadas preferencias o facilidades, a modo de contraprestación. Aunque debe presumirse que al formalizarse el ALCA aquellas preferencias graciables quedarían, de todos modos, incluidas en las listas de desgravación, desde el punto de vista de los intereses del Ecuador una cosa sería la solicitud de incluir todas estas preferencias en listas de desgravación inmediata y otra muy diferente sería la aceptación temporaria del sistema vigente hasta su "natural" incorporación al acuerdo; ii) La incorporación de las preferencias unilaterales al acuerdo puede formalizarse como una extensión o plurilateralización de las mismas, incorporando nuevos países en calidad de beneficiarios, o bien, puede dar lugar a la "apertura" de listas, de modo tal que la desgravación concedida a determinados productos (en este caso, los que interesan al Ecuador) tenga un carácter no extensivo. Ello se justificaría en la medida en que el aprovechamiento de las actuales preferencias unilaterales fuera evaluado en atención al desempeño de cada país beneficiado, individualmente. Y, de esta manera, Ecuador podría guarecerse del riesgo de ver erosionadas determinadas preferencias por la aparición de nuevos competidores.
En síntesis: no será inocuo el mecanismo que se adopte para que las preferencias unilaterales vigentes pasen a constituir materia negociada dentro del ALCA. En principio, parecería no convenir a los intereses del Ecuador que EE.UU. incluyera dichas preferencias en sus ofertas iniciales de desgravación, al menos en la medida en que ello implicara exigencias de reciprocidad. Tampoco convendría que las distintas preferencias unilaterales concedidas hasta ahora a diferentes países concurrentes al ALCA, fuesen extendidas o "plurilateralizadas" en beneficio de todos estos países. Al respecto, hay que considerar la nueva normativa de la "Andean Trade Preference Act" (División C de la Trade Act 2002), que renueva y amplía los beneficios otorgados a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en el marco de las citadas Preferencias Comerciales Andinas (TPA). Para empezar, las preferencias se extienden, en principio, hasta el 28 de febrero de 2006, esto es, más allá de lo que se supone será la fecha de entrada en vigencia del ALCA. Ello implica, en principio, desvincular las preferencias TPA de la materia negociada con alcance hemisférico en el ALCA. En todo caso, las preferencias TPA pueden dejar de regir antes de la fecha indicada, como ser, en la fecha en que el ALCA u otro acuerdo de libre comercio (entre EE.UU. y los países beneficiarios) entre en vigencia, pero sólo si este último implicara un progreso sustancial en el logro de los objetivos negociados ("…the date on which the FTAA or another free trade agreement that makes substantial progress in achieving the negotiating objectives…", Conf. Apartado D de la Sección 3102). La cita de referencia sugiere fuertemente que EE.UU. no prevé la caducidad automática de las preferencias TPA por la mera puesta en vigor del ALCA. A su vez, tal desvinculación entre ambos esquemas favorecería al Ecuador, no sólo por eliminar el riesgo de una "plurilateralización" de dichas preferencias arancelarias, sino también por el alcance que asigna la Ley a las atribuciones reconocidas al Presidente de los EE.UU. para adoptar medidas restrictivas en materia de importación de bienes sensibles. En efecto, para los productos incluidos en el beneficio TPA, la Ley fija un margen de acción gubernamental específicamente referido a tales productos. De este modo, cabría suponer que el universo de los productos incorporados al TPA quedaría exento de mayores restricciones que no fuesen las previstas dentro del propio régimen de la Ley.
Sin embargo, la desvinculación de las preferencias unilaterales con la materia negociada en el ALCA no debería obstaculizar la negociación, en el ámbito del ALCA, de distintas materias que la propia Ley regula como condicionantes para el otorgamiento y la preservación de aquellas preferencias unilaterales. En efecto, convendría al Ecuador promover la negociación, en el ALCA, de materias que, una vez acordadas en este último ámbito, impidan a EE.UU. denegar o revocar los beneficios del ATPA. En particular, la Ley de EE.UU. hace referencia, entre otras, a dos materias cuyo tratamiento está previsto en el ALCA, a saber:
i) Los niveles de protección para los derechos de propiedad intelectual, los cuales deberían (según la Ley) ser iguales o mayores que los niveles de protección garantizados por el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) de la OMC ("…protection of intellectual property rights consistent with or greater than the protection afforded under TRIPs…"); y
ii) La aplicación, por parte de los países beneficiarios del ATPA, de procedimientos destinados a garantizar la transparencia, la no discriminación y la libre competencia en las compras del sector público, equivalentes a los procedimientos descritos en el Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC, así como los esfuerzos realizados por dichos países en foros internacionales para desarrollar e implementar normas internacionales en materia de transparencia en las compras del sector público.
En consecuencia, dado que el Acuerdo ADPIC no incluye la excepción a la cláusula de la nación más favorecida con motivo de la integración económica, en el ALCA difícilmente se acuerden mayores niveles de protección que los fijados multilateralmente en la OMC, porque ello supondría el otorgamiento, a título gratuito, de beneficios a los residentes en terceros Estados, sólo por tener estos Estados el carácter de Miembro de la OMC. Y en materia de compras gubernamentales, el establecimiento de un estatuto hemisférico, en cuyo marco cada Estado fijará sus excepciones, cubriría al Ecuador ante cualquier eventual reclamo de EE.UU. que afectara la preservación de las preferencias concedidas dentro del régimen del ATPA.
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