Las preferencias concedidas unilateralmente por EE.UU. al Ecuador, bajo el régimen de la Cláusula de Habilitación del GATT, y, en especial, las llamadas "preferencias comerciales andinas", no deberían ser incorporadas, inicialmente, en el ALCA como materia negociada, dado que ello justificaría posibles requerimientos de EE.UU. al Ecuador, según el criterio de reciprocidad, y, eventualmente, la extensión de esas mismas preferencias a favor de otros países miembros del ALCA. La reciente legislación, que renueva estas preferencias, refuerza los motivos para desvincular las TPA del intercambio de las primeras ofertas en el ALCA. No obstante, convendría a Ecuador negociar en el ALCA todas las materias que podrían ser utilizadas como condiciones para el otorgamiento y preservación de dichas preferencias.
Como consecuencia del análisis de los acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones que vinculan al Ecuador con EE.UU. y Canadá, se aconseja propiciar una cláusula en el ALCA que impida la utilización de excepciones o reservas formuladas en dichos acuerdos, cuando ellas obstaculicen actividades de distribución y comercialización interna de productos desgravados en el ALCA. Por otro lado, se impone una mayor transparencia en el ALCA para la exposición de las listas de excepciones o reservas en materia de inversión extranjera, así como su compatibilización con las incorporadas al capítulo de Servicios.
La constitución del ALCA ha de concebirse simultáneamente con la ocurrencia de cambios estructurales en la CAN. Estos cambios deberán atribuirse a dos factores concurrentes: la asunción (bajo el formato del ALCA) de un mismo compromiso de libre comercio por parte de todos los países miembros de la CAN y la propia versatilidad del esquema subregional andino. En este marco, es decididamente falsa la opción que postula una desvinculación de Ecuador de la CAN para el mejor aprovechamiento del mercado hemisférico. Asimismo, en el presente informe se proporcionan elementos que demuestran una complementación, más que una oposición, de las corrientes comerciales, desde el punto de vista de los intereses del Ecuador. El ALCA puede ser, en realidad, una excelente oportunidad para fortalecer nexos de la integración andina, mediante la obtención del reconocimiento de políticas comerciales muy significativas para el desarrollo de todos los países de la subregión, tales como las disciplinas en materia de salvaguardias y de subvenciones, con efectos sobre productos derivados de aquellos beneficiados por dichas subvenciones.
Como país signatario de acuerdos de alcance parcial vigentes en la ALADI, Ecuador debería evaluar el grado de aprovechamiento de las preferencias obtenidas y el riesgo potencial de su erosión frente al programa de desgravación en el ALCA. Para tales hipótesis, se prevén posibles opciones de preservación, pero cuyo formato tendrá que ser debatido en el proceso de negociación hemisférica. Entretanto, correspondería que Ecuador acordara términos de coincidencia con los países miembros de la ALADI otorgantes de aquellas preferencias y dispuestos a solicitar el reconocimiento para su preservación no extensiva. Al examinar las negociaciones bilaterales con México cabe sugerir, con un alcance más general, que el mismo riesgo de erosión define la conveniencia de suscribir (o no) acuerdos de nueva generación, o bien simples acuerdos de alcance parcial de complementación económica con otros países miembros de la ALADI, durante el período de negociaciones en el ALCA. Por otro lado, convendría a los intereses del Ecuador una reformulación de la PAR, que aminorase los componentes traumáticos del citado programa de desgravación en el ALCA, fijando, al menos transitoriamente, márgenes adicionales de preferencia entre los países de la ALADI. Asimismo, podría negociarse en la ALADI, primero, y en el ALCA, después, un régimen de preservación regional permanente para determinados productos sensibles, a la vez que se introducen modificaciones en el Tratado de Montevideo 1980, tendientes a fortalecer la cláusula de la nación más favorecida, en el marco de los objetivos fundacionales de la propia ALADI. Acerca de las cuestiones pendientes y, por ahora, enmarcadas bajo la denominación de "métodos y modalidades de negociación", su resolución afectará decididamente los términos de reciprocidad a ser acordados en el ALCA. En tal sentido son particularmente significativos tres temas: i) el criterio de preservación de acuerdos y preferencias subregionales; ii) el contenido y alcance de las limitaciones y excepciones toleradas al programa de desgravación; y, iii) el grado de uniformidad o diversidad de las listas de desgravación y su nexo con el tipo de trato especial y diferenciado que finalmente se adopte. Las definiciones sobre las referidas condiciones para la liberalización del comercio de bienes físicos deben ser alcanzadas sine qua non. En cambio, pueden resultar más acotados los estatutos comunes en materias tales como inversiones y servicios. Así, la vigencia (o no) de acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones, por un lado, y las diferencias en las listas notificadas a la OMC con excepciones al trato nacional en el comercio de servicios, por el otro, marcan diferencias de intereses no necesariamente susceptibles de ser superadas con motivo de los compromisos en el ALCA. La invocación de un trato especial y diferenciado en el ALCA puede favorecer a Ecuador en la medida en que esté (al menos parcialmente) desvinculado de las "categorías de países" y, en cambio, considere la especificidad de algunos problemas estructurales. Con respecto a las políticas comerciales, Ecuador requeriría trato especial y diferenciado para mejorar su "performance" exportadora a los países de mayor desarrollo relativo en el ALCA. Entre las medidas más significativas habrá que considerar: un sistema de administración equitativa de los cupos que puedan concederse al país; regímenes asimétricos de acumulación de origen y un mecanismo, al menos transitorio, de draw back. Pero, en un contexto como el ALCA, el tratamiento especial y diferenciado sobre políticas comerciales, que pueda reconocerse al Ecuador, sólo tendrá sentido práctico si es complementado con otro tratamiento especial y diferenciado, en materia de asistencia financiera y técnica, cuyo objetivo directo sea la adquisición de capacidades para la absorción e innovación tecnológica. Son estas capacidades las que hoy garantizan el efectivo acceso a los mercados.
Algunos temas de alta prioridad para la inserción económica del Ecuador en distintos mercados, merecerían ser tenidos en cuenta por sí mismos, desde el punto de vista de sus objetivos estratégicos, y luego encauzar esos objetivos mediante propuestas o demandas a ser presentadas dentro de los distintos Grupos de Negociación. Así, dada la configuración geoeconómica del país, los procesos de integración física con países vecinos exceden el mero propósito del desarrollo integrado de comunidades fronterizas. En este sentido, las políticas territoriales compartidas con Brasil y Perú seguramente requerirán la negociación de preferencias no extensivas a otros países del ALCA. En otro orden, los beneficios a la exportación de productos típicos no deberían quedar circunscriptos a un trato especial y diferenciado en razón del modo de producción artesanal. A su vez, la defensa de la integridad y diversidad biológica justifica una acción negociadora del Ecuador en el ALCA, destinada a fijar límites infranqueables a la apropiación y depredación de materiales biológicos y genéticos.
Por último, la protección del acervo cultural llama al reconocimiento, en este caso dentro del ámbito hemisférico, de los derechos patrimoniales derivados del desarrollo de conocimientos tradicionales.
LAS NEGOCIACIONES EN EL ALCA ENTRE BUENOS AIRES Y PANAMÁ La Declaración Ministerial de Buenos Aires, en abril de 2001, reafirmó los principios que orientan las negociaciones hemisféricas, como el single undertaking y la posibilidad de coexistencia de acuerdos bilaterales y subregionales con el ALCA, siempre que los derechos y las obligaciones asumidas en estos acuerdos no estén cubiertos o excedan los establecidos en el ALCA. Además del establecimiento de los plazos para la finalización de las negociaciones (enero de 2005) y la entrada en vigor del acuerdo (fines de diciembre de 2005), el mandato general, definido por los Ministros para los Grupos de Negociación, se refería a "intensificar los esfuerzos para resolver las divergencias existentes y alcanzar consenso, con vistas a eliminar los corchetes de los borradores del texto, lo máximo posible, trabajar en la consolidación de textos en base a las instrucciones específicas (para cada capítulo) y remitir al CNC una nueva versión de capítulo de sus respectivas áreas, a más tardar, ocho semanas antes" de la próxima reunión Ministerial, a realizarse en Ecuador, hasta el 31 de octubre de 2002. De acuerdo con el Mandato de Buenos Aires, al CNC cabría asegurarse de que, en los grupos en que deban ocurrir negociaciones de acceso a mercados (Grupos de Acceso a Mercados, Agricultura, Servicios, Inversiones y Compras Gubernamentales), éstas se inicien, como máximo, hasta el 15 de mayo de 2002. Las diferentes reuniones del CNC, previstas antes de la Reunión Ministerial de Quito, en octubre, deberían buscar "elaborar una segunda versión del borrador del acuerdo ALCA, incluidos los capítulos de cada Grupo de Negociación y los que abarquen los aspectos generales e institucionales".
Por ende, a partir de la reunión de Buenos Aires, las Partes centraron sus discusiones, en los grupos donde el tema de acceso a mercados es relevante, en la definición de los métodos y modalidades que regirán las negociaciones. Acceso a mercados En el Grupo de Acceso a Mercados (bienes industriales), la discusión sobre métodos y modalidades de negociación arancelaria absorbió los esfuerzos de los negociadores, así como la definición de parámetros generales para reglas de origen. En el tema de la negociación arancelaria, tres aspectos se revelaron centrales:
La definición del arancel base para el proceso de desgravación.
Los calendarios y ritmos de desgravación y el tratamiento a ser otorgado a productos sensibles y la admisibilidad (o no) de excepciones a las reglas de desgravación.
Los métodos para determinar las concesiones arancelarias.
En cuanto al arancel base, el grupo de negociaciones analizó diferentes propuestas, según las cuales el arancel base sería:
a) El menor arancel entre el arancel NMF aplicado el 15 de mayo de 2002 y el arancel consolidado en la OMC en 2004;
b) El arancel NMF aplicado el 15 de mayo de 2002;
c) El arancel consolidado en la OMC en 2004;
d) El arancel aplicado el 1° de enero de 2001; y
e) Los aranceles ad-valorem y específicos, vigentes en el momento de la liquidación de los aranceles preferenciales.
El grupo también discutió propuestas para el establecimiento del arancel base, que sería utilizado por los demás países para las importaciones oriundas de las economías pequeñas, de modo de conceder condiciones más favorables a tales productos. No hay consenso en relación a estos temas, persistiendo las divergencias acerca de la necesidad de establecer, para aranceles específicos y mixtos, un equivalente ad valorem, que serviría de referencia para las negociaciones. En cuanto a los calendarios y ritmos de desgravación, hay convergencia en torno de la idea de que todo el universo arancelario estará sujeto a negociación y de que la eliminación total de los aranceles deberá ocurrir en un plazo no superior a 10 años para lo sustancial del comercio. Hay diversas propuestas de cronogramas de desgravación sobre la mesa, todas ellas contemplando un grupo de productos que serían objeto de desgravación inmediata, un grupo intermedio (desgravación en 4 o 5 años), un grupo con plazo más largo de desgravación (8 o 10 años) y, en tres de las cuatro propuestas, un último grupo al cual se reservarían plazos superiores a 10 años (limitado, en una de las propuestas, a 15 años). No hay convergencia sobre la conveniencia de exigir que las ofertas iniciales incluyan, en cada uno de los grupos, un porcentaje mínimo de las importaciones.
En la mayoría de las propuestas, por tanto, se admite la idea de productos sensibles, que podrían beneficiarse con cronogramas elásticos de desgravación (más de 10 años) y no hay consenso acerca de la obligatoriedad de eliminar los aranceles de todo el universo arancelario. En este sentido, el hecho de que el universo arancelario esté totalmente sujeto a negociación no implica que estará totalmente sometido a los cronogramas de desgravación y, más aún, a la eliminación total de aranceles. No hay, entonces, consenso en relación a la autorización para presentar excepciones al programa de liberalización. Finalmente, en lo que se refiere al método para determinar concesiones, hay seis opciones en discusión, que se pueden resumir así:
Cada país tendría un único cronograma de desgravación, que sería aplicado a todos los demás.
Cronograma único de cada país, pero con flexibilidad para considerar diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías.
Más de un cronograma por país, considerando niveles de desarrollo y tamaño de las economías, pero también grado de competitividad de los productores de los países exportadores.
Lista única, pero con plazos diferenciados de desgravación entre economías pequeñas y las demás.
Lista única, con plazos de desgravación diferenciados según cuatro grupos de países.
– Las concesiones arancelarias que resulten de las negociaciones efectuadas entre los países serán extensivas a los demás, de igual o similar nivel de desarrollo.
También en este ítem se discute la posibilidad de admitir el establecimiento de preferencias asimétricas ante la hipótesis de trabajar apenas con el concepto de reciprocidad para la determinación de las concesiones arancelarias. Además, algunas delegaciones defienden que no sólo los compromisos de negociación arancelaria del ALCA no pueden implicar retrocesos en el grado de liberalización negociado en el Hemisferio, sino también, que tales compromisos no pueden generar retrocesos en la liberalización emanada de concesiones unilaterales otorgadas por un país del Hemisferio a otros (regímenes SGP, ATPA, CBI. etc.).
Agricultura Hasta la reunión del CNC, de Isla Margarita, los trabajos del Grupo de Agricultura se concentraron en las discusiones sobre métodos y modalidades para las negociaciones arancelarias y de los subsidios agrícolas. Sin embargo, los puntos críticos de la negociación agrícola siguen siendo objeto de significativas divergencias entre los países que negocian el ALCA. No hubo cambios significativos en la posición de los diferentes países, y las tendencias proteccionistas dominantes en EE.UU. y expresadas en la adopción de la Farm Bill y en las restricciones a las negociaciones agrícolas, incluidas en el proyecto de TPA, deterioraron el ambiente de negociación, reduciendo la disposición de varios países para hacer ofertas, rever mecanismos de protección a sus sectores agrícolas, etc. El actual programa de trabajo pretende definir:
La metodología para determinar las concesiones en materia de acceso a mercados de productos agrícolas.
La definición de alcance y metodología para la eliminación de los subsidios a la exportación y metodología para el desarrollo de disciplinas para el tratamiento de todas las prácticas que distorsionan el comercio de productos agrícolas, inclusive aquellas que tienen efecto equivalente a los subsidios a la exportación.
Recomendaciones para el tratamiento de las contranotificaciones de medidas sanitarias y fitosanitarias.
Nueva versión del Capítulo sobre Agricultura del ALCA.
En cuanto a la metodología para la determinación de concesiones, se reproduce la divergencia registrada en el GNAM: EE.UU. defiende listas bilaterales, teniendo en cuenta competitividad de productos y países, y el MERCOSUR, listas NMF, con alguna flexibilidad para acomodar niveles diferentes de desarrollo de las economías.
En cuanto a las discusiones sobre alcance y metodología para el tratamiento de los subsidios a la exportación, hay tres temas centrales a ser enfatizados:
No habrá phasing out de subsidios a la exportación de productos agrícolas en el ALCA, pues tales subsidios deberán ser totalmente eliminados del comercio intra-hemisférico en el momento de la entrada en vigor del ALCA.
El grupo deberá seguir evaluando opciones que busquen evitar la reintroducción de los subsidios a la exportación en el Hemisferio, ya que EE.UU. y Canadá intentan mantener abierta la posibilidad de hacer importaciones subsidiadas, oriundas de terceros mercados, especialmente de la UE.
El GNAG deberá explotar alternativas, si bien de carácter consultivo, que eviten la competencia desleal entre los países del ALCA en terceros mercados, debido al uso de subsidios a las exportaciones.
En cuanto a la metodología para el desarrollo de disciplinas a adoptar para el tratamiento de todas las prácticas que distorsionan el comercio hemisférico de productos agrícolas, incluyendo las de efecto equivalente a los subsidios a las exportaciones, a pesar de la persistente oposición norteamericana y canadiense a tratar el tema en el ALCA –por considerarlo sistémico– algunos países han reiterado su expectativa de seguir discutiendo tales temas en el GNAG, con miras a producir informe para el próximo CNC. La discusión, en el grupo, sobre este tema ni siquiera comenzó.
En el área de medidas sanitarias y fitosanitarias, EE.UU. se ha resistido a aceptar decisiones vinculantes, remitiéndose a los acuerdos de la OMC.
Finalmente, en lo que respecta a la nueva versión del Capítulo de Agricultura, el tema será tratado en las tres próximas reuniones del GNAG, que se realizarán antes de la Reunión Ministerial de Quito, en octubre. Inversiones Las discusiones sobre inversiones son tributarias de la trayectoria de evolución de los acuerdos internacionales en esta área (y en la de servicios), en la medida en que: i) la trayectoria de ampliación del objetivo y del alcance que caracterizó la evolución de estos acuerdos influyó claramente sobre la definición del "esqueleto" del capítulo; y, ii) las negociaciones hemisféricas actualizan, en el área de inversiones en servicios, la discusión implícita sobre la diversidad de tratamiento que las inversiones en servicios reciben en el NAFTA y en el GATS.
Por otro lado, es innegable que tales negociaciones reflejan, también, a través de la postura de algunas de las Partes, y especialmente de Brasil, el proceso de reevaluación de los compromisos, asumidos por los países en desarrollo en las negociaciones comerciales de la década de 90, o sea, con lo que se acordó llamar la vuelta de los temas de desarrollo a la agenda comercial.
En el ALCA, las inversiones son objeto de negociación en los grupos de servicios y de inversiones, visto que todavía no se asignó el tema "inversiones en servicios" a uno de los dos grupos. En estos dos grupos se trabaja en los borradores de capítulos que integrarán el Acuerdo, de modo de presentar, en la próxima Reunión Ministerial del ALCA, en octubre de 2002, versiones más "limpias" –o sea, menos truncadas por la gran cantidad de corchetes– que las sometidas en la reunión de Buenos Aires, en abril de 2001. Además, en ambos grupos, la negociación de acceso a mercados entrará, a fines de este año, en la etapa inicial de presentación de ofertas y, en seguida, de demandas de liberalización, según decisión tomada en la última reunión del CNC, en mayo de 2002. En el Grupo de Inversiones, todavía no se definieron tres cuestiones que pueden ser centrales para el diseño final del capítulo: i) el concepto de inversiones cubiertas por el acuerdo (IED, portafolio, aplicaciones financieras, etc.); ii) la interfase con las negociaciones de servicios: prestación de servicios a través de presencia comercial (modo 3 en el GATS/inversión en el NAFTA) ¿será tratada como comercio de servicios o como inversión?; y, iii) ¿el acuerdo cubrirá cuestiones relacionadas al acceso a los mercados (establecimiento del inversor) o será apenas un acuerdo de protección a las inversiones existentes, rigiéndose el acceso por las legislaciones nacionales? Hay consenso en relación a la posibilidad de que cada Parte presente reservas y excepciones horizontales y sectoriales en relación a las disposiciones del Acuerdo de Inversiones, pero no en cuanto a la existencia de un mecanismo de solución de controversias inversor – Estado, propuesto por EE.UU. (en el modelo del NAFTA), pero rechazado por Brasil y Canadá. La extensión de las disciplinas del acuerdo a instancias subnacionales de gobierno, así como el tratamiento a ser otorgado a incentivos a las inversiones –dos temas de interés para Brasil– tampoco eran objeto de consenso, pero es razonable admitir que, en relación a la primera cuestión, si las disciplinas se extienden a las instancias subnacionales, los países podrán presentar reservas y excepciones. Ya en cuanto a los incentivos, es muy poco probable que el tema sea regulado por el acuerdo, a juzgar por los precedentes del NAFTA y del MERCOSUR, que optaron por no disciplinar el uso de incentivos, a nivel nacional o subnacional.
El siguiente cuadro presenta sintéticamente las doce cuestiones centrales que integrarán el Capítulo de inversiones del ALCA (doce cuestiones consensuadas en el Grupo) y las principales propuestas de tratamiento.
Negociaciones de inversiones en el ALCA Temas centrales y propuestas de negociación (junio de 2002)
Servicios En el Grupo de Servicios, las negociaciones también estuvieron centradas en la elaboración de un documento de métodos y modalidades que sirva de base para las negociaciones de acceso a mercados. Hay una fuerte divergencia, entre las partes negociadoras, en relación a la arquitectura del capítulo: MERCOSUR, algunos países de la Comunidad Andina y el CARICOM defienden un acuerdo que siga el modelo del GATS, incluyendo la presencia comercial (modo 3 de prestación) en servicios y definiendo como metodología de negociación la presentación, por los países, de listas positivas de oferta de liberalización (por sectores y modos de prestación). Los países del NAFTA, más Chile y Costa Rica, defienden la adopción del modelo de capítulo de servicios del NAFTA: listas negativas de reservas, presencia comercial (modo 3) en el capítulo de inversiones y limitación del capítulo de servicios a los modos de prestación de servicios transfronterizos.
Además, se está negociando la base a partir de la cual se presentarán ofertas y demandas de liberalización: el status quo de las reglamentaciones nacionales o los niveles de compromisos vigentes en el Acuerdo de Servicios de la OMC, siendo estos últimos, en general, menos liberalizadores que los primeros, por lo menos en el caso de Brasil. El grupo también discute la forma de preservar el derecho de los Gobiernos nacionales de adoptar nuevas reglamentaciones en el área de servicios, caracterizada por el dinamismo e, incluso, por el desarrollo de nuevos sectores. Otro tema relevante se refiere al alcance del acuerdo: ¿estarían sujetas a las dos disciplinas y reglas de acceso a mercados las entidades subnacionales? EE.UU. ha mostrado interés en incluir las instancias estaduales en el objetivo del acuerdo, propuesta que enfrenta la resistencia de Brasil. También en este capítulo se puede prever la inclusión de anexos de reservas y excepciones horizontales y sectoriales en el caso de que el modelo NAFTA prevalezca en la negociación.
Compras gubernamentales En el Grupo de Compras Gubernamentales, las discusiones previas a la negociación de acceso a mercados pasan por la definición del objetivo de cobertura del capítulo: qué entidades gubernamentales estarán cubiertas, qué instancias de gobierno (federales y/o subfederales) estarán sujetas a las disciplinas del acuerdo, etc. Hay consenso en torno a la idea de que el objetivo del acuerdo es ampliar el acceso a los mercados, y su cobertura incluye bienes, servicios y obras públicas. No obstante, todavía se mantienen las divergencias sobre las convergencias.
El MERCOSUR, por ejemplo, defiende que el acuerdo únicamente contemple las instancias federales de gobierno, incluyendo tan sólo las entidades gubernamentales regidas por normas de contratación pública (lo que excluye a empresas públicas que actúan en ambiente competitivo). EE.UU., Chile y economías pequeñas quieren la inclusión de estas instancias subfederales de gobierno en el acuerdo. Canadá, sin embargo, rechaza tal extensión, que sólo sería aceptable si EE.UU. eliminara el tratamiento discriminatorio que beneficia a sus pequeñas y medianas empresas en sus compras gubernamentales.
También existen divergencias acerca de la metodología de liberalización. Para algunos países, deben prevalecer listas positivas; para otros, negativas. Y otros defienden listas positivas para servicios y negativas para bienes.
En cuanto a los métodos para determinar las concesiones, tampoco hay consenso: hay posiciones favorables a la multilateralización de las concesiones, con cierta flexibilidad, y posiciones que defienden la "bilateralización" de las negociaciones y de los cambios de concesiones. La propuesta de admitir la no multilateralización de ofertas tiene como corolario la posibilidad de que se trabaje con excepciones y reservas bilaterales, conduciendo a la "bilateralización" del acuerdo en beneficio de los países más poderosos.
Subsidios, antidumping y derechos compensatorios Este grupo avanzó muy poco y todo el texto del capítulo está aún entre corchetes. EE.UU. propone que no haya reglas hemisféricas de defensa comercial –antidumping y medidas compensatorias– mientras que los demás países buscan establecer disciplinas que cohíban la utilización abusiva de los instrumentos, con finalidad proteccionista. A pesar de esta polarización, no hay, entre las diversas propuestas de texto presentadas por el MERCOSUR, por la CAN, Chile y México, entre otros, un conjunto consistente de propuestas convergentes. Chile y Canadá tienen propuestas "maximalistas"; el primero queriendo la eliminación del instrumento antidumping en el ámbito del ALCA. Algunos países, como Brasil, que es usuario y objeto de estos instrumentos, especialmente del antidumping, afirman pretender preservar su eficacia, pero evitando los abusos proteccionistas. En relación a la profundización de las disciplinas relativas a subsidios, las delegaciones no presentaron propuestas significativas, sino tan sólo parámetros generales para la negociación, lo que da tiempo para la reflexión interna –que se está haciendo– sobre los intereses específicos de Brasil en materia de subsidios. El proyecto de capítulo se concentra, esencialmente, en disciplinas sobre derechos antidumping. En relación a medidas compensatorias, se presentó un número muy modesto de propuestas, lo que resulta en un borrador de capítulo claramente insuficiente en cuanto a la neutralización de subsidios. También se avanzó poco en el tema del estudio sobre la interacción entre comercio y políticas de competencia, debido, esencialmente a la resistencia norteamericana. Política de competencia No hubo avances significativos en los trabajos del Grupo sobre Política de Competencia. El esbozo de capítulo tiene dos artículos iniciales sobre disciplinas generales. Las disciplinas abarcan los principios del capítulo, su cobertura, en términos de tipos de empresas y de sectores, y algunas disposiciones relativas a procedimientos, como derecho de defensa, información, etc. Algunos países defienden que el capítulo adopte tres grandes principios: tratamiento nacional, tratamiento de NMF y transparencia y que el acuerdo incluya todos los sectores y empresas públicas y privadas, al tiempo que EE.UU. y Canadá, siguiendo el modelo del NAFTA, pretenden hacer que las empresas públicas y monopolios sean los objetos exclusivos del capítulo, excluyendo de su cobertura a las empresas privadas.
No hay consenso acerca de la cobertura del capítulo: reglas y disciplinas ¿se aplican a las partes signatarias, independientemente de impactos sobre comercio entre ellas o sólo se aplican a prácticas y medidas que afecten el intercambio? Se debe iniciar la negociación de un programa de trabajo para el Borrador del Capítulo de Política de Competencia en el período 2002-2003.
Solución de controversias Tampoco hubo avances significativos en términos de formación de consenso en el Grupo sobre Solución de Controversias. Persiste un bajo grado de disposición a eliminar corchetes o negociar nuevos textos, lo que se puede atribuir, sobre todo, a la falta de definiciones en las demás áreas del futuro acuerdo, así como al estadio incipiente de los debates sobre la estructura institucional del ALCA. En términos concretos, hoy, el proyecto de capítulo es, sustancialmente, el mismo texto que resultó de las negociaciones en Miami a lo largo de 1999 y 2000.
Los países del NAFTA defienden el modelo de tratamiento de controversias de este acuerdo regional, basado en instancia única ad hoc de arbitraje y derecho de suspensión de concesiones, si el país reclamado no implementa la decisión de la instancia. El MERCOSUR y otros países defienden un mecanismo específico del ALCA, pero basado en el modelo de la OMC. La determinación de la estructura institucional del mecanismo de solución de controversias, en la actual fase de las negociaciones, implicaría tomar partido, prematuramente, por ciertas cuestiones de fondo.
Derechos de propiedad intelectual Si se confrontan los primeros documentos de la Presidencia del Grupo con el último considerado para este informe, presentado el 21 de junio de 2002, queda en evidencia el escaso avance. Este largo "impasse" se explica por la imposibilidad de compatibilizar las dos posiciones principales en pugna. Por un lado, EE.UU. impulsa un aumento en los niveles de protección de los derechos, por encima de los estándares multilaterales consagrados en el ADPIC (obligaciones "OMC plus"). Por otro lado, con mayor o menor claridad, distintos países latinoamericanos resisten esas ampliaciones y profundizaciones, basados en un argumento central: la dificultad para cumplir las exigencias derivadas del ADPIC, debido a: la introducción de normativas nuevas a propósito de distintos temas (circuitos integrados, variedades vegetales) y, simultáneamente, haber tenido que incrementar la capacidad administrativa en el sector público para una correcta aplicación de las disposiciones multilaterales del ADPIC. Tal dificultad pondría un techo a las posibilidades de la mayoría de los países de la región para comprometerse más allá de las disciplinas multilaterales. A estos obstáculos se suma la disparidad estructural que, ante una mayor protección de los derechos de propiedad intelectual sin otros contrapesos, puede inhibirse la capacidad para sostener políticas de desarrollo tecnológico.
Al resistir las propuestas de EE.UU., las posiciones latinoamericanas quedan reflejadas en los textos relativos a la exclusión de la patentabilidad de distintas formas de manipulación de materiales biológicos y genéticos (véase en este informe, numeral 5.3.). Y, desde el punto de vista de sus propios intereses de desarrollo, los países latinoamericanos han ido acumulando ofertas de textos destinados a orientar las transferencias tecnológicas (en el artículo 9 del futuro acuerdo), combatir prácticas abusivas con respecto al ejercicio de los derechos patrimoniales (en el artículo 10 del futuro acuerdo) y proteger innovaciones menores (ej. mediante los modelos de utilidad). Como se señala en el cuerpo principal de este informe, resulta curioso que los países latinoamericanos no hayan invocado una característica propia del ADPIC, que resta operatividad a las obligaciones OMC-plus. En efecto, al no contemplarse una excepción a la cláusula de la nación más favorecida, por razones de integración económica, cualquier compromiso asumido en el ALCA, que exceda los estándares del ADPIC, dará derecho a cualquier otro Estado Miembro de la OMC a requerir la extensión del mismo compromiso a favor de sus nacionales, sin necesidad de ofrecer contraprestación alguna.
Notas:
[1] No se niega aquí que ese efecto pueda ocurrir, pero se entiende que su intensidad no debe ser maximizada: éste tiende a ser mayor en acuerdos bilaterales o que tengan características de “exclusividad” entre EE.UU. y un país latinoamericano, pero tiende a reducirse en el caso de acuerdos con muchos participantes.
[2] También integran estas condiciones las preferencias vigentes del hemisferio y que derivan de acuerdos suscritos por otros países, pero no por Ecuador: tales preferencias (y los acuerdos que las respaldan) no fueron incluidas directamente en el análisis que hacemos aquí, pero pueden ser relevantes para la evaluación de impactos del ALCA, para algunos productos.
[3] Ecuador ha recibido beneficios de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA), régimen comercial de excepción dado por el Gobierno de EE.UU. en beneficio de los países andinos. Este régimen tiene un sesgo de mayor especificidad que el SGP, ya que tiende a superar el problema del narcotráfico, incentivando la diversificación de cultivos y el desarrollo de oportunidades de inversión productiva orientadas a la exportación. El sistema entró en vigencia en diciembre de 1991 y fue aplicado hasta diciembre de 2001. La importancia relativa del régimen prontamente implicó la superación de las preferencias concedidas por EE.UU. en el marco del SGP con respecto a los países andinos. Una primera apreciación sobre sus resultados fue publicada por la Secretaría General de la Comunidad Andina: “Comunidad Andina y Estados Unidos de América: Comercio e Inversiones 1969-1996” (SG/di3). En el texto de ese informe se consideran las novedades introducidas por la “Andean Trade Preference Act” (División C de la Trade Act 2002), que renueva y amplía los beneficios otorgados a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
[4] Sería útil que el sentido de las Declaraciones Ministeriales de San José de Costa Rica y Buenos Aires sobre la preservación de acuerdos subregionales, fuera desvinculado de las obligaciones contraídas en el marco de los acuerdos de promoción y protección de inversiones. En tal sentido, parecería que la intención de los Ministros no ha sido fijar compromisos para preservar estos acuerdos bilaterales, sino aludir exclusivamente a los compromisos de integración económica.
[5] El Capítulo XIII del Acuerdo de Cartagena incorporó el “Régimen Especial para Bolivia y Ecuador”. Su objeto fue promover un ritmo más acelerado de desarrollo económico, que disminuya gradualmente las diferencias de desarrollo existentes entre los países miembros (Conf. Art. 121 y ss.). Este capítulo ha sido el marco dentro del cual fueron sancionadas distintas Decisiones que le dieron contenido. Más allá de las previsiones efectuadas por los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, que reservaron bienes para ser producidos en Bolivia y Ecuador, se concedió a ambos países márgenes de preferencia y un Programa de Apoyo a Bolivia y parcialmente aplicable a Ecuador. Pero al cabo de una historia donde abundaron reproches por la dificultad para dar cumplimiento a los compromisos de reciprocidad diferida, las concesiones diferenciales terminaron pagándose con un cierto aislamiento de las economías presuntamente beneficiadas. En el caso de Ecuador, ante el temor de que la dilatación ecuatoriana de gravámenes comunes erosione el Sistema Andino de Franja de Precios, se ha pretendido neutralizarlo con reglas de origen y derechos compensatorios intrazonales. Esta es la previsión del encuentro de Santa Cruz de la Sierra citado más arriba. Dicha Declaración estableció en su numeral 12: “Para el caso de Ecuador, se autoriza una reducción gradual en los aranceles de materias primas e insumos no producidos en la sub-región, que permita mantener niveles de competitividad en el marco de su política cambiaria. Cualquier distorsión derivada de esta autorización se corregirá mediante requisitos de origen o derechos compensatorios que eviten una competencia desigual contra los demás socios andinos y no anulará la aplicación del mecanismo de estabilización de precios de productos agropecuarios…”
[6] Sin embargo, conviene advertir la envergadura de comercio intra-industrial con Colombia, que en 1999 representó el 30.4% del comercio bilateral, abarcando esencialmente manufacturas: productos medicinales y farmacéuticos, vendajes, neumáticos, automóviles, hilados, etc. (v. “Análisis del comercio ecuatoriano en la década de los noventa”, Departamento de Promoción Económica de la ALADI, publicación 04/01, febrero de 2001, Págs.13 y 51).
Autor:
Gerencia de Tecnologías.
sismtur2[arroba]ec-gov.net
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