Pasado y presente de la deuda externa de América Latina (página 4)

2ºLa restricción de la inmunidad soberana de los gobiernos deudores, lo cual se contempló en las leyes dictadas en tal sentido en Estados Unidos en 1976 y en Gran Bretaña en 1978, al amparo de la llamada "teoría restringida de la inmunidad soberana".[216] Apoyándose en la posibilidad, abierta en sus países de origen a través de esas leyes, de que los gobiernos deudores descartaran voluntariamente la posibilidad de hacer uso de la inmunidad estatal, los bancos transnacionales lograron "la renuncia a la inmunidad de juridicción y a la competencia de los tribunales del país prestatario", cuestiones éstas que para el conjunto de América Latina llegaron a ser "casi estándar en los contratos bancarios".[217]

Mirados en perspectiva, esos mecanismos no financieros que la banca privada impuso a los gobiernos prestatarios, nos parece que fueron importantes no tanto porque a través de ellos efectivamente se imposibilitara la posible adopción de moratorias las que difícilmente hubiesen podido ser evitadas por la sóla inclusión de esas u otras cláusulas en los contratos de préstamos- sino porque fueron un primer indicio, plenamente confirmado en los años posteriores a 1982, respecto de la absoluta disposición de los gobiernos deudores para someterse a las reglas del juego de la banca privada internacional.

2.- EL ENDEUDAMIENTO LATINOAMERICANO EN LOS AÑOS SETENTA Y HASTA 1982

En este segundo apartado, abordaremos primero lo relativo a las relaciones de América Latina con el mercado financiero internacional y a los efectos de dicha relación sobre el endeudamiento regional,[218] durante el periodo objeto de estudio, para centrarnos después en la teoría y práctica del endeudamiento externo latinoamericano.

Un primer objetivo, será ubicar el endeudamiento latinoamericano en el contexto de funcionamiento del mercado internacional de capitales que ya hemos reseñado, identificando los vínculos desarrollados en los años 70 y los efectos que esos vínculos trajeron para la deuda externa de la región.

Un segundo objetivo, consistirá en argumentar que el proceso de endeudamiento externo de la región de los años 70 y comienzos de los 80, no puede ser adecuadamente explicado a partir de las relaciones de causalidad que usualmente se utilizan para analizar la contratación y uso de deuda y, en general, el ingreso del llamado "financiamiento externo". En tal sentido, nuestra argumentación apuntará a destacar por un lado la muy escasa vinculación que consideramos existió entre los procesos de endeudamiento y las necesidades nacionales del desarrollo y, por otro lado, las insuficiencias que de allí se desprenden para una buena parte del pensamiento económico regional.

2.1.- América Latina ante la banca privada internacional

2.1.1.- La relación de América Latina con el auge de los créditos y con sus promotores

En la mayoría de los incisos del apartado anterior, hicimos una descripción del mercado financiero internacional, con énfasis en aquellos aspectos más directamente vinculados con la participación de los países atrasados en dicho mercado. Con ese objeto, pusimos especial atención en aspectos tales como la transnacionalización bancaria norteamericana y la presencia de los bancos de EE.UU. en el funcionamiento del euromercado, el mayor peso de los créditos bancarios respecto de los bonos, el desarrollo de los préstamos sindicados y la alta participación estadounidense en la administración de dichos préstamos, las condiciones en que los créditos bancarios eran otorgados, los mecanismos financieros y no financieros de "minimización de riesgos" impuestos por los prestamistas, etc.

Tomando todo eso como punto de partida, lo que nos interesa es ubicar al endeudamiento latinoamericano en dicho contexto y, por tanto, identificar a la región como figura central de las relaciones desarrolladas entre el mercado financiero internacional y las zonas atrasadas del capitalismo. Ello significa, por nuestra parte, que según ya mencionamos al inicio de este capítulo- consideramos que América Latina durante los años setenta se constituyó en importante destinataria de la busqueda de nuevas zonas de colocación de capital dinero de préstamo que llevaron a cabo los bancos y que, en tal sentido, fue muy clara la función de absorción de capitales -y, a través de ello, de absorción de mercancías- que tuvo nuestra región.

Para ubicar el endeudamiento latinoamericano en el contexto presentado en el apartado anterior, un primer punto es el referido a la presencia que la región tuvo en el mercado financiero internacional. Con ese fin, en el Cuadro 11 se muestran los porcentajes de participación en dicho mercado tanto del conjunto de la región y de sus distintos países, como del resto del capitalismo atrasado.

CUADRO 11

AMERICA LATINA EN EL MERCADO FINANCIERO INTERNACIONAL: 1972-1982

1972-74 1975-78 1979-82

PARTICIPACION EN EL TOTAL DEL MERCADO

PAISES ATRASADOS SIN AMERICA LATINA* 12.6 14.7 12.7

Préstamos 16.2 23.5 20.5

Bonos 7.7 7.1 5.2

AMERICA LATINA 11.5 16.6 17.5

Préstamos 16.8 26.0 26.9

Bonos 1.0 2.2 1.1

COMPOSICION DE LA PARTICIPACION DE AMERICA LATINA EN LOS PRESTAMOS BANCARIOS INTERNACIONALES.

(en porcentajes)

Argentina 8.2 7.4 9.3

Bolivia 0.6 1.4 0.1

Brasil 31.3 31.7 27.5

Chile 0.0 3.8 5.5

Colombia 2.8 0.9 3.4

Costa Rica 0.2 0.9 0.5

Cuba 2.1 1.0 0.2

Ecuador 1.0 1.8 2.1

El Salvador 0.5 0.1 0.0

Guatemala 0.0 0.0 0.1

Haití 0.0 0.0 0.0

Honduras 0.0 0.1 0.2

México 31.4 32.8 33.4

Nicaragua 2.0 0.2 0.0

Panamá 3.4 2.4 1.6

Paraguay 0.0 0.0 0.2

Perú 11.7 2.3 3.2

Rep. Dominicana 0.2 0.1 0.4

Uruguay 0.0 1.2 0.4

Venezuela 4.6 11.7 12.0

Total América Latina (miles de millones US$) 9731.4 40898.7 92024.5

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*Se consideran 80 países en el total del mercado, 79 en préstamos y 30 en

bonos, incluidos en todos los casos los petroleros no pertenecientes a

América Latina.

Fuente:OCDE, Financial Markets Trends, Nº 27, París, 1984.

En dicho Cuadro, se ve que durante todo el periodo 1972-1982, veinte países de América Latina absorbieron volúmenes mayores de préstamos que los restantes 79 países atrasados allí considerados. En total, ello significó que entre 1972 y 1982 la región contrató préstamos bancarios por 143 mil millones de dólares, de los cuales casi dos tercios correspondieron a los últimos cuatro años de ese periodo.

En el Cuadro 11, también se puede observar la muy distinta participación que tuvieron como prestatarios los diferentes países latinoamericanos. En tal sentido, salta a la vista que los mayores demandantes de créditos fueron México y Brasil a tal punto que entre esos dos países concentraron alrededor del 60% del total regional,[219] seguidos a bastante distancia por Argentina y Venezuela, como también resulta evidente la muy escasa participación en dicho mercado de otros países como Haití, Paraguay, El Salvador, Honduras y Guatemala.

De igual forma, en el mismo Cuadro se observa que entre 1972 y 1982 los principales cambios ocurridos fueron el incremento de participación de Venezuela y Chile y la brusca caída de Perú, cuyos problemas de pago de mediados de los setenta que ya mencionamos marcaron un vuelco en su presencia en el mercado financiero internacional.

Otros tres puntossobre los cuales queremos llamar la atención, siempre en relación a los vínculos entre América Latina y el mercado financiero internacional durante los años setenta, son: la ubicación física de bancos extranjeros en Latinoamérica; la administración de los préstamos de consorcio hacia la región; y, lo referido a la mayor competencia a que se vieron sujetos los bancos estadounidenses que actuaban como prestatarios principales en América Latina.

En lo que respecta a la ubicación física de bancos extranjeros, lo destacable es que, durante los años 70 y comienzos de los 80, dichos bancos mantuvieron un peso pequeño aunque en aumento, en algunos casos- en el funcionamiento de los mercados financieros nacionales de la región. En tal sentido, y a modo de ejemplo, basta mencionar que, según J. Quijano, para 1972 la banca extranjera ubicada en América Latina absorbía 6% de los depósitos y 5% de los préstamos totales en los mercados financieros de la región, y que para 1980 "excluido Panamá, en el total de los 500 bancos más grandes de la región las sucursales de bancos extranjeros controlaban 4.6% de los activos."[220]

En ese contexto, un aspecto central a tener presente es que, durante la etapa de creciente endeudamiento externo, el ingreso de la banca extranjera a los distintos países latinoamericanos estuvo sujeto a reglamentaciones nacionales que en su mayor parte fueron bastante estrictas. En términos generales, para la operación de esa banca se aplicaban más limitaciones que las existentes en el tratamiento al resto de la inversión extranjera directa, de tal manera que, dependiendo del país de que se tratara, las limitaciones para los bancos extranjeros abarcaban: prohibiciones para la instalación de sucursales o mayores requisitos de instalación que los aplicados a los bancos nacionales; restricciones en el tipo de actividades financieras en que podían participar los bancos extranjeros; aplicación del principio de reciprocidad; topes a la remisión de utilidades; límites en el porcentaje de propiedad extranjera sobre bancos nacionales; etc.[221]

Sin embargo, durante los años 70 hubo varios países en los cuales la banca extranjera logró una presencia creciente en la operación de los mercados financieros nacionales. Dejando de lado la situación de Panamá, por su carácter de centro financiero internacional, otros casos de implantación profunda de bancos extranjeros fueron los de Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay:

– En el caso de Argentina, entre 1979 y 1981 se produjo una verdadera "oleada" de inversiones extranjeras dirigidas al sector financiero, las que entre septiembre de 1978 y septiembre de 1981 alcanzaron un monto superior a los 450 millones de dólares, pasando el número de sucursales de bancos extranjeros en ese país de 222 a 373 durante ese mismo lapso.[222]

– En Chile, entre 1978 y 1982 el número de bancos extranjeros aumentó de 5 a 19 y el de sucursales de esos bancos de 7 a 104, en tanto que la participación de dichos bancos pasó de 0.5% a 13.1% en el total de depósitos, de 0.7% a 9% en el total de créditos y de 6.3% a 14.2% en el total de inversiones financieras.[223]

– En Uruguay, los bancos extranjeros aumentaron su participación en el total de depósitos bancarios de 48% en 1976 a 78% en 1983, y para ese último año tenían participación mayoritaria en 20 de los 22 bancos en operación.[224]

– En Paraguay, un tercio del total de inversiones externas ingresadas entre 1970 y 1984 correspondieron al sector bancario, y para finales de ese periodo, de 21 bancos comerciales operando en el país "19 tienen participación de capital extranjero, 15 con propiedad exclusiva y los 4 restantes asociados a capitales del país, uno es de capitales totalmente nacionales y el último es mixto", a tal punto que tan sólo los bancos de origen estadounidense respondían por un 23.5% de los depósitos totales del sistema bancario paraguayo.[225]

En lo que se refiere a los préstamos de consorciootorgados a América Latina durante los años 70 y comienzos de los 80, no insistiremos en el elevado monto que éstos alcanzaron, ni en que se constituyeron en el principal medio de canalización de los créditos bancarios hacia la región, ya que ambos puntos los abordamos en el apartado anterior de este capítulo. Teniendo eso presente, sólo nos interesa confirmar, para el caso de Latinoamérica, el papel principal que jugaron algunos grandes bancos norteamericanos en la organización de los préstamos de consorcio, cuestión ésta que puede ser vista en el Cuadro 12. Allí se observa que para el periodo 1970-77, los cinco bancos de EE.UU. incluídos en dicho Cuadro administraron un 41% de los préstamos contratados por los gobiernos Latinoamericanos, ocupando los primeros lugares el Bank of America y el Citicorp.

Por tanto, el dominio de esos bancos fue muy claro en la organización de préstamos de consorcio para América Latina y, por ese y otros conductos, fueron esos bancos los que imprimieron su sello al proceso de endeudamiento regional, como después lo imprimirían a los procesos de renegociación de la deuda.

CUADRO 12

ADMINISTRADORES PRINCIPALES PARA LOS PRESTA-

MOS A LOS GOBIERNOS LATINOAMERICANOS: 197077

Administradores principales %

Bank of America 14.6

Citicorp 9.0

Manufacturers Hanover 6.5

Chase Manhattan 5.6

Morgan Guaranty 5.0

TOTAL 40.7

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Fuente:B. Stallings [1980; 81]

La preeminencia en el endeudamiento latinoamericano de los bancos mencionados en el Cuadro 12 , desde los inicios de la segunda mitad de los años setenta se dio en un contexto de claro incremento de la competencia con otros bancos, cuestión ésta que constituye el tercer punto que nos interesa destacar. En una serie de materiales -varios de los cuales ya hemos citado- correspondientes a un estudio conjunto de la CEPAL y del Centro de Empresas Transnacionales,[226] se hace un seguimiento de las relaciones entre los gobiernos deudores y la banca privada internacional para los años 70 y se extraen una serie de conclusiones, algunas de las cuales retomaremos brevemente:

– En dicha investigación se realizan dos divisiones, una referida a los 25 principales bancos organizadores de préstamos de consorcio, y la otra referida a seis países atrasados cuya relación con dichos bancos fue estudiada. En lo que se refiere a los 25 bancos, ellos fueron separados en tres grupos, de los cuales el primero identificado como el de los "líderes" está constituido por los cinco bancos estadounidenses que hemos venido mencionando, los que dominaron "el proceso de préstamos soberanos de consorcio".[227]

En lo que respecta a los seis países, de los cuales cinco son de América Latina (Argentina, Colombia, Perú, Bolivia y Uruguay) y el restante es Filipinas, se les dividió en dos grupos: el primero formado por tres países "con mercados más caracterizados por la competencia de precios"; y el segundo formado por los otros tres países que "podrían calificarse de mercados más riesgosos", en los cuales "la competencia de precios no existió, o al menos no se vió acompañada por volúmenes crecientes durante el auge".

– Si bien los tres grupos de bancos centraron su actividad en los mercados caracterizados por la competencia de precios, a medida que la competencia se fue incrementando los "líderes" tendieron a abandonar esos mercados y a dirigirse hacia prestatarios más riesgosos, que correspondían a sectores privados que se endeudaban sin garantía gubernamental o al sector público de países menos solventes. En todos esos casos, "como compensación parcial por asumir un riesgo mucho mayor los líderes recibieron altos honorarios, comisiones e intereses de parte de estos clientes más riesgosos".[228]

– Las conclusiones recién citadas son válidas, según el mismo estudio, no sólo para los seis países cuyos préstamos fueron analizados, sino también para el conjunto de América Latina. A ese nivel, también ocurrió que los bancos "líderes" fueron los que otorgaron más préstamos a clientes riesgosos, que no contaban con garantías, cobrando a cambio elevados intereses, comisiones y honorarios,[229] y todo ello se dio en un contexto de agudización, tanto de la competencia entre los bancos, como de su disposición en particular de los "líderes"- para otorgar préstamos hacia la región.[230]

2.1.2.- Los efectos de la relación

Los estrechos vínculos desarrollados entre los países de la región por una parte, y el mercado financiero internacional y sus agentes por la otra, tuvieron notorios efectos en la estructura, condiciones de contratación y posibilidades de pago de la deuda externa regional. Haremos una breve revisión de dichos efectos, ubicándolos en relación a los totales acumulados de la deuda, a su composición, a las condiciones en que ella fue contratada, y a la preeminencia que para la región adquirieron los pagos de intereses respecto de las salidas por utilidades de la inversión extranjera directa.

En lo que respecta a los totales acumulados de la deuda externa de América Latina, la información se presenta en el Cuadro 13, según el cual el endeudamiento regional se multiplicó por 12 entre 1970 y 1982, pasando a ser una proporción creciente de la deuda de los países en desarrollo (de 39.9% en 1970 a 43.5% en 1982) y alcanzando para 1982 un monto cercano a los 330 mil millones de dólares.[231]

Según se vé en el Cuadro, entre 1970 y 1982 hubo distintos ritmos de endeudamiento entre los países latinoamericanos:

– Por una parte, en el extremo de mayores incrementos de la deuda se ubican Venezuela y Ecuador, cuyos totales se multiplican por 34 y por 30 respectivamente, lo que por sí sólo permite dudar que el endeudamiento se haya debido al crecimiento de la factura petrolera a que se vieron enfrentados los países importadores de crudo.

CUADRO 13

AMERICA LATINA: DEUDA EXTERNA TOTALa ENTRE 1970 Y 1982

(millones de dólares)

1970 1974 1978 1979 1980 1981 1982

Argentina 5170.7 6789.3 13276.1 20949.7 27157.0 35656.7 43634.2

Bolivia 497.2 747.7 2161.8 2550.6 2699.8 3206.7 3277.2

Brasil 5131.9 19431.8 53845.5 60713.3 70955.4 80883.2 92825.1

Chile 2569.8 4522.0 7374.2 9361.4 12081.4 15663.7 17314.7

Colombia 1634.3 2445.7 5101.8 5868.9 6940.5 8716.3 10306.4

Costa Rica 246.1 508.5 1679.1 2109.8 2738.5 3216.5 3412.5

R. Dominicana 359.7 577.5 1334.3 1604.0 1994.8 2284.0 2502.8

Ecuador 256.2 470.8 3975.8 4525.2 5996.8 7665.4 7704.6

El Salvador 182.4 360.4 910.0 886.4 911.1 1130.0 1442.5

Guatemala 120.4 195.2 813.0 1039.8 1165.8 1264.2 1537.3

Haití 42.8 49.4 201.1 254.0 302.5 423.1 535.9

Honduras 109.5 281.0 932.7 1182.1 1469.8 1701.4 1838.2

México 5965.6 11945.5 35712.2 42773.8 57377.7 78215.2 86019.0

Nicaragua 154.8 465.4 1429.2 1486.6 2169.9 2438.7 2895.3

Panamá 193.9 573.7 2312.6 2604.2 2973.8 3366.1 3923.2

Paraguay 112.3 187.7 615.1 806.9 954.4 1148.1 1295.9

Perú 2665.3 4349.2 9716.6 9269.6 10037.9 10319.1 12297.2

Uruguay 316.0 715.4 998.3 1323.1 1659.7 2174.4 2646.8

Venezuela 954.3 1779.3 16575.6 24050.3 29330.0 32115.8 32152.6

TOTAL A.L. 26683.2 56395.5 158965.0 193359.4 238916.8 291588.6 327561.4

A.L./deudores

en desarrollo 39.9 40.6 41.5 42.3 41.8 43.4 43.5

Deudores en

desarrollo 66945.0 138944.0 383443.0 456626.0 572184.0 672010.1 752940.0

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aPública, privada garantizada, privada no garantizada, uso del crédito del FMI

y deuda a corto plazo.

Fuente:Banco Mundial; World Debt Tables (Diskettes)

– Por otra parte, en el extremo de menores incrementos se encuentran Perú y Colombia, países en los cuales el monto de endeudamiento externo se multiplica por 4.6 y por 6.3, respectivamente.

En cuanto a Perú, como ya se ha dicho, su acceso al euromercado disminuyó notablemente en la segunda mitad de los años 70, luego de que en la primera mitad de esa década su participación en dicho mercado había alcanzado niveles sumamente elevados, con porcentajes en relación al conjunto de América Latina que no guardaban correspondencia con su peso relativo en la economía regional.[232]

En buena medida, lo ocurrido entre Perú y los bancos acreedores en 1976, en cuanto a la imposición de condiciones de funcionamiento a una economía deudora, resultó ser premonitorio respecto de las prácticas que se generalizarían en los años 80. En 1976, Perú acudió a la banca transnacional para resolver problemas que enfrentaba en su balanza de pagos y seis bancos de EE.UU. le otorgaron un crédito, fijando a cambio -con la anuencia del gobierno peruano- una serie de medidas de estabilización, así como distintas concesiones para el capital privado nacional y extranjero. Las medidas se aplicaron, la balanza de pagos empeoró, al año siguiente intervino el FMI, y para el resto de la década disminuyeron los créditos de origen privado hacia la economía peruana.[233]

– En relación a Colombia, en trabajos de distintos autores se ha insistido en el hecho de que sus niveles de endeudamiento durante los años 70, fueron más moderados que en el resto de América Latina, y en que dicho país contrató menos créditos en el mercado internacional.[234] En todo ello, jugaron un importante papel los fuertes controles gubernamentales sobre el endeudamiento público y privado, sobre las importaciones y sobre el mercado cambiario, lo cual se vió acompañado, en la segunda mitad de los años 70, por aumentos sustanciales en los ingresos por exportaciones de café, vía incremento de precios desde 1975 y de volúmenes desde 1978.

En lo que se refiere a la composición de la deudade América Latina, según puede verse en el Cuadro 14 los cambios ocurridos durante el periodo fueron muy profundos. En la composición de la deuda total, por una parte destaca el alto volumen alcanzado a partir de 1978 por la deuda de corto plazo, la cual llegó a representar alrededor de un 29% del total en los años inmediatamente previos al estallido de la crisis, cuestión ésta que constituye un buen indicador de lo insostenible que se había vuelto la estructura del endeudamiento regional; y, por otra parte, destaca tanto la disminución de la deuda privada no garantizada, como el hecho de que, pese a esa disminución, dicha deuda siguió representando un porcentaje importante de la deuda total (20% para 1981).[235] Posteriormente dedicaremos alguna atención a uno de los componentes de ese endeudamiento privado, como es la deuda de las empresas transnacionales ubicadas en América Latina.

En la composición de la deuda pública y privada garantizada -que es para la que se cuenta con la información más completa- destaca el hecho de que la participación de los acreedores oficiales disminuyó de 52% en 1970 a 22% en 1982, siendo especialmente marcada la caída de los créditos bilaterales, que pasan de 33% a 11% del total. En el otro extremo, la participación de los acreedores privados en la deuda contratada en los mercados financieros aumentó de menos de un tercio del total en 1970 a más de tres cuartos en 1982, ocupando los créditos con bancos comerciales el papel central en dicho incremento.

CUADRO 14

AMERICA LATINA: COMPOSICION DE LA DEUDA TOTAL, DISTRIBUCION DE LA DEUDA

PUBLICA Y PRIVADA GARANTIZADA POR TIPO DE ACREEDORES, 19701982

(en porcentajes, salvo indicación contraria)

1970 1974 1978 1979 1980 1981 1982

Deuda Total (mill US$) 26683 56396 158965 193359 238917 291589 327561

A corto plazo 0.0 0.0 20.5 23.2 28.5 29.0 27.6

Uso de crédito del FMI 0.5 0.8 0.7 0.6 0.4 0.4 0.7

Privada no garantizada 41.4 35.0 20.1 18.8 18.0 20.3 19.0

Pública y Priv. garant. 58.1 64.2 58.7 57.3 53.1 50.3 52.7

DISTRIBUCION DE LA DEUDA PUBLICA Y PRIVADA GARANTIZADA

TOTAL(mill US$) 15504 36218 93274 110865 126893 146695 172524

Acreedores oficiales 52.0 37.6 25.3 22.9 22.9 22.4 21.7

Multilateral 19.0 15.2 10.6 10.4 10.7 10.7 10.9

IBRD 13.3 10.1 5.9 5.7 5.9 5.9 5.7

IDA 0.7 0.5 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3

Otros 5.0 4.6 4.3 4.4 4.5 4.5 4.9

Bilateral 33.0 22.4 14.7 12.5 12.2 11.7 10.8

Acreedores privados 48.0 62.4 74.7 77.1 77.1 77.6 78.3

Proveedores 16.8 11.3 6.3 5.0 4.5 3.7 3.6

Mercados financieros 31.3 51.1 68.5 72.2 72.6 73.9 74.8

Bancos comerciales 19.6 39.4 54.2 58.6 59.7 61.9 61.6

Bonos 7.0 5.0 8.9 8.0 7.5 7.2 9.0

Otros 4.7 6.7 5.3 5.5 5.4 4.8 4.2

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

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Fuente:Banco Mundial; World Debt Tables (Diskettes)

Respecto a las condiciones de contratación de la deuda externa de la región, en el Cuadro 15 se entrega información, también para la deuda pública y privada garantizada, referida a las tasas de interés, los vencimientos, los periodos de gracia y los porcentajes contratados a tasas variables, distinguiendo en la mayoría de los casos entre la deuda contratada con acreedores oficiales y la contratada con acreedores privados, y presentando al final del Cuadro una comparación entre las condiciones de contratación de América Latina y las del total de deudores en desarrollo. Dicho muy brevemente, de esa información se desprenden las siguientes conclusiones:

– Las condiciones de contratación fueron notablemente peores para la deuda con los acreedores privados que con los acreedores oficiales. Entre ambos tipos de deuda, la diferencia llegó a ser superior a los 7 puntos en la tasa de interés, a los 14 años en el periodo de vencimiento y a los tres años en el periodo de gracia.

CUADRO 15

AMERICA LATINA: CONDICIONES DE CONTRATACION DE LA DEUDA

EXTERNA PUBLICA Y PRIVADA GARANTIZADA, 19701982

1970 1974 1978 1979 1980 1981 1982

Tasa de interés (%) 6.9 7.8 9.3 11.1 11.6 13.9 12.6

-Acreedores oficiales(%) 5.9 6.0 6.9 6.8 7.7 8.4 9.5

-Acredores privados (%) 7.5 8.6 9.8 12.0 13.1 15.8 13.8

Vencimientos (años) 14.3 12.4 10.6 10.4 10.9 10.6 10.2

-Acreedores oficiales (años) 23.4 18.8 17.8 18.4 16.8 15.6 15.2

-Acreedores privados (años) 9.0 9.8 9.1 8.8 8.6 8.9 8.2

Periodos de gracia (años) 3.6 3.7 4.2 4.3 4.1 4.0 3.6

-Acreedores oficiales (años) 5.5 5.1 4.9 5.2 4.4 3.9 4.2

-Acreedores privados (años) 2.4 3.2 4.1 4.1 4.0 4.0 3.4

% a tasa variables 4.0 32.6 48.8 56.0 58.1 62.0 62.4

AM. LATINA/DEUDORES EN DESARROLLO

Tasas de interés 1.3 1.2 1.2 1.2 1.2 1.3 1.2

Vencimientos 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7

Periodos de gracia 0.6 0.6 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8

% a tasas variables 2.4 2.1 1.8 1.8 1.7 1.6 1.6

Fuente: Banco Mundial; World Debt Tables. External Debt of Developing Countries. Ediciones 198788 y 198889.

– Tanto las tasas de interés como los vencimientos fueron empeorando durante el periodo. En las tasas de interés, el deterioro se debió sobre todo de los incrementos por parte de los acreedores privados y, en los vencimientos, el acortamiento de los plazos provino principalmente de los acreedores oficiales. Además, a lo largo del periodo partes cada vez mayores de la deuda fueron siendo contratados a tasas variables: 4% en 1970 vs más de 60% en 1981 y 1982.

– En la parte inferior del Cuadro, se entrega una comparación de las condiciones de contratación para América Latina respecto del total de deudores "en desarrollo". Las cifras allí presentadas, nos parece que son bastante claras: las condiciones medias de contratación de la deuda fueron notoriamente más malas para América Latina que para los demás países del capitalismo atrasado.

En cuanto a la preeminencia de los pagos de intereses respecto de las salidas de utilidades, las cifras que dan cuenta de esa situación se presentan en el Cuadro 16. Allí se observa el cambio ocurrido durante los años setenta y cuyos antecedentes se remontaban según vimos en el Capítulo I a la década anterior: en 1967-70, los pagos de intereses representaban un 31% de las salidas totales de la región por servicios al capital extranjero; y, para 1979-82, dichos pagos representaron un 79%.

CUADRO 16

PAGOS DE UTILIDADES E INTERESES AL CAPITAL

EXTRANJERO: 19671982.

(en porcentajes)

1967-70 1971-74 1975-78 1979-82

Utilidades 68.6 57.3 35.8 20.8

Intereses 31.4 42.7 64.2 79.2

—————————————————–

Fuente:Cuadro V del Anexo Estadístico

En distintos trabajos,[236] hemos insistido en la importancia del cambio recién señalado, en la medida en que con él se crearon las condiciones para una profunda disociación concretada en los años ochenta- entre la salida de excedentes desde los países de América Latina y los procesos nacionales de acumulación en esos países. Sin pretender desarrollar en extenso la argumentación, la cual puede ser consultada en los trabajos recién citados, tan sólo interesa resumir aquí sus principales componentes:

– El punto de partida, está dado por las diferencias entre el capital en cuanto propiedad respecto del capital en cuanto función, y por las distintas formas de apropiación de la ganancia de parte de los representantes de ambos tipos de capital: en el caso del capitalista en funciones, la apropiación de la ganancia empresarial está directamente vinculada a las condiciones bajo las cuales produzca y realice lo producido, y está sujeta a la acción de las leyes de la ganancia; en el caso del capitalista dinerario, el monto que recibe como interés no responde a la acción de leyes propias sino a la competencia entre oferentes y demandantes de crédito, y dicho monto se define previamente al uso del capital dinero y, por tanto, con independencia -al menos en principio- de los resultados de dicho uso. A este nivel, por consiguiente, se trata sólo de tener presente que si bien el interés se fija, en general, teniendo como supuesto al proceso de producción de valores, su pago no se extingue como consecuencia de que el dinero prestado no se haya realizado -o sólo se haya realizado parcialmente- como capital.

– En un segundo nivel, de lo que se trata es de aplicar lo recién planteado al cambio que desprendíamos del Cuadro 16. Dicho cambio, implicó pasar, de una situación en que los pagos al capital extranjero se desprendían de las condiciones bajo las cuales las empresas transnacionales ubicadas en América Latina lograban valorizar su capital, a otra situación en la cual la mayor parte de dichos pagos pasó a depender de acuerdos previos, y en buena medida autónomos, a los procesos individuales y nacionales de valorización.[237] A ello, se agrega que el monto de los pagos dependía de variaciones de la tasa de interés en las cuales poca o ninguna influencia tenían los niveles internos de actividad, o las tasas nacionales medias de ganancia, existentes en América Latina.

– El resultado de lo anterior fue, en los años 70, la asunción de compromisos de pago por intereses cuyo monto podía o no guardar correspondencia con los niveles de la ganancia, con los ritmos internos de la acumulación y con las capacidades nacionales de generación de excedentes y de transformación de éstos en divisas; y, para los años 80, el resultado fue que esas correspondencias no se dieron, con lo cual el pago de intereses se disoció por completo de las capacidades individuales y nacionales para hacerle frente.

En una perspectiva más general, consideramos que desde los años setenta se asiste no sólo a una preeminencia de los créditos y pagos de intereses, respecto de las inversiones directas y las salidas por utilidades, sino que además de ello se asiste a un cambio en las formas de inserción mundial de las economías de la región y al desarrollo de múltiples e importantes vínculos entre los procesos de endeudamiento y pago de la deuda y el funcionamiento interno de las economías latinoamericanas.

En el sentido recién señalado, a partir de los años setenta las relaciones financieras se constituyen en el eje articulador de las formas de inserción en la economía mundial de los países de América Latina, no sólo para el periodo de creciente endeudamiento, sino también para el periodo de la "crisis de la deuda". En ambas etapas, son las relaciones financieras las que definen el rumbo al conjunto de vínculos económicos externos de la región, y es a través de dichas relaciones que van tomando cuerpo algunas de las más importantes modificaciones ocurridas en las formas previas de funcionamiento del capitalismo en nuestros países.[238]

De ahí, que los dos periodos compartan la característica central de que en ambos la inserción mundial de la región tuvo como elemento determinante a las relaciones financieras externas, pero ello no obsta para identificar también diferencias sustanciales entre esos periodos. En el primero de ellos, la relación financiera dominante fue la de prestamistaprestatario, el eje de la relación estuvo dado por la contratación de créditos y dicha contratación en una muy importante medida fue la que definió, para la economía prestataria, tanto los mayores montos de capital de préstamo circulando internamente, como los mayores volúmenes de importación -y/o de reservas- a que daba lugar la mencionada contratación. En el segundo de esos periodos, la relación financiera dominante pasó a ser la de acreedordeudor, el eje de la relación estuvo dado por el pago de los créditos, y dicho pago en una medida también muy importante pasó a definir, para la economía deudora, tanto los menores niveles de excedente que quedaban disponibles internamente, como los menores volúmenes de importación y/o de reservas- a que daba lugar el mencionado pago.

Así también, tanto el masivo ingreso de préstamos en el primer periodo, como sobre todo el masivo pago de intereses en el segundo, fueron jugando un papel de primer orden no sólo en la mayor o menor disponibilidad de recursos internos y de divisas, sino también en los procesos de reestructuración de las economías latinoamericanas, cuestión ésta que retomaremos en el siguiente capítulo de este trabajo.

Desde luego que esa preeminencia adquirida por las relaciones financieras, así como el que ellas se hayan transformado en eje de la inserción mundial de las economías de América Latina, en sentido estricto sólo constituyen tendencias nuevas en una perspectiva histórica que no vaya más allá de los años treinta del presente siglo. En esa perspectiva, el predominio de las relaciones financieras y específicamente el masivo endeudamiento de los años 70 contrasta claramente con la situación de las décadas previas, en las cuales la mayor parte de los capitales ingresaron a la región bajo la forma de inversión extranjera directa, y los créditos provenían principalmente de gobiernos extranjeros y de organismos internacionales, por lo cual sus montos y condiciones de contratación se definían en buena medida a través de mecanismos ajenos al mercado.

Sin embargo, si la revisión de las formas de inserción de nuestras economías, y de sus relaciones con la banca privada internacional, se amplía a un periodo histórico mayor como lo hicimos en el primer capítulo de este trabajo, surgen puntos de comparación que, si bien corresponden a contextos diferentes de funcionamiento de los países de la región, de la economía mundial y de las relaciones económicas internacionales, tienen también importantes elementos en común con el escenario de los años 70. Las condiciones de contratación "de mercado" y sumamente onerosas, el papel jugado por un pequeño número de bancos antes en la colocación de bonos y ahora en el otorgamiento de créditos bancarios, incluso con nombres que se repiten, la disponibilidad casi ilimitada para otorgar préstamos a la región, la disposición de los gobiernos latinoamericanos para contratar créditos más allá de las capacidades nacionales de pago son, entre otros, algunos de esos elementos en común.

En cuanto a las diferencias entre el endeudamiento reciente y periodos previos, ellas son muchas y muy importantes, pero al nivel más concreto, y desde la perspectiva de América Latina, pueden sintetizarse en una: la mayor "capacidad transformadora" que la deuda y su pago han demostrado tener sobre el funcionamiento global de nuestras economías, cuestión ésta que retomaremos en el siguiente capítulo dado que es en la década de los ochenta, en el contexto de pago de la deuda y de ausencia de moratorias, cuando esa "capacidad transformadora" alcanza su mayor intensidad.

2.2.- Teoría y práctica del endeudamiento latinoamericano

Para la presentación que haremos, de aspectos vinculados a la teoría y práctica del endeudamiento regional, entregaremos primero algunas precisiones metodológicas, para a partir de allí centrarnos en una suerte de "confrontación" entre, por una parte, la ubicación que mayoritariamente se ha asignado al endeudamiento externo en el interior de la teoría y, por otra parte, las evidencias existentes respecto a la contratación y uso de la deuda para el periodo que aquí interesa.

2.2.1.- Algunas consideraciones sobre las causas y los usos del endeudamiento externo

Tal como lo hemos argumentado en otros trabajos,[239] nos parece necesario que para cualquier análisis, tanto de la contratación como del pago de la deuda, se haga una disociación entre el carácter de capital dinero de préstamo de los créditos externos y la forma de moneda internacional bajo la cual ellos ingresan, lo cual tiene como base al hecho de que esa disociación existe en la realidad misma.

Desde esa perspectiva, para la economía receptora todo crédito externo da lugar a dos procesos: por una parte, al uso de ese crédito en tanto capital dinero de préstamo, y a la posterior generación interna de excedentes para hacer frente al pago de amortizaciones e intereses; por otra parte, al uso de las divisas ingresadas a través de ese crédito, y a la futura obtención de un monto de divisas que permita que los excedentes generados internamente para amortizaciones e intereses asuman la forma de moneda internacional bajo la cual deben ser pagados. A reserva de volver posteriormente al tema, cuando veamos en el siguiente capítulo el pago de la deuda durante el periodo iniciado en 1982, en lo que respecta a la contratación y uso de la deuda el desarrollo de lo recién planteado permite arribar a varias conclusiones, que presentaremos a continuación.

Una primera conclusión, es que el uso dado al capital dinero de préstamo proveniente de créditos externos, no tiene por qué haber coincidido con el uso dado a la forma-divisas bajo la cual dicho capital ingresó a la economía prestataria. Pudo coincidir, como ocurre por ejemplo con los créditos de proveedores -en cuyo caso la mercancía de que se trate, es comprada por el prestatario haciendo uso del crédito bajo la misma forma/divisas en la cual le fue concedido, siendo esa mercancía lo único que en realidad ingresa a la economía receptora-, o con los créditos para refinanciar deudas anteriores -en cuyo caso el "uso" del nuevo crédito se realiza también bajo la forma/divisas, y todo ello se reduce a anotaciones en la contabilidad de la banca acreedora-, pero dicha coincidencia no fue en modo alguno obligatoria, y probablemente ni siquiera constituyó la norma.

Son muchas las situaciones en que el prestatario individual puede hacer uso de la totalidad o la mayor parte del crédito no bajo la forma divisas en que le fue otorgado, sino bajo la forma de moneda nacional, realizando la correspondiente compra-venta de moneda en el mercado de cambios. Como ejemplos genéricos, basta suponer cualquier situación en que para el prestatario la contratación del crédito externo no está directamente asociada a decisiones de importación o de tenencia de divisas: bancos privados o estatales que contrataron créditos para transformarlos en préstamos en moneda nacional, empresas productivas o comerciales -privadas o estatales-, que contrataron créditos para ampliar operaciones a través de gastos en moneda nacional, etc.

En todos esos casos -y en otros más que sería posible suponer-, el capital de préstamo se disoció de su forma-divisas originaria y adoptó la forma de moneda nacional, con lo cual el uso del crédito ingresado se concretó en dos ámbitos diferentes: por una parte, en el uso que el prestatario hizo de la moneda nacional recibida en el mercado cambiario por la venta de las divisas correspondientes al crédito ingresado; por otra parte, en el uso dado a esas divisas por quien quiera que las haya comprado en el mercado de cambios luego de que ellas fueron vendidas por el receptor del crédito.

En lo que respecta al segundo de los ámbitos recién señalados, no está por demás tener presente que las divisas provenientes de algún crédito externo son indiferenciables de todas las demás divisas negociadas en el mercado cambiario, lo que vuelve infructuoso cualquier intento para identificar usos específicos a cada uno de los montos de divisas ingresados por créditos externos y obliga a establecer vínculos -entre créditos ingresados y usos de divisas- sólo en términos de tendencias generales y de comportamientos agregados.

Al menos dos puntos se desprenden de lo hasta aquí planteado: primero, la necesidad de distinguir los dos posibles ámbitos de uso de la deuda que recién mencionamos, lo que está ausente en una gran cantidad de análisis, en los cuales el seguimiento del uso dado a la deuda externa se limita a la identificación de lo ocurrido en la balanza de pagos;[240] segundo, la necesidad de separar, en el análisis, las "causas" y los "usos" del endeudamiento, dado que en todas aquellas situaciones en que el prestatario usó el crédito externo cambiándolo por moneda nacional, su decisión de contratar dicho crédito -y, por tanto, la "causa" de dicha contratación, a ese nivel- no está asociada al uso de las divisas ingresadas a través del crédito.

Una segunda conclusión es que, desde la perspectiva que estamos desarrollando, a la hora de identificar las causas que influyeron más directamente en las múltiples decisiones de contratar deuda externa, el mayor énfasis debe ser puesto en aquellas decisiones vinculadas con el uso de los créditos en tanto capital dinero de préstamo, afirmación ésta que la hacemos teniendo presente los siguientes puntos:

– En condiciones de mercados libres de cambios, tal como ocurrió en la mayor parte de América Latina durante los años 70, la sóla necesidad de uso de divisas por parte de empresas, bancos o particulares, se cubría a través de la compra en dichos mercados, sin que ello tuviera como prerrequisito ni la realización de una actividad exportadora ni la obtención de un crédito externo. Si bien a nivel macroeconómico los flujos de fuentes obviamente coincidían con los flujos de usos de divisas, dicha coincidencia no tenía por qué darse a nivel de cada exportador o importador de mercancías, o a nivel de cada contratante de créditos externos.

– De lo anterior, es posible desprender que casi todos los contratantes de créditos, incluyendo a una parte de aquellos que usaban el crédito bajo la forma-divisas en que les era otorgado, asumían el papel de prestatario no porque necesitaran contar con divisas cuya compra podrían haber realizado en el mercado cambiario- sino porque necesitaban capital dinero de préstamo.[241] Ello es válido incluso para las empresas estatales de la mayor parte de los países de la región, si se tiene presente que esas empresas asumieron deudas externas en un marco de mayor autonomía en sus políticas de financiamiento, acompañado en algunos países de directrices que empujaban a preferir créditos externos para no agotar los recursos disponibles en los mercados financieros nacionales.[242]

– De lo hasta ahora planteado, se desprenden dos consideraciones:

Por una parte, los contratantes de créditos externos podían no asignar un uso a dichos créditos en tanto divisas, pero siempre le asignarían un uso en tanto capital dinero de préstamo.

Por otra parte, y vinculado con lo anterior, en lo que respecta al pago de la deuda el compromiso asumido por cada uno de los prestatarios se refería a la generación interna de los excedentes necesarios para ese pago y no a la futura disponiblidad de las divisas necesarias para que dichos excedentes tomaran la forma de moneda internacional bajo la cual debían ser pagados. Por tanto, para cada prestatario el uso del crédito externo no tenía por qué dar por resultado la generación de las divisas necesarias para hacer frente a los pagos de amortizaciones e intereses y no era hacia esa generación que se dirigía dicho uso.

En todo caso, y en lo que respecta a la futura disponibilidad de esas divisas, lo que asumía cada prestatario era el riesgo cambiario, esto es, el riesgo de que como resultado de devaluaciones se incrementara el monto de excedentes que había que generar -en moneda nacional- para hacer frente al pago del crédito. Según veremos posteriormente, ese riesgo cambiario en la práctica no fue asumido, y las mayores imposibilidades de pago de la deuda -ya no para cada prestatario, sino a nivel del conjunto de cada economía deudora- estuvieron ubicadas justamente en la obtención de las divisas necesarias para cubrir las amortizaciones e intereses.

2.2.2.- El endeudamiento externo ante la realidad y ante el modelo de los "dos brechas".

Apoyándonos en las precisiones metodológicas recién hechas, en esta última parte del presente capítulo desarrollaremos un conjunto de consideraciones respecto al proceso de endeudamiento regional, intentando confrontar las evidencias existentes respecto a dicho proceso, con la interpretación teórica sobre el endeudamiento externo que tenía la mayor presencia, para los años de acelerado crecimiento de la deuda, en el pensamiento económico de la región.

Nuestro planteamiento más general para el presente apartado, es que el pensamiento económico latinoamericano estaba notoriamente impreparado para dar una adecuada cuenta de los procesos de endeudamiento externo a que se vieron sujetos los países de la región. La preeminencia de las relaciones financieras a la que nos hemos referido, sumada al hecho de que ellas se desenvolvieron principalmente en el mercado internacional de capitales, rompió con una buena parte de los componentes centrales de la concepción generalmente aceptada respecto a las relaciones externas de América Latina y, en particular, respecto al papel asignado al "financiamiento externo" en las formulaciones vigentes sobre el desarrollo regional.

En la medida en que dichas formulaciones se apoyaban en su gran mayoría en el llamado modelo de las "dos brechas", utilizaremos a los postulados de ese modelo como eje de nuestra argumentación, intentando comparar esos postulados -y los comportamientos concretos que ellos suponían- con las evidencias existentes respecto a lo efectivamente ocurrido con el endeudamiento regional. Con objeto de ordenar nuestra argumentación, en primer lugar presentaremos brevemente tanto el modelo, como sus aplicaciones en América Latina y las críticas que se le hacían desde antes de los años 70, para pasar después a confrontar los postulados del modelo con el endeudamiento que se dio en los años setenta y comienzos de los ochenta.

2.2.2.1.- La formulación original del modelo, sus aplicaciones en América Latina y las críticas de antes de los años setenta.

En lo que respecta a la formulación original del modelo de las "dos brechas", y usando como base el trabajo de J. Vanek Estimación de las necesidades de recursos externos para el desarrollo Económico,[243] los postulados centrales del modelo son los siguientes:

1ºEl proceso de desarrollo económico va provocando dos brechas en los países atrasados: la primera entre el ahorro interno generado y el ahorro mayor que es necesario para alcanzar los niveles requeridos de inversión ("brecha de ahorro"); la segunda entre la capacidad importadora que resulta de las exportaciones y los mayores volúmenes de importación de "materias primas, bienes de capital y servicios técnicos" que el desarrollo económico va exigiendo (brecha de divisas).[244]

2ºDada esa situación, "la única manera de salir del impasse es el uso de recursos externos, bajo la forma de fondos públicos o privados, para cubrir la insuficiencia de ahorros y/o exportaciones",[245] recursos cuyo monto puede ser proyectado sobre la base de estimaciones respecto al comportamiento futuro de los ingresos de exportación, de las necesidades de importación, del comportamiento de las tasas de interés del crédito externo, etc, y en función del crecimiento económico que se pretende alcanzar.

En lo que respecta a la aplicación del modelo de las "dos brechas" para América Latina, lo que interesa destacar es que dicho modelo fue plenamente asumido a todos los niveles, de tal manera que al llamado "financiamiento externo" se le asignó, de manera expresa y prácticamente unánime, la doble función de cubrir las insuficiencias de ahorro interno y de divisas, que se iban presentando conforme el desarrollo económico tomaba cuerpo en los países de la región.

En Latinoamérica, probablemente la utilización más acabada del modelo se dio de parte de la CEPAL y en particular de parte de R. Prebisch, en la medida en que tanto a través de la "brecha de ahorro" como a través de la "brecha de divisas" se expresaban concentradamente los principales problemas que a juicio de ese autor estaban presentes en las economías latinoamericanas,[246] problemas que fueron estudiados tanto en los análisis iniciales elaborados por Prebisch al asumir la dirección de la CEPAL,[247] como en materiales posteriores:[248]

– En cuanto a la "brecha de ahorro", en el lenguaje cepalino ella correspondía a la "falta de ahorro interno" que caracterizaba a las economías de la región, y detrás de la cual se encontraban problemas tales como los bajos niveles de ingreso por habitante, la escasa aptitud capitalizadora, la necesidad de asimilar tecnologías ya formadas, los bajos coeficientes de ahorro, etc. Todo ello, hacía aparecer al "financiamiento externo" y en particular a los créditos como un complemento necesario del ahorro interno, cuyo uso transitorio[249]permitiría elevar los niveles de inversión, y con ello los ritmos de absorción de mano de obra y de ocupación de ésta en actividades de mayor productividad, sin deprimir más allá de lo necesario los niveles de consumo.

– En cuanto a la "brecha de divisas", el equivalente en el lenguaje cepalino era la tendencia al "estrangulamiento externo", que resultaba de la imposibilidad de que la sóla capacidad exportadora fuera permitiendo importar los bienes indispensables para mantener el crecimiento de la actividad económica, en especial cuando ya se habían agotado la "etapa fácil" del proceso de sustitución de importaciones y el margen comprimible de ellas. Ante ese escenario, el "financiamiento externo" aparecía jugando la importante función de constituirse en una fuente complementaria de divisas, ampliando la capacidad importadora hasta en tanto surtieran efecto las políticas de promoción de exportaciones.

Así, y antes de los años 70, en diversos materiales R. Prebisch abordó esa doble función del "financiamiento externo" complemento al ahorro interno y fuente de divisas[250], y el mismo tema fue tratado por otros funcionarios de la CEPAL.[251] Y también, posiciones semejantes se encuentran, para cualquier momento de los últimos 30 o 40 años, tanto por parte de funcionarios de otros organismos internacionales,[252] como por parte de académicos[253]y de funcionarios de gobierno.[254] En todos los casos, el modelo de las "dos brechas" se constituyó en un eje para el análisis de las relaciones externas de la región y para la identificación de las funciones que los créditos externos estaban llamados a jugar en el desarrollo económico latinoamericano.

En lo que respecta a las críticas hechas al modelo de las "dos brechas" en los años previos al explosivo crecimiento de la deuda, ellas provinieron tanto de fuera como del interior de América Latina:

-Desde fuera de América Latina, ya en los inicios de los años setenta distintos autores cuestionaron el supuesto de que el financiamiento externo efectivamente complementara al ahorro interno, y postularon que dicho financiamiento más bien sustituía a ese ahorro, o bien que una buena parte del financiamiento externo no era utilizado para incrementar los volúmenes de inversión.

Hacia el primero de esos dos sentidos, apuntó un trabajo de E. Weisskopf en el cual, luego de empezar postulando que "[…] hay firmes razones teóricas para opinar que un flujo de ingreso de capital extranjero puede tener un impacto negativo en las intenciones domésticas de ahorro",[255] se aplicaba un modelo para medir dicho impacto en 44 países atrasados, y se concluía que:

"Los resultados numéricos presentados […] apoyan la hipótesis de que el impacto de los flujos de ingreso de capital extranjero sobre los ahorros domésticos exante en países menos desarrollados es significativamente negativo. En un rango que varía de un país a otro, los ahorros externos aparecen sustituyendo a los ahorros internos".[256]

Hacia el segundo de los dos sentidos arriba indicados apuntó un trabajo de K. Griffin en el cual, a partir del análisis de cifras referidas al conjunto de Latinoamérica, se concluía que "…la importación de capital actúa esencialmente como un sustituto para los ahorros y una gran proporción del capital extranjero finalmente es usado para incrementar el consumo antes que la inversión".[257]

-Desde el interior de América Latina, mencionaremos dos críticas a los supuestos en que se apoya el modelo, la primera referida a la "brecha de ahorro" y la segunda a ambas brechas.

En relación a la "brecha de ahorro", el siguiente párrafo de J. Noyola, de 1949, constituye una crítica a la supuesta insuficiencia de ahorro interno, en este caso de la economía mexicana:

"… no existen datos sobre la magnitud del ahorro nacional que permitan concluir que éste es insuficiente para financiar la inversión nacional. Por el contrario, quiero recordar que uno de los factores más importantes en la disminución de la reserva monetaria de México lo ha constituído las fugas de capital. Creo sinceramente que mientras haya personas en México que coloquen sus ahorros en bancos norteamericanos, o los inviertan en bonos del gobierno de los Estados Unidos, en acciones de la General Motors o en bienes raíces al otro lado de la frontera, no puede hablarse de que el ahorro nacional sea insuficiente para financiar el volumen anual de inversiones."[258]

En relación a las dos brechas, O. Caputo y R. Pizarro,[259] a comienzos de los años setenta, desarrollaron una amplio cuestionamiento al papel asignado por la concepción cepalina al capital extranjero, de "financiador del desarrollo" de las economías de América Latina. Según el seguimiento que esos autores hacían del comportamiento de la balanza de pagos a nivel regional, la "brecha de divisas" lejos de ser cubierta era causada por el capital extranjero, ya que en la balanza de mercancías había superavit (+26664 millones para el periodo 194668), en tanto que para el mismo periodo la cuenta de "rentas del capital" tuvo un saldo negativo acumulado de 28463 millones de dólares, de tal modo que "el déficit de la cuenta corriente de balanza de pagos lo provocan los movimientos de servicios y muy especialmente los servicios del capital".[260]

A continuación, O. Caputo y R. Pizarro cuestionaban la función de complemento al ahorro interno del capital extranjero confrontando, para el periodo 1950-67, un ingreso total de capitales por 18430 millones con una renta total de 24184 millones pagados a dicho capital, lo que se traducía en una salida neta superior a los 5600 millones de dólares, luego de lo cual planteaban:[261]

"A modo de conclusiones, se puede afirmar que los dos objetivos más importantes que debía cumplir el capital extranjero no se concretan en la realidad, ya que en vez de financiar la cuenta corriente del balance de pagos, juega el papel principal para desfinanciar el balance y, en lugar de complementar el ahorro interno, es el vehículo principal mediante el cual se produce una transferencia de excedente (ahorro potencial) desde los países dependientes a los centros dominantes del sistema."

2.2.2.2.- La validez del modelo, ante el endeudamiento de los años setenta.

A la luz de lo ocurrido durante los años 70 y comienzos de los 80, nuestra opinión es que el acelerado endeudamiento de ese periodo reafirmó la pertinencia de las críticas recién mencionadas, y que prácticamente toda revisión que se haga de lo sucedido con el "financiamiento externo" en la región durante esos años, implica un cuestionamiento a las bases del modelo de las "dos brechas".

En función de lo anterior, iremos destacando aquellos elementos que a nuestro juicio dejan al descubierto la inoperancia del modelo, a través de la confrontación de los principales postulados y relaciones de causalidad de dicho modelo, con el escenario de los años setenta y comienzos de los ochenta. Para ello, nos centraremos primero en la "brecha de ahorro", para ver después la "brecha de divisas" y concluir con algunas consideraciones de carácter general.

i) La "brecha de ahorro" y el endeudamiento externo

En lo que respecta a la "brecha de ahorro", el elemento central que nos interesa argumentar es que, para los años setenta y comienzos de los ochenta, sobran las evidencias de que el masivo ingreso de créditos externos estuvo lejos de corresponderse con un incremento equivalente de los volúmenes de la inversión, como habría sido de esperar según la teoría, de tal manera que más bien lo que hubo fueron situaciones en las cuales, en distintos grados, partes importantes de los créditos externos, o bien fueron utilizadas para fines no productivos, o bien pasaron a reemplazar a los recursos internos que estaban destinados a la acumulación.

Un primer punto a tener presente respecto a la afirmación que acabamos de hacer, es que parece haber un cierto consenso en cuanto a la existencia de una diversidad de situaciones, en uno de cuyos extremos se ubicarían países como Colombia, México y Brasil particularmente este último en los cuales el uso de una parte importante de los créditos ingresados habría correspondido a la profundización de los esfuerzos industrializadores, en tanto que en el otro extremo se ubicarían los países del cono sur, y particularmente Argentina y Chile, donde el endeudamiento externo se dio en un contexto de profunda modificación de las estrategias aplicadas en las décadas previas y de rápida liberalización del funcionamiento económico.

Esa diversidad de situaciones es planteada, entre otros autores:

– Por B. Stallings,[262] donde se identifica una estrategia seguida por Brasil y México, que pidieron préstamos "con el fin de edificar un sector industrial", y otra estrategia representada por Chile y Argentina, en la cual el endeudamiento externo se ubicó en un contexto de reducción del papel del Estado en la economía;

– Por Ffrench-Davis,[263] donde se compara "la ausencia de una estrategia nacional de endeudamiento vinculada en forma estrecha a programas de inversión pública y privada" en Chile y Argentina países en los cuales "[…] los fondos externos han operado en forma autónoma respecto a los programas de inversión interna", con "el `crecimiento sustentado en la deuda externa' que lograra el Brasil", para concluir que: "Por consiguiente, en los distintos estudios nacionales se observa una variada gama de complementariedad y sustituibilidad entre el ahorro externo y la formación interna de capital";

– Por I. Minian,[264] en donde se habla de "dos modelos de endeudamiento claramente diferenciables";

– Por E. Bacha y C. Díaz Alejandro,[265] en donde se considera que Brasil, México y Colombia siguieron políticas "pragmáticas" y por E. Bacha,[266] quien considera que en Brasil y Colombia "la apertura financiera significó una utilización instrumental de los capitales financieros internacionales";

– Por E. Calcagno,[267] quien habla de "dos clases de endeudamiento: el de los países que lo utilizaron para profundizar sus procesos de industrialización y el de aquellos que en su mayor parte lo dilapidaron";

– Por P. Körner et. al.,[268] donde se ubica a los mayores países de la región en una tipología dentro de la cual les correspondería una "industrialización por endeudamiento";

– Por la CEPAL,[269] en donde respecto al uso del endeudamiento externo se identifica en un extremo a México y Brasil y en el otro a Chile y Argentina, con los demás países ubicados en posiciones intermedias, y con un panorama regional en el cual "El endeudamiento externo fue utilizado, en la mayoría de los casos, para sustentar un mayor crecimiento del consumo que del producto."

Sin embargo, incluso para el caso de Brasil no hay acuerdo pleno acerca del adecuado uso que se habría dado a los créditos ingresados. En tal sentido, cabe mencionar dos ejemplos: por una parte, la opinión de M. Baer[270]según la cual para ese país en 196873 y en 197982 lo característico es "la inexistencia de una relación entre el proceso de endeudamiento y las necesidades en el campo productivo"; por otra parte, el planteamiento de M. Tavares y A. Texeira[271]según el cual el crecimiento de la deuda brasileña "a partir de 1976 es absolutamente estéril desde el punto de vista real", de tal manera que dicho crecimiento "No corresponde, fuere cual fuere el concepto que se utilice, al llamado `ahorro externo', ya que coincide con la desaceleración de la tasa de inversiones y con la caída de la demanda de importaciones por bienes de capital e insumos complementarios a la producción interna ".[272]

En cuanto a Argentina y Chile, los análisis coinciden en que el masivo ingreso de créditos externos no sólo no empujó a incrementos equivalentes en la acumulación, sino que más bien fue simultáneo a procesos de estancamiento de la inversión. Así, las críticas ya reseñadas de E. Weisskopf y K. Griffin, hechas hace más de dos décadas, se repiten de manera amplificada para esos países, por ejemplo en la siguiente cita, que corresponde a un trabajo de mediados de los años ochenta:

"… a pesar del fuerte aumento en la entrada de capitales y el ahorro financiero, la inversión en cuanto proporción del PIB inclusive cayó en el periodo neoliberal en Chile, creció sólo un poco en Argentina y de manera significativa en Uruguay. De hecho, los tres países dieron muestras de sustituir el ahorro interno por el externo entre 1979 y 1981, lo que explica por qué las inversiones no crecieron tanto durante el periodo neoliberal. El caso más sorprendente de esa sustitución fue en Chile, 1981, donde el ahorro externo creció de 6 a 13% del PIB, mientras el ahorro nacional cayó de 18% a 11%."[273]

Un segundo punto a tener presente, respecto a la vinculación entre los créditos externos y la "brecha de ahorro", es que en no pocos casos las inversiones supuestamente productivas, en que se utilizaron dichos créditos, finalmente resultaron no ser tales. Si bien las informaciones respecto a este punto son notoriamente escasas como ocurre, en general, respecto a los montos, condiciones de contratación y uso de la deuda[274], en aquellos países para los cuales se han realizado investigaciones han quedado al descubierto situaciones de notoria improductividad, incluyendo casos de abierta corrupción, en el uso de los créditos externos.

Sin intención de agotar el punto, mencionaremos brevemente algunas de esas situaciones:

– Bolivia parece haber sido uno de los países donde se cometieron las mayores irregularidades en el uso del endeudamiento.[275] En un estudio de la CEPAL que ya hemos citado se dedica un capítulo[276]a analizar el uso que se dio a los créditos recibidos por las principales empresas estatales de ese país Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Corporación Minera, Empresa Nacional de Fundición y Corporación Boliviana de Fomento en el cual se exponen en detalle las "indudables deficiencias en la selección y ejecución de los proyectos o en la administración de la deuda", lo que incluyó proyectos demasiado grandes y costosos e influidos en exceso por los proveedores, atrasos en la ejecución debidos a errores de previsión, etc., y se tradujo no sólo en una notoria incapacidad de pagar los créditos contratados para esos proyectos, sino también en bajos índices de uso de la capacidad instalada cuando finalmente los proyectos fueron concluidos.[277] En el siguiente párrafo se mencionan algunos casos de irracionalidad de los proyectos en que usaron los créditos externos:

"Podemos mencionar entre los ejemplos al oleoducto a Arica, las refinerías de petróleo y los complejos metalúrgicos de refinación de estaño de La Palca, la Planta de Vinto de la Empresa Nacional de Fundiciones y Karachipampa. Otro ejemplo patético de irracionalidad es la planta de aceites de Villamontes, ubicada en una parte del país donde no hay semilla de algodón, materia prima indispensable para fabricar aceites vegetales".[278]

– La utilización de créditos externos no para fines productivos sino para obtener ganancias por el diferencial de tasas de interés, con seguridad que no fue un problema exclusivo de Bolivia (ver nota 110). En el caso de Argentina, dicha utilización llegó a tener un peso bastante grande, y se concretaba a través del procedimiento que se explica en la siguiente cita:

"Uno de los mecanismos más utilizados era el siguiente: el interesado introducía dólares prestados por bancos extranjeros, los convertía en pesos, realizaba ganancias por la tasa de interés interna (mucho mayor que el costo del crédito fijado por la tasa de interés externa y el ritmo de la devaluación); después reconvertía los pesos a dólares, los sacaba del país y los depositaba en un banco extranjero, y obtenía un nuevo crédito en dólares de ese banco con la garantía del depósito; y así repetía reiteradas veces esa operación."[279]

También respecto a Argentina, cabría tener presente las denuncias hechas en 1984 por el entonces Fiscal General de Investigaciones Administrativas de ese país,[280] según las cuales existían antecedentes de "algunas decenas" de operaciones fraudulentas realizadas por funcionarios del Gobierno Militar de ese país, en acuerdo con bancos principalmente estadounidenses, respecto a la contratación de créditos externos. Según dichas denuncias, a partir de 1976 hubo un gran número de situaciones en las cuales, a través de "gestores" que resultaron ser parientes de miembros del directorio del Banco Central, al mismo tiempo que el gobierno argentino hacía depósitos en la banca internacional (recibiendo la tasa pasiva), solicitaba créditos a dicha banca (pagando la tasa activa).

– Respecto a Brasil, convendría recordar el llamado "Informe Saraiva"[281], en el cual se planteaba que uno de los aspectos más cuestionables de la deuda externa del tercer mundo era el de las irregularidades en las relaciones entre los funcionarios de los gobiernos de esos países y los banqueros internacionales, y para el caso de Brasil se daban ejemplos de comisiones ilegales por 6 millones de dólares recibidas por funcionarios para favorecer a determinados bancos con contratos de financiamiento.[282]

También respecto a Brasil, y según la denuncia hecha por un periódico de Sao Paulo, bajo el criterio de que por cada dólar gastado en la compra de equipos se tenía acceso a un dólar y medio de crédito, distintas empresas estatales de ese país gastaron más de ocho mil millones de dólares en equipo superfluo, obedeciendo instrucciones del Ministerio de Planificación.[283]

– En relación a los usos dados a la deuda contraída por el gobierno peruano, hubo problemas en varios frentes: en la industria, "ha habido proyectos dejados truncos como el de Fosfatos de Bayóvar y otros como el de Tractores Andinos"; en la agricultura, el principal destino fueron los proyectos para irrigaciones de costa, cuya improductividad se debe "a que los proyectos de irrigación históricamente nunca han sido concluidos y, antes bien, cada gobierno inicia nuevos proyectos de irrigación dejando truncos los anteriores";[284] y en el sector de energéticos, el principal proyecto fue el de la construcción de un oleoducto transandino, de 850 kilómetros de largo y para el cual se suscribieron préstamos externos por casi 800 millones de dólares, con el resultado de que el oleoducto estaba "evidentemente sobredimensionado en 1000 millones de dólares […] el nivel de reservas no justificaba el tamaño del oleoducto" y "la producción de petróleo no estuvo a la altura de las expectativas, por lo que, a lo menos en los primeros años, el oleoducto operó sólo a la mitad de la capacidad prevista".[285]

– En relación a los extremos que se dieron en el uso asignado a algunos créditos por la dictadura somozista, el siguiente párrafo sintetiza lo ocurrido:

"En algunos casos se convalidó el principio del no pago de deudas notoriamente espurias. Por ejemplo, en el caso de Nicaragua, el Comité de Bancos aceptó que no se pagara aquella deuda externa que no hubiera ingresado en el Banco Central; se trataba en particular de un crédito que se suponía se había "deslizado" directamente al patrimonio personal del presidente Somoza".[286]

– Para finalizar esta breve revisión, es necesario tener también presente la "deuda por gastos militares", como otro de los usos claramente disociados de la "brecha de ahorros". Aunque al respecto la información es particularmente escasa, hay distintos indicios de que para algunos países de la región una parte importante de los créditos externos se utilizó para la compra de armas, cuestión ésta que también se dio en el conjunto de países en desarrollo.

Según una estimación realizada para el periodo 1972-82,[287] y referida a los "países en desarrollo no petroleros", los créditos para armas absorbieron entre un 20% y un 22% de los préstamos netos recibidos por esos países, a lo cual cabría agregar que, según la misma fuente, en ese periodo en América Latina la importación de armas habría crecido a una tasa promedio anual de 13.2%.

La fuente que acabamos de citar, entrega estimaciones de la deuda por gastos militares para dos países: en Argentina, dicha deuda habría alcanzado entre 5000 y 10000 millones de dólares, en tanto que Perú "se dice que en los últimos años ha gastado de 300 a 400 millones de dólares anuales en la compra de armas, sin contar la adquisición, con financiamiento comercial, de 26 aviones Mirage 2000 equipados, a un costo de 700 millones de dólares".[288]

Según una fuente diferente,[289] la importación de armas de América Latina creció en más de 300% entre 1969 y 1978, en dólares constantes. En referencia a Argentina, Brasil, Chile y Perú, esta fuente estima que entre 1977 y 1980 esos cuatro países importaron casi 4000 millones de dólares en armamento, de los cuales alrededor de 1000 millones habrían correspondido a Perú.

Refiriéndonos todavía a la "brecha de ahorro", y teniendo presente la información que hemos manejado, nos interesa concluir planteando que a nuestro juicio durante los años setenta hace crisis, en las formulaciones sobre el desarrollo latinoamericano, lo que en un trabajo -referido a R. Prebisch- hemos calificado como una "concepción productivista del crédito",[290] en la cual el supuesto básico es que detrás del crédito y en particular detrás de los créditos externos siempre hay inversión productiva.[291] En el trabajo nuestro recién citado, planteábamos el punto en los siguientes términos:

"… nos parece que difícilmente se entenderá lo ocurrido en los setenta (no sólo con los créditos externos sino con el comportamiento global de los mercados financieros nacionales en América Latina) si no se consideran fenómenos tales como el desarrollo del capital ficticio, la especulación con créditos externos e internos, la fuga de capitales, etc, que tuvieron una presencia importante durante los setenta en no pocos países de la región, y que explican buena parte de la diferencia entre aquellas magnitudes no destinadas al consumo personal y aquellas otras, considerablemente menores, que se destinaron a la acumulación.

"… al crédito en general, y dentro de él a los créditos provenientes del exterior, se les asigna como destino único e inmediato la acumulación, lo que no sólo no se corresponde con lo ocurrido en nuestros países en los setenta, según ya mencionamos, sino que tampoco se corresponde con las determinaciones que guían el comportamiento del capital dinero de préstamo en el capitalismo."

ii) La "brecha de divisas" y el endeudamiento externo.

En lo que se refiere a la "brecha de divisas", desde luego que el punto a discusión no es si el crecimiento de la deuda fue o no simultáneo a un incremento de las importaciones de la región, ya que es de sobra conocido que el volumen de importaciones creció muy rápidamente durante los años 70. Más bien, nuestro cuestionamiento radica en si ese rápido crecimiento de las importaciones correspondió o no a una súbita multiplicación de la "brecha de divisas" en los términos en que dicha brecha había sido definida en las teorizaciones sobre el desarrollo y sobre el papel asignado al "financiamiento externo". La respuesta, o al menos nuestra respuesta, es que para la mayoría de los países esa correspondencia no se dio.

En el sentido anterior, el punto central que se debe tener presente es que en el modelo de las "dos brechas" al igual que en las argumentaciones de la CEPAL sobre la tendencia al estrangulamiento externo, la mayor necesidad de divisas se va desprendiendo directamente de los volúmenes crecientes de importación de materias primas, insumos, maquinarias, etc., requeridos en los procesos productivos nacionales. Esos volúmenes crecientes de importaciones, al no ser cubiertos por las exportaciones sólo pueden financiarse con los créditos externos y la inversión extranjera directa. En esa perspectiva, la "brecha de divisas", y el consiguiente incremento de la deuda externa, se explican directamente por las mayores necesidades importadoras existentes en los procesos de producción, y es justamente esa relación causal según la cual detrás de las divisas ingresadas por créditos externos siempre hay importaciones necesarias la que no resiste una confrontación con el escenario de los años setenta.

Para fines de exposición, en lo que respecta a la formadivisas de los créditos ingresados nos parece que la insuficiencia del modelo de las "dos brechas" puede ser detectada a dos niveles.

1ºSon múltiples las evidencias de que, durante el periodo que aquí interesa, en la gran mayoría de los países de América Latina se incrementaron muy rápidamente los volúmenes de importación de mercancías que no tenían como destino su uso en los procesos productivos, cuestión ésta que por sí sola indica que las mayores posibilidades importadoras se utilizaron en fines distintos a aquellos que se derivan de la "brecha de divisas". En tal sentido, durante todo el periodo, y particularmente en los años inmediatos previos a 1982, los volúmenes de importación de todo tipo de bienes crecieron a ritmos que fueron muy superiores a los de la actividad económica y a los de las mayores necesidades importadoras que podrían haberse desprendido de las necesidades de la acumulación. En la perspectiva recién señalada, destacaremos tres estimaciones:

– Por una parte, para el caso de México I. Martínez[292]ha estimado un monto de sobreimportación definido como la diferencia entre las importaciones efectivamente realizadas y las importaciones que habrían sido necesarias, dadas las tasas que se observaron en el crecimiento del producto y de las exportaciones de alrededor de 77000 millones de dólares para el periodo 1974-82. Según esa estimación, la "deuda externa de equilibrio" definida como aquella que hubiera bastado para financiar la formación bruta de capital del sector exportador para 1982 debería haber sido de 44348 millones de dólares, lo que equivale a un 52% del monto que efectivamente alcanzó la deuda para ese año.

– Por otra parte, R. FfrenchDavis y J. de Gregorio, con un cálculo algo diferente, llegan a una cifra de "gasto excesivo en importaciones" para la economía chilena de 7700 millones de dólares en el periodo 1977-82,[293] cifra que equivale a un 75% del endeudamiento contraido por esa economía durante dichos años.