c) Propósito de la readecuación en el Club de París. La meta principal de la readecuación es permitir al país deudor regresar a los arreglos normales de financiamiento internacional. Los acreedores consideran este resultado como muy probable si el país deudor tiene un programa apoyado por el FMI. En consecuencia, están primordialmente dispuestos a otorgar ayuda de deuda en los vencimientos corrientes durante períodos de consolidación no más largos que el período cubierto por un convenio con el Fondo en los tramos superiores del crédito.
Finalmente, deben firmarse los acuerdos bilaterales sobre la base de la minuta acordada, en los cuales se reescalona la deuda y se establecen las tasas de interés, el intervalo entre las dos instancia suele ser de siete meses.
Avales
El aval es una forma peculiar de garantía por la cual el Estado se obliga accesoriamente para el cumplimiento de una obligación crediticia contraída por una entidad pública, privada o mixta.
La legislación universal ha creado la figura del aval, con características y condiciones propias, mayores seguridades y medios más expeditivos que los ofrecidos por el contrato de fianza. Por medio de un aval se garantiza a su vencimiento la obligación de un tercero.
El contrato de una fianza y el aval garantizan una obligación contraída por un tercero; en el aval la obligación es de carácter objetivo, pues, garantiza el pago de la deuda y no a la persona del deudor como en el caso de la fianza.
Algunos autores consideran que el otorgamiento de avales no constituye un empréstito porque el Estado sólo otorga una garantía para el supuesto caso de que el sujeto avalado incumpla con su obligación derivada del contrato de préstamo. Otros tampoco lo consideran un gasto, por cuanto, estaría sujeto a una eventualidad o contingencia sujeta al cumplimiento del avalado; por ello, el Estado cuando avala, toma sobre sí el riesgo de la deuda original.
A pesar de las muchas interpretaciones que sobre este punto han definido los países es importante que existan normas claras y procedimientos específicos para la autorización y otorgamiento de avales, el seguimiento y registro tanto de los desembolsos como del servicio y el recupero en casos de incumplimiento de los deudores directos.
Deuda pública
La deuda pública esta conformada por las obligaciones efectivamente contraídas de conformidad a los ordenamientos legales vigentes y generados por las siguientes operaciones de crédito público:
Emisión de Títulos valor y otros documentos emergentes de empréstitos internos o externos, de corto y largo plazo, negociables o no en el mercado.
Contratación de préstamos de acreedores externos o internos.
Contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente, siempre y cuando los conceptos que se financien hayan sido devengados.
Consolidación, conversión, renegociación, refinanciamiento, subrogación y reconocimiento de otras deudas.
ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
Uno de los propósitos básicos del sistema de crédito público consiste en administrar adecuadamente la deuda contraída, los desembolsos recibidos, la atención en tiempo y forma de los servicios de la misma y su interoperación con el Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera – SIMAFAL II, del cual es uno de sus componentes.
La gestión y administración del crédito público se sustenta en un adecuado registro de las operaciones, cuyo contenido está caracterizado por los datos detallados sobre cada uno de los contratos firmados y en negociación, sus desembolsos y el servicio correspondiente.
Este sistema está concebido no sólo a los efectos de registrar contablemente el pasivo del Estado sino fundamentalmente se constituye en una poderosa herramienta de gestión de la deuda pública, porque se utiliza para:
La formulación del presupuesto mediante la definición de las proyecciones de vencimientos y las necesidades financieras del servicio en el periodo que se formula.
La elaboración de proyecciones de diversos escenarios macroeconómicos, según las necesidades y el tipo de análisis a realizar
El registro de estas operaciones que se relaciona directamente con el Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera – SIMAFAL II en tres etapas:
Cuando se contrata un préstamo o se emiten títulos o se autorizan avales
Cuando se producen los desembolsos de los préstamos contratados o la colocación de los títulos
Cuando se efectúa el servicio de la deuda o el rescate de los títulos.
Cada una de estas etapas ejecuta el presupuesto de recursos o de gastos, según corresponda y genera asientos de partida doble en la contabilidad general.
Dicha información se asemeja al mayor auxiliar de la cuenta "deuda pública" del pasivo de la contabilidad general, es el kardex o fichero de acreedores, ordenado cronológicamente por tipo de deuda, acreedor, tasa de interés, de corto, mediano o largo plazo, interna o externa, etc.
Clasificación de la deuda pública
La confiabilidad de la información que procese y remita el registro de la deuda pública va a ser función directa de los datos que se ingresen al sistema, con el propósito de garantizar información del universo de las operaciones de crédito público es necesario clasificar la deuda pública desde distintos puntos de vista, como ser:
a) Por la procedencia de los recursos se clasifica en:
Deuda interna, cuando los recursos provienen de acreedores domiciliados en el país.
Deuda externa, cuando los recursos provienen de acreedores no domiciliados en el país.
b) Por el tipo de instrumento de deuda pública se clasifica en:
Deuda por préstamos, sobre la base de contratos legalmente autorizados entre uno o más deudores y acreedores debidamente identificados.
Deuda por títulos valor, sobre la base de títulos valor, emitidos por el deudor. Los acreedores no necesariamente son identificables en forma individual, porque generalmente estos títulos se colocan en el mercado secundario y pueden ser negociables.
c) Por el grado de obligación con el acreedor:
Deuda directa, cuando el Estado es el deudor directo.
Deuda avalada, en la que si bien hay un deudor específico que puede ser una entidad pública o privada o mixta, el Estado es garante y se convierte en deudor cuando se produce incumplimiento del deudor directo.
Procedimientos de registro de la deuda pública
Los procedimientos que se utilizarán para el registro de la deuda deberán contemplar la asignación de funciones y niveles de responsabilidad perfectamente delimitadas entre las unidades de crédito público, presupuestos, tesorería y contabilidad, ya que estos sistemas se interrelacionan con las operaciones de deuda pública. A continuación se presentan algunos procedimientos tipo para su adecuación a las características propias de cada país, tales como:
Procedimiento de registro de préstamos contratados o emisión de títulos.
Las unidades de administración y registro de la deuda pública recibirán los contratos de préstamos autorizados o las disposiciones legales relacionadas a la emisión de títulos, deberán registrar en el sistema los siguientes datos:
Los convenios de préstamos o de donación o los documentos legales de emisión de títulos.
Las características de cada instrumento
Las informaciones singulares de los participantes de los contratos (prestamista, prestatario, garante, beneficiario, etc.)
Transacciones corrientes e históricas
Las monedas de cada convenio
Las tasas de interés variable
Los tipos de cambio diarios
La estructura programática del presupuesto
Información sobre los tramos de los convenios (cada tramo representa una unidad financiera de base independiente y tiene su propia divisa, sus propios desembolsos futuros, intereses, calendario de reembolso del principal)
Con estos datos el sistema, después de validar su corrección, otorgará en forma automática, un código único identificatorio a cada préstamo o documento de emisión de títulos.
Algunos países registran en este momento la operación con cuentas de orden en la Contabilidad General, en ese caso, el sistema deberá generar automáticamente el asiento de partida doble que corresponda.
Es necesario aclarar que la información relacionada a cada instrumento queda guardada en el archivo de crédito público para uso de dicha oficina; en cambio, el asiento de partida doble pertenece a la Contabilidad; por lo tanto, se guardará en el archivo o tabla informática denominada Libro Diario y en el Libro Mayor.
Cada uno de los préstamos o título será identificado con el código único que le haya otorgado el Sistema de Administración de la Deuda y el organismo responsable del uso de los fondos o de su registro será identificado mediante tablas que relacionen:
Código del préstamo o título
Programa, componente o categoría de inversión
Tipo de Desembolso o colocación
Organismo/unidad ejecutor
Imputación de Recursos
Imputación de Gastos
Moneda
Importe
Esta tabla se actualizará cada vez que se de el alta a un nuevo préstamo o título, y se utilizará en los casos que se reciba un desembolso o se coloque un título.
Procedimiento de registro de desembolsos de préstamos o colocación de títulos.
El presupuesto anual deberá incluir en el cálculo de recursos, los desembolsos de préstamos contratados y la colocación de títulos que se espera realizar en el año. Los desembolsos se realizan en efectivo, en especie o mediante cargos directos. El procedimiento para los desembolsos en efectivo tendrá dos modalidades, dependiendo donde se inicia la operación:
1. Cuando la información necesaria para el registro se origina en Crédito Público, se registrará automática y simultáneamente en el Sistema de Administración de la deuda y en el Sistema Integrado de Administración Financiera. En el Sistema de Administración de la Deuda de acuerdo a las características propias e individuales de cada tipo de deuda y en el Sistema Integrado de Administración Financiera presupuestaria y contablemente siguiendo los procedimientos propios del registro de recursos y de gastos.
2. Cuando la información se origina en el Tesoro Nacional genera igualmente en forma automática y simultánea el registro que corresponda a recursos en el Sistema Integrado de Administración Financiera por el importe efectivamente recibido y, en el Sistema de Administración de la Deuda por el importe comunicado en la notificación de pago del organismo acreedor, la diferencia entre los dos importes corresponde a los gastos por comisiones bancarias, por dicho importe elaborará un registro de regularización de de recursos y de gastos.
En ambas modalidades utilizará la tabla de relación indicada en el punto anterior y registrará lo siguiente:
En el Sistema de Administración de la Deuda:
Código del Préstamo o Título
Notificación de Pago
Tipo de desembolso
Tipo de colocación
Moneda original
Tipo de cambio
Importe
En el Sistema Integrado de Administración Financiera:
Ejecución Presupuestaria de Recursos por el importe bruto del desembolso.
Ejecución presupuestaria de gastos por el importe que corresponda a gastos y comisiones bancarias.
Asientos de partida doble en la Contabilidad.
Si Ingresa por el Tesoro, genera un crédito en el Libro Banco de la cuenta bancaria donde fue depositado el dinero.
El procedimiento para desembolsos en especie indica que el mismo se efectuará en bienes, para lo cual seguirá los mismos pasos como si se iniciara la operación en la Oficina de Crédito Público, con la diferencia de que además del registro de recursos, generará simultáneamente el registro de gastos por los bienes recibidos simulando una compra. No existirá movimiento de fondos real.
El procedimiento denominado cargos directos, significa que en lugar de transferirse los fondos a la cuenta bancaria del Tesoro Nacional o de la Unidad Ejecutora, se enviará directamente a la cuenta de un proveedor contratado por el proyecto para cumplir con determinadas actividades, ya sea de adquisición de bienes o prestación de servicios. En estos casos, el procedimiento registra de manera similar al anterior los recursos y genera el pago de las órdenes de pago existentes para ese proveedor y que estuvieran informadas con ese objetivo.
Procedimiento de registro del servicio de la deuda o recate de títulos.
El presupuesto anual deberá incluir la asignación del crédito presupuestario para cada imputación de gastos que corresponda al Servicio de la Deuda.
La Unidad de Administración del Crédito Público solicitará a Presupuestos la asignación de las cuotas trimestrales de compromiso y, periódicamente, las cuotas mensuales de pago. Dicha solicitud se fundamentará en las proyecciones que realicen del servicio de la deuda y del rescate de títulos, tomando en cuenta las variaciones de los tipos de cambio de las monedas originales de los instrumentos. Esta información se obtendrá directamente del Sistema de Administración de la Deuda.
De igual manera, actualizará la tabla de beneficiarios y de cuentas corrientes bancarias del Sistema Integrado de Administración Financiera.
Al principio del año, el Sistema de Administración de la Deuda elaborará el registro del compromiso por el total de los vencimientos del servicio de cada uno de los préstamos y del rescate de los títulos, en caso de sufrir modificaciones en el transcurso del ejercicio, realizará nuevos registros de compromiso o correcciones a los originales o desafectaciones. Este registro producirá la ejecución presupuestaria de gastos en la etapa del compromiso en el Sistema Integrado de Administración Financiera.
De acuerdo a los vencimientos, el Sistema de Administración de la Deuda generará las respectivas órdenes de pago, el beneficiario será el organismo acreedor que deberá contar con el alta correspondiente en la Tabla de Beneficiarios. La confección de este registro deberá estar sujeta a los instructivos o manuales de ejecución de gastos que emitan las respectivas Contadurías Generales en cada país. Como norma general, una orden de pago para su registro necesitará contar con el registro de compromiso previo y, por consiguiente, con saldo disponible de crédito presupuestario en la imputación de gasto que corresponda a cada uno de los préstamos que se vence.
Además, a cada orden de pago se adjuntará una Nota, que es el medio de pago que utilizará la Tesorería Nacional para instruir al intermediario financiero o Banco Central, la transferencia de los fondos a la cuenta del organismo acreedor.
La información indicada se genera en el Sistema de Administración de la Deuda, pero se registra en el Sistema Integrado de Administración Financiera en el Sistema de Contabilidad; en este último, la orden de pago produce el registro de la ejecución presupuestaria de gastos en la etapa del devengado, y genera el asiento de partida doble que le corresponde en la contabilidad general.
La Tesorería Nacional elaborará su programa de pagos diario basándose en la fecha de vencimiento de la deuda exigible registrada en el sistema. Para el caso del servicio de la deuda pública considerará las órdenes de pago con anticipación a su vencimiento, debido a la necesidad de contar con el tiempo que demande la compra de monedas y los procedimientos de transferencia de fondos.
Una vez seleccionadas estas ordenes de pago, el Sistema Integrado de Administración Financiera, en el sistema de Tesorería, solicitará completar datos en la Nota adjunta a la orden de pago; estos datos se refieren a la cuenta corriente bancaria de donde se debitará el pago y las comisiones y gastos bancarios que demande la operación.
La emisión de la Nota genera el registro de la ejecución presupuestaria en la etapa del pagado, los asientos de partida doble en la contabilidad general, el débito en el Libro Banco de la cuenta corriente bancaria respectiva y la comunicación o marca en el Sistema de Administración de la Deuda de la operación efectuada.
El pago puede realizarse en forma total o parcial. Es total, si el importe de la Nota es igual al importe total de la orden de pago. Es parcial, si el importe de la Nota es inferior al importe total de la orden de pago, nunca será superior. Una orden de pago podrá relacionar una o varias notas para el mismo código de préstamo y beneficiario y la sumatoria de las notas será igual al importe total de la orden de pago.
Cuando el Banco Central o el intermediario financiero responsable de la transferencia de fondos efectiviza la operación emite un documento conocido internacionalmente con el nombre de "SWIFT", en el cual se detallan los cálculos y registros realizados para la conversión de monedas y la transferencia de fondos.
La Oficina de Crédito Público recibirá del Banco Central o del intermediario financiero el SWIFT.
Si el SWIFT es enviado electrónicamente, sin necesidad de cargar datos, el Sistema de Administración de la Deuda validaría la información y comparará los importes totales debitados por el Banco, estos importes pueden ser superiores o inferiores al importe de cada Nota; en ese caso, elaborará los registros de regularización que correspondan para incrementar o disminuir el gasto; además, generaría un nuevo registro por los gastos y comisiones bancarias de la operación de transferencia.
Si el SWIFT es enviado en papel, será necesario cargar manualmente los datos, el sistema igualmente, operará de la forma descripta en el punto anterior.
Las diferencias de importes entre la Nota y el SWFIT se presentan porque, desde el momento que se genera la orden de pago hasta que se instruye el pago, pasan algunos días y pueden variar los tipos de cambio de las monedas en las cuales debe efectuarse la operación. Además, los gastos y comisiones bancarias se conocen en el momento de realizarse la transferencia de fondos.
En el caso del rescate de títulos el procedimiento presentará algunas variaciones; por ejemplo, el beneficiario de la orden de pago no será el tenedor del título, sino que se efectuará la operación mediante intermediarios financieros como la Caja de Valores u otros.
Sistema de gestión y análisis de la deuda – SIGADE
Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda – SIGADE-, desarrollado por la UNCTAD, debido a que muchos países lo están utilizando con buenos resultados, como es el caso Argentino que inclusive ha desarrollado el módulo de interoperación con su Sistema Integrado de Información Financiera.
El Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE), es un sistema computarizado que está concebido para ser utilizado por los ministerios de hacienda, economía o finanzas y los bancos centrales en la gestión de la deuda pública.
Se trata de un instrumento destinado específicamente a apoyar las funciones relativas a la gestión operacional de la deuda, es decir la administración cotidiana, de conformidad con una dirección y organización ejecutivas, de las funciones de gestión de la deuda propiamente dichas, El punto de partida lo constituye el contrato de préstamo firmado entre el acreedor y un deudor que produce obligaciones directas o indirectas para el gobierno.
El Sigade también es un instrumento de apoyo a la gestión ejecutiva de la deuda, la cual puede concebirse como el establecimiento, a los niveles más elevados del gobierno, de las reglas del juego respecto al endeudamiento público en el contexto macroeconómico de las finanzas públicas.
El Sigade permite la gestión de la deuda a corto plazo, mediano y largo plazo, que sea pública, garantizada por Estado, reasignada o privada. Todos los tipos de préstamos pueden registrarse en el Sigade, inclusive los que pertenecen a sistemas de canastas de divisas o de unidades de cuenta, como los del Banco Mundial, del Banco Asiático de Desarrollo, del Banco Africano de Desarrollo o del Banco Interamericano de Desarrollo.
En la actualidad, este sistema, está funcionando en Rumania, Paraguay, Bolivia, Indonesia, Egipto, Costa Rica, Filipinas, etc. en español, inglés y francés.
El Sigade permite registrar todos los datos básicos relacionados con:
Los acuerdos de préstamos o donaciones
Los proyectos financiados por préstamos o donaciones
Los acuerdos generales (minutas del Club de París, etc.)
Las operaciones de reescalonamiento
Participantes a los diferentes acuerdos
Tasas de interés variable
Tipos de cambio diarios
Las líneas presupuestarias
Además, el sistema permite registrar y controlar:
Las enmiendas a los contratos de préstamo,
Las participaciones de los acreedores en un préstamo sindicado.
El SIGADE cuenta con funciones que permiten el registro de los desembolsos y permitirá también generar automáticamente formularios de solicitud de desembolsos para el Banco Mundial y otras principales instituciones acreedoras.
Permite el cálculo y la generación automática de las Tablas de Amortización, muestra para cada tramo de los préstamos, la información relativa a los vencimientos, reembolsos, pagos, atrasos, quitas, intereses en mora, controla la canasta de divisas, elabora ajustes de vencimientos debido a las variaciones de los tipos de cambio. Basándose en dicha información registra el Servicio de la Deuda.
El SIGADE produce gran variedad de salidas de información, como ser:
SOBRE PRÉSTAMOS POR:
Tipo de Acreedor
Acreedor
País u Organismo Acreedor
Tipo de Deuda
Tipo de Moneda
Organismo Deudor
Proyecciones del Servicio
Vencimientos
SOBRE TÍTULOS POR:
Emitidos
Colocados
Tipo de Deuda
Tipo de Tasa
Proyecciones del Rescate
Vencimientos
SOBRE AVALES POR:
? Otorgados
? Seguimiento
Disposiciones necesitarías para instalar y utilizar satisfactoriamente el SIGADE
Los sistemas informatizados de gestión de la deuda (SIGD), tanto estándar (por ejemplo, el SIGADE) como los sistemas adaptados a un país determinado, existen desde hace casi dos decenios. A partir de su experiencia adquirida mediante la instalación del SIGADE en varios países, la UNCTAD proporciona servicios de asesoramiento relativos a los aspectos administrativos e institucionales a fin de garantizar el éxito de sus proyectos. Varios factores parecen ser particularmente importantes para que la instalación y utilización de sistemas de este tipo resulte satisfactoria.
Primeramente, tiene que haber disposiciones institucionales bien definidas. Entre éstas cabe mencionar un régimen jurídico y un marco administrativo apropiados. Las funciones y responsabilidades tienen que ser claramente determinadas y es fundamental otorgar a la unidad encargada de recoger los datos la autoridad y responsabilidad necesarias.
Además, el local de la unidad donde se ha instalado el SIGD necesita estar bien planeado para asegurar la explotación óptima del sistema. Generalmente, está localizado en una unidad del Ministerio de Hacienda o del Banco Central.
Otro factor esencial, tanto durante la instalación como después de ésta, es el firme apoyo de los altos funcionarios así como una plantilla de personal estable, motivado y debidamente capacitado. Por consiguiente, es necesario desarrollar una política para retener al personal.
El apoyo técnico es otro factor importante. Se tiene que proveer mantenimiento del hardware. El equipo técnico del SIGADE provee soporte mediante una "línea de urgencia" en Ginebra, por vía de teléfono, fax y correo electrónico.
Un conocimiento amplio del SIGD es necesario y éste debe ser accesible en cualquier momento. Se debe tener presente que una buena información no basta por sí sola para establecer un sistema eficaz de gestión de la deuda. La información debe complementarse con el análisis y control y contribuir a la adopción de decisiones políticas.
Estado operacional del sigade
Actualmente 70 instituciones de 55 de los 58 países utilizan la versión 5.0, 5.1 ó 5.2 del SIGADE. Tres países todavía utilizan la versión 4.1 Plus, pero se prevé que en un futuro cercano adoptarán la versión 5.2. Cuarenta y cuatro países utilizan la versión más reciente del sistema, la 5.2.
En 2001 esta versión se instaló en nueve países y otros tres que estaban utilizando la antigua versión 4.1 Plus también la adoptaron (Burundi, Egipto y Togo).
En el cuadro se presenta una descripción general del estado operacional del SIGADE en los países en cuestión. Al final de 2001 el sistema funcionaba en 50 países. De los países en que el sistema no está en funcionamiento, dos han decidido elaborar y aplicar su propio sistema y seis tropiezan con dificultades debido a problemas institucionales, técnicos o de personal.
Se han ultimado o se están preparando proyectos de seguimiento para los países que utilizan el SIGADE a fin de que puedan emprender nuevas actividades relacionadas con la ejecución del programa y el fortalecimiento de la capacidad en materia de gestión de la deuda.
Alcance de los proyectos en los países
Los proyectos en los países abarcan una amplia gama de actividades además de la instalación del software del SIGADE y la capacitación en su uso. La mayoría de los proyectos también prestan asistencia a los gobiernos en la creación del entorno jurídico, administrativo, técnico y orgánico adecuado para el funcionamiento del sistema. Otros temas podrían incluir la creación de una base de datos, la capacitación y retención de personal, la definición de estrategias para la obtención de préstamos exteriores, la comunicación y los flujos de información, las técnicas de financiación y el análisis de créditos, y la renegociación de la deuda. El programa también organiza talleres, viajes de estudios y la participación en seminarios regionales y de capacitación.
En el marco de los proyectos nacionales, la instalación y la ejecución del SIGADE (por ejemplo, el establecimiento de una base de datos sobre la deuda), así como la capacitación en su uso, están a cargo de consultores y/o personal del equipo central durante las misiones (50 en 2001). En algunos proyectos los asesores permanecen más tiempo en el país para proporcionar apoyo continuo sobre el Terreno.
Una actividad importante en la mayoría de los países de América Latina es la integración del SIGADE en los sistemas nacionales de administración financiera. Los países usuarios del SIGADE que están estableciendo sistemas integrados son Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela. En esos países el programa SIGADE se centra principalmente en la prestación de servicios de asesoramiento a los equipos nacionales en forma de talleres o en la prestación de asistencia técnica para el establecimiento de la conexión pertinente. Esto último asegura la creación y conservación dentro del país de la capacidad de mantenimiento y, de esa manera, se garantiza el mantenimiento futuro.
Promoción de centros regionales de apoyo y colaboración con ellos.
El programa SIGADE participa en proyectos regionales o subregionales y los promueve, y trata de establecer acuerdos de colaboración y asociación con las organizaciones regionales que prestan ayuda a sus países miembros en la gestión de la deuda. Algunos ejemplos de organizaciones de ese tipo son el Instituto de Gestión Macroeconómica y Financiera del África Oriental y Meridional (MEFMI) y Pôle Dette, una iniciativa regional lanzada en África occidental por el Banco de los Estados del África Central (BEAC) y Banco Central de los Estados del África Occidental (BCEAO).
Cuatro de los nueve países de la región pertenecientes al MEFMI3 son usuarios del SIGADE (Angola, Uganda, Zambia y Zimbabwe). En junio de 2001, a petición del MEFMI, el SIGADE participó en la organización y la celebración de un seminario de un día sobre sistemas integrados de gestión financiera para gobernadores de los bancos centrales de los países miembros del MEFMI, en el
marco de la reunión anual del Banco de Pagos Internacionales (BPI) celebrada en Basilea. En septiembre de 2001, el MEFMI fortaleció su cooperación con las dos organizaciones al establecer un acuerdo actualizado de cooperación que debía firmarse a principios de 2002. Como parte del programa de trabajo adjunto al acuerdo, la UNCTAD ha convenido en patrocinar a tres becarios del MEFMI que se especializarán en gestión de la deuda en 2002. Además, la UNCTAD envió a un representante al taller sobre la gestión de los riesgos organizado conjuntamente por el MEFMI Banco Mundial en Mbabane (Swazilandia) en noviembre de 2001.
Sistema de información del SIGADE
Formulación Presupuestaria de Servicios de la Deuda Pública
El SIAF recopila la programación y ejecución presupuestaria anual y el SIGADE registra los desembolsos de financiamientos internacionales, información que será consultada por el sistema de información de proyectos.
Registro de Pagos por Servicios de la Deuda Pública
Registro de Desembolsos por Operaciones de Crédito Público
Ejemplo de aplicación del SIGADE (Caso Argentina)
En el presente ejemplo se esboza una perspectiva histórica de la rendición de cuentas y se describe el débil papel que ha jugado el Congreso en dicho control. Los intentos para su mejoramiento, entre los cuales se encuentra la Ley 24156 y en particular el rol que ejerce la Auditoria General de la Nación (AGN)como nuevo protagonista y como palanca técnica del Congreso para su evaluación.
Este trazado histórico y un panorama descriptivo del funcionamiento, va acompañado de algunas propuestas concretas para mejorarlo y reforzar su impacto en la gestión estatal.
Antecedentes históricos
Durante el período indiano, para realizar el control de la hacienda real en los territorios coloniales, la corona de España se valió de instituciones muy conocidas como fueron los Juicios de Residencia, el Régimen de Visitas y la Rendición de Cuentas.
Los Oficiales Reales, tenían a su cargo la recaudación de los recursos de la corona y la rendición de cuentas de las cajas reales. Eran funcionarios designados directamente por el Rey, debiendo dedicarse exclusivamente a la atención de los asuntos de hacienda
Por Real Provisión del 4 de julio de 1543 los Oficiales estaban obligados a enviar a la Contaduría del Consejo de Indias un tiento de cuenta al fin de cada año, es decir un resumen de lo recibido y lo gastado y una cuenta completa cada tres años.
En 1767, Carlos III creó la Contaduría y Tribunal Mayor de Cuentas de Buenos Aires cuya jurisdicción incluía las provincias del Río de la Plata, Paraguay y Tucumán y reorganizó el funcionamiento de todas las subtesorerías existentes en las provincias, hasta ese entonces deficientemente controladas por el Tribunal de Lima.
El proceso de independencia determinó que la Corona fuese reemplazada por el pueblo como único titular depositario de la soberanía. Desde entonces se han sancionado y establecido numerosas leyes y decretos y se han creado diversos organismos relacionados con la administración de los recursos públicos y su control.
En esa perspectiva, la Constitución de 1853 que con reformas rige actualmente, recogió experiencias que van desde la Primera Junta de Gobierno hasta la Reorganización Nacional. Sus disposiciones en orden a la hacienda pública fueron tomadas del proyecto de Alberdi y comprenden:
? Institución del Tesoro Nacional, como caja única y descentralizada. Ingresos que lo constituyen.
? Organización del Poder Legislativo como órgano volitivo máximo de la hacienda.
? Institución del Poder Legislativo como órgano de control externo de la hacienda en los aspectos preventivo, concomitante y crítico o ulterior.
? Institución del PEN como órgano directivo y ejecutor de la hacienda.
Desde entonces, los asuntos vinculados al control económico financiero del Estado nacional se sustentaron principalmente en las siguientes normas:
Ley 217 del 26/9/1859 – Llamada Reglamento General de Pagos fue, en realidad, una verdadera Ley de Contabilidad. Estableció la forma de presentación de la Cuenta de Inversión. Estuvo vigente hasta el año 1870, en que fue reemplazada por la 428.
Ley 428 del 26/9/1870 – Configuró unauténtico código de contabilidad, pues previó casi todos los aspectos del ordenamiento económico-financiero del Estado.Estuvo vigente hasta 1947
Ley 12.961 del 20 de marzo de 1947. Reforma totalmente la Ley 428. La norma reglamenta los juicios de cuentas y de responsabilidad. Introduce la moción de censura respecto de los actos del poder administrador en la gestión financiero-patrimonial del Estado.
Ley de Contabilidad (aprobada por decreto ley 23.354 del 31/12/1956). Los objetivos fundamentales perseguidos con la reforma fueron sustituir la ley 12.961 al modificar el régimen de control de la hacienda pública por ella establecido y suministrar procedimientos adecuados para determinar con exactitud los resultados financieros patrimoniales delos ejercicios en que se divide la vida de la hacienda. Esta normativa contaba al menos con los siguientes aciertos:
? Adopción del sistema de presupuesto de competencia en lo relativo a gastos.
? Agilización de mecanismos administrativos de pago del gasto.
? Modificación de la estructura presupuestaria, mediante la adopción de una clasificación primaria más racional de los gastos públicos
? Modificación de las fechas de iniciación y finalización del ejercicio financiero.
La ley crea el Tribunal de Cuentas de la Nación, integrado por cinco contadores públicos, a cargo de la jurisdicción contable, instituto que tendrá vigencia desde su integración en 1957 hasta su disolución en 1992. Dicho tribunal realizaba un control de legalidad y técnico contable.
A modo de repaso histórico, veamos cuál ha sido la suerte de las cuentas generales de ejercicio, a partir de 1864:
fueron aprobadas las correspondientes a 1864 (L 214), 1866 (L 386), 1878 a 1884 (L 3939), 1885 a 1900 (L 5096), 1905 a 1911, 1913, 1915 a 1920, 1922 a 1924 (L 12689), 1944 (L 13635), 1945 y 1946 (L 14015), 1950 (L 14052), 1951 (L 14253), 1952 (L 14320), 1953 (L 14611), 1956 (L 15817), 1963 a 1965 (L 20653) y 1973 a 1975 (L 23334).
Han sido rechazadas las cuentas de inversión del ejercicio 1914 (L 10212) y de los ejercicios 1966 a 1972 (L 23345).
Las cuentas elevadas por el Poder Ejecutivo nacional y archivadas en la Contaduría del Congreso de la Nación fueron, entre otras, las correspondientes a los ejercicios 1912, 1929, 1930, 1941, 1942 y 1943.
La Dirección de Información Parlamentaria del Congreso de la Nación desconoce el paradero de las cuentas correspondientes a los ejercicios 1960, 1961, 1962, 1966, 1967, 1968, 1969, 1970, 1971 y 1976 a 1981.
Existen cuentas no elevadas al Congreso, como son las del año 1865, 1867 a 1877 y 1901 a 1904. También hay cuentas en poder de la Contaduría general de la Nación a disposición del Congreso, como son las de los años 1921, 1925, 1926, 1927 y 1928.
Para conjurar este desastre, en la República Argentina, en los últimos tiempos, se han producido cambios substanciales en los sistemas de control imperantes en la órbita pública. Esto es así debido a dos factores: uno normativo que surge con la sanción de la ley N° 24.156 de "Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional" y otro de índole instrumental, resultante de una constante innovación tecnológica y operativa, para satisfacer las necesidades de actualización de la Administración Pública.
Sin embargo, hoy presenciamos el debate de aprobación o rechazo de las cuentas de inversión de los ejercicios 1994, 1995 y 1996, cuyos dictámenes de opinión fueron emitidos por la AGN, aprobados por resoluciones 124-19997; 55-1998 y 45-1999 y motivo de adendas aclaratorias las cuentas 1995 por resolución 54-2000 y la de 1996 por resolución 162-2000.
Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional
La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que rige desde 1993, establece que el Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto.
El presupuesto es, desde un punto de vista técnico, una estimación de los ingresos y una autorización para gastar conforme las asignaciones dispuestas. Pero enfocado políticamente, es un verdadero programa de gobierno, propuesto a los representantes del pueblo, debatido por ellos en la Cámara de Diputados y por los representantes de las provincias en el Senado de Nación.
Para la formulación del presupuesto, es necesario contar con la Cuenta de Inversión del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del ejercicio vigente.
La Oficina Nacional de Presupuesto confecciona el proyecto de ley de presupuesto general sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, con los ajustes que resulte necesario introducir.
De esta manera y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 26 de la ley 24.156, el Poder Ejecutivo presenta el proyecto de ley de presupuesto general en la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del año anterior al que regirá. El mismo está precedido de un mensaje que debe contener una relación con los objetivos que se propone alcanzar. Luego se lleva a cabo el debate de la ley que, una vez sancionada por ambas cámaras, es promulgada por el Poder Ejecutivo.
El paso siguiente es la ejecución del presupuesto anual, cuyas cuentas de recursos y gastos se cierran el 31 de diciembre de cada año. Ejecutar el gasto es, pues, ejecutar los programas que han sido acordados en el Congreso, con asignaciones específicas que privilegian determinadas políticas públicas.
La presentación del Presupuesto es un momento de gran relevancia en la expresión de la voluntad del legislador, pero hay otro que no ha sido debidamente jerarquizado y es la oportunidad de rendir cuentas, es decir, verificar si el programa de gobierno se ha cumplido. Esa instancia es el tratamiento de la cuenta de percepción y de inversión.
La Cuenta de Inversión. Contenidos
El contenido de la Cuenta de Inversión no surge del texto dela Constitución. Habitualmente ha sido regulado por la ley de contabilidad pública vigente en cada momento y, los cambios que ha incorporado a lo largo del tiempo, obedecen a la complejidad administrativa que ha adquirido el Estado en su desarrollo.
Hasta el año 1992 la información contenida en la Cuenta era de naturaleza netamente financiera y conforme el art. 3 de la Ley de Contabilidad de 1956, estaba formada por los siguientes estados:
"De la ejecución del presupuesto general, que deberá reflejar lo autorizado por cada crédito y lo comprometido con cargo a los mismos.
De cada una de las cuentas de que trata el Art. 26: Cuentas del Tesoro, Cuentas de terceros, Cuentas especiales, Cuentas de orden.
De lo calculado y lo efectivamente ingresado en el ejercicio por cada ramo de entradas.
De lo recaudado y pagado, en cuanto a tales ingresos y pagos se relacionen con el presupuesto general del ejercicio.
De los residuos pasivos a que se refiere el artículo 35
De la evolución de los residuos pasivos correspondientes a años anteriores.
Del movimiento de fondos, títulos y valores operado durante el ejercicio.
Del activo y pasivo del tesoro al cierre del ejercicio.
De la situación financiera al cierre del ejercicio.
De la cuenta patrimonial, que deberá reflejar las existencias al iniciarse el ejercicio, las variaciones producidas durante el mismo como resultado de la ejecución del presupuesto general o por otras causas y la situación al cierre.
De la deuda pública al comienzo y al final del ejercicio." (Decreto Ley 23354/56 art. 37.)
Con el programa de reformas de la administración financiera plasmado en la ley 24.156, la Cuenta de Inversión incorpora por primera vez comentarios acerca de los resultados de la gestión; su nuevo contenido está definido en el artículo 95 de la ley 24.156:
"a) Los estados de ejecución del presupuesto de la Administración Nacional a la fecha de cierre del ejercicio.
b) Los estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la Administración Central.
c) El estado actualizado de la deuda pública interna, externa directa e indirecta.
d) Los estados contable-financieros de la Administración Central.
e) Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos económicos y financieros.
La cuenta de inversión contendría además comentarios sobre:
a) el grado del cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto.
b) el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública y sobre la gestión financiera del sector público nacional.
c) la gestión financiera del sector público nacional."
Como se ve, las modificaciones sustanciales producidas por las nuevas legislaciones reflejadas en la incorporación de los tres últimos puntos, obligan al Poder Ejecutivo a exponer los resultados de la gestión en términos de eficacia, eficiencia y economía.
Proceso de preparación y aprobación de la Cuenta de Inversión. Plazos.
Como se ha dicho, la responsabilidad de la preparación de la Cuenta de Inversión le cabe a la Contaduría General de la Nación. (art. 91, inciso h de la Ley de Administración Financiera). El Jefe de Gabinete la presenta al Congreso de la Nación, con posterioridad la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración (CPMRCA) remite la Cuenta a la AGN –en virtud del artículo 85 de la Constitución Nacional- para que ésta la analice y emita opinión. Sólo después de haber recibido el informe de la AGN, la CPMRCA produce el dictamen, que es elevado a ambas cámaras para la aprobación o rechazo de la Cuenta.
Según lo indicado por el art. 95 de la ley 24.156, debe ser presentada anualmente por el Ejecutivo al Congreso Nacional antes del 30 de junio del año siguiente al que ella corresponda.
A su vez el art. 5 de la Ley 23.847 establece que la CPMRCA: "… deberá presentar a ambas Cámaras, antes del1de mayo de cada año, un dictamen del estudio realizado sobre la cuenta general presentada por el Poder Ejecutivo, correspondiente al penúltimo ejercicio. En su defecto, informará dentro de igual plazo, las razones que le hayan impedido cumplir ese objetivo."
Como se ha mencionado, la relación entre Cuenta de Inversión y presupuesto es muy estrecha. Para iniciar la formulación y posterior tratamiento parlamentario de los presupuestos, considera básica la Cuenta de Inversión del último ejercicio ejecutado.(Ley 25152 art. 7 inc. a).
Ese mismo artículo establece que "Una vez remitida al Honorable Congreso de la Nación la Cuenta de Inversión del Ejercicio anterior y en forma previa al envío del Proyecto de Ley de Presupuesto para el siguiente Ejercicio Fiscal, el Jefe de Gabinete de Ministros y el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos concurrirán a una sesión conjunta de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cámaras de Diputados y Senadores, para presentar un informe global". Así pues se incorpora un nuevo hito a la línea temporal establecida en el art. 26 de la ley 24.156, que dice: "…El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del año anterior para el que regirá…".
Según esos plazos legales, en el periodo que abarca desde el 30 de junio hasta el 1 de mayo del año siguiente ,en sólo diez meses, la AGN debe analizar y emitir opinión sobre la Cuenta, y la CPMRCA debe producir y elevar su dictamen a ambas cámaras.
En el sistema anterior, donde regía la vieja ley de contabilidad, el Tribunal de Cuentas de la Nación disponía de un plazo aproximado de 19 meses (contados desde el inicio de cada ejercicio fiscal hasta el 31 de julio del año siguiente) para realizar su análisis, ya que cumplía una función de contralor previo y concomitante, es decir permanente. Por ejemplo, para analizar la Cuenta de Inversión de 1990, el Tribunal disponía de todo el año 1990 hasta el 31 de julio de 1991, fecha límite de elevación en que el Poder Ejecutivo debe enviarla al Congreso. En cambio, la AGN analiza la Cuenta de Inversión con posterioridad a la finalización del ejercicio.
La extemporaneidad que existe actualmente en el tratamiento de las cuentas tiene diversas causas. Muchas veces desde el inicio los plazos no son cumplidos, ya que el Poder Ejecutivo no envía la cuenta antes del 30 de junio del año siguiente. Agrava la situación el desfase que puede darse entre la recepción de la cuenta por parte del Congreso y su envío a la AGN, la cual, como ya se dijo, cuenta con un tiempo considerablemente menor que el que poseía el Tribunal de Cuentas de la Nación para la realización del informe
A fin de clarificar la situación actual, en la página siguiente se representa en una línea de tiempo los plazos que establecen las normas tanto en lo que respecta a la Cuenta de Inversión como al presupuesto.
Aprobación o Rechazo. El silencio del Parlamento y el veto del Ejecutivo
En el sistema anterior a 1993 se consideraban aprobadas las cuentas sobre las cuales el Congreso Nacional no se hubiera pronunciado transcurridos cinco (5) períodos de sesiones ordinarias desde su presentación. Inversamente, el sistema actual no prevé ningún mecanismo de aprobación tácita o ficta. Se ha estimado que el Poder Legislativo no puede renunciar a la obligación impuesta por la Constitución Nacional en cuanto expresamente le encomienda aprobar o desechar la Cuenta de Inversión. Para muchos constitucionalistas, la convalidación automática por el sólo transcurso del tiempo importaría una renuncia del Congreso a una competencia atribuida por la Constitución Nacional.
En la práctica parlamentaria el procedimiento seguido para la aprobación de la Cuenta de Inversión es el mismo que establece la Constitución Nacional para la elaboración y sanción de las leyes (arts. 77 y sigs). Sin embargo, el acto de control, aprobación o rechazo es formalmente una ley, aunque materialmente se trate de un acto administrativo, pues el Congreso ejerce actividad administrativa cuando controla al sector público.
Pero, si se planteara una situación de rechazo total, cabe preguntarse si el Poder Ejecutivo podría hacer uso de su facultad de veto, observando, por ejemplo, el proyecto de ley que desecha la Cuenta de Inversión.
El acto por el cual el Congreso Nacional rechaza la Cuenta de Inversión no es susceptible de veto por cuanto no se trata de una ley en sentido material, sino de un acto administrativo de control, con forma de ley. Por esta razón muchos entienden que, técnicamente, la decisión de ambas cámaras debería adoptar la forma jurídica de una resolución, bajo el régimen de los actos administrativos.
El rol de la Auditoria General de la Nación
El artículo 85 de la Constitución Nacional –producto de la reforma de 1994-, además de conferir rango constitucional a la AGN, establece en forma inequívoca su intervención en el trámite de aprobación o rechazo de la Cuenta. Si no se cumpliera esta obligación, el acto seria incompleto y podría dar lugar a su nulidad por incumplimiento de un requisito constitucional.
Al mismo tiempo, el informe de la AGN constituye el antecedente necesario de los dictámenes de la CPMRCA. De esta manera, dichos dictámenes preceden al debate que culmina con la emisión del acto que expresa la voluntad legislativa.
Se presenta a continuación un cuadro que detalla el proceso de aprobación de las cuentas de inversión desde la creación de la AGN:
En el curso del año 2004, la Auditoria elaboró el informe de la cuenta correspondiente al ejercicio 2001 y auditó la del ejercicio 2002. En tanto, la cuenta del ejercicio 2003 ha ingresado en el mes de agosto de 2004. La demora que puede apreciarse en el análisis de las cuentas de los años 2001 y 2002 es consecuencia de la recepción tardía de los documentos definitivos.
Así, por ejemplo, la Cuenta de Inversión de 2002, en vez de entregarse a la AGN al poco tiempo de recibida por la CPMRCA, ingresó formalmente el 27 de febrero de 2004, vale decir, con siete meses y medio de retraso y dos meses antes que la CPMRCA debiera elevar su dictamen para el tratamiento en el Congreso.
En efecto, a la luz de lo examinado resulta evidente que este crónico retraso no sólo viola el principio de oportunidad sino que también impide que el control cumpla con su función esencial y, al mismo tiempo, sirva al proceso de retroalimentación que requiere la elaboración del nuevo presupuesto.
El proceso que se sigue desde la formulación de la Cuenta, su auditoria y su aprobación o rechazo, objetivamente demanda ser realizado "a su debido tiempo", esto es, con puntualidad y actualidad. Para que ello sea posible, al auditar ingresos y gastos sería necesario introducir procedimientos que disminuyeran las tardanzas señaladas. El concepto de "inmediatez", el "ahora" incorporado a los tiempos del control, debería ser un propósito de todos cuantos intervienen en este proceso.
En ese sentido, un esfuerzo conjunto del Ejecutivo, el Congreso y la AGN podría evitar que los trabajos de "rendición, control, y aprobación" de la cuenta sean percibidos por la sociedad como desactualizados o propios de un libro de historia.
Cabe señalar que en estos años hubo avances en lossistemasde presupuesto y de contabilidad que han permitido, a su vez, mejorar el trabajo de control. Es un largo y complejo camino, en el cual el piso de la eficacia de la AGN está dado no sólo por la oportunidad sino también por la calidad del trabajo en la emisión de la cuenta.
Los procedimientos más relevantes que aplica la AGN para la revisión de la Cuenta implican:
? Realizar pruebas globales sobre resultados de la ejecución presupuestaria.
? Evaluar si existen diferencias entre el mensaje de elevación del presupuesto, con el crédito inicial, el crédito vigente y la ejecución del gasto
? Determinar las principales razones de las diferencias, en caso de existir.
? Determinar el producto bruto y el nivel general de precios durante el período, identificando los desvíos entre la previsión presupuestaria de los gastos y el cálculo de los recursos.
? Evaluar el comportamiento de las variables de ingresos, incluyendo, para cada período, el análisis de los desvíos respecto del cálculo original versus la ejecución, en los siguientes rubros:
Recaudación.
Contribuciones.
Rentas de la propiedad.
Otros ingresos.
Determinar el comportamiento de los gastos, analizando los desvíos de presupuestación en los siguientes rubros:
Gastos Corrientes.
Gastos de capital.
Principales rubros afectados.
Para analizar las principales modificaciones realizadas al presupuesto, se efectúan comparaciones entre el mensaje del Poder Ejecutivo, el crédito inicial y el crédito vigente. Así también se compara el nivel de la ejecución, su legalidad y el crédito vigente. También se efectúa un análisis comparativo entre la ejecución presupuestaria de los últimos ejercicios fiscales.
Objetivos, metas e indicadores
Según el art. 95 de la Ley 24.156, la Cuenta de Inversión debe incluir comentarios sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto, el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública y la gestión financiera del Sector Público Nacional.
En ese sentido, el sistema presupuestario actual opera con un enfoque amplio que supone la responsabilidad de ser ordenador del marco financiero, asegurando, al mismo tiempo, la programación y el seguimiento de los objetivos y metas de los servicios a cargo de la Administración Nacional.
El diseño y el cálculo de indicadores constituyen tareas de significativa relevancia, no solamente por su utilidad en la formulación de los anteproyectos de presupuesto, sino también para las etapas de programación y ejecución.
Los indicadores de la gestión presupuestaria son expresiones cuantitativas que reflejan distintos tipos de relaciones: entre productos y objetivos de las políticas públicas, entre productos, entre productos y recursos, entre recursos, así como entre los elementos mencionados y cualquier otro aspecto cuantificable de los procesos productivos con capacidad explicativa de una gestión o un resultado.
Los indicadores pueden ser clasificados en dos grandes grupos, de acuerdo a los objetivos centrales a que responden: a) de eficiencia y b) de eficacia.
Cuando se obtiene una producción con el menor costo posible en términos de los recursos utilizados para una cantidad dada, se dice que ese nivel de producción es eficiente. En el mismo sentido, si el costo de la producción ya está definido, la producción será eficiente si la cantidad obtenida es la máxima posible. Por su parte, el concepto de eficacia está directamente relacionado con la obtención de un producto con cuya oferta puede cubrirse la satisfacción de una necesidad o demanda social insatisfecha. En otras palabras, establece en qué medida con ese producto se logra alcanzar los objetivos para los cual es producido, respondiendo a la razón de ser de la institución que lo ejecuta.
En síntesis, el juicio de valor está referido a la concepción de las tres "e" -economía, eficacia y eficiencia- también denominada "auditoria de valor por dinero" o "auditoria de resultados", concepto vinculado con el nuevo enfoque de gestión por resultados, superadora de la tradicional auditoria de procedimientos o auditoria de cumplimiento, que posee una dimensión más clásica.
Metodología
La metodología desarrollada para la evaluación de las actividades de control de la Cuenta de Inversión incluye identificar las transacciones importantes; esto tiene por objeto la programación del trabajo y la detección de los sistemas donde se profundizará el estudio y evaluación de las actividades de control. Por ello, las transacciones son agrupadas en sistemas o subsistemas, como por ejemplo:
Ingresos.
Recursos Tributarios.
Recursos no Tributarios.
Contribuciones de la Seguridad Social.
Gastos.
Determinación de sus tres momentos (compromiso, devengado, pagado).
El análisis de la documentación analizada deberá contener:
Flujo de las operaciones de cada sistema, procedimientos de las transacciones y áreas intervinientes.
Actividades de control para prevenir, detectar y corregir errores.
Fuentes en que se sustentan las transacciones, es decir, su documentación respaldatoria.
Otro objetivo metodológico es la evaluación del control interno, que consiste en determinar la naturaleza, el alcance y la oportunidad de los procedimientos de auditoria necesarios para emitir el informe del auditor. Esta evaluación es un medio para graduar la extensión de las pruebas de auditoria y una herramienta para inferir opiniones globales sobre la base de pruebas selectivas.
Se evalúa anualmente el grado de confiabilidad (alta, moderada o baja) de los controles existentes basándose en la capacidad de las actividades de control para prevenir, detectar y corregir errores.
Funcionamiento interno de la AGN para el análisis de la Cuenta de Inversión
La magnitud del universo a auditar -que contiene a todo el Sector Público Nacional- y la estructura de asignación de responsabilidades -según la cual la ejecución presupuestaria y la documentación respaldatoria de las transacciones es competencia exclusiva de los organismos, jurisdicciones o entidades involucradas-, hicieron necesario concebir para la auditoria un esquema de desarrollo descentralizado. Esta descentralización se formuló teniendo en cuenta las misiones previstas para las distintas gerencias sustantivas de control de la Auditoria General de la Nación, como forma de obtener un mejor resultado final, aprovechando la especialización y experiencia de cada una de ellas.
Las tareas de auditoria se desarrollan en los siguientes ámbitos:
-La Secretaría de Hacienda, que es el órgano coordinador de los sistemas: presupuestario, de crédito público, de tesorería y de contabilidad, que están a cargo de la Oficina Nacional de Presupuesto, la Oficina Nacional de Crédito Público, la Tesorería General de la Nación y la Contaduría General de la Nación, respectivamente.
-Las jurisdicciones y entidades cuya actuación es coordinada por los órganos rectores de los sistemas mencionados y que están organizadas en servicios administrativos de acuerdo con lo establecido en el art. 6° del Decreto 2666/92.
Para determinar que organismos se auditarán, se selecciona una muestra específica –representativa- en función del crédito presupuestario asignado. De esta forma, algunos organismos -por su significación en términos presupuestarios o recaudatorios- son objeto de análisis año tras año (este es el caso de AFIP, ANSES, etc.).
Al estructurar una eficiente planificación plurianual, resulta prioritario "rankear" a los distintos organismos que componen la administración central, como así también a los organismos descentralizados que integran el Sector Público Nacional. El ranking se establece a partir de la importancia relativa que revisten los distintos organismos de la administración central y descentralizada. La relación entre el crédito vigente y los errores e inconsistencias es uno de los elementos que permiten determinar el riesgo de auditoria.
La revisión de los estados contables de los organismos es asignada a las correspondientes gerencias de la A.G.N.
Más allá de las labores de auditoria vinculadas a la Cuenta de Inversión que realizan las gerencias de sector público financiero, sector público no financiero, entes de regulación, de deuda, etcétera, existe una gerencia específica, la de Deuda Pública, a cargo de la concentración de la documentación y las actividades generales de revisión de la Cuenta.
En la AGN, esta tarea la realiza desde hace años un experimentado equipo conformado por profesionales de alta especialización. Se trata de una labor minuciosa que constituye el nervio central del plan de acción anual. Es una declaración de fiabilidad que, de suyo, implica mantener su jerarquía con la excelencia del conocimiento y el más alto nivel de independencia de criterio. Este grupo constituye un ejemplo en cuanto a la importancia de un servicio civil con permanencia, aspecto no menor en la reconstrucción de la calidad institucional a recuperar en nuestro país.
La Cuenta y la Deuda Pública
La reseña de las actividades que realiza la Gerencia de Deuda con relación a la Cuenta de Inversión, ejemplifica también el intenso trabajo que desarrolla la AGN en esta materia.
En efecto, la auditoria del stock de la deuda y su gestión han constituido temas significativos en los informes de la AGN. Más aún, la relación entre la Cuenta de Inversión, el impacto de la deuda y la situación de default que enfrentaba el país, define que sea objeto de una atención especial.
El artículo 118, inciso e) de la ley 24156, asigna a la AGN las siguientes funciones:
Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. (…)
Esto explica que sea una gerencia específica, la de Deuda Pública, la que participe en los informes de auditoria de la Cuenta de Inversión de la Administración Nacional, auditando el estado actualizado de la deuda pública, interna, externa, directa e indirecta, que se expone en ella.
El control de la deuda pública tiene por objeto:
Verificar el cumplimiento de la normativa vigente relativa al endeudamiento público, interno y externo, de las operaciones presupuestadas y ejecutadas por la Jurisdicción 90, esto es el Servicio de la Deuda Pública.
Emitir opinión respecto de la razón habilidad de los saldos que presentan las cuentas del sistema de crédito público incluidos en los Estados Contables identificados como: a) Balance General (Deuda Pública –Nota a los Estados Contables) y b) Cuadro de Estado de Situación de la Deuda Pública de la Administración Central y del Resto del Sector Público.
La magnitud de este objeto de auditoria implica analizar un monto que al 31 de diciembre de 2003 ascendía a alrededor de $493.000 millones entre deuda directa e indirecta, interna y externa, distribuido en alrededor de 1.500 instrumentos financieros diferentes: préstamos multilaterales, títulos de deuda en moneda local y moneda extranjera, préstamos garantizados, bonos de consolidación, financiamiento bilateral, préstamos de la banca comercial, de proveedores, adelantos transitorios del Banco Central, letras de corto plazo, deuda contingente, etc. El monto a auditar equivale al 131% del PIB (Producto Interno Bruto) generado por la Argentina durante el mismo año.
Las tareas de campo se desarrollan en el Ministerio de Economía y Producción, fundamentalmente en la Dirección de Administración de la Deuda Pública, dependiente de la Oficina Nacional de Crédito Público. Esta área tiene a su cargo la gestión administrativa de la deuda pública, las obligaciones contractuales y las transacciones vinculadas con operaciones de crédito público.
No obstante, y puesto que la preparación de la Cuenta de Inversión del ejercicio es responsabilidad de la Contaduría General de la Nación, mientras se realizan las tareas de verificación se mantienen permanentes consultas con este organismo, como así también con la Oficina Nacional de Presupuesto, con la Tesorería General de la Nación, con los Servicios Administrativos –Financieros de las diferentes jurisdicciones, y con otros organismos que hayan estado involucrados –en mayor o menor grado en la temática del endeudamiento público.
La ejecución de las tareas de auditoria de la deuda pública requiere la participación de profesionales con dominio de los sistemas informáticos que utiliza la Dirección de Administración de la Deuda Pública, a saber:
– El Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE) –base de datos desarrollada por la UNCTAD–: Registra las transacciones de desembolsos y pagos, y provee las salidas de información mediante las cuales se examina el endeudamiento por instrumento, por moneda, el estado de situación de la deuda, sus saldos, pagos de intereses y comisiones, entre otras variables.
– El Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF): Es el sistema contable y presupuestario que registra todas las transacciones del Sector Público.
Existe una conexión operativa entre ambos sistemas, de modo que una vez efectuado el registro de la operación en el SIGADE, la información contenida en este último es recogida automáticamente por el SIDIF, generando los formularios de Gastos y de Recursos para su reflejo en la Contabilidad Central.
Asimismo, los profesionales actuantes están altamente capacitados en las características de los instrumentos de endeudamiento por tipo de operación, mercados de emisión, ámbitos para la resolución de controversias, distintas monedas, plazos, normativa vigente respecto de las emisiones, períodos de amortización, cancelación de los servicios, etc. El conocimiento de estos temas es muy importante, puesto que la planificación de la auditoria incluye tareas como:
a) Determinar la importancia relativa de los montos a verificar, para seleccionar la muestra de auditoria.
b) Evaluar los riesgos inherentes de la operatoria a ser examinada a los fines de determinar el alcance de los procedimientos de auditoria a aplicar.
c) Identificar los principales hechos económicos que hubiesen impactado sobre el objeto de auditoria, ya que su peso podría llegar a modificar el enfoque de las tareas a realizar.
Actualmente, la AGN está trabajando en el examen de la Deuda Pública del ejercicio 2002 y recientemente inició el del ejercicio 2003. Se estudian, entre otros aspectos: la conversión de valores de la deuda, su pesificación, la aplicación del Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER), el diferimiento de pago de una proporción importante de la deuda pública y lo relativo a su renegociación, el impacto de los reclamos contra el Gobierno nacional en sede judicial, y los nuevos endeudamientos.
Las verificaciones se desarrollan en tres planos: el contable, el presupuestario y el normativo, para lo cual se seleccionan operaciones que por su magnitud y concepto resulten de interés desde el punto de vista de la auditoria.
Procedimientos para el análisis de la deuda
En el plano contable:
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