Protección legal laboral de los funcionarios policiales en el marco del ordenamiento jurídico venezolano (página 2)

Es así que como producto final de las mesas de trabajo constituidas por la Comisión Nacional para la Reforma Policial, son promulgadas un conjunto de normas inherentes a la actividad policial, específicamente tres a saber: la Ley del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008), la cuál ya sufrió una primera reforma para pasar a denominarse Ley del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (2009), se promulgo asimismo el Reglamento de la mencionada ley (2009), y por último la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009) elemento fundamental del estudio que realizado, por cuanto esta ley comienza a regir a partir de su promulgación las relaciones laborales de los policías.

De ahí que interesó al investigador analizar como es la protección legal laboral de los funcionarios policiales en el marco del ordenamiento jurídico venezolano, con el fin de dar respuestas a las siguientes interrogantes.

Interrogantes

¿Cuáles son las características de la función pública en Venezuela?

¿Cuáles son los fundamentos legales y teóricos de la función policial en Venezuela?

¿En que medida el ordenamiento jurídico venezolano se ajusta a una concepción de justicia en la protección laboral de los funcionarios policiales?

Objetivos de la Investigación

Objetivo General

Analizar la protección legal laboral de los funcionarios policiales en el marco del ordenamiento jurídico venezolano

Objetivos Específicos

1.- Caracterizar la función pública en Venezuela

2.- Señalar los fundamentos teóricos y legales de la función policial en Venezuela

3.- Determinar los derechos laborales de los funcionarios policiales establecidos en el ordenamiento jurídico venezolano

Justificación de la Investigación

El estudio se justificó desde diversas dimensiones. En primer lugar, desde el punto de vista jurídico, porque permite un mayor conocimiento y comprensión de la Ley del Estatuto de la Función Policial, cuya promulgación es de reciente data, contribuyendo así a su mejor aplicación y aportar elementos para la reflexión sobre las implicaciones de su inobservancia desde el punto de vista legal, social y económico.

El estudio además puede contribuir al goce efectivo de tales protecciones por parte de quienes ejercen la función policial, a través del conocimiento de sus derechos y a los abogados a brindar una correcta asesoría y asistencia en esa área.

En segundo lugar, desde el punto de vista social por que la función policial, es de interés general por la naturaleza del servicio que presta como lo es garantizar la seguridad ciudadana, y se sabe que existe una relación entre la condiciones socio-económicas del policía y la efectividad de su trabajo, además que las mejoras salariales y la seguridad social son temas álgidos, controvertidos, y de permanente actualidad revistiendo una especial importancia para el desenvolvimiento armónico, para la paz y justicia social en aras de la suprema felicidad social establecida como norte en el plan de la Nación Simón Bolívar. En tal sentido constituye un aporte de importancia fundamental en el estudio y entendimiento del Derecho Venezolano.

Asimismo, el estudio aportó contenidos que pueden ser de interés a todas las personas involucradas directa o indirectamente con la función policial. Desde este punto de vista el trabajo tiene visos de originalidad, además que permitió analizar la situación actual de los policías en cuanto a sus beneficios laborales, lo cual es un aporte per se, y una herramienta en la propuesta de dignificación de la función policial, que se verá revertida en una mayor calidad vida del colectivo en general.

En este sentido, el estudio fue igualmente útil al investigador por cuanto los aportes teóricos – legales, le permitieron enriquecer sus conocimientos en lo relativo al régimen estatutario policial y su protección legal.

Alcance de la Investigación

El propósito del estudio realizado fue Analizar la protección legal laboral de los funcionarios policiales en el marco del Ordenamiento Jurídico Venezolano. De esta manera, el análisis se fundamentó en la normativa legal que regula la función policial.

Su alcance metodológico estuvo dado por ser una investigación dogmática jurídica, con base documental, permitiendo el estudio, análisis e interpretación de la norma jurídica.

Por otra parte, tuvo un alcance geográfico centrado en el ámbito especial de las leyes vigentes en Venezuela, especialmente las relativas a las normas relacionadas con la función policial.

Por último el estudio tuvo un alcance académico personal al fortificar en el investigador los conocimientos doctrinales y jurídicos sobre la temática en estudio, así como el de las personas interesadas en el mismo. De igual modo la satisfacción personal que representa el hecho de que la investigación sirva de antecedente a futuros estudios relacionados con la norma y la doctrina en el ámbito laboral y administrativo.

Antecedentes de la Investigación

Los antecedentes según Hurtado (2000) son datos sobre investigaciones anteriores en torno a la temática, plantean los que se ha investigado hasta el momento, quienes lo hicieron, el contexto, la muestra y los resultados de dichas investigaciones. Desde este punto de vista, los antecedentes pueden proporcionar ideas acerca de cómo abordar el tema, los posibles enfoques, guiar hacia bibliografías de carácter teórico, orientar acerca del instrumento, entre otros.

En este sentido se reseñan algunos antecedentes encontrados, hasta ahora, en relación a la temática que se estudia. Así Ramírez, F (2009) realizó un estudio denominado La Policía Comunal como modelo para el Control de los Factores Criminógenos en el Estado Aragua, el mismo empleó una metodología dogmática jurídica, y tuvo como propósito proponer un modelo teórico de policía comunal a ser implementado en la policía de Aragua, como estrategia para disminuir el índice delictivo.

El estudio concluyó que los policías requieren preparación y mejoras en sus condiciones de trabajo para prestar un mejor servicio, recomendó entre otras cosas capacitación constante en diferentes áreas, y una revisión de sus condiciones de trabajo. El mismo se relaciona con el que se proyecta en que aún cuando el primero tiene que ver con los efectos del trabajo policial en la calidad de vida de la ciudadanía hace una revisión de las condiciones laborales de los policías de Aragua, sembrando la inquietud para profundizar en el marco legal laboral de dichos funcionarios.

Al respecto, Alfonzo (2008) realizó una investigación titulada La Lopcymat como factor de seguridad laboral en la Policía de Aragua. La metodología utilizada fue de tipo socio-jurídica, en la modalidad de campo, con el método analítico. La muestra fue de ocho (08) oficiales y veinticuatro (24) tropas de la policía de Aragua. Los instrumentos que se utilizaron fueron: (a) la entrevista semi- estructurada a través de un guión de preguntas abiertas que se hizo a los oficiales, (b) la encuesta a través de un cuestionario que se aplicó a la tropa, y (c) la revisión documental de la literatura sobre el tema en estudio, así como las normativas y textos legales correspondiente.

Los resultados del estudio permitieron concluir que (a) los funcionarios policiales están propensos a sufrir accidentes laborales, siendo el más frecuente la fractura, (b) son susceptibles de sufrir enfermedades ocupacionales siendo la más frecuente la gastritis, (c) las condiciones y ambientes de trabajo no son las más adecuadas, tampoco conocen las normas de seguridad laboral y pocos las aplican, (d) las condiciones inseguras de trabajo, tales como la falta de dotación de equipos de seguridad, falta de mantenimiento preventivo y correctivo, así como la frecuencia con que se producen accidentes laborales, reflejan la inaplicabilidad de la ley. Sugiriéndose talleres sobre la ley. El Estudio se relaciona con el que se proyecta en que ambos buscan conocer las condiciones de trabajo en las instituciones de seguridad del estado, la realizada desde el punto de vista de la lopcymat y la que se proyecta, en relación a la recién promulgada Ley del Estatuto de la Función Policial.

Por su parte, Espinoza (2007), realizó un estudio titulado Propuesta para la Creación de un Departamento de Salud y Seguridad Laboral en el Instituto de la Policía de Aragua (Inpo Aragua). En esta investigación se empleo una metodología bajo un diseño no experimental apoyada en una investigación de campo, de nivel descriptivo, de modalidad proyecto factible, con sustento documental.

Para el estudio se seleccionó una muestra de cincuenta (50) trabajadores administrativos, a los cuales se les aplicó un cuestionario de catorce (14) preguntas cerradas de opción dicotómica. Los resultados obtenidos permitieron concluir que la institución no cuenta con un Departamento de Seguridad y Salud Laboral, así como el incumplimiento de los principios administrativos de seguridad y salud laboral. De ahí que se propone la creación de un departamento integral en el área.

La investigación anterior fue tomada como referencia por cuanto la misma aporta conocimientos sobre la necesidad de mejorar las condiciones de Seguridad y Salud Laboral en el Instituto de la Policía del Estado Aragua.

Metodología de la Investigación

Tipo y Modalidad de la Investigación

La investigación fue de tipo jurídico –dogmática, en la modalidad documental. La investigación jurídica- dogmática según Witker (1999):

Es aquella que concibe el problema jurídico desde una perspectiva estrictamente formalista, descontando todo elemento fáctico o real que se relaciona con la institución, norma jurídica o estructura legal en cuestión…El objeto del Derecho está por tanto constituido por las fuentes formales que lo integran. Todo el Derecho debe necesariamente emanar de la ley, la costumbre, los principios generales del derecho, el negocio jurídico en general se inscribe en el ámbito del pensamiento que ubica al derecho como una ciencia o técnica formal y, por consiguiente como una variable independiente de la Sociedad dotada de autosuficiencia metodológica y técnica. (p.9)

Por su parte, la investigación documental es según Hurtado (2000), el proceso mediante el cual el investigador recopila, revisa, analiza, selecciona y extrae información de diversas fuentes. Igualmente Bautista (2004) expone que la búsqueda de datos o información en las investigaciones documentales se realiza a partir de fuentes referenciales, estas pueden ser agrupadas en las siguientes categorías:

-Artículos en publicaciones periódicas: revistas especializadas y de divulgación general, periódicos, catálogos y similares.

–Libros. Documentos o reportes técnicos, divulgativos o de investigación.

-Ponencias y publicaciones derivadas de eventos: conferencias, convenciones, seminarios, talleres y similares.

-Trabajo y Tesis de Grado. Manuscritos y Datos no publicados o de circulación restringida.

–Programas de Computación, material audiovisual y otras fuentes no impresas.

Asimismo uno de los aspectos más importantes en este estudio, Leyes, decretos, Reglamentos, Normas, Resoluciones y demás instrumentos de tipo jurídico – normativo.

Técnicas de Recolección y Análisis de Datos

El instrumento aplicado para registrar las observaciones hechas, fue la técnica del fichado de información jurídica, ya que es el procedimiento para extraer, procesar y retener aquella información referente a los conocimientos jurídicos relacionados con la investigación, los cuales sirvieron para despejar las interrogantes planteadas.

Y como instrumento de análisis de datos se tiene que el más viable según el tipo de metodología que se utilizó, es el análisis de contenido de las opiniones de autores, criterios doctrinales y la norma legal.

Método de la Investigación

Para la realización de la investigación planteada se hizo necesaria la aplicación del Método Deductivo y Analítico. Zorrilla y Torres (1992) definen el método deductivo como aquel que "parte de datos generales aceptados como validos y que, por medio del razonamiento lógico, pueden deducirse varias suposiciones" (p.33). De acuerdo a lo expresado por las citas anteriores el investigador infiere que la deducción desempeña un papel importante en el estudio que se desarrolló ya que, gracias a ella, se aplicaron los principios descubiertos a casos particulares.

En cuanto al método analítico según Marx citado por Paradinas, (1998), consiste en "separar un conocimiento o un objeto de las partes que lo estructuran; es decir, hallar los principios y las relaciones, las dependencias que existen en un todo" (p.25).

Fases de la Investigación

La Investigación se realizó en tres fases: documental, analítica y constructiva.

Fase Documental. Esta fase se orientó a la revisión documental donde se identificó y seleccionó la información que permitió conceptualizar y caracterizar el estudio a través del desarrollo de las bases teóricas, doctrinales y legales, entre otros.

Fase Analítica. Consistió en la tabulación, organización e interpretación de la información obtenida en la fase anterior.

Fase Constructiva. Consistió en la reflexión crítica sobre el fenómeno jurídico social estudiado y con base a estas se extrajeron las conclusiones y recomendaciones.

Estructura del trabajo

La estructura capitular del presente Trabajo Especial de Grado, quedó conformado de la siguiente forma:

Capitulo I, titulado Características de la Función Pública en Venezuela, en el cual primeramente se definió la función pública, y se estableció como es el tipo de régimen que regula esta función en Venezuela, como punto de partida, referencia y comparación, a fin de identificar los aspectos comunes, y las diferencias con la función policial, en el entendido que la función pública es el genero y la función policial la especie.

El Capitulo II titulado Fundamentos Teóricos y Legales de la Función Policial en Venezuela, en el cual se estudió el fin y razón de ser de la policía y las normas que la rigen.

Y el capítulo III, Régimen de Protección Legal Laboral de los Funcionarios Policiales en el cual se expresaron todos los derechos subjetivos que están establecidos, normados y regulados en el ordenamiento jurídico venezolano para las relaciones concubinarias y como accionar para hacer valer los derechos subjetivos que establece la ley para el goce y disfrute de los derechos laborales de los funcionarios policiales, y asimismo el analizando el criterio jurisprudencial y la interpretación del Tribunal Supremo de Justicia, de la norma constitucional regulatoria, identificando en que medida esta protección legal se ajusta a la realidad, expectativas y necesidades de los funcionarios policiales.

CAPITULO I

Características de la función pública en Venezuela

La Función Pública. Definición.

Córdova (2008) señala que la función publica puede ser entendida bajo diferentes acepciones, como: "el modelo genérico de cómo se denominan las tareas que desempeña el funcionario" (p.1). También como "el ensamble de normas del derecho publico o régimen jurídico aplicable al funcionario" (p.1). Y por ultimo como "la relación de empleo público entre funcionarios y administración" (p.1).

Así, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) ha incluido una sección entera dedicada a la función publica, (en el capítulo 1 del título 4, dedicado al poder publico), en lo que ha dado al término un contenido técnico algo más restringido que aquel que surgía de las normas de la Constitución de 1961. En efecto, en las sucesivas normas de esta sección (los artículos 144 al 149), la Constitución parece referirse a la función publica entendiendo por tal la relación de empleo publico con la administración publica y más especialmente el conjunto de normas y reglas que se aplican a esta relación.

En tal sentido, Córdova (2008) afirma que la Ley de Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002) es evidentemente recipiendaria de tal concepción, pues señala en su artículo 1 que constituye el conjunto de normas que "regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicas y las administraciones públicas nacionales, estatales y municipales".

Por su parte, Fernández (2006) afirma que en la actualidad, "la función pública tiene una extensión, un ámbito de actuación mayor; engloba el conjunto de normas de todo tipo que regulan a los funcionarios con la Administración Pública, cualquiera que sea el sistema o modelo de servicio adoptado" (p.49). Explica además, que se trata de una institución que, como otras de derecho público, debe ser examinada no sólo en el ordenamiento jurídico en general, sino también por la ciencia de la administración, en lo concerniente a eficiencia, organización, economía y moralidad; es decir, lo que se considera como política específica y propia de la administración.

La Función Pública en el mundo

Fernández (2006) explica que tradicionalmente, los sistemas de función pública que han existido, y que aún existen, respondieron a dos tipos de criterios: los denominados sistemas de estructura abierta o de empleo y los sistemas de estructura cerrada o de carrera. Ambos sistemas, en su concepción pura no han existido, realmente, en ningún país; por el contrario se han interconectado.

El modelo abierto o de empleo.

Afirma Fernández (2006) que este modelo está fundamentado en el reclutamiento de cada persona para un puesto de trabajo, por tiempo determinado o indeterminado, sin posibilidad de cambio o ascenso. La administración actúa como un contratista privado y sus relaciones con el personal se regulan por el derecho ordinario, en su caso, por el Derecho Laboral. Como positivo de este modelo están: la simplicidad y flexibilidad, así como la rentabilidad. Como inconvenientes se señalan la falta de aprendizaje y formación para desempeñar funciones públicas. Este modelo ha tenido su nivel máximo en los Estados Unidos de Norteamérica, Suecia, Suiza, Holanda e Italia.

Modelo de estructura cerrada o de carrera.

Señala Fernández (ob cit) que este modelo implica una Administración Pública sometida a un régimen particular y detalladamente reglado. Comprende dos elementos básicos: el estatuto y la carrera. Entre sus características están: el primero implica la regulación legal de la prestación del servicio; la segunda, la dedicación profesional y la posibilidad de escalar posiciones administrativas, perpetuidad en el empleo, estabilidad, determinación de derechos y deberes, régimen restrictivo de ingreso, y jubilación.

Como ventajas señala: la adaptación del funcionario a la administración pública con dedicación y experiencia; como inconvenientes o desventajas, la complejidad y la poca rentabilidad. El campo de actuación ha sido, fundamentalmente Europa y el sistema francés su ejemplo más relevante, España, Bélgica, Alemania y hoy, la Unión Europea siguen el mismo. Su influencia se ha hecho sentir, asimismo en algunos países latinoamericanos (Venezuela, Colombia, Argentina, entre otros).

La Función pública está sometida a un régimen con el cual se garantiza la igualdad, la eficiencia de los servicios que brinda el Estado y por ende la práctica de los principios fundamentales en que se basa dicha actividad. Al respecto. Fernández (2006) afirma que:

En virtud que los funcionarios públicos están sometidos a una serie de normas jurídicas propias, en lo esencial sometidas al Derecho Administrativo, formando parte del Derecho Público, y que dichas normas, por su especificidad, con perfiles determinados y característicos, bien puede hablarse de un Derecho de la Función Pública (p.47).

Por su parte, Palomar (2003) afirma que el Derecho de la Función Pública "aquel conjunto de normas, que constituyendo un todo armónico dentro del ordenamiento jurídico, tiene por objeto regular la relación de servicios para la Administración Pública" (p.)

Así en el conjunto de relaciones que conforman la vinculación de los servidores públicos con la Administración Pública está la esencia de lo que se conoce como Función Pública. La cual trata de dar respuesta a la naturaleza jurídica de la relación. Así pues, la función pública ha tenido su razón y su campo de actuación fundamental en aquellos regimenes cuyas leyes, normas, procedimientos y jurisdicciones diferencian el régimen laboral común y la relación de empleo público.

Naturaleza Jurídica de la Función Pública

Para tratar de explicar la relación jurídica existente entre el funcionario público y la Administración, en el tiempo se han dado distintas explicaciones, y elaborado distintas teorías o tesis. Las cuales se pueden clasificar en dos grandes grupos. Estas son: la teoría contractualista y la estatutaria.

Teoría Contractualista.

Explica Fernández (2006) que esta teoría considera que la relación existente entre el servidor público y la administración es de naturaleza contractual, pues en ella están presentes los elementos que caracterizan este tipo de relación: consentimiento, objeto y causa, además de capacidad de las partes y que se dan las formalidades contractuales. Esta teoría fue perdiendo peso, en virtud de las diferencias evidentes entre los contratos civiles y la situación real de los funcionarios, enmarcada dentro de los contornos de desigualdad entre las partes, falta de libertad en cuanto a la selección de funcionarios, entre otros.

Asimismo Fernández (ob cit) afirma que de ella deriva, aunque con perfiles propios la corriente laboralista de la función pública, en virtud de un común denominador como lo es la prestación de servicio por cuenta ajena, sustento principal de esta última corriente. Sin embargo, ha logrado imponerse la corriente estatutaria.

Teoría Estatutaria.

Al respecto, Fernández (2006) señala que fue primeramente adoptada en Francia y de allí se hizo extensiva a otros países, la teoría se basa en la afirmación que la situación del funcionario público es de origen estrictamente legal y reglamentario. De tal forma que la vinculación no obedece a un acuerdo de voluntades, sino a una normatividad preestablecida por el legislador y que de la misma forma puede ser modificada unilateralmente por parte del Estado sin que ello de origen o abra paso a la constitución de derechos adquiridos.

De tal forma, el nombramiento del funcionario es un acto-condición que es unilateral y esta sujeto a la resolución de aceptación por parte del particular beneficiado. Los actos de nombramiento están sujetos a demanda de nulidad cuando en ellos se violen la constitución, las leyes o los derechos fundamentales de los nombrados.

De esta manera, las relaciones del funcionario público con la Administración están basadas en la ley, en un estatuto o régimen legal preestablecido con él, la supremacía es de la Administración. Es ella la que decide cómo y cuando regular la situación.

La concepción moderna de la Función Pública

Afirma Fernández (2006) que a lo largo del siglo XIX aparecieron modelos distintos en relación al régimen de prestación de servicio de los funcionarios públicos, siempre bajo el manto del Estado Liberal. Sin embargo, a mediados del siglo XX, los problemas sociales inherentes a los cambios políticos habidos, determinó la aparición del denominado Estado Social de Derecho que se iría imponiendo en la mayoría de los países.

El estado pasaría de ser sólo instrumento regulador y policía a ser interventor, prestador de múltiples servicios, bien directamente bien en régimen empresarial. El modelo liberal se había agotado no fue suficiente para enfrentar los desafíos de una nueva época. Por otro lado, las luchas sociales contribuyeron a generar disposiciones cada día más igualitarias que se extendían a más y más capas y colectivos sociales. Como no podía ser de otra manera, el empleo público no fue ajeno a tales cambios.

Aparecieron nuevas actividades y con ello, nuevas categorías profesionales. Paralelamente, los funcionarios públicos fueron adquiriendo conciencia de su papel, de su condición de trabajadores por cuenta ajena y reclamando que sus condiciones de trabajo y sus derechos laborales se acercaran, cada vez más, a los de los trabajadores de la empresa privada.

Lo cual trajo como consecuencia, que en muchos países, surgieran formas o regimenes distintos de la Función Pública. Los sistemas de estructura abierta y de estructura cerrada con sus manifestaciones de la contratación y del estatuto, respectivamente, ya no permitían, por si solos, responder a las necesidades sociales de la sociedad de finales del siglo XX.

Las instituciones propias del Derecho del Trabajo (sindicatos, negociación colectiva, y huelga) pugnaron por encontrar un lugar dentro del empleo público. Las fronteras entre trabajador público y trabajador privado se atenuaron: figuras propias y comunes a este último se incorporan a la Función Pública. A la par, en casos, el régimen estatutario coexiste con el régimen laboral en muchos ordenamientos.

En este sentido, Fernández (ob cit) señala que "el propio estatuarismo se flexibiliza, impregnándose de contenidos de derecho del trabajo y democratizándose, haciendo compatible con el reconocimiento y respeto de las libertades públicas del funcionario, con muy escasas excepciones justificadas por razones funcionales" (p.55).

Así, el empleo público, consecuencia de nuevos tiempos, hace hincapié en el factor recurso humano, Este deberá ser algo más que un simple funcionario, debe ser un gestor público. El rendimiento, la reducción de la burocracia, la agilidad y flexibilidad de la actividad administrativa y la exigencia de mayor productividad son los nuevos dogmas en que debe basarse la Función Pública.

Por lo que a juicio de Fernández (2006) "una Función Pública anclada en el estatuarismo más rígido no tiene lugar en los actuales días" (p.56). El proceso de interacción entre el Derecho Administrativo y el Derecho del Trabajo en el marco de la Función Pública es notorio. Corresponde entonces conocer como es en la actualidad la Función Pública en Venezuela.

La Función Pública en Venezuela

Cabe destacar que la Función Pública es constitucionalizada por primera vez, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), donde aparece en el Titulo IV del Poder Público, Sección Tercera (artículos 144 al 149) de la Función Pública.

Artículo 144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social. La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.

Al respecto, Fernández (2006) señala que "se observa que el constituyente venezolano optó una vez más por el estatuarismo como sistema regulador de la relación de empleo público, si se quiere, con más énfasis que en las Constituciones anteriores de 1947 y 1961" (p.89). Aclara además que "el concepto de Administración Pública comprende todas las Administraciones Territoriales (Nacional, Estadas y Municipal) no así las restantes ramas del Poder Público Nacional (Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral) los cuales poseen sus propios regimenes" (p.89).

Artículo 145. Los funcionarios públicos y funcionarias públicas están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna. Su nombramiento o remoción no podrán estar determinados por la afiliación u orientación política. Quien esté al servicio de los Municipios, de los Estados, de la República y demás personas jurídicas de derecho público o de derecho privado estatales, no podrá celebrar contrato alguno con ellas, ni por sí ni por interpósita persona, ni en representación de otro u otra, salvo las excepciones que establezca la ley.

Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

Al respecto, Fernández (2006) afirma que "la multiplicidad de excepciones es tal que se desvanece la regla de la exigencia de la carrera como propia de los cargos de administración" (p.89)

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño.

Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente. Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley. La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales. La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales.

Artículo 148. Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley. La aceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuados en este artículo, implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes, mientras no reemplacen definitivamente al principal. Nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión, salvo los casos expresamente determinados en la ley.

Artículo 149. Los funcionarios públicos y funcionarias públicas no podrán aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros sin la autorización de la Asamblea Nacional.

En cuanto a la propia Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002) Fernández (2006) expone:

Que esta ley, siguiendo a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV,1999) vigoriza el carácter estatutario de la relación de empleo público. Si bien es cierto, se consagran como derecho de los funcionarios públicos de carrera, la sindicación, la negociación colectiva, la solución pacifica de los conflictos y la huelga, lo que pudiera hacer pensar en una laboralización del empleo público, la realidad no es así, pues la semejanza de tales derechos con sus equivalentes de la legislación laboral va poco más allá de la denominación. Incluso, cabria hablar de un retroceso respecto de lo establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo (LOT, 1997). En puridad, lo que de determinaba era un Derecho Colectivo Funcionarial paralelo, rígido, sin posibilidad de interconexionarse con el Derecho Colectivo Laboral, aspecto ya poco frecuente en los regimenes estatutarios del Derecho Comparado (p.95).

En resumen se puede afirmar que la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002): (a) da respuesta a los lineamientos estatutarios de la carta magna, manteniendo separado el régimen de la Función Pública, del régimen laboral ordinario. (b) Las referencias o remisiones que la Ley hace a instituciones provenientes del Derecho de Trabajo, en particular de determinados derechos relativos a la protección de la maternidad y del denominado Derecho Colectivo Funcionarial (sindicación, negociación colectiva, solución pacifica no son otra cosa que la legalización de presupuestos constitucionales propios de los trabajadores.

(c) La Particularización en la Función Pública de derechos inherentes al condicionamiento de los mismos a su compatibilidad con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública. Así como su exclusión, no sometimiento en cuanto a las controversias que se suscitaren, del control jurisdiccional de los tribunales del trabajo y a su conocimiento por los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa competente en materia funcionarial.

Resulta inconcebible caracterizar la Función Pública en Venezuela, con prescindencia de la definición de Funcionario Público.

Funcionario Público. Definición

En cuanto a la definición de Funcionario Público Rondón de Sansó (1991) citado por Paz (2008) señala que es "toda persona natural que desempeña una función pública al servicio de una entidad pública, es decir, que realice aquella actividad a través de la cual se realizan los fines del Estado" (p.42).

Fernández (2006) lo define desde dos ángulos: (a) bajo un criterio formal, según el cual "la condición de funcionario público aparece cuando se dan una serie de notas, tales como nombramiento, permanencia en el cargo, sueldo y prestación de un servicio público" (p.57), y (b) desde un criterio material, a cuyo tenor debe entenderse por funcionario público "toda persona que presta servicio al Estado bajo un régimen legal determinado" (p.57).

En tal sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) en su artículo 146 establece que los cargos de la Administración Pública son de carrera, con las excepciones que allí se establecen. Igualmente, que para el ingreso a los cargos públicos será necesario el concurso público.

Por su parte, la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002) define en su artículo 3, al funcionario público como "toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente". Al respecto, Ramos (2009) afirma que "a diferencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, esta ley, trae una definición de lo que en sentido general, se debe entender como funcionario público, sin hacer distinción sobre si es de carrera o no" (p.9).

En este orden de ideas Fernández (2006) expresa que tal definición comprende pues, tanto los funcionarios de carrera, como los de libre nombramiento y remoción. Destacando cuatro notas características de la definición legal:

(a) quien aspire a la condición de funcionario público tiene que ser una persona física, un individuo. No les cabe tal condición a las personas jurídicas. La expresión toda persona implica generalidad, sin exclusiones, o discriminaciones. Deriva de presupuestos constitucionales. (b) Debe estar en posesión de un nombramiento expedido por la autoridad competente. Es decir, que no es suficiente el desempeño de una función pública, se requiere además un titulo legal (nombramiento) para ejercerlo, el cual debe ser hecho por autoridad competente. (c) Se desempeñe en una función pública, esto es, un cargo al servicio del Estado, con remuneración imputable al presupuesto e incluido en una escala determinada. (d) Con carácter permanente, implica el sometimiento a la normativa funcionarial referente a la estabilidad por lo que se excluye la eventualidad (p.60).

Cabe destacar, que para aquellos casos en los que no exista nombramiento, o este sea invalido, es decir, no se verifique el segundo presupuesto, la doctrina según lo señala Lares (2003) lo denomina "funcionario de hecho, es decir, aquellas personas que ejercen una función pública con carácter de funcionario público pero no se corresponden a los requisitos exigidos por la norma" (p.239).

Sin embargo, esta definición no se agota en la ley mencionada, otras leyes establecen definiciones a otros efectos. Así la Ley Contra la Corrupción (LCC, 2003) en su artículo 3 amplia la consideración de funcionario público, sin perjuicio de lo previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública (LFP,2002)

…a los efectos de esta Ley se consideran funcionarios o empleados públicos a: 1. Los que estén investidos de funciones públicas, permanentes o transitorias, remuneradas o gratuitas, originadas por elección, por nombramiento o contrato otorgado por la autoridad competente, al servicio de la República, de los estados, de los territorios y dependencias federales, de los distritos, de los distritos metropolitanos o de los municipios, de los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales, de las universidades públicas, del Banco Central de Venezuela o de cualesquiera de los órganos o entes que ejercen el Poder Público. 2. Los directores y administradores de las sociedades civiles y mercantiles, fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con recursos públicos o dirigidas por algunas de las personas a que se refiere el artículo 4 de esta Ley, o cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o

contribuciones en un ejercicio provenientes de una o varias de estas personas represente el cincuenta por ciento (50%) o más de su presupuesto o patrimonio; y los directores nombrados en representación de dichos órganos y entes, aun cuando la participación fuere inferior al cincuenta por ciento (50%) del capital o patrimonio. 3. A cualquier otra persona en los casos previstos en esta Ley.

De lo anteriormente señalado, se puede resumir que la noción de Función Pública encierra la esfera de actividades del Estado que una persona (Funcionario Público), ligada por la obligación de Derecho Público servir al Estado, tienen que desempeñar, y que esta Función Pública en Venezuela de acuerdo a lo establecido en la Constitución y en la Ley, y con base a lo señalado por los doctrinarios se rige bajo un sistema estatutario, ya explicado precedentemente.

En este orden de ideas, corresponde ahora estudiar los fundamentos teóricos y legales de la Función Policial en Venezuela.

CAPITULO II

Fundamentos teóricos y legales de la función policial en Venezuela

A los fines de tratar el aspecto referido a los fundamentos teóricos y legales de la Función Policial en Venezuela, es necesario entender primeramente el significado y alcance de la definición de policía.

Policía. Definición

Al respecto, Cerne (1995) explica que su etimología proviene del vocablo latino politia y éste del griego polis (ciudad) y politeia que es sinónimo de política en el sentido de protección o de buen gobierno de la ciudad. De allí que en sentido amplia este autor lo define como "el poder que tiene el Estado para intervenir en todos los órdenes de la vida social con el fin de desarrollar sus funciones de orden y tutelaje" (p.329). Y en sentido restringido, como:

La función desplegada por el Estado para mantener el orden público y seguridad de las personas, vigilando el cumplimiento de las normas que rigen el conglomerado social y evitando que la infrinjan. Investigando los delitos que se cometen, con el despliegue de todas aquellas diligencias necesarias tendientes al descubrimiento, identificación y aprehensión de los delincuentes, así como el aseguramiento de las pruebas que hagan posible una correcta aplicación de la ley penal (p.329)

Por su parte, Alfonzo (2008) señala que:

Se entiende por policía los cuerpos y fuerzas que utiliza el Estado para asegurar de modo coactivo el orden, la seguridad y la salubridad pública, así como para investigar el delito y prevenir la delincuencia; y su objetivo general es garantizar a las personas el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, mantener el orden y velar por la moralidad y salubridad en la Nación, Estado o Municipio, al que corresponda los limites de su jurisdicción con apego al ordenamiento jurídico nacional vigente y a los tratados, pactos y convenios internacionales; así como cooperar con los demás organismos de seguridad para prevenir actividades contrarias a la República y su sistema de gobierno, mediante el uso de sus recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros, fundamentada en principios de ética, y valores de paz y justicia social. (p.53).

En este mismo orden de ideas, Manosalva (2002) señala que el término policía, tiene múltiples acepciones, se concibe como: poder, cuando está referido a la facultad del estado de restringir los derechos de las personas en relación con los derechos de los demás.

Policía como Organismo, se refiere a una institución disciplinada de naturaleza civil dependiente del poder ejecutivo, que ostenta el poder conferido por el estado para cumplir una función que se ejerce por medio de un servicio para hacer cumplir la ley, regulando los derechos y libertades de las personas, con el fin de mantener el Orden Publico.

Policía como Servicio, comprende el conjunto de actividades que desempeña esta organización para cumplir la función policial. Como servicio comprende a su vez dos grandes campos de acción el de la prevención que abarca los aspectos de seguridad de las personas y propiedad pública y privada y la garantía de los derechos y libertades; y el de investigación cuando los derechos han sido violados y las libertades conculcadas, para determinar los hechos y las responsabilidades.

Y por último, policía como Persona, está referida al funcionario o servidor publico investido de autoridades encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes. En el mismo orden de ideas, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (2009) señala que:

El servicio de policía es el conjunto de acciones ejercidas en forma exclusiva por el Estado a través de los cuerpos de policía en todos sus niveles, conforme a los lineamientos y directrices contenidos en la legislación nacional y los que sean dictados por el Órgano Rector, con el propósito de proteger y garantizar los derechos de las personas frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad, riesgo o daño para su integridad física, sus propiedades, el ejercicio de sus derechos, el respeto de sus garantías, la paz social, la convivencia y el cumplimiento de la ley.

Por su parte, Lares (2008) distingue dos tipos de policías: la policía administrativa y la policía judicial. Señalando que "la policía administrativa tiene como objeto asegurar el mantenimiento del orden público, se imponen las restricciones necesarias a la libertad personal y a la propiedad de los administrados" (p.231) en tanto, "que la policía judicial tiene por objeto la indagación de los hechos punibles, la determinación de los culpables y la detención de estos" (p.233).

En este sentido cabe destacar que en Venezuela, existen diferentes cuerpos policiales, pertenecientes a diferentes niveles territoriales, nacionales, estadales y municipales. Así se tiene que a nivel nacional existen cuerpos con competencias específicas, tales como el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas, que estaría ubicado en lo que Lares (2008) define como policía judicial, y el resto de las Policías Estadales, cuya función primordial es garantizar el orden público, y por otra parte, las policías municipales, que tienen como atribución labores administrativas, entre las cuales destacan revisión de permisología, verificación del correcto funcionamiento de los semáforos, entre otros.

Sin embargo, en la práctica las labores tanto judiciales y administrativas se entremezclan por diferentes factores, algunos relacionados con las leyes penales que también regulan en parte, la operatividad de la función policial, y otros aspectos relacionados con la realidad, en la cual el número de situaciones que requieren la presencia policial son tan numerosas en relación al número de funcionarios, que en ocasiones se hace necesario, que actúen cuerpos que en principio tienen otra función. Ejemplo de ello son los accidentes de tránsito que siendo competencia del Cuerpo de Vigilancia y Tránsito Terrestre, muchas veces por la premura del caso, o por alteraciones y agresiones entre los involucrados, o para agilizar el paso de la vía obliga a la intervención de otro cuerpo policial más cercano, aún cuando no sea el especialista en la materia.

Al respecto, la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (2003) señala en su artículo 2 que son Órganos de Seguridad Ciudadana: 1. La Policía Nacional, 2. Las Policías de cada Estado, 3. Las Policías de cada Municipio, y los servicios mancomunados de policías prestados a través de las Policías Metropolitanas, 4. El cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas, 5. El cuerpo de bomberos y administración de emergencias de carácter civil, 6. La organización de protección civil y administración de desastre. En concordancia con el artículo 4 ibídem que destaca el principio de cooperación interinstitucional.

Asimismo, el artículo 11 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB, 2009), establece que "los cuerpos de policía desarrollarán actividades para el cumplimiento de los fines y objetivos del servicio de policía, colaborando y cooperando entre sí y con los demás órganos y entes de seguridad ciudadana".

Por su parte, el Código Orgánico Procesal Penal (COPP,2009) señala en su artículo 110 "que son órganos de policía de investigaciones penales, los funcionarios (as) a los cuales la ley acuerde tal carácter y todo otro funcionario que deba cumplir las funciones de investigación que este código establece". De lo que se desprende que en Venezuela las funciones de policía judicial eventualmente pueden ser ejercidas por cualquier cuerpo policial, que para el momento del este actuando como órgano auxiliar del Ministerio Público, en la fase de investigación de un caso concreto.

En este sentido, los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB, 2009), establecen que el Sistema Integrado de Policía comprende la articulación de los órganos y entes que ejercen el servicio de policía, los cuales estarán bajo la rectoría del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Seguridad Ciudadana y que está conformado por el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, los cuerpos de policía estadales, los cuerpos de policía municipales, y cualquier otro que determine el ejecutivo. Aún cuando cabe destacar que esta ley también señala niveles y criterios de actuación para cada cuerpo policial.

Sin embargo, siendo el interés de este estudio conocer los derechos laborales de los funcionarios policiales, no la parte operativa policial, se asumirá la policía como una unidad, en virtud, que independientemente de su nivel de actuación y competencia territorial, a los efectos, de su condición de trabajador al servicio del Estado, son regidos por el mismo cuerpo normativo y beneficiarios de las mismas prestaciones.

Quedando establecido la definición de policía, en el entendido que es una actividad desplegada por el Estado, en virtud de su Ius Imperium, y que el legislador venezolano lo ha consagrado como un servicio público de acuerdo al artículo arriba mencionado, se pasa a considerar la definición de función policial, es decir, la actividad de policía en relación al sujeto o persona que la realiza.

Función Policial.

Así se tiene que el artículo 4 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPO, 2009) establece que la Función Policial comprende: (a) proteger el libre ejercicio de los derechos de personas, de las libertades públicas y la garantía de la paz social, (b) prevenir la comisión de los delitos e infracciones de disposiciones legales, reglamentarias y ordenanzas municipales, (c) apoyar a las autoridades competentes para la ejecución de las decisiones legítimamente adoptadas, (d) controlar y vigilar las vías de circulación, canales, ríos, lagos, mar territorial, puertos y aeropuertos, así como también el tránsito de peatones, tracción de sangre, vehículos, naves y aeronaves de cualquier naturaleza, (e ) facilitar la resolución de conflictos mediante el diálogo, la mediación y la conciliación.

Como se evidencia de lo anterior, el legislador no define la función policial, sino que directamente consagra sus funciones. Asimismo, Sandoval (2009) afirma que la función policial:

Se caracteriza por se eminentemente preventiva aunque, también debe realizar funciones y labores represivas, debiendo enmarcar su actuar estrictamente dentro de lo que la Ley le faculta, estando siempre al servicio público y al de todos los ciudadanos y cada uno de los habitantes del país, sin distinción de ninguna especie, procurando siempre propugnar medidas para mantener el clima de normalidad y tranquilidad que la ciudadanía requiere, para su normal funcionamiento. (p.12)

Por lo que a juicio de quien investiga, evidencia que el legislador emplea indistintamente como sinónimos los términos policía y función policial, cuando este último se refiere a la puesta en práctica, es decir, a la realización como tal de la actividad por parte de un grupo de personas naturales, denominadas funcionarios policiales.

De allí que la recién promulgada Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPO, 2009), tiene por objeto regir las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias policiales y los cuerpos de policía de la Administración Pública Nacional, estadal y municipal. A tenor de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB, 2009), que señala que el Estatuto de la Función Policial establecerá el régimen de ingreso, jerarquías, ascensos, traslado, disciplina, suspensión, retiro, sistema de remuneraciones y demás situaciones laborales y administrativas de los funcionarios (as) de los cuerpos de policía en los distintos ámbitos políticos – territoriales.

Lo cual, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPO, 2009) comprende: (a) el sistema de dirección y de gestión de la Función Policial y la articulación de la carrera policial. (b) el sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, educación y desarrollo, planificación de la carrera, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencias, valoración y clasificación de cargos, jerarquías, escalas de remuneraciones y beneficios, permisos, licencias y régimen disciplinario.

(c) los derechos, garantías y deberes de los funcionarios y funcionarias policiales en sus relaciones de empleo público. Siendo este último aspecto, de especial interés al estudio por cuanto el mismo versa sobre los derechos laborales de los funcionarios policiales en el marco del ordenamiento jurídico venezolano.

Siendo las finalidades de esta ley: Regular el sistema de administración de personal de los funcionarios y funcionarias policiales para garantizar su idoneidad en la prestación del servicio de policía.

Establecer un régimen uniforme y razonable de remuneraciones y beneficios sociales de los funcionarios y funcionarias policiales, que reconozca su compromiso institucional, formación, responsabilidades, desarrollo y desempeño profesional.

Establecer la organización jerárquica y la distribución de las responsabilidades en los diversos ámbitos de decisión y ejecución de las instrucciones para el mejor cumplimiento de la Función Policial, para los distintos ámbitos político-territoriales de desarrollo del servicio de policía.

Regular el sistema equilibrado de supervisión interna y extema del desempeño policial, contemplado en los artículos 77 al 81 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB, 2009), conforme a los principios de la intervención oportuna; el fomento de buenas prácticas policiales; la corrección temprana de las desviaciones y la responsabilidad administrativa individual.

Señalando el marco de tipificación de las infracciones, así como los procedimientos para identificarlas, detectarlas y controlarlas con eficacia, asegurando así el cumplimiento de la Constitución de la República y la ley, el respeto de los derechos humanos, la dignificación y profesionalización de los funcionarios y funcionarias policiales y la corresponsabilidad de la comunidad en la gestión de la seguridad ciudadana.

Ahora bien, todas las organizaciones para poder justificar sus actuaciones deben tener un amparo en las leyes que rigen la materia de su competencia, algunos de los cuales se han venido citando en aspectos anteriores, así como la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), como norma suprema de la cual se derivan las demás leyes que conforman el derecho positivo de la nación. En este sentido el artículo 55 del texto fundamental consagra que:

Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado, a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes…

En concordancia con el artículo 332 ejusdem que reza:

El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger a los ciudadanos y ciudadanas, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará: 1. Un cuerpo uniformado de policía nacional. 2. Un cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas. 3. Un cuerpo de bomberos y bomberas y administración de emergencias de carácter civil. 4. Una organización de protección civil y administración de desastres. Los órganos de seguridad ciudadana son de carácter civil y respetarán la dignidad y los derechos humanos, sin discriminación alguna. La función de los órganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente con los Estados y Municipios en los términos establecidos en esta Constitución y en la ley.

En virtud, que el estudio busca conocer como es la protección legal laboral de los derechos laborales del funcionario policial en el marco del ordenamiento jurídico venezolano, se hace necesario definir el término de funcionario policial. Al respecto el artículo 3 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPO,2009) establece que:

Se entenderá por funcionario policial toda persona natural que en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente de conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en esta Ley, se desempeñe en el ejercicio de función pública remunerada permanente, siempre que comporte el uso potencial de la fuerza física de conformidad con los previsto en el artículo 4 sobre los fines del servicio de policía de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB, 2009).

En cuanto al ámbito de aplicación de las leyes que rigen la materia policial, claramente el artículo 1 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB, 2009) señala que esta ley tiene por objeto regular el servicio de policía en los distintos ámbitos políticos – territoriales y su rectoría.

En concordancia con el artículo 3 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPO, 2009) que establece que esta ley es aplicable a todos los funcionarios (as) policiales que prestan servicio al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana y demás cuerpos de policías estadales y municipales regulados por la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB, 2009).

Cabe destacar, que parágrafo único de este artículo señala claramente que quedan excluidos de la aplicación de esta ley los funcionarios (as) públicos, obreros (as), personal contratado al servicio de los cuerpos de policía que brindan funciones de apoyo administrativo a la función policial y no ejercen directamente esta función.

En este sentido, cabe que en Venezuela se ha venido adelantando en los últimos años un proceso de transformación radical y sustancial de la concepción estructural de la forma de ejercer la función policial, cuyos logros más notorios son la promulgación de un cuerpo normativo propio de la función policial, integrado por la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB, 2009) y su reglamento y la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFP, 2009), así como la creación del Consejo Nacional de Policías (CONAPOL).

Siendo las mismas de reciente data, por lo que se quiso analizar cual es la protección legal laboral que ampara al funcionario (a) policial bajo el marco normativo de este conjunto de leyes por cuanto fueron concebidas con la finalidad de regular el desempeño de los funcionarios de todas las policías del país, así como lo relativo a la seguridad social de los mismos.

CAPITULO III

Régimen de protección legal laboral de los funcionarios policiales en el ordenamiento jurídico venezolano

Para iniciar este capítulo es necesario señalar que mientras se estaban discutiendo en la Asamblea Nacional, el Proyecto de Ley del Estatuto de la Función Policial, existía gran expectativa, acerca de la reinvindicación de los derechos laborales de los funcionarios policiales y la dignificación de la función policial.

En virtud, que la promulgación de las dos leyes que a partir del año 2009 rigen la función policial, fueron precedidas de una extensa y amplia labor de consulta popular, a través de la Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL) y la Comisión para el Sistema Policial (COMSIPOL), así como la creación del Consejo Nacional de Policía (CONAPOL), entes todos que realizaron mancomunadamente un trabajo de campo, a los fines de conocer la FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) de la función policial en Venezuela.

Para lo cual se levanto un censo en cuanto al número de Cuerpos Policiales existentes y activos en las diferentes regiones y municipios del país, se visitaron cada uno de ello, se reviso su presupuesto, infraestructura, funcionamiento, también participó y opino la Sociedad Civil Organizada acerca de las aspiraciones, necesidades e inquietudes en relación a sus policías. Y entre las conclusiones preeminentes, uno de los aspectos a destacar fue el relacionado con los sueldos y la seguridad social del funcionario policial.

Al respecto, Rojas (2008) aseveró que "uno de los elementos más novedosos del proyecto de Ley del Estatuto de la Función Policial tiene que ver con la estandarización de beneficios salariales" (A-4). Acotó que "la nivelación de los sueldos será llevada a la práctica mediante homologaciones y equivalencias" (A-4), nunca con ánimo de desmejorar a los uniformados, pero que esta meta se concretará progresivamente. 

Igualmente, destacó que "además del elemento salarial, la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (LOSPCPN, 2009) contempla la estandarización de las políticas de ingreso, egreso y reingreso; el uso de la fuerza y el registro de armas; la formación y los ascensos; el equipamiento y dotación y los regímenes disciplinarios, entre los más destacados" (A-4). 

Para el mejor estudio de los derechos laborales consagrados en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (LOSPCPN, 2009) y la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPO, 2009) a los funcionarios policiales, se dividirán en categorías, a saber:

Beneficios Laborales

Salario.

El artículo 50 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPO, 2009) establece que:

Los funcionarios o funcionarias policiales tienen derecho a percibir las remuneraciones y beneficios sociales correspondientes al cargo que desempeñen, de conformidad con lo establecido en esta Ley, sus reglamentos y resoluciones. Las remuneraciones y beneficios sociales de los funcionarios y funcionarias policiales deben ser suficientes que les permitan vivir con dignidad y cubrir para sí y sus familias las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales. Así mimo, deben reconocer su dignidad humana, responsabilidades, desempeño, compromiso, formación, desarrollo y desempeño profesional.

Hasta la fecha, el Ejecutivo Nacional únicamente ha decretado un tabulador de sueldos, salarios y otros beneficios económicos para el Cuerpo de Policía Nacional, en desmedro de los demás cuerpos policiales estadales y municipales, que pese a que las leyes que rigen la materia prevén la homologación de sueldos esto aún no se ha llevado a la práctica. Por su parte, el artículo 63 ejusdem señala que:

El sistema de remuneraciones y beneficios sociales de la Función Policial comprende los sueldos, asignaciones, compensaciones, primas y demás beneficios sociales de carácter no remunerativo que reciben los funcionarios y funcionarias policiales por la prestación de sus servicios. El sistema de remuneraciones y beneficios sociales es un sistema único e integrado, aplicable al servicio de policía y a todos los cuerpos de policía, dirigido a reconocer, promover y mejorar el talento humano de los funcionarios y funcionarias policiales.

En concordancia con el artículo 64 ibídem que establece que:

El sistema de remuneraciones y beneficios sociales de la Función Policial debe contener: 1. Escala de sueldos para cada cargo y nivel jerárquico de los cuerpos de policía. 2. Asignaciones, compensaciones y primas de contenido pecuniario. 3. Beneficios sociales de carácter no remunerativo.

Concatenado a su vez con el artículo 65 de la precitada ley que señala que:

El Presidente o Presidenta de la República mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, previa opinión del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, fijará el contenido del sistema de remuneraciones y beneficios sociales de la Función Policial, bajo los siguientes parámetros:

1. Escala de sueldos del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana: en la cual se fijarán los montos iniciales, intermedio y máximo de sueldos de cada cargo o jerarquía, así como las demás asignaciones, compensaciones y primas de contenido pecuniario.

2. Régimen de beneficios sociales de carácter no remunerativo del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana.

3. Escala de sueldos de los cuerpos de policía de los estados y municipios: en la cual se establecerá el límite mínimo y máximo de los montos de los sueldos que correspondan a cada cargo o jerarquía de los cuerpos de policía correspondientes, así como las demás asignaciones, compensaciones y primas de contenido pecuniario.

4. Régimen de beneficios sociales de carácter no remunerativo de los cuerpos de policía de los estados y municipios: en el cual se establecerá el límite mínimo y máximo de los montos y parámetros o estándares generales de los beneficios sociales que correspondan a cada cargo o jerarquía de los cuerpos de policía correspondientes.

Los límites establecidos por el Ejecutivo Nacional en materia de sueldos, asignaciones, compensaciones y primas de contenido pecuniario, así como los límites y parámetros relativos a los beneficios sociales de conformidad con este artículo, son imperativos y de obligatorio cumplimento para todos los ámbitos político-territoriales en los cuales se presta el servicio de policía.

Igualmente el artículo 67 de la ley in comento consagra que:

Los gobernadores, gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, fijarán mediante decretos publicados en los órganos de publicación oficial correspondientes:

1. Escala de sueldos de los cuerpos de policía de los estados y municipios, según el caso: en la cual se fijarán los montos iniciales, intermedios y máximos de sueldos de cada cargo o jerarquía, así como las demás asignaciones, compensaciones y primas de contenido pecuniario, dentro de los límites establecidos por el Ejecutivo Nacional de conformidad con el artículo anterior.

2. Régimen de beneficios sociales de carácter no remunerativo de los cuerpos de policía de los estados y municipios, según el caso, dentro de los límites, parámetros y estándares generales de los beneficios sociales establecidos por el Ejecutivo Nacional de conformidad con el artículo anterior.

Y por su parte, el artículo 68 de la prenombrada ley establece la prohibición de ingresos adicionales al señalar que:

Los funcionarios y funcionarias policiales no podrán percibir por su desempeño en un cuerpo de policía remuneraciones, provechos o ventajas, cualquiera sea su denominación o método de cálculo, tengan o no carácter salarial o remunerativo, distintos a los establecidos expresamente de conformidad con esta Ley, sus reglamentos y resoluciones. En consecuencia, queda prohibido el pago o percepción de cualquier gratificación, indemnización, bonificación, asignación o reconocimiento pecuniario en infracción a lo establecido en la presente Ley, reglamentos, resoluciones, escalas de sueldos y régimen de beneficios sociales. Son nulas las escalas de sueldos y los regímenes de beneficios sociales de los funcionarios y funcionarias policiales que sean aprobadas en violación de la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones y, por tanto, no generan derecho alguno.

Por último, las Disposición Transitoria Segunda instituye que:

Los funcionarios y funcionarias policiales que gocen de sueldos y beneficios sociales superiores a los establecidos en la presente Ley continuarán disfrutándolos después de su vigencia. La homologación y reclasificación de los rangos y jerarquías previstos en la disposición anterior no podrán desmejorar los sueldos y beneficios sociales de los funcionarios y funcionarias policiales sujetos a dichos procedimientos.

En la actualidad aún no se ha realizado una unificación del sistema de remuneraciones y beneficios sociales de los diferentes Cuerpos Policiales, así se tiene que funcionarios policiales que desempeñan el mismo cargo, y poseen en la misma jerarquía, adscritos a cuerpos policiales del mismo nivel y status, perciben remuneraciones económicas y beneficios laborales diferentes, así se tiene que un agente de la policía municipal de Chacao, devenga un sueldo superior al agente de la policía municipal de Baruta. Igualmente, sucede en el resto de las policías estadales y municipales, algunas pagan cesta ticket, otras tienen comedor, otras ofrecen ambos beneficios, y el monto a pagar por concepto de alimentación varía de una institución policial a otra.

La realidad es que aún los sueldos de las policías no están unificados y tampoco son acordes a las necesidades reales de los mismos, según el alza de precios, es decir, por lo que a juicio de quien escribe la dignificación de la función policial aún es una utopía.

Vacaciones.

El artículo 51 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPO, 2009) establece que los funcionarios (as) policiales tendrán derecho a disfrutar de una vacación anual de:

Fuente: Elaborado por el Investigador (Blanco, 2010) con base al mencionado artículo

El mencionado artículo señala además que el disfrute efectivo de las vacaciones no será acumulable, debiendo ser disfrutadas dentro del lapso de seis meses siguientes contados a partir del momento que se adquiriere el derecho.

Sin embargo, agrega la coletilla que las mismas podrán ser postergadas durante un año, por orden del Director del Cuerpo Policial, mediante acto motivado fundado en razones de servicio. Cabe destacar, que esta excepción, en la práctica es una regla, así se observa que muchos funcionarios policiales, tienen de tres a cinco vacaciones acumuladas, y en algunos casos hasta más, en especial si se trata de personal, de la gerencia media o alta, a quienes atribuyéndole que pertenecen a la oficialidad, es decir, que poseen cargos de confianza y responsabilidad, se le van postergando de manera indefinida el disfrute de sus vacaciones, en perjuicio de su salud, y en violación flagrante a los derechos humanos de segunda y tercera generación relacionados con los derechos laborales y de seguridad social.

Bono Vacacional.

El artículo 52 ejusdem señala que los funcionarios (as) policiales tienen derecho a un bono vacacional anual de cuarenta días de sueldo, el cual deberá ser pagado al momento del disfrute efectivo de las vacaciones; y en los casos de egreso antes de cumplir el primer año o en los siguientes, tendrá derecho a recibir el bono vacacional proporcional al tiempo de servicio prestado.

Al respecto, es necesario resaltar que la voluntad del legislador es que este bono suministre un aporte económico que permita garantizar al trabajador el disfrute, descanso, recreación y esparcimiento. Sin embargo, en la práctica este bono es cancelado en la fecha que según el ingreso del funcionario policial le nace el derecho a las vacaciones, más no el disfrute efectivo de las mismas, que tal como se comentó en el artículo anterior en muchas ocasiones son postergadas de manera indefinida.

Utilidades.

El artículo 53 de la supracitada ley señala que los funcionarios (as) policiales tendrán derecho a una bonificación de fin de año equivalente a un mínimo noventa días de sueldo integral. Cabe destacar, que en la policía estadal de Aragua, en la cuál labora el investigador, en los últimos dos años, han asumido la costumbre de cancelarlas de manera fraccionada, en perjuicio del poder adquisitivo real, situación esta que no aparece contemplada en la norma.

Alimentación.

En ninguna de las dos leyes estudiadas se hace mención de manera específica a este aspecto, sin embargo, de conformidad con lo previsto en los artículos 2 y 4 de la Ley de Alimentación para los Trabajadores (LAT, 2004) y los artículos 2, 5 y 7 de su reglamento (2006), algunos cuerpos policiales como ya se comento con anterioridad, pagan cesta ticket, otros poseen comedor, y otros ofrecen ambos beneficios, en virtud que las jornadas de trabajo en los cuerpos policiales, en ocasiones implican la pernota permanente, en caso de acuartelamiento, como por ejemplo los días de elecciones, y el primero de mayo día del trabajador, y en cualquier otra fecha o situación que se presuma pueda existir alteraciones del orden público o que puedan ser atentatorias de la seguridad nacional.

Antigüedad.

El artículo 57 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFP, 2009) señala que los funcionarios (as) policiales gozarán de los mismos beneficios contemplados en la Constitución de la República, en la Ley Orgánica del Trabajo y sus reglamentos, en lo atinente a la prestación de antigüedad y condiciones para su percepción.

Una vez más esta ley se limita a remitir a otra normativa, lo cual resulta poco conveniente, en virtud que la misma establece un régimen estatutario para la función policial, y sin embargo, en diversos aspectos refiere a normas laborales de promulgación anterior, o se produce un vacío que implica remitirse a las mismas de manera supletoria, tal y como sucedió en el aspecto anterior referido a la alimentación.

En todo caso, la Ley Orgánica del Trabajo (LOT, 1997) señala en su artículo 108 en cuanto a la prestación de antigüedad lo siguiente:

Fuente: Elaborado por el Investigador (Blanco, 2010) con base al mencionado artículo

Cabe destacar que este artículo establece que:

La prestación de antigüedad, atendiendo a la voluntad del trabajador, requerida previamente por escrito, se depositará y liquidará mensualmente, en forma definitiva, en un fideicomiso individual o en un Fondo de Prestaciones de Antigüedad o se acreditará mensualmente a su nombre, también en forma definitiva, en la contabilidad de la empresa. Lo depositado o acreditado mensualmente se pagará al término de la relación de trabajo y devengará intereses según las siguientes opciones:

a) Al rendimiento que produzcan los fideicomisos o los Fondos de Prestaciones de Antigüedad, según sea el caso y, en ausencia de éstos o hasta que los mismos se crearen, a la tasa del mercado si fuere en una entidad financiera;

b) A la tasa activa determinada por el Banco Central de Venezuela, tomando como referencia los seis (6) principales bancos comerciales y universales del país; si el trabajador hubiese requerido que los depósitos se efectuasen en un fideicomiso individual o en un Fondo de Prestaciones de Antigüedad o en una entidad financiera, y el patrono no cumpliera con lo solicitado; y

c) A la tasa promedio entre la activa y pasiva, determinada por el Banco Central de Venezuela, tomando como referencia los seis (6) principales bancos comerciales y universales del país, si fuere en la contabilidad de la empresa.

El patrono deberá informar anualmente al trabajador, en forma detallada, el monto que le acreditó en la contabilidad de la empresa, por concepto de prestación de antigüedad.

La entidad financiera o el Fondo de Prestaciones de Antigüedad, según el caso, entregará anualmente al trabajador los intereses generados por su prestación de antigüedad acumulada. Asimismo, informará detalladamente al trabajador el monto del capital y los intereses.

Los intereses están exentos del Impuesto sobre la Renta, serán acreditados o depositados mensualmente y pagados al cumplir cada año de servicio, salvo que el trabajador, mediante manifestación escrita, decidiere capitalizarlos.

PARÁGRAFO PRIMERO.- Cuando la relación de trabajo termine por cualquier causa el trabajador tendrá derecho a una prestación de antigüedad equivalente a:

a) Quince (15) días de salario cuando la antigüedad excediere de tres (3) meses y no fuere mayor de seis (6) meses o la diferencia entre dicho monto y lo acreditado o depositado mensualmente;

b) Cuarenta y cinco (45) días de salario si la antigüedad excediere de seis (6) meses y no fuere mayor de un (1) año o la diferencia entre dicho monto y lo acreditado o depositado mensualmente; y

c) Sesenta (60) días de salario después del primer año de antigüedad o la diferencia entre dicho monto y lo acreditado o depositado mensualmente, siempre que hubiere prestado por lo menos seis (6) meses de servicio, durante el año de extinción del vínculo laboral.