. Aprendiendo a flotar: La experiencia de los países de mercados emergentes desde principios de los años noventa – Septiembre de 2004
Durante el año 2001 e inicios del año 2002 estaban "muy preocupados" con la crisis.
¿Un descalabro huérfano?… ¿Una derrota sin culpables?…
. ¿En qué medida el aterrizaje en EEUU será brusco? – Mayo de 2001
. ¿Cómo afectará a Asia la desaceleración mundial? – Mayo de 2001
. ¿Cómo afectará la desaceleración mundial a América Latina? – Mayo de 2001
. ¿Puede África lograr un mayor crecimiento sostenido? – Mayo de 2001
. CEI: La importancia de los precios del petróleo – Mayo de 2001
. ¿Cuán rápidamente puede repuntar el crecimiento en América del Norte? – Oct. 2001
. América Latina: ¿Cómo afectará a la región la crisis de Argentina? – Octubre de 2001
. Países emergentes de Asia: Muy afectados por los embates externos – Octubre de 2001
. CEI: Continua la recuperación pero se retrasan las reformas – Octubre de 2001
. Canadá y EEUU: Se afianza la recuperación – Abril de 2002
. América Latina: Resistir las repercusiones de la crisis argentina – Abril de 2002
. La región Asia y el Pacífico: Punto de inflexión – Abril de 2002
. Comunidad de Estados Independientes: Una ductilidad constante – Abril de 2002
Luego, "volver a empezar"… (Lo dicho, "erre que erre").
De las publicaciones de los "cabeza borradora", deseo recomendarles algunos artículos "sin desperdicio" que "fusilé" en su oportunidad, y de los que transcribiré algunos párrafos para "motivar" su lectura. O sea.
De "Perspectivas de la economía mundial" – FMI – Abril de 2002
– La integración financiera internacional y los países en desarrollo
… "Se estima que el efecto de una liberalización "típica" a través de estas dos vías (la liberalización de la cuenta capital en la inversión y el desarrollo financiero) aumenta el crecimiento en un ½% al año o más…
La creciente integración financiera internacional suele asociarse con un aumento económicamente significativo del crecimiento de los países en desarrollo, aunque estos efectos en general no tienen significado estadístico…
Los efectos del crecimiento en los países en desarrollo llegan a través de la IED y de la liberalización de las carteras"…
De "Perspectivas de la economía mundial" – FMI – Septiembre de 2002
– La integración comercial y la integración financiera
… "Una característica crucial, pero a menudo casi olvidada, de la globalización es que en general la integración financiera y la del comercio se producen simultáneamente…
El carácter complementario que existe entre comercio y finanzas no sólo refleja posibilidades de producción, sino que es también conveniente para poder cosechar los plenos beneficios de la globalización…
La plena liberalización de la política comercial y de balanza de pagos en todos los países intensificaría alrededor de un 40% el comercio entre los países industriales (comercio Norte-Norte); el comercio Norte-Sur aumentaría alrededor de un 63% y el comercio entre países en desarrollo (comercio Sur-Sur) alrededor de un 94%…
Los países en desarrollo que registraron el mayor aumento en la participación del comercio entre finales de los años setenta y mediados de los años noventa (llamados "globalizadores") disfrutaron, en promedio, de un aumento mucho mayor de su ingreso per cápita que los países que no lo hicieron"…
IMF Woking Paper (WP/03/30)
– Trade, Growth, and Poverty: A Selective Survey
Andrew Berg and Anne Krueger – February 2003
(Traducción libre de algunos párrafos significativos)
"Este estudio de la literatura actual pregunta: ¿Cómo es de importante la política comercial para la reducción de la pobreza?
Nosotros consideramos los efectos de la apertura comercial sobre la pobreza desde dos puntos de vista: el efecto de la apertura sobre el promedio del crecimiento de los ingresos, y el efecto sobre la distribución de un promedio de crecimiento dado. La evidencia desde una diversidad de fuentes permite mantener el punto de vista que la apertura hacia el comercio contribuye grandemente al crecimiento. Además la apertura del comercio no tiene efectos sistemáticos sobre los pobres, más allá de sus efectos del crecimiento total. La política de comercio es sólo una de los muchos determinantes del crecimiento y de la reducción de la pobreza. La apertura del comercio tiene importantes y positivos agregados sobre otros aspectos de la reforma, sin embargo, la correlación del comercio con otras políticas pro-reformas nos hablan de las ventajas de hacer la apertura en una parte primaria de la reforma total…
Hemos hecho una amplia investigación en la literatura sobre el tema y hemos extraído tres proposiciones principales sobre la política de comercio y la pobreza:
- la reducción de la pobreza se basa principalmente en un crecimiento del promedio de ingreso per cápita;
- la apertura del comercio es un importante determinante del crecimiento;
- el crecimiento que está asociado a la liberalización del comercio es tan pro-pobres como el crecimiento general…
Tendencias a largo plazo refuerzan el punto de vista que la relación entre la pobreza y la apertura está dominada por el crecimiento…
Como conclusión sobre la tendencia de la apertura a incrementar los ingresos, nosotros sugerimos que si los países pobres se abrieran más la pobreza podría caer…
Esto hace plausible la apertura comercial que resulta una parte importante de ese proceso de convergencia y de ahí parte la fórmula de reducción de los ratios de pobreza en los países más pobres…
Por lo tanto, que la apertura comercial ha contribuido al crecimiento ha sido confirmado por la indudable declinación de la pobreza absoluta en los últimos 20 años"…
De "Perspectivas de la economía mundial" – FMI – Abril de 2004
– Promoción de las reformas estructurales en los países industriales
… "Desde principios de los años ochenta predomina en todo el mundo una tendencia general a adoptar políticas y regímenes reglamentarios orientados por criterios de mercado, lo que demuestra el amplio consenso que existe con respecto a los beneficios sustanciales de las reformas estructurales…
La reforma estructural supone la adopción de ciertas medidas que, en términos generales, alteran el marco y las limitaciones institucionales que rigen el funcionamiento y los resultados del mercado. En general, las reformas estructurales se relacionan con la idea de dar mayor prominencia a las fuerzas del mercado -incluidas la competencia y la flexibilidad de los precios, y la expresión suele utilizarse indistintamente con el concepto de "liberalización"-, reduciendo así la influencia de las reglamentaciones gubernamentales o la propiedad estatal de la capacidad productiva en la toma de decisiones de las empresas y los hogares"…
Mientras… (Haz lo que yo digo, pero no lo que yo hago…)
. Mientras impulsaban un organismo encargado de velar por la transparencia, el FMI y el Tesoro de los Estados Unidos seguían entre las instituciones públicas menos transparentes.
. El Tesoro de los Estados Unidos incluso se había resistido a reformas en los Estados Unidos que hubieran mejorado la transparencia de los marcos contables del país, por ejemplo con relación a las opciones de compra de acciones.
. El último grupo de países afectados por crisis financieras, Escandinavia, se encontraba entre los más transparentes.
. Cuando el debate sobre la transparencia se dirigió hacia las instituciones de Occidente, los fondos de cobertura y las cuentas corrientes secretas, el Tesoro de los Estados Unidos incluso comenzó a argumentar en contra de un exceso de transparencia y terminó vetando (antes de los atentados del 11 de septiembre) la iniciativa de la OCDE sobre el secreto bancario.
. A pesar de seguir fustigando, correctamente, a la corrupción, los países desarrollados se han negado a adoptar medidas sencillas que harían que esa corrupción fuera más difícil de ejercer, como por ejemplo permitir deducciones impositivas solamente con relación a los pagos a gobiernos que se "publiquen" (y adoptando otras medidas de la iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas).
. Las prácticas contables del FMI siguen representando un obstáculo para la redistribución de la tierra a través del mercado.
. Mientras el FMI hablaba de la necesidad de mayores redes de seguridad, no se concentró directamente en los factores que contribuyeron a la volatilidad económica, incluida la liberalización de los mercados de capitales; siguió abogando por la liberalización de los mercados de capitales, incluso mucho tiempo después de que quedaran claros los efectos adversos para la estabilidad y mientras aumentaban las pruebas de que eso no contribuía al crecimiento económico. Siguió concentrándose en las falencias de los países en desarrollo y no en las de las del Consenso de Washington; se culpó directamente a los países en desarrollo por sus problemas, especialmente en cuanto a falta de transparencia y mala gobernanza.
. Mientras que las crisis en los países que parecían haber seguido las recetas del Consenso de Washington, países como la Argentina, que había recibido una calificación de A+ del FMI (habiéndose incluso presentado al Presidente Menem ante la asamblea anual de 1999 como un ejemplo de lo que debían hacer los demás países), se presentó toda una serie de otros problemas: por ejemplo, privatizaciones, manchadas por la corrupción, de monopolios naturales que resultaron en precios más altos para los consumidores al ejercerse el poder monopólico.
¿Segunda generación de las reformas?
Como se ha visto, John Williamson no está solo. Otros "decalogadores" siguen el mismo camino. Para ellos el problema es que hay que completar las reformas del Consenso de Washington con las políticas de segunda generación. Ahí cargan de nuevo sus maletas con otras soluciones -también formuladas en decálogo claro- en busca de los problemas que ellos en parte provocaron.
A los "talibanes" del mercado, y sus refinados modelos econométricos desplegados en nombre y honor de la economía neoclásica, poco importa si resultan abstrusos, ahistóricos y asociales, sin tiempo ni lugar, o que expresen una visión reduccionista e ignorante del proceso político. Cuando accedemos que para establecer políticas de desarrollo es necesario conocer las estructuras sociales, políticas y culturales de un país específico, resulta que hay que ir al país no a colocar decálogos sino a aprender y ayudar al proceso nacional de aprendizaje que es el desarrollo. Esto representa mucha incomodidad para algunos.
No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son recomendadas desde la única lógica de la experiencia técnica internacional y realizadas por unos políticos benevolentes, omniscientes y omnipotentes como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la política económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "falta de capacidad técnica -que se suple con un puñado de consultores- o de voluntad política -que es la responsabilidad nacional-". Por el contrario, cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo de un proceso que es político en todos sus estadios (legislación e implementación, incluida la opción por un tipo u otro de agencia administrativa y de su forma de operación) podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad.
Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguido (y siguen) fieles al racionalismo instrumental que acompañó la teoría y práctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de "empaquetar" conforme a la mejor teoría económica prevaleciente en el momento un mix de políticas de pretendido valor universal implantables "urbi et orbe" por autoridades dotadas de suficiente voluntad política, gracias a la represión si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las agencias internacionales. Naturalmente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los límites intelectuales propios y de la acción colectiva en cada país iban a producir resultados calamitosos.
Algunos estudiosos observan irónicamente que de haberse seguido el "catecismo" Washington ni Alemania ni los propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse jamás. Lo más llamativo con todo es la fuerza y convicción con que tales políticas trataron de imponerse por las instituciones financieras internacionales sobre todo cuando se las contrasta con la tolerancia y permisividad con que vieron su perversión práctica en el proceso político especialmente latinoamericano. Las consecuencias han sido por lo general dramáticas. A la vieja cuestión social, desgarradora desde siempre en América Latina, se añadió la "nueva cuestión social" (Louis Emmerij). Toda una región ha sido puesta en riesgo de fragmentación.
Como siempre sucede, entre los más victimados se encuentran quienes siguieron más fervientemente la doctrina, es decir, pensaron menos por su propia cuenta.
Prevaleció el cálculo de los beneficios políticos derivables a corto plazo de las terapias de choque y del los "big bangs" económicos. Resultó pasado de moda invocar -como seguían haciendo personalidades académicas tan destacadas como Douglas North o Mancur Olson- que sin reformas institucionales las privatizaciones y las liberalizaciones traerían invitados inesperados quizás horribles y que los equilibrios macroeconómicos estarían siempre en precario. Prevaleció la opinión de jóvenes académicos, nuevos políticos reformistas y funcionarios de las instituciones financieras internacionales, según la cual la reforma institucional correspondía a la segunda fase reformista. Lipton y Sachs (el mismo que hoy se refugia en la OMS, y clama por "más madera"; que no me olvido, aunque se haya travestido), Fisher y Gelb, Blanchard, Froot y Sachs (nuevamente), produjeron algunos de los posicionamientos más influyentes de su tiempo: en todos ellos se desenfatizaba la reforma institucional.
Los mediocres resultados económicos obtenidos y los estropicios sociales causados por esta aproximación contrastan dramáticamente con los resultados más positivos de los países que creyeron que no existía solución preestablecida e iniciaron su propio camino de aprendizaje. En primer lugar, merecen destacarse los países del Sudeste Asiático, donde el factor institucional resulta sólidamente explicativo tanto de su desarrollo como de la crisis financiera vivida y de las salidas de la misma.
"La clave del éxito de estos países no se encuentra tanto en la combinación de políticas que aplicaron sino en la capacidad institucional de sus estados para formular e implementar coherente y sostenidamente en el tiempo tales políticas, zafándose de las presiones capturadoras y patrimonializadoras de potentes grupos de interés. La autonomía y la capacidad del estado -asegurada por una burocracia legal de tipo weberiano- fue una de las claves del éxito no sólo económico sino también social de estos países", decía Joan Prats, en un artículo titulado: "El Consenso de Washington ha muerto ¿viva qué?", publicado en la Revista Internacional para el desarrollo humano, el 6 de noviembre de 2004.
El caso que muestra mayor desviación de los supuestos del Consenso de Washington ha sido precisamente el más exitoso hasta hoy: la transición de China -aún en proceso- desde una economía estatista a una economía de mercado, bajo la conducción de un partido comunista.
El éxito innegable de China que, según muchos analistas, de mantener las tasas actuales de crecimiento, podría convertirse en veinte años en la primera economía del mundo, plantea cuestiones interesantísimas sobre el rol del estado en la construcción de los mercados y contrasta con el fracaso de la reforma rusa que arrastra graves riesgos para la gobernabilidad mundial.
Las elites marcan el paso
"El Consenso de Washington ha muerto". ¿Cómo? ¿Quién ha sido el hereje que ha dicho eso? Quien dio por muerto el Consenso de Washington fue el presidente del Banco Mundial, Jim Wolfensohn, durante una reunión preparatoria, en Brasil, de la Cumbre de Davos que se realizaría en febrero del año 2003.
Al respecto decía Carlos Gabetta (Le Monde diplomatique – Enero 2003): "Las elites empresarias internacionales ya han tomado nota del final de un ciclo de acumulación salvaje y se apresuran a diseñar modelos alternativos bajo su control, con el objetivo de mantener la tasa de ganancia en niveles razonables en lo que ya han asumido como un período defensivo, al menos en América Latina, a causa de las revueltas sociales y los cambios de aire políticos en varios países…
Todos esos síntomas son ya visibles en la actitud de EEUU hacia el resto del mundo, que se puede resumir así: uso irrestricto, unilateral y combinado de su poderío económico, financiero, tecnológico, mediático y militar para absorber los recursos necesarios y moldear su economía, las finanzas y el comercio mundiales según sus propios intereses, sea por consenso o por la fuerza. La democracia mundial y la paz podrían pagar el precio de esta fuga hacia adelante de la primera potencia planetaria"…
Deseo finalizar este apartado citando un párrafo, muy significativo -en mi modesta opinión, irrevocable-, de la entrevista realizada a Noam Chomsky, el 26 de enero de 2006, en Caracas, Venezuela, y publicada por el Instituto del mundo del trabajo, bajo el título: "La plataforma laboral de las Américas y el Foro Social Mundial 2006":
… "GPN: Las razones por las que pensamos que semejantes cambios están sucediendo en Sudamérica es que el pueblo está tomando conciencia de la gran polarización económica y la desigualdad en la región. En realidad las Américas es la región con mayor nivel de desigualdad del mundo. ¿Piensa que esa es la fuerza que está impulsando este cambio político?
Noam Chomsky: Esa es una parte de la fuerza que impulsa el cambio. La otra parte es el Consenso de Washington, las políticas neoliberales, que durante los últimos 25 años han constituido uno de los desastres más dramáticos de la historia económica. No es una sorpresa para nadie que la haya estudiado desde la revolución industrial, que es muy impactante ver que donde estas políticas neoliberales han sido aplicadas, particularmente en Sudamérica, ha habido una rápida declinación de virtualmente todos los indicadores macroeconómicos: tasa de crecimiento, tasa de productividad, etc. Y además un aumento de la desigualdad. Lo mismo puede decirse de Estados Unidos, donde las medidas no fueron aplicadas tan rígidamente como en América Latina, pero hasta cierto punto han sido aplicadas durante los últimos 25 años. Y ese ha sido un período para olvidar de la historia económica de los EEUU. En los últimos 25 años los salarios reales han caído para la mayoría de la población. EEUU, como el país más rico del mundo, y como podía esperarse 25 años atrás, tenía los salarios más altos del mundo y la jornada de trabajo semanal más corta de los países industrializados. Ahora esto se ha revertido. Ahora Estados Unidos tiene los salarios más bajos y la jornada semanal más larga del mundo industrializado. Los salarios han permanecido igual, pero las horas trabajadas se han incrementado, y la desigualdad simplemente se ha disparado…
Pero eso es sólo parte de la historia: estas medidas neoliberales, más allá de sus consecuencias económicas, han sido diseñadas para atacar la democracia. Ha habido una caída dramática a todo lo largo de América Latina en el apoyo a los sistemas democráticos. No es que los pueblos no quieren democracia, sino que ha caído el apoyo a los sistemas parlamentarios tal como existen. Esa ha sido una caída que ha ocurrido de modo paralelo a la imposición de las políticas neoliberales. El objetivo de socavar la democracia se encuentra en cada punto del diseño de estas políticas. Por ejemplo la imposición de la liberalización financiera está socavando la democracia al quitar la capacidad a los gobiernos para controlar cosas que tendrán impacto en la población. Están quitándoles a los gobiernos la capacidad de hacer políticas públicas. Las políticas neoliberales crean un parlamento virtual de inversores y terratenientes que no es democrático, y no se encuentra bajo control democrático de la población…
Las cosas han cambiado en los últimos 25 años, y no han cambiado en un sentido democrático. Debo decir que estos son principios elementales de teoría e historia económicas. No se trata de algo oscuro. Está en todos los manuales de economía, y lo mismo puede decirse de las privatizaciones. No hay ninguna evidencia empírica de que las privatizaciones tengan un beneficio económico. La evidencia es precisamente la opuesta, especialmente en los servicios de salud y sociales. Pero las privatizaciones sí tienen el efecto de quitar las decisiones y el control fuera del ámbito público. Pone las cosas fuera del control democrático y las pone bajo control de entidades privadas que no deben rendir cuentas. Los "servicios" incluyen prácticamente todo lo que le preocupa al pueblo: salud, infraestructura, educación y medio ambiente, todas cosas que le preocupan al pueblo. Y también se habla de "servicios y comercio" cuando se le suma "comercio". Esto significa transferir todas las cosas de la vida a manos privadas. Lo mismo corre para el resto del paquete neoliberal. Y son todos estos factores, junto con el crecimiento de la desigualdad, lo que está llevando al pueblo a clamar por un cambio".
Apuntillando al Consenso de Washington
(RAE: Apuntillar: Rematar al toro con la puntilla. Dar la puntilla: rematar las reses)
Según el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2006 de la UNCTAD los países en desarrollo necesitan políticas económicas más flexibles.
El Informe señala que las disciplinas multilaterales que rigen las relaciones internacionales en cuestiones monetarias y financieras son demasiado limitadas, pero las que rigen el comercio internacional son demasiado amplias.
Los países en desarrollo deberían adoptar políticas industriales dinámicas, agrega.
El enfoque no intervencionista no ha funcionado y las políticas nacionales deberían apoyar a "las fuerzas creativas de los mercados" con el fin de lograr un mayor grado de intervención y cambios tecnológicos más rápidos, afirma.
Informe sobre el comercio y el desarrollo, 2006 – UNCTAD/TDR/2006
(Panorama general)
Se presentan a continuación algunos párrafos significativos (con referencia al tema que nos ocupa) del Informe mencionado:
– Posición reforzada de las economías de mercado emergentes
… "La mayor parte de las economías de mercado emergentes son mucho menos vulnerables que lo eran en el momento en que se produjeron las graves crisis de los dos últimos decenios. En 2005, los países de Asia oriental y meridional registraron un amplio superávit en sus cuentas corrientes, y América Latina en su conjunto también tuvo un superávit. Después de las crisis de Asia y América Latina, un número cada vez mayor de países en desarrollo han tratado de seguir una pauta análoga de ajuste que ha entrañado la estabilización de sus tipos de cambio a un nivel bastante bajo, la obtención de superávit considerables por cuenta corriente y la acumulación de grandes cantidades de reservas en dólares. Aunque esta práctica está considerada de modo general como no óptima, en muchos aspectos representa el único modo viable que tienen los países en desarrollo para adaptarse con éxito a las deficiencias sistémicas que afligen actualmente a la economía mundial, que está caracterizada por una ausencia de obligaciones simétricas entre los países que acumulan superávit y los que acumulan déficit.
No es sorprendente que la estrategia de infravaloración combinada con intervención prevalezca sobre todo entre los países en desarrollo que han experimentado recientemente crisis monetarias a raíz de una anterior liberalización de sus sistemas financieros y sus cuentas de capital. Después de haber aprendido que la dependencia del ahorro extranjero raras veces tiene éxito como estrategia de desarrollo sostenible, un número creciente de países en desarrollo han pasado a utilizar una estrategia alternativa basada en la acumulación de superávit en la balanza comercial como motor de la inversión y el crecimiento. Esa estrategia requiere la defensa de posiciones competitivas estratégicamente favorables logradas con posterioridad a crisis. Pero sólo puede funcionar mientras que exista como mínimo un país en la economía mundial que acepte un déficit correspondiente de su balanza comercial.
Corrección de los desequilibrios
… Lo que hace falta para corregir los desequilibrios mundiales es una iniciativa multilateral responsable más que el ejercicio de presiones sobre determinadas zonas del mundo en desarrollo. Un esfuerzo macroeconómico internacional bien coordinado aumentaría considerablemente las posibilidades de que los países más pobres consolidarán sus recientes avances en el crecimiento. En ausencia de un esfuerzo de esa índole, los países en desarrollo deben defender sus posiciones estratégicas de ventaja competitiva y utilizar el clima global favorable para invertir más y para reducir su deuda exterior.
– Fracaso del programa estándar de reformas
La fase actual de crecimiento relativamente rápido de los países en desarrollo, impulsado por la fuerte demanda mundial que tiene su origen principalmente en los Estados Unidos y que se ha visto amplificada por la veloz expansión de la voluminosa economía china, se ha producido después de dos decenios de crecimiento insatisfactorio en la mayoría de los países en desarrollo, especialmente de África y de América Latina.
Durante los años ochenta y noventa, la mayoría de los países en desarrollo emprendieron reformas de amplio alcance orientadas al mercado con la expectativa de que una mejor asignación de los factores sería fundamental para su integración en una economía mundial globalizada. Las instituciones de Bretton Woods desempeñaron un papel dominante en ese contexto, tanto mediante la concesión de préstamos, imponiendo su condicionalidad en materia de políticas a los países receptores de esos préstamos, como en su calidad de "centros de estudio" con importantes repercusiones en los debates internacionales sobre política económica. De ese modo, los principios subyacentes al programa de reformas no sólo configuraron las políticas económicas de los países receptores de los préstamos de las instituciones financieras internacionales, sino que también fueron ampliamente aceptados como conjunto estándar de reformas por otros países que estaban revisando sus estrategias de desarrollo a fin de alcanzar una integración más profunda en la economía globalizada mundial.
El programa de reformas se centró casi exclusivamente en las fuerzas del mercado con el objetivo de una asignación de recursos más eficiente mediante la mejora de la estructura de incentivos y la reducción de la intervención discrecional del Estado. El aumento de la eficiencia en la asignación de recursos se trató de obtener mediante la liberalización y la desregulación en el plano nacional y mediante la apertura a la competencia en el plano mundial. A lo largo de los años, ese programa de reformas se ha ampliado hasta incluir elementos adicionales como la liberalización de la cuenta de capital y la mejora de la gobernanza nacional, por una parte, y una insistencia mayor en la reducción de la pobreza y en los aspectos sociales del desarrollo, por otra.
El programa ortodoxo de reformas se basaba en la creencia de que la acumulación de capital, una condición previa tanto para el crecimiento de la producción como para la introducción de cambios en las estructuras económicas, incluidas la diversificación, la industrialización y la modernización tecnológica, llegaría inmediatamente de la mano de una mejor asignación de los recursos existentes. Esa esperanza raramente se hizo realidad. De hecho, las reformas ortodoxas se vieron acompañadas frecuentemente de bajas tasas de inversiones y de desindustrialización, a menudo con consecuencias sociales negativas. El rápido ritmo de liberalización del comercio provocó un fuerte aumento de los déficit comerciales que acompañan a cualquier tasa determinada de crecimiento, haciendo más graves las dificultades para hacer frente a los pagos y aumentando la dependencia de las entradas de capitales. Pero las iniciativas para atraer corrientes de capital obligaron a elevar las tipos de interés -lo que obstaculizó la inversión interna y frenó el crecimiento- y a revaluar la moneda, lo cual comprometió la competitividad internacional de los productores nacionales y afectó negativamente a los resultados comerciales. En la mayoría de los países de África y de América Latina, la acumulación de capital se mantuvo a la zaga de la necesidad creciente de lograr el aumento de la productividad y la innovación tecnológica, que son los requisitos básicos para el éxito de las estrategias de desarrollo orientadas a las exportaciones. Asimismo, aunque la liberalización y la desregulación pueden haber generado aumentos de la eficiencia, esos aumentos no se tradujeron automáticamente en un crecimiento más rápido de los ingresos. Por el contrario, conllevaron a menudo un aumento de las desigualdades. Las políticas adoptadas con objeto de lograr unos precios relativos "correctos" a nivel microeconómico fracasaron, porque en un número demasiado elevado de casos determinaron precios "erróneos" a nivel macroeconómico.
Contemporáneamente, varios países de Asia oriental vieron coronados por el éxito sus esfuerzos a favor de la convergencia basándose en un elevado nivel de acumulación de capital combinado con una apertura gradual y a menudo estratégica a los mercados internacionales. Sin embargo, a finales de los años noventa en esos países se produjo una desaceleración dramática cuando, a diferencia de la anterior gestión prudente y estratégica de la liberalización comercial, los gobiernos emprendieron una liberalización prematura de la cuenta de capital, lo que hizo vulnerables sus economías a la volatilidad de los mercados internacionales de capitales.
Esa crisis representó un punto de inflexión en varios aspectos. En primer lugar, aumentaron las críticas contra los análisis hechos por el FMI antes y después de la crisis y contra sus recomendaciones en materia de políticas, lo que empujó al Fondo a suavizar su actitud respecto a la gestión de la cuenta de capital. En segundo lugar, no todos los países afectados por la crisis aceptaron las recomendaciones del FMI sobre el ajuste que debería realizarse, lo que dio como resultado una reducción aguda de las solicitudes de asistencia hechas al FMI al tratar los países de evitar la condicionalidad que acompaña a esa asistencia. Además, se adoptaron o reforzaron algunas iniciativas regionales de cooperación monetaria o financiera más estrecha con objeto de reducir la dependencia del FMI en situaciones de crisis. En tercer lugar, se puso fuertemente en cuestión la creencia de que la integración en los mercados internacionales de capitales es generalmente beneficiosa porque permite el acceso al ahorro exterior, y de que las políticas monetarias nacionales deben estar encaminadas a lograr la confianza de los mercados financieros internacionales. Los expertos y las instituciones internacionales, así como los gobiernos, comenzaron a considerar de modo más favorable los sistemas de control de los tipos de cambio, y muchos países modificaron sus objetivos de política con objeto de obtener superávit comerciales y acumular reservas.
Un renovado interés en la reducción de la pobreza
Los resultados insuficientes obtenidos por las políticas de reforma tradicionales hicieron que en los años noventa se considerara cada vez más firmemente que el programa estándar de reformas debía complementarse con medidas de reforzamiento de los derechos de propiedad, como elemento institucional clave para resolver el problema de la insuficiencia de inversiones. También se reconoció que era necesario adoptar iniciativas adicionales para mitigar los efectos de la pobreza, como respuesta a una necesidad humanitaria universalmente aceptada y para hacer que las reformas fueran aceptadas por la sociedad. La reducción de la pobreza se lograría dando una nueva dirección al gasto público con objeto de eliminar los síntomas de la pobreza. Pero es poco probable que ese tipo de política tenga efectos duraderos cuando los cambios estructurales se realizan lentamente y la acumulación de capital es insuficiente para promover el crecimiento, aumentar la capacidad de producción y crear puestos de trabajo para los pobres. Aunque hacer más esfuerzos para erradicar la pobreza es un imperativo ético a nivel mundial, también es un imperativo financiar los gastos provocados por esos esfuerzos con cargo a recursos adicionales; modificar el destino de los fondos públicos de la realización de inversiones que pueden tener efectos duraderos de eliminación de las causas de la pobreza a la realización de gastos sociales que pueden curar temporalmente los síntomas de la pobreza puede ser contraproducente a largo plazo.
La formulación en el año 2000 de los objetivos de desarrollo del Milenio puso de manifiesto el grado de insatisfacción existente entre los dirigentes mundiales con la marcha del desarrollo y con la lucha contra la pobreza en el modo en que ambos procesos habían evolucionado en los dos decenios anteriores. Así, el objetivo 8 de los objetivos de desarrollo del Milenio -Fomentar una asociación mundial para el desarrollo- añadió una dimensión internacional a los programas de reforma. Asimismo, en 2002, el Consenso de Monterrey reconoció que la capacidad de los países en desarrollo para lograr los objetivos de desarrollo del Milenio dependía fuertemente de factores externos, como, entre otros, el clima internacional macroeconómico y de comercio, las corrientes de asistencia y el logro de una solución internacional al problema de la deuda. El Consenso también reconoció que los países en desarrollo se enfrentaban al reto de establecer las condiciones internas necesarias para lograr niveles suficientes de inversiones productivas y para asegurar la complementariedad de las inversiones públicas y privadas en el desarrollo de las capacidades locales, aspectos a los que no se había prestado mucha atención en los anteriores programas de reforma. Caben pocas dudas de que un clima favorable al desarrollo económico se ve influido de modo muy profundo por el modo en que funcionan los mercados, pero también se caracteriza por externalidades de diversos tipos. Sin embargo, las recomendaciones de política que se centran en "lograr precios correctos" mediante la liberalización del mercado limitan el alcance de las políticas gubernamentales dinámicas destinadas a afrontar esas externalidades, lo cual en muchos casos puede ser determinante para las decisiones relativas a la inversión.
Mejores oportunidades para las exportaciones
Los factores externos del desarrollo están representados por los resultados del crecimiento, los cambios cíclicos y estructurales y las decisiones de política económica de los países desarrollados. El crecimiento rápido y sostenido en Asia oriental y meridional ha añadido una dimensión adicional a esa interdependencia, pero las condiciones de la demanda mundial, y por consiguiente las oportunidades de exportación de los países en desarrollo, siguen estando configuradas por los principales países industrializados. Además de ampliar la demanda mundial, la mejora de las condiciones de acceso a los mercados de los países desarrollados es un factor determinante en lo que atañe a las oportunidades de exportación de los países en desarrollo. Esas condiciones de acceso a los mercados han mejorado ligeramente como resultado de la liberalización multilateral del comercio, los acuerdos de comercio regionales y los acuerdos de comercio preferencial no recíprocos, pero, en general, las condiciones siguen pecando de parcialidad contra los países en desarrollo. También conviene señalar que la reducción de los obstáculos arancelarios ha estado acompañada de un aumento de la utilización de medidas no arancelarias, en particular de medidas antidumping, que durante los últimos 25 años han constituido el obstáculo más generalizado al comercio internacional, en particular para las exportaciones de los países en desarrollo. A menudo, las preferencias comerciales no se han utilizado plenamente y han generado beneficios limitados, no sólo debido a la incertidumbre que ha rodeado a los programas correspondientes, junto a la implantación de normas de origen restrictivas y a una cobertura de productos insuficiente, sino también debido a las limitaciones de la capacidad de oferta. Hay muchas esperanzas puestas en la Ronda de Doha de negociaciones comerciales multilaterales en curso, pero a menos que las esperanzas de desarrollo que se han puesto en esa iniciativa se materialicen plenamente, es poco probable que la Ronda permita obtener mejoras importantes de las oportunidades de exportación generales de los países en desarrollo. Las estimaciones de los beneficios totales que podrían obtenerse de una conclusión satisfactoria de la Ronda en lo relativo a exportaciones e ingresos son relativamente modestas, y el aumento total de las exportaciones en los países en desarrollo se distribuirá de modo desigual entre los países.
Progreso en el alivio de la deuda y nuevas promesas de AOD
Otro importante elemento que influye en los factores externos de muchos países en desarrollo, en particular los más pobres, está representado por la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y el apoyo internacional para solucionar los problemas de la deuda externa. A ese respecto fue un hito la puesta en marcha en 1996 de la Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los Países Pobres Muy Endeudados (Iniciativa para los PPME). Sin embargo, después de diez años de ejecución, esa Iniciativa todavía no han logrado con éxito todos su objetivos. Hasta ahora, menos de la mitad de los países que reúnen los requisitos para ello se han beneficiado del monto total de alivio de la deuda que era posible lograr en el marco de la Iniciativa, y varios países siguen teniendo niveles insostenibles de deuda o se tiene previsto se superen de nuevo en los próximos años los umbrales de sostenibilidad de la deuda. Además, hasta ahora no hay pruebas evidentes de que el alivio de la deuda haya constituido una corriente financiera totalmente adicional a las corrientes de AOD.
Como medida adicional para resolver el problema de la deuda de los países más pobres, en julio del 2005 el Grupo de los Ocho anunció la adopción de la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral, en el marco de la cual las instituciones financieras multilaterales se comprometieron a eliminar la totalidad de la deuda de los países que cumplieran los requisitos para obtener el alivio completo de su deuda bilateral en virtud de la Iniciativa para los PPME. Aunque un alivio amplio de la deuda es una condición necesaria para que muchos países puedan aumentar sus inversiones públicas y privadas, no constituye una solución universal a los problemas estructurales más amplios que desencadenaron la acumulación de deuda en primer lugar, y es evidente que no representa un seguro frente a una repetición de los problemas del endeudamiento…
Posibles aumentos de las remesas de emigrantes y de la IED
Conviene tener presente que incluso después de un aumento considerable de la AOD desde 2001 y de la previsión de que esa asistencia siga aumentando en los próximos años, es probable que las corrientes de AOD continúen siendo considerablemente inferiores a las remesas de emigrantes, que se han convertido en una fuente importante de obtención de divisas para muchos países en desarrollo. Las corrientes de remesas a los países en desarrollo han sido más estables que los ingresos por exportaciones y las corrientes de capital recibidas por esos países y se han repartido de modo más igual entre los países en desarrollo que, por ejemplo, las corrientes de inversión extranjera directa (IED)…
Después de un aumento fuerte y sostenido durante los años noventa, las corrientes de IED a los países en desarrollo se han hecho menos estables desde principios del milenio. Aunque China se ha convertido en el mayor receptor de IED entre todos los países en desarrollo, recientemente se ha producido una reanudación de las corrientes de IED a África y América Latina, impulsadas por la perspectiva de elevados ingresos en los sectores de extracción. El crecimiento de la IED respecto a la formación interna de capital o al PIB pone de manifiesto que la entrada de IED está desempeñando una función más importante en las economías en desarrollo que la que tenía hace 20 años. Pero el monto de la IED por sí solo no es un indicador de su aportación al desarrollo. Los datos empíricos apuntan a una variación considerable en los beneficios que los países receptores obtienen de las corrientes de IED, dependiendo del modo en que las políticas relativas a esas inversiones se integran en una estrategia de desarrollo más amplia y del grado en que se pueden conciliar los intereses mercantiles privados de los inversores extranjeros y los objetivos nacionales de desarrollo. La débil capacidad de negociación y de regulación que tienen los gobiernos de los países receptores puede dar como resultado una distribución desigual de los beneficios o un abuso de la posición dominante en el mercado por parte de las empresas trasnacionales que no deje espacio a las inversiones nacionales.
La IED tiene cada vez más como destino los mercados mundiales y regionales, a menudo en el contexto de redes de producción internacionales, y la difusión de esas redes ofrece, en principio, nuevas posibilidades a los países en desarrollo y a las economías en transición de beneficiarse de la IED en el sector manufacturero. En África y en América Latina y el Caribe, la IED sigue concentrándose en grado muy considerable en la extracción y explotación de recursos naturales, y mantiene vínculos débiles con la economía nacional. El marco regulatorio de los países receptores puede influir en la creación de vínculos entre los productores nacionales y los asociados extranjeros, y también empujar a la IED a contribuir a la transferencia de tecnología.
Evolución de los factores externos
De modo general, ha habido mejoras durante el pasado decenio en varios elementos que constituyen los factores externos del desarrollo, en parte como resultado del fortalecimiento de la asociación mundial para el desarrollo…
Sin embargo, todavía queda mucho por hacer para que el clima comercial y financiero mundial sea más favorable al desarrollo. Igualmente importante es la necesidad de reforzar los diferentes elementos de la gobernanza económica mundial y de lograr mayor coherencia entre esos elementos. El reto con que se enfrentan los países en desarrollo es traducir los cambios externos positivos en un crecimiento más rápido del valor añadido, el empleo y los ingresos en el interior de cada uno de ellos. Enfrentarse a ese reto requerirá algo más que el simple juego de las fuerzas del mercado y el reforzamiento de las políticas sociales. A fin de obtener beneficios a largo plazo para el crecimiento y el alivio de la pobreza sobre la base de las mejoras actuales y futuras de los factores externos, los países en desarrollo deben poder adoptar nuevas políticas en apoyo de las inversiones, el aumento de la productividad y la innovación tecnológica dentro de cada uno de ellos.
– Hacia una reorientación fundamental de las políticas
A fin de alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio, los países en desarrollo tendrán que crecer mucho más rápidamente de lo que lo han hecho en los últimos 25 años. Pero para enfrentarse a los retos que tienen ante sí las economías en desarrollo abiertas, el alcance de la elaboración de políticas deberá ampliarse más allá de lo que ha sido aceptable en el marco del programa estándar de reformas. Es necesario adoptar políticas más dinámicas de apoyo de la acumulación de capital y de fomento de la productividad para poder participar con éxito en las relaciones económicas internacionales y para poder mejorar de modo sustantivo el bienestar de todos los grupos de la población. En el pasado se han sobrestimado frecuentemente las posibles repercusiones sobre el crecimiento de las mejoras de la eficiencia. Los resultados poco satisfactorios de las reformas orientadas al mercado llevadas a cabo por la mayoría de los países en desarrollo desde principios de los años ochenta pueden deberse en gran parte al reducido número de instrumentos de política de que disponían sus dirigentes en el contexto del paradigma de desarrollo de los últimos 25 años.
Como resultado de la integración en los mercados de productos y los mercados financieros globales, las influencias exteriores sobre los objetivos de política de los países se han hecho más fuertes, y se han intensificado las interacciones entre los objetivos internos y los externos. La disminución de la autonomía en la adopción de políticas se relaciona a menudo con los compromisos asumidos por los países en acuerdos multilaterales, especialmente en el ámbito del comercio. Pero los acuerdos comerciales bilaterales o regionales a menudo entrañan limitaciones aún más estrictas, y también hay muchos otros canales fuera del sector comercial a través de los cuales la autonomía de las políticas puede verse reducida, con consecuencias que pueden ser todavía más graves. Un importante ejemplo está representado por las condicionalidades anexas a los créditos otorgados por las instituciones financieras internacionales. La proliferación de esas condicionalidades durante los últimos 20 años ha sido fuente de crecientes críticas, especialmente si se tiene en cuenta que las condicionalidades han alcanzado sectores estructurales e incluso no económicos sin tener suficientemente en cuenta durante su formulación factores específicos de los países.
Pero, aparte de esas limitaciones "de iure" de la autonomía de la política nacional, como resultado del cumplimiento de obligaciones y de la aceptación de normas establecidas por los sistemas e instituciones de gobernanza económica internacional, también hay varias limitaciones importantes "de facto" que tienen su origen en decisiones políticas relativas a la forma y el grado de integración de un país en la economía internacional. La más notable de esas limitaciones es la pérdida de capacidad para utilizar el tipo de cambio como instrumento eficaz de ajuste externo, o el tipo de interés como instrumento para influir en la demanda interna y en las condiciones de crédito, debido a la dependencia de las corrientes de capital privado para financiar los déficit comerciales a raíz de una liberalización de la cuenta de capital.
La necesidad de innovación en las políticas
Incluso en una economía bastante cerrada, el control oficial de los instrumentos de política no se traduce automáticamente en un control total de los objetivos nacionales. Por consiguiente, es necesario analizar el alcance y el tipo de instrumentos de política que cada país en desarrollo tiene a su disposición para contrarrestar las debilidades generalizadas que adolecen la formación privada de capital, el crecimiento de la productividad y la innovación tecnológica, así como las condiciones estructurales e institucionales en que esos instrumentos pueden ser utilizados de modo eficaz. Además, en una economía mundial profundamente interdependiente e integrada, las políticas adoptadas a nivel nacional deben ser complementadas por algunas políticas aplicadas y controladas a nivel internacional. De hecho, la interdependencia económica de los países constituye la principal razón de ser de las disciplinas multilaterales, ya que da lugar a las externalidades, los efectos de difusión y las oportunidades de arbitraje.
Con la liberalización del comercio internacional, la situación de la demanda externa se ha convertido en un elemento cada vez más determinante de las decisiones nacionales sobre inversiones: cuanto más pequeño sea el mercado interno y mayor el grado de apertura de la economía, mayor se hace la necesidad de depender de la demanda externa para el crecimiento y la creación de empleo. Por consiguiente, las políticas aplicadas en otros países y la competencia con los productores de esos países se convierten en elementos determinantes del crecimiento interno. Esto entraña que la existencia de normas y reglamentos multilaterales apropiados en el comercio y las finanzas pueden ser considerablemente beneficiosos para iniciar y sostener un proceso dinámico de crecimiento en los países en desarrollo.
Por otra parte, ampliar el alcance de los instrumentos de política nacionales más allá de lo que se consideraba aceptable en el marco del paradigma de desarrollo vigente durante los últimos 25 años no sólo permitiría perseguir objetivos adicionales, sino que también incrementaría el número de posibles combinaciones de instrumentos, lo que en muchos casos es un elemento decisivo para que una estrategia tenga éxito o fracase. En el plano nacional, es posible que sea necesario utilizar instrumentos de política adicionales a fin de asegurar la estabilidad de los precios y proporcionar asistencia a los productores internos en sus iniciativas para lograr la competitividad internacional y mantenerla en un proceso dinámico. Como las opciones respecto de esos instrumentos nacionales están limitadas por las políticas internacionales, estas últimas deberían diseñarse de modo que ofrezcan un alcance y una flexibilidad mayores en la aplicación de los instrumentos nacionales destinados a enfrentarse a los obstáculos más graves que obstaculizan el crecimiento y el desarrollo, que son muy diferentes de unos países a otros.
– Reforzar los impulsos creativos de los mercados
Como consecuencia del fracaso de políticas económicas anteriores que se basaban principalmente en las fuerzas del mercado, muchos países en desarrollo han comenzado a reexaminar la posibilidad de adoptar políticas comerciales e industriales anticipativas en sus estrategias de desarrollo, a pesar de la amplia controversia que existe respecto a su justificación y a la viabilidad de su adopción. Algunos autores han puesto en duda la eficacia de esas políticas, tendiendo a asociarlas con estrategias fracasadas de autarquía y de sustitución de importaciones con un amplio intervencionismo gubernamental y una fuerte inclinación hacia el proteccionismo. El fundamento de las políticas comerciales e industriales anticipativas se ha puesto en duda en ocasiones debido a sus posibles efectos negativos sobre una asignación eficiente de recursos y debido a que pueden provocar una prolongada búsqueda de rentas monopolísticas. Sin embargo, en recientes investigaciones se ha señalado que la concentración exclusiva en la eficiencia de la asignación de recursos hace que se preste una atención insuficiente a estimular las fuerzas dinámicas de los mercados que sirven de base al cambio estructural y al crecimiento económico, y que las políticas industriales fueron un importante factor en que se apoyó el avance económico del Asia oriental, así como la industrialización de las economías maduras actuales.
… El papel de las políticas nacionales de apoyo debe ser reforzar los impulsos creativos de los mercados y la formación de capital conexa. Esas políticas deben ayudar a resolver problemas de información y de coordinación que surgen en el proceso de formación de capital y de fomento de la productividad. También deben asegurar que la experiencia de la producción acumulativa se traduzca en aumentos de la productividad. Esta política industrial de apoyo debe complementarse con una política comercial destinada a alcanzar la competitividad internacional en productos cada vez más complejos. Pero reconocer los posibles beneficios del comercio para el crecimiento no significa que sea necesaria una apertura de todas las ramas a los mercados internacionales. Más bien, la adquisición de la capacidad para producir de modo competitivo bienes que anteriormente se importaban es inherente a la transformación económica y marcha paralelamente al desarrollo de las exportaciones. Aplicar una protección temporal no entraña adoptar una estrategia "anticomercial", sino que debe considerarse un elemento fundamental de una política encaminada a lograr una "integración estratégica en el comercio".
Políticas de apoyo flexibles
Qué ramas de la producción deben recibir apoyo de la política industrial y comercial y durante cuánto tiempo dependerá de muchos factores, que es probable que cambien a lo largo del proceso de desarrollo económico. El apoyo de política a una categoría concreta de productos se puede adoptar en el momento en que los obstáculos tecnológicos a la entrada en un sector no son insuperables para los productores nacionales. Pero debe retirarse cuando esos productores nacionales alcancen la capacidad tecnológica, cuando la producción nacional deja de ser rentable frente a la competencia internacional o cuando se agotan las ventajas de las economías de escala o del aprendizaje por la práctica. Conforme a esos criterios, cualquier categoría de productos puede ser candidata a la adopción de políticas de apoyo público durante un período de tiempo limitado. El objetivo no es elegir a los ganadores sino descubrir y prestar apoyo a empresas que no son suficientemente rentables.
El mantenimiento de economías de escala dinámicas requiere una sucesión de inversiones innovadoras y de procesos de aprendizaje. Las subvenciones temporales facilitan esas inversiones, mientras que la protección temporal permite el desenvolvimiento del proceso de aprendizaje…
Cualquier fórmula de política de desarrollo debe reconocer las grandes diferencias que existen entre unos países y otros y respetar las características únicas de cada uno. Sin embargo, hay elementos comunes que permiten establecer algunos principios generales de política, que deben ser traducidos en políticas concretas aplicables de modo individual a cada país. Esos principios generales incluyen políticas en apoyo de la inversión innovadora y de la adaptación de las tecnologías importadas a las condiciones locales. El apoyo a las inversiones nacionales, así como a las extranjeras, debe combinarse con un marco adecuado de regulación y fiscalidad para asegurar progresos óptimos en el desarrollo. A ese respecto, es necesaria una perspectiva pragmática y estratégica para integrar la IED en una estrategia de desarrollo más amplia de logro del cambio estructural y tecnológico. Es mucho más probable que las medidas de política industrial tengan éxito si se complementan con políticas comerciales destinadas a lograr la competitividad internacional en productos cada vez más complejos. El apoyo de política sólo debe proporcionarse sobre la base de objetivos operacionales claramente establecidos, de criterios claros para supervisar esos objetivos y de plazos determinados.
Restricciones impuestas por los acuerdos internacionales de comercio
Existe una preocupación generalizada de que las normas y reglamentos del comercio internacional que están surgiendo de las negociaciones comerciales multilaterales y de un número cada vez mayor de acuerdos regionales y bilaterales de comercio, podrían impedir la utilización de las medidas de política que sirvieron para desarrollar las economías maduras y los países de industrialización tardía actuales. Esto provocaría una reducción considerable de la flexibilidad de que disponen los gobiernos nacionales para perseguir sus objetivos de desarrollo. Otra preocupación es que esas normas y compromisos, que en términos jurídicos son vinculantes en igual grado para todos los países, en términos económicos puedan imponer limitaciones que serían más vinculantes para los países en desarrollo que para los desarrollados, debido a las diferencias en sus características estructurales y en sus niveles de desarrollo industrial respectivos.
La imposición a los inversores extranjeros de prescripciones en materia de resultados es una medida regulatoria fundamental que ha quedado restringida en virtud del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio. Mientras que los países desarrollados han utilizado ampliamente esas prescripciones en fases anteriores de su desarrollo industrial, los países en desarrollo sólo han comenzado recientemente a utilizar esos instrumentos de política a fin de promover su industrialización y su modernización tecnológica. En el marco de las iniciativas de participación en redes de producción internacionales, por ejemplo, se han adoptado prescripciones sobre el contenido de origen nacional con miras a fomentar la transferencia de tecnología y el empleo de insumos producidos en el país. Los datos empíricos sugieren que esas medidas pueden ayudar a que se logren dichos objetivos. Sin embargo, los países desarrollados han planteado varios procedimientos ante el mecanismo de solución de diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC), especialmente en el sector de los vehículos de motor, invocando las normas y compromisos establecidos en el Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio.
El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias se aplica a determinadas subvenciones, por lo que afecta la función selectiva de la política. Ese Acuerdo es asimétrico en la medida en que las subvenciones entrañan un costo para los presupuestos públicos que los países desarrollados pueden permitirse más fácilmente que los países en desarrollo. Dicho Acuerdo prohíbe condicionar las subvenciones a los resultados en materia de exportaciones. Sin embargo, ese ha sido un instrumento importante de los mecanismos de control recíproco utilizados por algunos países del Asia oriental que a menudo se han considerado fundamentales para el logro de los importantes éxitos de la política industrial de esa región en comparación con América Latina.
Muchos observadores consideran que el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio es el más controvertible de todos los acuerdos de la Ronda Uruguay debido a su potencial para restringir el acceso de los países en desarrollo a la tecnología, los conocimientos y las medicinas. Las limitaciones introducidas por ese Acuerdo crean una asimetría que favorece a quienes poseen propiedad intelectual protegida, que se encuentran principalmente en los países desarrollados, a expensas de quienes tratan de acceder a ese contenido intelectual, que se encuentran principalmente en los países en desarrollo. Además, las disposiciones de ese Acuerdo son específicas y vinculantes y pueden invocarse a los efectos de la protección de la propiedad intelectual, y su incumplimiento puede denunciarse ante el mecanismo de solución de diferencias de la OMC. Por el contrario, las disposiciones relativas a la transferencia de tecnología y la cooperación técnica, que son importantes sobre todo para los países en desarrollo, se basan en la "buena voluntad" y son difíciles de hacer cumplir, y su incumplimiento no está castigado. Por otra parte, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio ofrece diferentes posibilidades de aplicación de unos países a otros. Por ejemplo, los países en desarrollo pueden imponer normas estrictas respecto a la difusión de las patentes y otorgar posteriormente derechos limitados sobre ellas o pueden imponer un uso discrecional flexible de la concesión obligatoria de licencias. Sin embargo, en muchos casos los acuerdos regionales y bilaterales de comercio anulan parte de la autonomía que ese Acuerdo da a los países en desarrollo.
Aplicación de aranceles a los productos industriales en apoyo de la diversificación
En muchos aspectos, la aplicación de aranceles a los productos industriales no es el mejor instrumento para promover la diversificación y la innovación tecnológica. Sin embargo, los dirigentes de los países en desarrollo pueden sentir dudas respecto a abandonar esos aranceles, por tres razones principales. En primer lugar, los aranceles son una fuente importante de ingresos fiscales para muchos países en desarrollo. En segundo lugar, desde que los acuerdos de la Ronda Uruguay redujeron el grado de libertad que tenían los países en desarrollo para utilizar otras políticas a fin de promover la diversificación y la innovación tecnológica, la importancia relativa de los aranceles aplicados a los productos industriales ha registrado un aumento. En tercer lugar, y quizás lo más importante, la repercusión económica de los cambios en los aranceles aplicados a los productos industriales se evalúa a menudo en términos de los beneficios o pérdidas de bienestar que se producen debido a la reasignación de los recursos existentes. Desde esa perspectiva, una política comercial de establecimiento de aranceles bajos y uniformes a todos los sectores industriales, con una cobertura plena de las consolidaciones, optimizará los beneficios económicos para un país. Pero una evaluación de esa índole presta poca atención a las repercusiones de las reducciones de los aranceles y de su armonización sobre la acumulación de capital, la innovación tecnológica y el aumento de la productividad, que son básicos para la industrialización y el desarrollo económico. Para los países en desarrollo es importante poder modular los tipos arancelarios aplicados a las categorías particulares de productos industriales de conformidad con su política de innovación tecnológica como instrumento clave de política sectorial. Naturalmente, ese tipo de política arancelaria no entraña la aplicación en un momento determinado de tipos arancelarios elevados a todos los sectores ni la aplicación de tipos arancelarios medios elevados. Por el contrario, es probable que dé como resultado que los tipos arancelarios medios aplicados sean más bajos de lo que serían si se adoptara una política arancelaria basada en una perspectiva de diferenciación de unas líneas arancelarias respecto a otras.
Para adoptar este tipo de política arancelaria flexible lo ideal sería un marco estratégico de mantenimiento de aranceles consolidados a un nivel relativamente elevado (o de mantenimiento de un número importante de aranceles industriales no consolidados) y de modulación de los tipos arancelarios aplicados a sectores industriales particulares a un nivel medio relativamente bajo. Esto sería posible si las obligaciones de reducción de aranceles en los sectores industriales impuestas por los acuerdos internacionales se aplicaran únicamente a los aranceles medios, y no a las líneas arancelarias individuales, como sucede en el caso de la mayoría de los acuerdos comerciales multilaterales celebrados hasta ahora. Varios países en desarrollo han mantenido un régimen arancelario que les permite modular los tipos arancelarios aplicados a los productos manufacturados. Sin embargo, las negociaciones multilaterales en marcha sobre acceso a los mercados no agrícolas tienen como uno de sus objetivos reducir esa flexibilidad en el establecimiento y consolidación de aranceles que los países en desarrollo podían mantener hasta ahora.
Posibilidades de adopción de políticas dinámicas en el comercio y la industria
La evaluación de en qué medida los diversos acuerdos internacionales sobre comercio han limitado el grado de libertad de los países en desarrollo para aplicar políticas dinámicas en el comercio y la industria ofrece un panorama mixto. Por una parte, las normas y compromisos de la OMC han hecho mucho más difícil que los países en desarrollo combinen una orientación hacia el exterior con el tipo de instrumentos de política que los países con economías maduras y los países de industrialización tardía actuales emplearon para promover la diversificación económica y la innovación tecnológica. Por otra parte, en virtud del marco actual de normas multilaterales de comercio, los países todavía tienen la posibilidad de adoptar políticas que los ayuden a generar nueva capacidad productiva y nuevos sectores con ventaja comparativa. Esas políticas entrañan en gran medida la provisión de fondos públicos en apoyo de la investigación y el desarrollo y las actividades de innovación. Los países que están en condiciones de utilizar las normas y compromisos de la OMC con esos fines pueden continuar a proporcionar apoyo a sus propias industrias, ayudar a las empresas líderes nacionales y promover de modo general las iniciativas nacionales en favor de la innovación tecnológica.
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