Políticas públicas para la niñez y adolescencia: Cambios en las Estrategias de Relación Estado- Sociedad

Enviado por Beatriz Oblitas Béjar Oblitas

1. Introducción

La investigación se ha centrado en la evidencia que posibilita distinguir el tipo de cambios ocurridos en las políticas públicas respecto de los patrones de atención de la infancia y la adolescencia en el marco de las relaciones estado–sociedad y los cambios en las estrategias de dicha relación para atender a la infancia y la adolescencia como sectores prioritarios y verificar si constituyen propuestas alternativas para la consecución de los objetivos de desarrollo humano propuestos en los planes nacionales de la infancia y adolescencia.

La formulación de políticas aparece como resultado de un intercambio de opiniones, diálogos, negociaciones y compromisos en los que participan diversos actores que tratan de compatibilizar intereses diversos. El origen de las políticas se encuentra en la agenda pública, en la cual participan los actores sociales relaciones de poder, características del sistema político y las formas de expresión de las relaciones entre Estado y Sociedad civil.

En cuanto a los avances logrados destacamos algunos asuntos que han ido apareciendo desde la lectura de documentos y de las entrevistas con personales involucradas en la atención de la infancia y adolescencia y que son de gran importancia por el grado de participación y compromiso que han asumido, promoviendo acuerdos y lineamientos de política a través de las mesas de trabajo, redes y otros. Así podemos señalar:

El debate sobre la vigencia de la institucionalidad organizada, a partir de la descentralización del estado.
Los cambios en las políticas públicas bajo el modelo económico y neoliberal.
Los paradigmas jurídico sociales sobre la infancia: de la doctrina de la situación irregular a la doctrina de la protección integral.
El paso de la invisibilidad de la niñez a su visibilidad.

El trabajo parte de la política pública y la sociedad civil como marco de referencia para entender los cambios y la relación estado-sociedad en la atención de la niñez y la adolescencia. Se hace un balance de los Planes Nacionales de Acción por la Infancia en el Perú. Se incluyen las opiniones de cinco profesionales que participan en programas dirigidos a la niñez y adolescencia desde la sociedad civil.

Esperamos contribuir a ampliar el análisis de política social hacia la articulación de estrategias económicas y sociales y propiciar un examen diferente sobre la política social pública.

2. Cambios en las políticas públicas

Se concretaron a partir de la Convención Internacional sobre los Derechos del niño (1989) cuya ratificación por el país y la suscripción a la Declaración de la Cumbre Mundial sobre la supervivencia, protección y desarrollo del niño lo comprometieron internacionalmente. Básicamente en estos planteamientos internacionales, se establecen los derechos específicos del niño y adolescente: protección primaria como niño y como persona; el niño como sujeto de derecho, el principio de no discriminación y el interés superior del niño como principio rector que compromete la responsabilidad pública y privada.

Uno de los efectos de la aprobación de la Convención en el derecho nacional que consagra la doctrina de la protección integral, fue la promulgación del Código de los Niños y Adolescentes,el cual recoge la nueva doctrina y deroga el viejo Código de Menores de 1962, a decir de Valencia Coromidas.

En la década del noventa, en el país se inicia el proceso de tránsito de una política del menor hacia una política de niñez y adolescencia. La promulgación del Código de los Niños y Adolescentes, " ha contribuido a producir un conjunto de cambios significativos. Al amparo de sus normas han sido creadas numerosas instituciones públicas y sociales especializadas en la promoción y protección de los derechos de los menores de edad, como son los Juzgados y Fiscalías de Familia, el Ente Rector a cargo del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, las Defensorías Municipales del Niño y el Adolescente (DEMUNAS), entre otras".

La Constitución de 1993, propició acciones y mecanismos para defender derechos ciudadanos y personas desprotegidas, siendo el principal la Defensoría del Pueblo así como la Oficina de Adopciones.

En cuanto a la política pública para la niñez y adolescencia, el Código de Niños y Adolescentes, el Sistema de Atención Integral al Niño y al Adolescente, y el Plan Nacional de Acción por la Infancia, son los instrumentos marcos para la creación de Defensorías de Mujeres, Niños y Adolescentes, Wawa wasis, entre otros (Béjar y Haack). Esta normatividad plantea encontrar el significado de los conceptos de "responsabilidad social", "institucionalidad", "concertación social", como centrales para entender el proceso habido.

Podemos concluir, señalando que en el marco de la política pública para la niñez y adolescencia, la política social con un enfoque basado en principios y supuestos de la doctrina de situación irregular que se asentó en un contexto económico expansivo, se ha reconfigurado hacia una política social con un enfoque basado en la doctrina de protección integral, en un nuevo contexto recesivo. A partir de la década del noventa se han generado cambios institucionales en el país que se evidencian en el proceso de tránsito de una política del menor hacia la política de niñez y adolescencia.

Elementos nuevos en el Código del Niño y Adolescente

El nuevo Código del Niño y Adolescente, con Ley Nº 27337 de agosto del 2000, incorpora cambios en relación al código anterior vigente desde Abril de 1999.

Papel del Estado:

Asume la responsabilidad en la protección de todo niño(a) desde su concepción. Al mismo tiempo adopta el enfoque de Género en sus programas sociales, en tal sentido, reconoce que el niño(a) tiene derecho a la igualdad de oportunidades sin distinción de sexo.
Reconoce derechos civiles: velar por la integridad personal de los niños(as) y adolescentes (motivo por el cual ya no es obligatorio el servicio militar ya que atenta contra el derecho a la libertad y a la integridad física del adolescente). Así también se reconoce el derecho a la identidad, a conocer a sus padres y llevar sus apellidos.
Dentro de los derechos económicos, sociales y culturales resalta el acceso a la educación básica, la formación en espíritu democrático y el ejercicio responsable de los derechos y obligaciones.

Papel de la sociedad civil:

Participación de la sociedad civil, en primer lugar los directores de los colegios deben proteger a los niños adolescentes: denunciar todo tipo de maltrato que se observe en el interior del colegio como en el ambiente familiar de los estudiantes; proteger a todos los niños que hayan sido atropellados en sus derechos. También la protección de los niños que trabajan y estudian, deben informar sobre su rendimiento escolar.
Las Defensorías del Niño y del Adolescente: pueden funcionar en organizaciones de la sociedad civil. Se reconoce a las defensorías comunales, las mismas que existían sin ningún tipo de reconocimiento y con carencia de profesionales pero con promotores reconocidas por la población de la comunidad urbana.
El Estado reconoce que el adolescente tiene derecho a trabajar siempre y cuando no exista explotación económica. Por ende le brindará especial protección a los adolescentes trabajadores. Delimita que la edad para poder iniciarse en el trabajo es de 12 años y con inscripción en el Ministerio de Trabajo ó en los municipios. Se prohiben los trabajos que impliquen la manipulación de sustancias tóxicas.

La política pública:

Dentro de los Programas de Atención Integral al niño y el adolescente se resalta en el art. 36, el programa para niños(as) y adolescentes discapacitados; se reconoce el derecho a una educación especializada, intervienen los Ministerios de Salud y de Educación., además del PROMUDEH en caso de abandono.

Se considera que debe haber un Programa para niños y adolescentes maltratados ó víctimas de violencia sexual, a cargo del sector salud y se incluye la atención de la familia.
Sobre las Instituciones Familiares, en relación a la patria potestad, en relación a la tenencia del niño y del adolescente y respecto al régimen de visitas.
La administración de Justicia Especializada en el Niño y el Adolescente: se reduce el tiempo de internamiento (6 años) que pasa el adolescente privado de su libertad a un tiempo máximo de 3 años. Sin embargo de acuerdo a la sentencia el adolescente infractor tiene que hacer una reparación civil al agraviado.

La política pública enmarcada en el Código de los niños y adolescentes se orienta principalmente a brindar protección integral y a conceptualizar a los niños y niñas y adolescentes como grupos vulnerables y de alto riesgo, así como sujetos de derechos. Esto es más notorio en el sector salud, en donde la atención del niño y del adolescente es una prioridad y se refleja en los programas de Salud Escolar, en el Programa MAMIS (Módulo de Atención Materno Infantil de Salud).

CAMBIOS EN LA RELACION ESTADO-SOCIEDAD

Los cambios que se dan a nivel de la sociedad civil es fruto de coordinaciones y movilizaciones sociales que presionan y exigen el cumplimiento de los Acuerdos Internacionales y Nacionales, en este caso, vinculados con la niñez y adolescencia y en las que intervienen algunos medios de comunicación, que ejercen periodismo social y generan corriente de opinión a partir de denuncias y/o de identificación de responsabilidades a nivel de las autoridades competentes.

Los distintos grupos que trabajan el tema de la niñez lo hacen desde trabajar las propuestas, desarrollarlas e implementarlas, es el caso de.

Sistema Nacional de Atención, a través de los COMUDENAS.
Redes Sociales, ejemplo de ello tenemos: La Red por un Futuro sin Trabajo Infantil (que es una coordinadora nacional formada en 1995, integrada por 24 organismos no gubernamentales que desarrollan actividades destinadas a niñas, niños y adolescentes trabajadores en 6 ciudades del Perú.); Red de Trabajo por la Infancia y la Adolescencia; Red Por Un Futuro Sin Trabajo Infantil, Red NARI, Red Florecer, Red SIDA, Red Contra La Explotación Sexual Infantil, REDENAC (niños de la calle), entre otras.
Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil CETI
La Mesa Interinstitucional del Servicio de Defensoría del Niño y del Adolescente
Instituciones de iglesias evangélicas que trabajan en el tema de niñez en riesgo como: Paz y Esperanza, Radio Amauta, entre otras
Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas
Grupo de Iniciativa Nacional Por los Derechos del Niño -GIN- (cuenta con más de 35 organizaciones, en Lima cuentan con más de 25 y 10 en provincias, entre asociaciones, talleres, redes, consorcios e instituciones.)

Todas ellas, apuestan "por la opinión y participación de los niños, niñas y adolescentes como ciudadanos del presente, con propuestas y capacidad de negociar para el respeto de sus derechos" (Ver anexo entrevistado 1 pregunta 5), lo cual supera ampliamente las propuestas de los Planes Nacionales de la Infancia (PNI).

"Se busca incidir en temas de infancia con la finalidad de enseñar al Estado cuál es su función y sobre todo que no está solo en esto, también le corresponde a la sociedad civil este papel" (Anexo entrevistado 1 pregunta 5).

Una de las características de esos cambios en la relación estado-sociedad es la intención de las instituciones no públicas de concertar con el Estado mediante mecanismos de participación colectiva, es decir ciudadana: Lucha Contra la Pobreza, Plan de Acción por la Infancia, Convención por los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, Foro Educativo, Foro de Salud, CONADES, el Comité Directivo Nacional por la Erradicación del Trabajo Infantil, Red por un Futuro sin Trabajo Infantil, el Grupo de Iniciativa Nacional por los Derechos del Niño, Niña y Adolescente* , la Comisión Nacional por los Derechos de las Niñas, los Niños y Adolescentes, con ciertos resultados aún no sostenidos. Respondiendo al reto de la descentralización e impulso de políticas a nivel local y regional, en 1999 por ejemplo, la Comisión Nacional logró instalar diecisiete comisiones locales en igual número de departamentos. En cada una de ellas participaron organizaciones sociales de base, entidades no gubernamentales y organismos gubernamentales regionales y locales.

Se puede asegurar que hay conciencia sobre el problema de la infancia del país, pero son pocos los mecanismos legales, políticos y humanitarios, para lograr una gran movilización nacional sobre el cumplimiento de los derechos de la infancia y adolescencia. El gran problema son los escasos recursos destinados al gasto social público en favor de las familias en riesgo, es decir en educación, salud, vivienda, servicios básicos, empleo digno. etc. mientras se priorice el pago de la deuda externa no facilitan una acción eficaz y una mejor relación en la cual se junten esfuerzos y recursos.

"Supone a su vez, abrir un debate nacional sobre las concepciones (interculturales y religiosas) que se contraponen en el tema del trabajo infantil. Por tanto, no podemos afirmar que hay cambios, aunque aparentemente existan instituciones nuevas con más burocracias: aumento de oficinas de atención asistencial, más cárceles para los corruptos y hospitales para los enfermos pobres. Pero realmente aún no se crean las condiciones que cubran realmente las necesidades de los niños, niñas y adolescentes de los millones de familias de la ciudad (bolsones de pobreza) y del campo donde la exclusión y el olvido son mucho más dramáticos ". (Anexo, entrevistado 2 pregunta 5).

"Hoy existe una gama muy amplia de nuevos mecanismos de participación ciudadana y de concertación entre Estado y Sociedad. Por ejemplo, con la vuelta a la democracia se supone que la sociedad puede encaminarse hacia una mayor conciencia ciudadana con organizaciones de vigilancia, que todos deban rendir cuentas de los resultados de sus intervenciones, y que la transparencia debe caracterizar al servidor público. Pero no es verdad" (Anexo, entrevistado 3 pregunta 5).

"También hay un asunto aparentemente técnico, pero que en realidad es eminentemente político, se trata de lanzar objetivos, estrategias y proponer acciones concertadas de las instituciones del Estado, la pregunta es ¿Con qué presupuesto se pretenden lograr las metas?".(Anexo, entrevistado 3 pregunta 3).

4. PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLÍTICA SOCIAL.

La comunicación y el trabajo sistemático y conjunto entre organizaciones de la sociedad civil y el Estado recién comienza en el país, aunque ha habido experiencias importantes.

No existen en el Perú vinculaciones formales o institucionalizadas entre los organismos del Estado y las organizaciones de la sociedad civil (Haak y Béjar). Los esfuerzos en este sentido son todavía aislados o excepcionales. Las organizaciones populares o ciudadanas, por lo general, no tienen ninguna participación en el diseño, definición o aplicación de las políticas en curso y sus ricas y variadas experiencias no han sido aprovechadas por el Estado. Las decisiones y los recursos monetarios están centralizados en el Ministerio de la Presidencia.

La Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales ha tenido un rol muy secundario y casi inexistente. Esta Comisión cuenta con una Secretaría Técnica cuyo trabajo fundamental ha sido el Plan de Mejoramiento del Gasto Social o focalización de dicho gasto en los bolsones de pobreza extrema. Las organizaciones de la sociedad civil no tienen ningún tipo de representación en esta Comisión.

En el 2001 se incorpora a los directos implicados para que participen, hay el sentimiento de la comunidad para que su voz pueda ser oída.

Un elemento indispensable para tener éxito es el apoyo y el decidido compromiso de las autoridades nacionales y de los dirigentes locales en todo momento. Este hecho se aprecia en el trabajo conjunto de los Lineamientos de Política para la infancia y adolescencia, que el último semestre ha concluido.

El Ministerio de Educación del Perú decidió organizar la Primera Consulta Nacional de Educación, con la finalidad de impulsar un diálogo amplio y abierto con la sociedad civil destinado a construir consensos de mediano y largo plazo plasmados en un Acuerdo Nacional por la Educación. Esta medida es la primera manifestación de una política de promoción y participación de la sociedad civil en el diseño de las políticas educativas.

Se busca que los funcionarios responsables de formular y gestionar las políticas educativas muestren tendencia a escuchar la opinión de la población en torno a ellas, a propiciar espacios de diálogo y debate público en la búsqueda de consensos, que sean tolerantes frente a las discrepancias y diferencias surgidas, y que legitimen la opinión de todos los participantes en este proceso, incorporando su aporte en la toma de decisiones y comunicando a la sociedad el resultado de este trabajo conjunto. Al mismo tiempo se busca formar ciudadanos comprometidos con la educación, que se sientan capaces de incidir en ella, y consideren posible construir colectivamente un proyecto educativo nacional. Se sienta así un precedente importante para el desarrollo de una nueva forma de pensar y gestionar la educación en el país.

El creciente valor atribuido a la sociedad civil y a la participación ciudadana en el pensar y quehacer local y nacional tiene como trasfondo una redefinición de la relación entre estado y sociedad civil, en el marco de una redefinición de la relación entre lo público y lo privado y entre lo local, regional y nacional.

Una de las líneas estratégicas principales para la implementación del Plan Nacional de Apoyo a la Infancia fue la descentralización y participación local. Se considera que la elaboración de planes provinciales y distritales de acción por la infancia es una alternativa de descentralización viable, así como el fomento a la participación en la formulación de los planes de acción local. La coordinación y colaboración con los gobiernos regionales y locales que viabilicen el desarrollo de las acciones está a cargo del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano –PROMUDEH, que asume las funciones de ente rector del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente. Este sistema fue creado en 1998 y conformado por los Ministerios de Salud y Educación, el Consejo de Coordinación Judicial, y representantes de la sociedad civil y las Iglesias.

Acciones realizadas desde la sociedad.

A decir de algunos entrevistadas/os hay acciones concretas que activan los mandatos del Plan de Acción por la Infancia, como por ejemplo: la erradicación del trabajo infantil de riesgo; la prevención de la desnutrición crónica de la infancia y de la adolescencia; la movilización ciudadana para lograr el aumento de edad del menor para poder trabajar (no se cumple por la falta de vigilancia que proteja a los y las menores de ocupaciones peligrosas y que les impide estudiar); la mejora de la calidad educativa con acceso al derecho al estudio con vigilancia, no sólo del Estado sino de la sociedad civil. (Anexo, entrevistada 2 pregunta 1).

Si se trata de propuestas no estatales, el abanico es amplio. Si se analizan las principales acciones, su trayectoria, su comportamiento social y político, se podría decir que desde la empresa privada, las organizaciones de base, las comunidades campesinas, los sindicatos, las organizaciones religiosas, los clubes deportivos, las asociaciones culturales, las organizaciones políticas, las ONGs, las organizaciones de niños trabajadores, los clubes de madres, etc, han hecho más por los intereses, necesidades y derechos de los niños y adolescentes que el propio Estado. Por ejemplo, los Comedores Populares y sus estrategias de sobrevivencia evitaron probablemente que se incrementaran los casos de desnutrición aguda, de mortalidad infantil por desnutrición así como enfermedades maternas.

Desde el año 1998, UNICEF tiene una alianza estratégica con el sector privado para promover la Responsabilidad Social Empresarial, de tal manera que se involucren en temas relacionados con la problemática de la niñez y la adolescencia en el Perú. Desde esta alianza, se ha podido llevar a cabo proyectos en diferentes ciudades, en particular a nivel de escuelas públicas.

Digamos que en ausencia de una política de Estado que pudiera asegurar trabajo, empleo seguro y calidad de vida para la mayoría de la población, la sociedad no se queda inmóvil, reacciona con los recursos que tiene (incluida la solidaridad ancestral). Sobrevive y lucha por encontrar soluciones viables. Involucra a la comunidad y a los representantes de los servicios del estado para implementar propuestas de trabajo basadas en el desarrollo integral de sus localidades así como hacer comprender que la defensa de los derechos de la niñez y adolescencia es una tarea de la comunidad organizada.

Las dificultades que se tiene, aparte del aspecto económico, son los cambios constantes de las políticas estatales que generan inestabilidad en el desarrollo de los servicios de atención, especialmente en salud y educación.

Entre las acciones realizadas, podemos señalar en:

Educación:

Iniciativas para mejorar calidad de la educación y promover la inclusión y permanencia de los niños en la escuela (niña rural, niñez que trabaja).
Iniciativas para incluir en currícula temas sensibles (ciudadanía, género, educación sexual, medio ambiente, derechos del niño).

Salud:

Iniciativas para promover lactancia materna, nutrición infantil, formación de promotores de salud, educación de pares (prevención del VIH y SSRR) prevención del consumo de drogas.

Protección:

Organización de Defensorías, trabajo con niños que viven en situación de calle, redes de trabajo de las instituciones de prevención y atención del maltrato infantil y el abuso sexual

Participación política:

Apoyo para la creación de Mesas de lucha contra la pobreza. Participación de sociedad civil en el Acuerdo nacional (décimo sexto capítulo incluye el tema niñez). (Anexo, entrevistada 4, pregunta 1)

5. PLANES NACIONALES DE ACCION POR LA INFANCIA EN EL PERÚ.

Antecedentes

El 20 de noviembre de 1989 se produce un quiebre histórico, como señala Enrique Jaramillo, con la aprobación por los Estados del mundo de la Convención sobre los Derechos del Niño, que son derechos humanos específicos para los niños, que reconoce a todos los menores de 18 años de edad como niños sujetos de derechos.

La Convención se sustenta en la Doctrina de Protección Integral del Niño; y el Estado se convierte en el garante para el cumplimiento de los derechos del Niño. Esta conquista se da después de una larga lucha que la inicia Englantyne Jebb, ciudadana inglesa que en 1923 funda la organización Save the Children, conmovida por el sufrimiento de los niños como las primeras víctimas de las políticas económicas que aplican los gobiernos liberales. En 1924 la Liga de las Naciones en Europa aprueba la Declaración de Ginebra, en 1959 las Naciones Unidas aprueban la Declaración de los Derechos del Niño. En 1978 Adam Lopatka de la delegación polaca propone ante las naciones Unidas firmar la Convención sobre los Derechos del Niño, lo que no se concretiza, al año siguiente,1979 se Declara como año Internacional del Niño; después de 10 años en 1989 se aprueba la Convención, cuyos principios fundamentales son:

Derecho a la no discriminación
Derecho a la sobrevivencia y el desarrollo
Derecho a la participación (organización y opinión)
Interés Superior del Niño.

La Convención sobre los Derechos del Niño, es una norma internacional de carácter vinculante que obliga a los Estados que forman parte a adecuar a sus legislaciones nacionales referidas al niño y a elaborar los Planes de Acción por la Infancia y Adolescencia.

El Perú forma parte de la Convención, su ratificación y suscripción en la Declaración de la Cumbre Mundial sobre la supervivencia, protección y desarrollo del niño lo comprometió internacionalmente a respetarla y ejecutarla. Adecuando esta norma internacional con la promulgación del Código de los Niños y Adolescentes en diciembre de 1992, posteriormente aprobado en agosto del año 2000, con la Ley N° 27337 Ley de la Niñez y la Adolescencia.

Los acuerdos internacionales han generado cambios institucionales en el país. Se inicia el proceso de tránsito de una política del menor hacia la política de niñez y adolescencia, lo que ha significado que se implementaran Planes Nacionales de Acción por la Infancia así como otros dispositivos jurídicos y planes complementarios, es el caso del Plan Nacional de Nutrición y Alimentación, Plan Nacional de Población, la Ley de Protección frente a la Violencia Familiar, Ley de Adopciones, Ley General de la Persona con Discapacidad así como el Sistema de Reinserción Social del Adolescente Infractor.

Se han elaborado, a la fecha (2004), tres Planes Nacionales por la Infancia: Para el período 1992-1995, para el quinquenio 1996-2000 y el tercero para el 2002 al 2010. Las políticas de infancia se implementaron a partir de dichos planes nacionales. Estos son:

Plan Nacional De Acción Por La Infancia – 1992-1995

Este Plan Nacional estableció tres objetivos globales:

De supervivencia: reducir la mortalidad infantil y mortalidad materna y ampliar el acceso de la población al agua y al saneamiento.
De desarrollo: reducir la desnutrición grave y moderada, reducir la tasa de analfabetismo adulto y universalizar la educación básica y primaria.
De protección: mejorar la protección de los menores en circunstancias especialmente difíciles.

Se establecieron los siguientes programas:

Salud
Alimentación y Nutrición
Agua y Saneamiento
Educación
Menores en circunstancias especialmente difíciles.

Logros:

Disminución de la mortalidad infantil de 64 por mil nacidos vivos en 1991, a 43 por mil nacidos vivos en 1996. Casi 4 puntos por año por encima del promedio regional que fue de 2.5.
Erradicación de la poliomielitis, certificada en 1994 por el Comité Internacional Especializado de la Organización Panamericana de Salud.
Reducción de la incidencia y de la mortalidad por sarampión, no habiéndose reportado muertes por esta causa durante 1995.
Aumento de la cobertura de vacunación en menores de un año, sobrepasando el 90%.

Plan Nacional De Acción Por La Infancia – 1996-2000

Este Plan Nacional de Acción al igual que el anterior estableció tres objetivos globales:

De supervivencia: reducir la mortalidad infantil y mortalidad materna y ampliar el acceso de la población al agua y al saneamiento.
De desarrollo: reducir la desnutrición crónica, reducir la tasa de analfabetismo adulto con énfasis en la reducción del analfabetismo femenino.
De protección: implementar medidas que garanticen la plena aplicación de los derechos de la niñez y adolescencia, desarrollar programas de promoción sobre los derechos del niño así como Programas de protección a los niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad social.

El PNAI 1996-2000 comprende los programas interinstitucionales referentes a:

Salud
Alimentación y Nutrición
Educación
Agua y Saneamiento
Promoción y Protección de la Niñez y la Adolescencia.

En cuanto al objetivo propuesto en la Cumbre Mundial de la Infancia de 1990, de asegurar en los presupuestos nacionales el financiamiento de las actividades de los Planes Nacionales de Acción por la Infancia, el PNAI 1996 – 2000 está directamente ligado a los planes sectoriales de las instituciones responsables de su ejecución y su financiamiento en gran medida está a cargo de los respectivos presupuestos sectoriales, cuyos recursos son provenientes del Tesoro Público, considerándose también aquellos provenientes de la cooperación internacional.

Una de las líneas estratégicas principales para la implementación del PNAI fue la descentralización y participación local. Se considera que la elaboración de planes provinciales y distritales de acción por la infancia es una alternativa de descentralización viable, así como el fomento a la participación en la formulación de los planes de acción local. La coordinación y colaboración con los gobiernos regionales y locales que viabilicen el desarrollo de las acciones está a cargo del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH), que asume las funciones de ente rector del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y el Adolescente, creado en 1998 y conformado por los Ministerios de Salud y Educación, el Consejo de Coordinación Judicial, y representantes de la sociedad civil y las Iglesias.

Para la evaluación periódica del progreso del PNAI se tiene como marco de referencia a la Convención sobre los Derechos del Niños. Se consideran como mecanismos indispensables:

El fortalecimiento de la producción, análisis y difusión de información sobre la niñez y la adolescencia en las encuestas de hogares y otras fuentes que realiza el sistema estadístico nacional.
El monitoreo a realizarse desde el nivel local hasta el nivel nacional, propiciándose la conformación de comités multisectoriales e interinstitucionales de monitoreo a nivel local.
El fortalecimiento del Comité Interinstitucional de Indicadores Sociales de la Niñez, la Adolescencia y la Mujer que promueve el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
Una evaluación anual multisectorial a cargo del PROMUDEH, el cual elabora un informe que es elevado al más alto nivel de toma de decisiones.

Plan Nacional De Acción Por La Infancia y la Adolescencia 2002-2010

La propuesta que contiene este Plan, considera la participación ciudadana de niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos de todas las edades. En conformidad a este principio, se realizaron consultas a nivel nacional.

El Plan propone la urgencia de combatir las disparidades y la exclusión, sigue el ciclo de vida de la niñez y adolescencia, colocando en el centro a la niñez.

La consulta para elaborar este nuevo PNAI estuvo liderada por el PROMUDEH, hoy MIMDES (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), con apoyo de la Comisión Nacional por los Derechos del Niño y la asistencia técnica de UNICEF. Se implementó en etapas:

Primera etapa: Reuniones con diferentes ramas del sector público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Ya culminada.
Segunda etapa: Eventos descentralizados en los departamentos con mayores índices de exclusión, con la participación de instituciones de la sociedad civil representadas por ONGs, entidades privadas, religiosas, organizaciones de base y grupos de adolescentes. Actualmente en ejecución.

Resumiendo podemos señalar que: El primer Plan Nacional de Acción por la Infancia se orienta hacia la infancia en riesgo y la adolescencia en conflicto con la ley. El segundo Plan, se dirige a la supervivencia, la protección y el desarrollo. Contiene cinco programas interinstitucionales: Salud (Alimentación y Nutrición); Educación; Agua y Saneamiento; Promoción y Protección de la Niñez y Adolescencia y el tercer Plan se diseña sobre bases diferentes y a través de una consulta a nivel nacional.

Balance de los Planes Nacionales de Acción por la Infancia 1992-1995 y 1996-2000

Los resultados de la implementación de los Planes son importantes pero parciales y lentos a pesar de todo lo realizado, pues no se ha logrado el cumplimiento de todas las metas formuladas en él. No existen medidas ante la menor atención regional a los niños de extrema pobreza, niños de etnias, adolescentes infractores, así como a los niños trabajadores en relaciones de no dependencia, trabajadores del hogar como tampoco se atiende la prostitución infantil. Aún persiste mayormente "la individualidad institucional" en la ejecución de proyectos con niños y adolescentes , trabajándose sin las suficientes coordinaciones interinstitucionales tanto para los ámbitos de acción y de distribución de beneficiarios como de estrategias para la acción. Esto ha conducido a un desarrollo lento en el logro de las metas.

En estos planes se incorporaron las políticas y programas intersectoriales ejecutados por los ministerios respectivos y los gobiernos locales, en las áreas de salud, educación, nutrición, saneamiento y promoción y protección de la niñez y adolescencia.

Según el "Balance del Plan Nacional de Acción por la Infancia 1990-2000" publicado por el GIN, hay avances y retrocesos, entre los primeros tenemos "la derogatoria de artículos del Decreto Legislativo 895 (Ley contra el terrorismo agraviado) que sancionaba con penas de hasta 25 años de reclusión a adolescentes entre 16 y 18 años; la especificación de derechos para niños y adolescentes discapacitados; la incorporación del trabajo doméstico adolescente entre las actividades que requieren autorización por parte de las municipalidades; el reconocimiento al adolescente de su derecho de opinión en las reuniones del Consejo de Familia; la prohibición expresa de la reforma peyorativa de la sentencia apelada, la cual en ningún caso puede ser reformada en perjuicio del adolescente infractor.

Un retroceso en detrimento del derecho del niño es el otorgamiento de competencia tutelar al PROMUDEH en las adopciones. El haber consagrado las normas sobre el llamado pandillaje pernicioso como parte del Código afecta los principios y normas de la protección integral de la infancia consagradas en la Convención"

Los resultados alcanzados por los PNAI, son más visibles en salud, por el proceso de reforma que este sector desarrolló en los últimos años; sin embargo, pese a reducir la mortalidad infantil (entre 1986 y 1996 descendió en un 34%), más de 21 mil 458 niños y niñas mueren anualmente antes de cumplir un año de edad. A nivel de vacunación se ha elevado la cobertura, especialmente en las zonas más urbanas. Si bien se ha conseguido disminuir la prevalencia de la desnutrición crónica, hay un déficit de micronutrientes, la anemia es el mayor problema.

Los resultados en educación están muy relacionados con las campañas realizadas en los últimos años con relación a la universalización de la matrícula, aún cuando persiste un alto grado de deserción, repitencia e ingreso tardío. Un millón 381 mil de jóvenes de quince años y más no saben leer ni escribir.

Los indicadores sociales se orientan más en términos de resultados de la institución que en términos de la persona vista integralmente.

Respecto a la vigilancia y participación ciudadana en concertación con el estado sobre avances de los Planes Nacionales de Acción por la Infancia se aprecia:

Desconocimiento del Plan Nacional de Acción por la Infancia de parte de las instituciones que trabajan con niños y adolescentes.
Dificultad de un trabajo continuo en las instituciones por rotación del personal
Necesidad de descentralización del Plan.
La generación de instancias de trabajo desde la sociedad civil: Comisión Nacional por los Derechos de la Niñez y Adolescencia.
Iniciativas desde los organismos no gubernamentales para dar mayor participación a los niños: los Municipios Escolares.
La formación de los COMUDENAS (Comités Municipales por los derechos del Niño y Adolescente), desde los gobiernos locales, pero con falta de mecanismos de fiscalización por parte de la sociedad civil.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, manifestó el año 2000 que, a pesar de mejoras en indicadores económicos, en general en los últimos años la situación de los niños en el Perú no había tenido grandes mejoras. Según el índice desarrollo de la niñez, 16 de los 24 departamentos del país se encontraban en niveles bajos o muy bajos en el desarrollo de la niñez.

En términos generales puede afirmarse que el Perú cuenta con un sólido y amplio marco jurídico, tanto internacional como nacional, que en su conjunto contempla parámetros adecuados respecto a los derechos de la niñez, pero una parte importante de dichas normas, no se aplica a la situación real de la mayoría de los niños y niñas peruanos.

"Lamentablemente en el Perú, la Convención sobre los Derechos del Niño, el Código de la Niñez y Adolescencia y el Plan Nacional de Acción por la Infancia, han sido judicializados por los que detentan el poder; y en los hechos son tan sólo declaraciones y textos fuera de contexto, porque la situación de la infancia en el Perú es dramática ya que el 62% son pobres, el 12 % son pobres extremos y el 25% de niños menores de 5 años sufren de desnutrición crónica. Esta realidad es parecida en América Latina y el Caribe, excepción hecha de Cuba y en menor medida de Costa Rica" (Jaramillo, 2004)

La magnitud numérica del trabajo infantil y adolescente aún no ha sido establecida con precisión. El Perú no cuenta con los respectivos registros que deben tener a su cargo los municipios en coordinación con el Ministerio de Trabajo y el PROMUDEH.

Los Centros de Internamiento, a cargo de la administración del poder judicial, no reunían las características mínimas del tratamiento para casos de jóvenes acusados de graves infracciones a la ley penal. Tampoco contaban con programas pedagógicos de recuperación ni con niveles adecuados de seguridad interna y externa, existiendo en ellos un tratamiento inhumano físico y emocional y manteniendo juntos en su interior a infractores graves con infractores leves.

Persistencia de altos índices de mortalidad infantil y materna. Al respecto, los índices de desarrollo elaborados por el Banco Mundial en su Reporte sobre el Desarrollo Mundial (World Development Report) estimaban la tasa de mortalidad infantil de 40 niños muertos por cada mil nacimientos. Por su parte, el informe de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos sobre la situación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en Perú, estimaba la mortalidad de niños menores de cinco años en 65 por cada mil niños nacidos vivos.

De 1993 al 2000 la mortalidad infantil se redujo en los sectores de mayores recursos, pero se incrementó en los más pobres. Si bien el país había logrado las metas básicas previstas en salud: bajar la mortalidad infantil, cobertura de vacunación de 95%, erradicación de la polio y virtualmente de la deficiencia de yodo, los mapas de pobreza mostraba otra realidad por las disparidades enormes.

La política pública ha sido excluyente al considerar una población homogénea. Poca importancia ha tenido la cultura y la situación de la población indígena amazónica, andina, y urbana (los niños de la calle, los niños trabajadores, las pandillas).

Si bien el Acuerdo de Lima es un importante avance en materia de políticas públicas, es necesario precisar que las estrategias sobre niñez y adolescencia en el país, han estado caracterizadas principalmente (Cardeña, 2001) por:

Proclamar la doctrina de protección integral y universalidad de los derechos, pero ejecutar en la práctica, el enfoque asistencial en los programas dirigidos a los niños y adolescentes.
Plantear una política de atención integral desde el discurso, pero ejecutar sólo la atención sectorial básica (justicia básica, salud básica, educación básica).
Enfatizar, desde los servicios de defensoría del niño y adolescente, el aspecto legal, relegando el trabajo preventivo promocional.
Desarrollar la institucionalidad pública pero desarticulada. Mayor iniciativa de articulación ha habido desde la sociedad y los organismos no gubernamentales.
Dirigir el decrecido incremento del gasto social a los programas anti pobreza mas no a los programas permanentes de salud y educación ni descentralizarlos a las municipalidades.
No lograr todas las metas del Plan Nacional de Acción por la infancia 1996-2000.
No brindar atención regional a niños de extrema pobreza, niños de comunidades étnicas, adolescentes infractores, niños trabajadores (no dependientes), trabajadores del hogar (dependientes) y prostitución infantil.

6. El Patrón de bienestar en las políticas públicas por la Infancia y Adolescencia.

"Los estudios sobre bienestar social están asociados, en el enfoque convencional, a necesidades de recursos o consumo de bienes materiales; por ejemplo, para los utilitaristas* está en las utilidades individuales definidas en términos de satisfacción de deseos o preferencias (Bentham y Pareto). Sus críticos (Ralws, Dworkin) señalan que el bienestar es la igualdad de bienes primarios con el consiguiente principio de compensación".

Pero la idea de bienestar entraña asuntos tanto relacionados con el suministro directo de bienes y servicios por el Estado, como otros concernientes a la regulación de determinadas relaciones sociales (…) para proteger a los colectivos sociales más débiles en la distribución social del poder económico y político.

Los enfoques contemporáneos plantean que el bienestar se encuentra en las habilidades; se trata de bienes relevantes (Sen) y de necesidades y potencialidades de las personas (Max-Neef y otros). Se pasa del estado real al de las oportunidades, de los bienes a los funcionamientos y a la valoración de la calidad de vida en términos de capacidades. Últimamente está asociado a la libertad que tiene una persona para elegir entre diferentes formas de vida.

Para el caso de los niños y adolescentes, la situación no es diferente. Igualmente encontramos enfoques diferenciados sobre lo que se entiende por su bienestar, como sujetos de derechos (opinión, organización, identidad, reconocimiento jurídico); o como sujeto social, en cuanto a realización personal, participación, identidad, confianza, autoestima, criticando la visión de niños pobres resultado de la violencia y la crisis. El diseño de políticas reproduce esta segmentación; por ejemplo, aquellas cuyo argumento es la búsqueda de la satisfacción para todos, suelen incurrir en una concepción utilitarista, como señala Mendicoa.

Veamos lo que dicen nuestros entrevistados/as sobre el modelo de bienestar social en las políticas sociales de nuestro país:

"Es un modelo asistencial, basado en un estado mínimo sin control directo del mercado, generando mecanismos de sostenibilidad del sistema de servicios de salud y educación a partir de los impuestos. No garantiza el desarrollo, ni prioridad para la promoción de la infancia, sólo busca atenderla y desarrollar estrategias de control social." (Entrevistado 1)

"En realidad no observo ningún cambio significativo en la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes que puedan atribuirse a los planes de acción. Lo que encuentro es que internacionalmente los Planes de Acción por la Infancia son iguales a los Planes de Acción por la Educación y la Salud; todos responden al mismo patrón". (Entrevistada 3)

"No percibo un modelo de bienestar. Se supone que el fin supremo de la sociedad y el Estado es la defensa de la persona y el respeto a su dignidad (lo dice la Constitución) y que uno de los deberes del Estado (art-44) es promover el bienestar general, el mismo que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación". (Entrevistada 4)

Es lamentable que las políticas públicas referidas a la niñez estén orientadas solamente por programas de contención social y asistencialismo. Un Estado y gobierno que prioriza el pago de la deuda externa y no invierte en gasto social, definitivamente no tiene ninguna política pública de bienestar. Lo único que quieren es que nuestros niños y adolescentes se conviertan en menesterosos felices. Los indicadores (objetivos) así lo demuestran". (Entrevistado 5)

Por lo que observamos, el enfoque de bienestar que subyace en las políticas sociales desde el estado tiene una visión reducida: atención a necesidades básicas con criterio de focalización, priorizando las de subsistencia. En el caso de algunos grupos organizados de la sociedad civil (GIN, Red por un Futuro sin Trabajo Infantil, entre otros) la entienden desde un enfoque integral: como meta e instrumento de desarrollo, que está determinado por la política social, por cuanto ella orienta la acción del bienestar social . Se la identifica con la noción de nivel y calidad de vida, "noción que para poder expresar el desarrollo de un país debe poderse medir" a través de indicadores.

Coincidiendo con los/as entrevistados/as podemos señalar que el estado peruano "cumple" con los acuerdos internacionales en documentos pero no se concretizan en acciones, no han provocado todavía decisiones de trascendencia en los poderes del Estado y, peor aún, tampoco han tenido efectos significativos en la realidad cotidiana de niños, niñas y adolescentes.

Como señala el Informe Especial de Periodismo Social "Falta transformar las relaciones entre la infancia y el mundo adulto y traducir la letra de la Convención en una estructura legal, administrativa y presupuestaria que les garantice a todos los chicos todos sus derechos y también los mecanismos necesarios para exigirlos…… Aquí, la deuda más grande la tiene el Estado pero también es buena la fuerza que puedan hacer tanto los medios como la sociedad civil en la tarea de concientizar y sensibilizar."

El desafío de la sociedad civil es salir, como dice Pulido, de la fragmentación y actuar de manera conjunta todos los que estemos de acuerdo en que nuestros niños, niñas y adolescentes no estén encerrados/as, privados/as de su libertad ni en silencio, tenemos la obligación de facilitarles todos los mecanismos para que puedan ejercer su verdadero derecho a la opinión, a la denuncia, a la expresión, a la libertad.

7. Conclusiones

La política de niñez y adolescencia y la institucionalidad generada en este proceso, ha establecido una normatividad jurídica importante de reconocimiento al niño y adolescente, pero con problemas en su implementación. Desde la sociedad civil se han generado instancias de trabajo como la Comisión Nacional por los Derechos de la Niñez y Adolescencia. Desde los organismos no gubernamentales ha habido iniciativas para dar mayor participación a los niños, caso de los Municipios Escolares. Desde los gobiernos locales con la formación de los COMUDENAS (Comités Municipales por los derechos del Niño y Adolescente) en 45 municipios.
En el marco de la política pública para la niñez y adolescencia, la política social, basada en el enfoque de la doctrina de situación irregular que se desarrolló en el contexto económico expansivo, ha pasado a un enfoque basado en la doctrina de protección integral, en el contexto recesivo. El enfoque jurídico de protección integral, con una política de garantías, ha buscado ser incluyente y universalista, lo que ha replanteado el enfoque sobre la infancia, construyendo la categoría de niño sujeto de derecho.
Los cambios ocurridos en la política pública tienen mayor repercusión a partir de la Convención Internacional sobre los Derechos del niño y la Declaración de la Cumbre Mundial sobre la supervivencia, protección y desarrollo del niño, que establecen el compromiso del Estado y la sociedad sobre el particular. El seguimiento, monitoreo y evaluación del Plan Nacional de Acción por la Infancia, por ejemplo, es una responsabilidad del gobierno que se realiza bajo la coordinación del PROMUDEH a través de cinco Comités Interinstitucionales de Seguimiento con intervención de organizaciones de la sociedad civil.
Una forma de identificar la importancia que se le da a las condiciones de vida de los niños y niñas, como dice Jaramillo, es examinar cuánto del Presupuesto Nacional se dedica a programas sociales: el "gasto social". En ese sentido, el objetivo de "mejorar las capacidades humanas" tendría que ir articulado a las políticas socioeconómicas. Sin embargo, en dicho proceso histórico, no hay coincidencia entre las políticas sociales de infancia y adolescencia y las políticas económicas. Éstas deberían permitirle a la gente evitar la ignorancia, la enfermedad y la mortalidad prematura, la defensa de la ecología y el medio ambiente, llevar una vida más plena y más larga, y tener la capacidad de participar en la toma de decisiones en su comunidad.. Entre los principales problemas encontrados, como señala Aramburú (CIES), se aprecia conflicto entre objetivos habilitadores y sesgos asistencialistas; debilidad en mecanismos de participación y subutilización de capacidades locales, así como una institucionalidad pública débil (duplicidad de programas, aislamiento y pobre coordinación).
Es fundamental el papel de los gobiernos locales, quienes se convierten en los agentes más inmediatos, para la articulación de redes de acción. Este acercamiento entre Estado y Sociedad, puede materializarse mediante la participación ciudadana. En la que la acción de los grupos organizados es fundamental. Los PNAI han pasado a un contexto más amplio que el meramente institucional. Eso implica una mayor presencia de la sociedad y sus organizaciones, lo cual debe ser acompañado del conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales) para efectivizar una acción concertada y de impacto.
La ejecución de la política pública tiene dos momentos: "un discurso, o sea una forma de cómo transformar una demanda en un propósito de acción y de registro de la agenda de decisiones de un gobierno; y una práctica, que es una forma para que los diferentes actores que se interrelacionan, formulen sus problemas, exijan soluciones, instrumentos y materialicen la política". Pareciera que el Estado en materia de derechos de infancia ha firmado la Convención Internacional por los Derechos del Niño, para luego usarla sólo formalmente ya que muchos de los derechos están negados para la mayoría de los niños/niñas y adolescentes. El problema es que no hay evaluaciones del impacto y, son los organismos oficiales los que trabajan los datos de resultados.
Si bien se constatan cambios a nivel de la relación Estado-Sociedad, aún no son sustanciales en el sentido de calidad, pues aunque existen instituciones nuevas desde el Estado, las estrategias para la articulación se limitan ante la falta de recursos económicos. Y desde la sociedad civil la situación no es menos diferente debido a las preocupaciones institucionales de mantener en vigencia sus propios criterios, e insistir en la búsqueda de políticas que respondan a ellos a pesar que esto pueda redundar, a la larga, negativamente en la definición y articulación de políticas públicas para la niñez y la adolescencia. Todavía la articulación de acciones se limita a las que realizan las diferentes redes existentes que trabajan por la infancia y la adolescencia.

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ENTREVISTAS A PROFESIONALES QUE TRABAJAN EN PROGRAMAS PARA LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

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Lic. Leticia Cáceres Cedrón

Lic. Beatriz Oblitas Béjar

Docentes de la Facultad de Ciencias Sociales

Escuela de Trabajo Social de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Lima – Perú