Tales obligaciones existen, no sólo frente a los derechos subjetivos cuando el sujeto pasivo de los mismos es el estado, sino en situaciones ajenas al "status" jurídico de los hombres. A mero título de ejemplo, pueden leerse normas de la constitución formal que consignan obligaciones del estado y de los órganos de poder no reciprocadas por derechos subjetivos. Así, por ej., los arts. 25, 27, 5º, 46, 49, 58, 63, 99 inc. 10, 101, etc.
78. — Como sugerencia ejemplificativa, llamamos a prestar atención acerca de lo siguiente: a) las competencias de ejercicio imperativo irrogan la obligación de ejercerlas para el órgano al que pertenecen; b) las de ejercicio facultativo o potestativo (establecer tributos,), no; c) las competencias (de una clase o de otra) que tienen constitucionalmente señaladas las condiciones y/o la oportunidad de su ejercicio, también engendran la obligación de atenerse —cuando se ejercen— a ese condicionamiento y/o a esa oportunidad; d) hay obligaciones cuyo cumplimiento la constitución deja librado "temporalmente" al criterio del órgano, para que éste pondere en qué momento debe cumplirlas (por ej., el art. 118 acerca del establecimiento del jurado).
De algún modo, la variedad de obligaciones y competencias estatales cobra modalidades según que las normas de la constitución sean operativas o programáticas.
Capítulo VIII
La descentralización política y el federalismo
I. La estructura constitucional del estado federal. - El federalismo argentino. - El derecho "federal". - La supremacía del derecho federal. - Las tres relaciones típicas de la estructura federal. - La subordinación. - La participación. - La coordinación. - El reparto de competencias. - II. Las provincias. - Su caracterización general. - Las nuevas provincias. - Los límites y conflictos interprovinciales. - Los supuestos de extraterritorialidad. -La unidad y la integridad territoriales. - III. El régimen municipal. - Los municipios: de 1853-1860 a 1989. - El reconocimiento en la reforma de 1994. - IV. La regionalización. - Su admisión expresa en la reforma de 1994. - La competencia provincial y su alcance. - V. La ciudad de Buenos Aires. - Su autonomía. - Cuál es la entidad política de la ciudad. - VI. Los lugares de jurisdicción federal. - Las innovaciones con la reforma de 1994. -La ciudad capital. - Los "enclaves" en las provincias. - Los territorios nacionales. - VII. La intervención federal. - La garantía federal. - El art. 6º y los tipos de intervención. - La aplicación práctica de la intervención federal. - El acto de intervención. - El interventor o "comisionado" federal. -VIII. La dinámica del federalismo. - Sus debilidades. - El federalismo concertado. - El principio de lealtad federal. - IX. El esquema del federalismo
después de la reforma de 1994. - La nueva normativa.
I. LA ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO FEDERAL
1. — La constitución argentina de 1853-1860 acoge la forma federal de estado. Ella importa una relación entre el poder y el territorio, en cuanto el poder se descentraliza políticamente con base física, geográfica o territorial.
El federalismo es la forma opuesta a la unitaria, que centraliza territorialmente al poder del estado.
El federalismo significa una combinación de dos fuerzas: la centrípeta y la centrífuga, en cuanto compensa en la unidad de un solo estado la pluralidad y la autonomía de varios. El estado federal se compone de muchos estados miembros (que en nuestro caso se llaman "provincias"), organizando una dualidad de poderes: el del estado federal, y tantos locales cuantas unidades políticas lo forman.
Esta dualidad de poderes se triplica cuando tomamos en cuenta que con la reforma de 1994 no es posible dudar de que, dentro de cada provincia, los municipios invisten un tercer poder, que es el poder municipal, también autónomo; lo atestigua, en respaldo del viejo art. 5º, el actual art. 123.
El origen lógico (o la base) de todo estado federal es siempre su constitución. El origen histórico o cronológico es, en cambio, variable y propio de cada federación; algunas pueden surgir a posteriori de una confederación; otras, convirtiendo en federal a un estado unitario.
El federalismo argentino
2. — Nuestro estado federal surge con la constitución histórica de 1853. Se llama República Argentina, y es un estado nuevo u originario. Sin embargo, histórica y cronológicamente, nuestro federalismo no fue una creación repentina y meramente racional del poder constituyente, sino todo lo contrario, una recepción de fuerzas y factores que condicionaron su realidad sociológica.
La génesis del federalismo argentino ha sido bien estudiada y muy controvertida.
a) Por un lado, las ciudades que los movimientos españoles de colonización fueron fundando a través de las corrientes del norte, del oeste y del Río de la Plata, extendieron sus zonas de influencia y prepararon las futuras regiones territoriales que conformaron a las provincias.
b) Por otro lado, los órganos de gobierno locales —principalmente los cabil-dos — proporcionaron al futuro federalismo una base municipal o comunal.
c) Ideológicamente, desde la Revolución de Mayo se perfilaron los dos sectores de opinión: el unitario y el federal, que en una pincelada muy rápida podemos hacer coincidir respectivamente, con las minorías, cultas, liberales, porteñistas, centralistas, monárquicas, etc., y con la masa popular e inorgánica, republicana y federalista. Sin embargo, la oposición entre Buenos Aires y el interior no permite identificar en una coincidencia perfecta al unitarismo con la primera y al federalismo con el segundo, bien que provisoriamente pueda situarse, para la comprensión del proceso, al núcleo representativo del movimiento unitario en la capital, y al pueblo federal en la campaña.
3. — En la cronología histórica de nuestro federalismo se componen tres fuerzas de integración de índole distinta: a) una fuerza proveniente del medio físico-natural (mesológica), donde la situación capitalina de Buenos Aires jugó como polo de atracción de las provincias; dicho medio, aunque algo esfumado en sus comienzos, conformó un ámbito territorial preexistente a 1853-1860; b) una fuerza ideológica, que es la doctrina federal, cuya expresión mejor sistematizada ha sido el pensamiento oriental, fundamentalmente el de Artigas; c) una fuerza instrumentadora, que es el proceso de los pactos interprovinciales.
El derecho "federal"
4. — La estructura federal de nuestro estado ha dado curso a la expresión "derecho federal". En el derecho comparado y en el derecho argentino, dicha denominación suele usarse latamente para mencionar al derecho emanado del estado federal a través del gobierno federal.
Sin embargo hay que saber que dentro de este concepto amplio de derecho federal hay que desglosar el llamado "derecho común", que a fines tan importantes como su "aplicación" (art. 75 inc. 12) y como su "interpretación" (dentro del marco del recurso extraordinario) se distingue del derecho "estrictamente" federal.
Hecha esta salvedad, decimos que el "derecho común " es federal en cuanto emana del gobierno federal, y prevalece sobre el derecho "provincial" (art. 31); pero no es "federal" para los fines de su "aplicación" (por tribunales provinciales) ni para su "interpretación" por la Corte mediante recurso extraordinario.
5. — Al derecho federal en sentido amplio se lo puede integrar con dos rubros:
a) Derecho federal en cuanto conjunto de normas emanado de los órganos del gobierno federal; a este tópico alude especialmente el art. 31, cuando hace prevalecer el orden jurídico federal sobre el provincial.
Por ende, repetimos que con esta acepción cabe incluir en el derecho federal a las leyes de derecho común que dicta el congreso, bien que no sean leyes "federales" en sentido estricto.
b) Derecho federal en cuanto abarca, dentro de la federación: b") las relaciones de las provincias con el estado federal; b"") las relaciones de las provincias entre sí (interprovinciales); a estos dos tópicos del inc. b) les podríamos asignar el nombre de "derecho intrafederal". En él hallamos las "leyes-contrato", los convenios entre estado federal y provincias, los tratados interprovinciales, etcétera.
La supremacía del derecho federal
6. — La trinidad del derecho latamente llamado "federal" a que se refiere el art. 31 cuando en el término "ley suprema " engloba a la constitución federal, a las leyes del congreso (federales y de de-recho común), y a los tratados internacionales, prevalece sobre todo el derecho provincial (incluida la constitución de cada provincia).
Después de la reforma constitucional de 1994, al art. 31 hay que coordinarlo con el art. 75 inc. 22 en lo que atañe a los tratados y declaraciones internacionales de derechos humanos que tienen jerarquía constitucional.
Por ende, las constituciones provinciales, las leyes provinciales, los decretos provinciales, y la totalidad de las normas y actos provinciales se subordinan a:
a) la constitución federal y los instrumentos internacionales que por el art. 75 inc. 22 tienen jerarquía constitucional;
b) los demás tratados internacionales que por el art. 75 inc. 22 tienen rango superior a las leyes, y las normas de derecho comunitario que derivan de tratados de integración a organizaciones supraestatales, y que por el art. 75 inc. 24 también tienen nivel supralegal;
c) las leyes del congreso federal;
d) toda norma o acto emanado del gobierno federal en cuanto tal.
Las tres relaciones típicas de la estructura federal
7. — La estructura constitucional de nuestra federación presenta los rasgos fundamentales de todos los estados federales, a saber, las tres relaciones vertebrales: a) de subordinación; b) de participación, colaboración o inordinación; c) de coordinación.
La subordinación
8. — La relación de subordinación se expresa en la llamada supremacía federal. El equilibrio del principio de unidad con el de pluralidad tiende a proporcionar cohesión y armonía mediante la subordinación de los ordenamientos jurídico-políticos locales al ordenamiento federal, para que las "partes" sean congruentes con el "todo". Ello quiere decir que la constitución federal impone ciertas pautas en las estructuras de lineamiento que deben ser acatadas y reproducidas por las constituciones de los estados miembros.
A partir de la reforma de 1994 podemos comprender que el principio de subordinación viene formulado por la interrelación de los arts. 5º, 31, 123, y 75 incisos 22 y 24. A su modo, hay que com-putar asimismo el art. 128, que reproduce el texto del viejo art. 110.
La relación de subordinación no permite decir que los "gobiernos" provinciales se subordinan al "gobierno" federal, ni siquiera que las "provincias" se subordinan al "estado" federal, porque lo que se subordina es el "orden jurídico" provincial al "orden jurídico" federal. Aquellas formulaciones no son, en rigor, correctas.
La participación
9. — La relación de participación implica reconocer en alguna medida la colaboración de las provincias en la formación de decisiones del gobierno federal. Nuestra constitución la institucionaliza componiendo dentro del gobierno federal al órgano congreso con una cámara de senadores, cuyos miembros representan a las provincias. Nuestro bicamarismo responde, pues, a la forma federal del estado.
Cabe también incluir, con un sentido amplio de la relación de participación, todo lo que el llamado federalismo concertado presupone en materia de negociación, cooperación, coordinación, y lealtad federal (ver nos. 64 y 65).
La coordinación
10. — La relación de coordinación delimita las competencias propias del estado federal y de las provincias. Se trata de distribuir o repartir las competencias que caen en el área del gobierno federal y de los gobiernos locales.
Para ello, el derecho comparado sigue sistemas diversos: a) todo lo que la constitución federal no atribuye al estado federal, se considera reservado a los estados miembros; la capacidad es la regla para éstos, y la incapacidad es la excepción, en tanto para el estado federal ocurre lo contrario: la incapacidad es la regla, y la capacidad es la excepción; b) inversamente, todo lo que la constitución federal no atribuye a los estados miembros, se considera reservado al estado federal, para quien, entonces, la capacidad es la regla y la incapacidad es la excepción; c) enumeración de las competencias que incumben al estado federal y a los estados miembros.
El reparto de competencias
11. — Nuestra constitución ha escogido el primer sistema. Así lo estipula el art. 121: "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación".
Donde leemos "poder no delegado por esta constitución" debemos interpretar que la delegación es hecha por las provincias "a través" de la constitución como instrumento originario de formación y estructura de la federación. Son las "provincias" las que "mediante" la "constitución" han hecho la delegación al gobierno federal.
La fórmula del art. 121, que mantiene la del anterior art. 104, ha merecido interpretación del derecho judicial a través de la jurisprudencia de la Corte Suprema, en la que encontramos otros dos principios que la completan: a) las provincias conservan, después de la adopción de la constitución, todos los poderes que tenían antes y con la misma extensión, a menos de contenerse en la constitución alguna disposición expresa que restrinja o prohíba su ejercicio; b) los actos provinciales no pueden ser invalidados sino cuando: b") la constitución concede al gobierno federal un poder exclusivo en términos expresos; b"") el ejercicio de idénticos poderes ha sido prohibido a las provincias; b""") hay incompatibilidad absoluta y directa en el ejercicio de los mismos por parte de las provincias.
Puede verse también este párrafo extractado de una sentencia de la Corte: "Es cierto que en tanto los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 104, constitución nacional), los delegados a la nación son definidos y expresos, pero no lo es menos que estos últimos no constituyen meras declaraciones teóricas, sino que necesariamente han de considerarse munidos de todos los medios y posibilidades de instrumentación indispensables para la consecución real y efectiva de los fines para los cuales se instituyeron tales poderes, en tanto éstos se usen conforme a los principios de su institución. De no ser así, aquellos poderes resultarían ilusorios y condenados al fracaso por las mismas provincias que los otorgaron. De aquí que las supra mencionadas facultades provinciales no pueden amparar una conducta que interfiera en la satisfacción de un interés público nacional (Fallos, 263-437), ni justifiquen la prescindencia de la solidaridad requerida por el destino común de la nación toda (Fallos, 257-159; 270;11)."
En más reciente fallo del 15 de octubre de 1991, en el caso "Estado Nacional c/Provincia del Chubut", la Corte ha expresado que ella "tiene dicho que "si bien es muy cierto que todo aquello que involucre el peligro de limitar las autonomías provinciales ha de instrumentarse con la prudencia necesaria para evitar el cercenamiento de los poderes no delegados de las provincias, no lo es menos que el ejercicio por parte de la nación, de las facultades referidas… no puede ser enervado por aquéllas, so pena de convertir en ilusorios los propósitos y objetivos de las citadas facultades que fincan en la necesidad de procurar eficazmente el bien común de la nación toda, en el que necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan las provincias". A lo cual añadió la Corte que "en ese orden de ideas debe subrayarse que, conforme al principio de que quien tiene el deber de procurar un determinado fin, tiene el derecho de disponer de los medios necesarios para su logro efectivo y, habida cuenta que los objetivos enunciados en el preámbulo y los deberes-facultades establecidos en los supra citados incisos del art. 67 de la constitución nacional tienen razón de causa final y móvil principal del gobierno federal, no cabe sino concluir que éste no puede ser enervado en el ejercicio de estos poderes delegados, en tanto se mantenga en los límites razonables de los mismos conforme a las circunstancias; éste es, por lo demás, el principio de supremacía que consagra el art. 31 de la constitución nacional" (Fallos, 304-1187 y otros)."
(Las anteriores transcripciones de jurisprudencia de la Corte citan los artículos de la constitución con la numeración de la época, antes de la reforma de 1994.)
12. — En el reparto de competencias, suele hacerse distinción entre: a) competencias exclusivas del estado federal; b) competencias exclusivas de las provincias; c) competencias concurrentes; d) competencias excepcionales del estado federal y de las provincias; e) competencias compartidas por el estado federal y las provincias.
a) Entre las competencias exclusivas del gobierno federal podemos citar enunciativamente: intervención federal; declaración del estado de sitio; relaciones internacionales; dictar los códigos de fondo o de derecho común y las leyes federales o especiales, etc. En general, y como principio, la casi totalidad de competencias asignadas a los órganos de gobierno federal por la constitución pueden considerarse exclusivas del estado federal.
Paralelamente a estas competencias exclusivas, hallamos en los arts. 126 y 127 las que están prohibidas a las provincias.
Debemos dejar aclarado que las competencias exclusivas del estado federal no requieren estar taxativa ni expresamente establecidas a su favor en la constitución, porque las hay implícitas. Dentro de estas competencias implícitas, hay un tipo especialmente contemplado por la constitución que es el de los llamados "poderes implícitos del congreso ", reconocidos en el art. 75 inc. 32.
b) Entre las competencias exclusivas de las provincias, cabe incluir: dictar la constitución provincial, establecer impuestos directos, dictar sus leyes procesales, asegurar su régimen municipal y su educación primaria, etc. Esta masa de competencias se encuentra latente en la reserva del art. 121, y en la autonomía consagrada por los arts. 122 y 123, con el añadido del nuevo art. 124.
Como principio, las competencias exclusivas de las provincias se reputan prohibidas al estado federal.
Las competencias exclusivas de las provincias se desdoblan en: b") las no delegadas al gobierno federal; b"") las expresamente reservadas por pactos especiales.
c) Entre las competencias concurrentes, o sea, las que pertenecen en común al estado federal y a las provincias, se hallan: los im-puestos indirectos internos, y las que surgen del art. 125 concordado con el 75 inc. 18, más las del art. 41 y el art. 75 inc. 17.
d) Hay competencias excepcionales del estado federal, es decir, las que en principio y habitualmente son provinciales, pero alguna vez y con determinados recaudos entran en la órbita federal. Así, el establecimiento de impuestos directos por el congreso, cuando la defensa, seguridad común y bien general lo exigen, y por tiempo determinado (art. 75 inc. 2º).
Hay competencias excepcionales de las provincias en iguales condiciones. Así, dictar los códigos de fondo o de derecho común hasta tanto los dicte el congreso (art. 126), y armar buques de guerra o levantar ejércitos en caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilación, dando luego cuenta al gobierno federal (art. 126).
e) Hay también facultades compartidas por el estado federal y las provincias, que no deben confundirse con las "concurrentes", porque las "compartidas" reclaman para su ejercicio una doble decisión integratoria: del estado federal y de cada provincia participante (una o varias). Por ej.: la fijación de la capital federal, la creación de nuevas provincias (arts. 3º y 13), etcétera.
En el derecho constitucional material se ha observado una marcada inflación de las competencias federales, a veces en desmedro del reparto que efectúa la constitución formal. Hay pues, en este punto, una mutación que, cuando implica violarla, es inconstitucional.
II. LAS PROVINCIAS
Su caracterización general
13. — Las provincias son las unidades políticas que componen nuestra federación.
Con el nombre de provincias nuestra historia constitucional y nuestro derecho constitucional designan a los estados miembros del estado federal.
Las provincias no son soberanas, pero son autónomas. Que no son soberanas se desprende de los arts. 5º y 31; que son autónomas se desprende de los arts. 5º, 122 y 123.
Las provincias son históricamente preexistentes al estado federal. Pero ¿cuáles provincias son anteriores al estado federal? Solamente las catorce que existían a la fecha de ejercerse el poder constituyente originario (1853-1860) y que dieron origen a la federación en esa etapa.
Las nuevas provincias
14. — Esto nos obliga a hacer una referencia importante. El estado federal puede crecer por adición, aunque no puede disminuir por sustracción. Quiere decir que si ninguna provincia puede segregarse, pueden en cambio incorporarse otras nuevas. ¿Por qué vía crece la federación?
Expresamente, el art. 13 y el art. 75 inc. 15 contemplan uno de los supuestos más comunes, y el único hasta ahora configurado: mediante creación por el congreso, que provincializa territorios nacionales. El crecimiento que así se produce es institucional, en el sentido de que un territorio que no era provincia pasa a serlo, sumando un estado más a la federación; pero no es territorial, porque la nueva provincia no agrega un mayor espacio geográfico al estado federal.
15. — Actualmente, todo el territorio de nuestro estado está formado por provincias. No queda ningún territorio nacional o gobernación. El último, que era Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, fue convertido en provincia y dictó su nueva constitución en 1991.
16. — La ciudad de Buenos Aires, que es sede de la capital federal, y que por la reforma de 1994 tiene un régimen de gobierno autónomo, es un nuevo sujeto de la relación federal que se añade a la dual entre el estado federal y las provincias.
17. — El art. 13 prevé que, mediante consentimiento del congreso federal y de la legislatura de las provincias interesadas, puede erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, o de varias formarse una sola.
Cuando la constitución así lo establece nos asalta la duda de si esa autorización es susceptible de funcionar respecto de las provincias preexistentes al estado federal. Creemos que no, porque las catorce provincias históricamente anteriores no pueden desaparecer, y de un modo más o menos intenso desaparecían como unidades políticas si se fusionaran con otra, o si dentro de su territorio se formara una nueva. Por ende, pensamos que la habilitación que en la cláusula citada contiene el art. 13 sólo tiene virtualidad de aplicación respecto de las nuevas provincias creadas con posterioridad a 1853-1860.
18. — No concluye acá la incorporación hipotética de nuevas provincias. Fijémonos que, por una parte, el art. 13 dice que podrán "admitirse" nuevas provincias, y que por otra, el viejo art. 104 (hoy 121) en el añadido final que le introdujo la reforma de 1860 consigna que, además de los poderes no delegados por la constitución al go-bierno federal, las provincias retienen el que expresamente "se ha-yan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación".
Históricamente, no cabe duda de que se está haciendo mención de la incorporación pactada con Buenos Aires en San José de Flores en 1859. Pero ¿se agota la referencia en ese dato histórico y ya pretérito al tiempo de efectuarse la reforma de 1860? Creemos que no, y que ese agregado deja abierta la puerta que posibilita la incorporación de nuevas provincias mediante pacto.
La incorporación por pacto, insinuada en el final del viejo art. 104 (hoy 121), funcionaría —por ej.— en el caso de que estados soberanos que no forman parte del nuestro, quisieran adicionarse a él como provincias. Y allí sí crecería la federación territorialmente, y no sólo institucionalmente. Tal hipótesis, manejada en el constitucionalismo norteamericano, no ha tenido vigencia en el nuestro, fuera del caso excepcional de la provincia de Buenos Aires, en 1860.
19. — Las provincias nuevas que surgen por creación del congreso, a tenor de las vías arbitradas por los arts. 13 y 75 inc. 15, no pueden pactar con el estado federal al tiempo de su creación. O sea que cuando el congreso crea nuevas provincias, las erige en igualdad de status jurídico y político con las catorce preexistentes al estado federal. La ley de creación no puede disminuir ese status, porque si bien las provincias nuevas y posteriores a 1853-1860 no concurrieron al acto constituyente originario, aparecen después integrándose en paridad e igualdad de situación con las demás.
Los límites y conflictos interprovinciales
20. — a) Los límites interprovinciales son "fijados" por el congreso (art. 75 inc. 15).
No obstante, la práctica constitucional argentina ha conocido el sistema de arbitraje en algunas ocasiones.
La norma citada habla de límites "de las provincias", fórmula que interpretamos como "entre las provincias", y que nos sirve para sostener que esa competencia no vale para que el congreso "limite" el territorio de provincias marítimas en la línea costera amputándoles la plena integridad geográfica de su espacio físico con inclusión de la respectiva porción marina.
Hay sólida doctrina —que compartimos— en el sentido de que la fijación de límites interprovinciales descarta el antojo y la discrecionalidad del congreso, que no puede prescindir de los antecedentes históricos y de la integridad territorial preexistente a la constitución. De ahí que también se llegue a sostener que la fijación de aquellos límites es una facultad "compartida" por el estado federal y las provincias de que se trate, porque éstas deben concurrir con el consentimiento de sus legislaturas. Tal la tesis de Mercado Luna.
Esta tesis también ha sido asumida por algunas provincias en las constituciones más nuevas.
b) Los conflictos interprovinciales están previstos expresamente en el art. 127; en él se prohíbe a las provincias declararse o hacerse la guerra entre sí, y se ordena que sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema y "dirimidas" por ella. Las hostilidades de hecho son actos de guerra civil, que el citado artículo califica de sedición o asonada, obligando al gobierno federal a sofocar o reprimir con-forme a la ley.
Las quejas interprovinciales se han de radicar ante la Corte en forma de demanda. Son causas de competencia originaria y exclusiva de dicho tribunal, según los arts. 116 y 117. (Para el caso, la jurisdicción de la Corte se denomina dirimente ).
Sin embargo, los conflictos de límites —cuando se trata de "fijar" esos límites— resultan ajenos a esa competencia, porque no son en sí mismos justiciables, al tener establecida en la constitución su vía de solución a cargo del congreso, que inviste la facultad para fijarlos. Pero, si la causa entre dos o más provincias, a pesar de referirse a una cuestión de límites, no requiere fijarlos o modificarlos, sino solamente juzgar relaciones derivadas de límites ya establecidos, la competencia de la Corte es plena.
21. — La Corte Suprema, en su fallo del 3 de diciembre de 1987 dirimió una "queja" planteada en forma de demanda y reconvención entre las provincias de La Pampa y Mendoza por la interprovincialidad del río Atuel. Al resolver el caso, la Corte Suprema, actuando en instancia originaria en función del en-tonces art. 109 de la constitución (ahora 127), sostuvo que los conflictos inter-estatales en el marco de un sistema federal asumen —cuando surten la compe-tencia originaria en el marco del citado artículo— un carácter diverso al de otros casos en que participan provincias y cuyo conocimiento también corresponde al tribunal de manera originaria, por lo que requieren que se otorguen a la Corte amplias facultades para determinar el derecho aplicable, el que en principio será el derecho constitucional nacional o comparado y, eventualmente, si su aplicación analógica es posible, lo que la Corte norteamericana llama "common law federal" y el derecho internacional público (en el caso, la Corte desechó la aplicación del derecho privado invocado por La Pampa).
El doctor Fayt, por su parte, dijo en su voto que dirimir no es juzgar, por lo que ha de entenderse que el art. 127 crea esta peculiar competencia de la Corte para "ajustar, fenecer, componer" controversias entre provincias, y convierte al tribunal en órgano de conciliación.
Los supuestos de extraterritorialidad
A) 22. — Los actos públicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en las demás, y el congreso puede determinar cuál será la fuerza probatoria de esos actos y proce-dimientos, y los efectos legales que producirán, según consigna el art. 7º.
Conforme a la jurisprudencia de la Corte, tales normas exigen no solamente que se dé entera fe y crédito en una provincia a los actos y procedimientos judiciales de otra debidamente autenticados, sino que se les atribuya los mismos efectos que hubieran de producir en la provincia de donde emanaren (caso "Arabia Blas, suc.", fallado por la Corte en 1969).
Acreditada la autenticidad de un acto judicial cumplido en una provincia, las autoridades de otra en la que se quiere hacer valer pueden examinar si el juez que lo ordenó obró con jurisdicción, pero no pueden juzgar de la regula-ridad del procedimiento seguido. Las autoridades federales tampoco pueden desconocer las sentencias firmes de tribunales provinciales.
En aplicación del art. 7º de la constitución, en concordancia con el de unidad de la legislación civil que emana del art. 75 inc. 12, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la ley 10.191 de la provincia de Buenos Aires sobre normas notariales, sosteniendo que los actos públicos y procedimientos judiciales de una provincia, en cuanto gozan de entera fe en las demás, exigen que se les dé el mismo efecto que hubieren de producirse en la provincia de donde emanasen, no solo en cuanto a las formas extrínsecas, porque de no ser así tales actos quedarían sujetos a tantas legislaciones distintas como jurisdicciones provinciales existan en el país (caso "Molina Isaac c/ provincia de Buenos Aires", del 19 de diciembre de 1986).
B) 23. — El art. 8º prescribe que los ciudadanos de cada provincia gozan de todos los derechos, privilegios e inmunidades inherentes al título de ciudadano en las demás.
Esto no significa que el ciudadano de una provincia pueda pretender en otras las mismas prerrogativas, ventajas y obligaciones que dependen de la constitución de la provincia a que pertenece, sino que los derechos que una provincia otorga a sus ciudadanos han de ser la medida de los derechos que en su jurisdicción reconozca a los ciudadanos de otras provincias.
La extradición de criminales es de obligación recíproca entre todas las provincias, y por surgir directamente del art. 8º de la constitución no está sujeta a reciprocidad.
La unidad y la integridad territoriales
A) 24. — La unidad territorial significa que, no obstante la pluralidad de provincias, el territorio del estado federal es uno solo. El principio de unidad territorial no tiende solamente a salvaguardar la unidad integral de la federación, sino también a resguardar la territorialidad de cada provincia que la integra. En este sentido, la garantía federal deparada a las provincias en el art. 5º alcanza a cubrir la defensa e incolumidad de sus respectivos territorios.
Por otra parte, el principio de que las provincias no pueden desmembrarse asegura también la unidad territorial del estado federal mediante la integración pluralista de las provincias, en tanto los arts. 3º y 13 impiden al gobierno federal alterar el elemento territorial de las mismas sin consentimiento de sus legislaturas.
En las relaciones interprovinciales y de las provincias con el estado federal, la unidad territorial queda resguardada mediante la prohibición constitucional de las aduanas interiores y de los derechos de tránsito. Los arts. 10 a 12 liberan el tráfico territorial interprovincial, sea terrestre o por agua, y también ahora por aire.
B) 25. — La integridad de las provincias exige una triple distinción:
a) las provincias no han delegado al estado federal el dominio de sus bienes, sean éstos públicos o privados; no obstante, como la legislación sobre las cosas —incluyendo su condición jurídica— es privativa del congreso federal a través del código civil, incumbe a la ley del congreso determinar cuáles son los bienes del dominio público (públicos o dominicales) y del dominio privado de las provincias;
b) en cambio, creemos que es de competencia provincial la legislación sobre uso y goce de dichos bienes, apartándose del sistema del código civil que sujeta a sus disposiciones dicho uso y goce;
c) el dominio de las provincias sobre sus bienes no coincide con la jurisdicción; puede haber dominio sin jurisdicción, y así en materia de ríos las provincias tienen el dominio de los que corren por su territorio, sin perjuicio de la jurisdicción federal del congreso con respecto a la navegación y al comercio interprovincial.
26. — Sin pretender una enumeración exhaustiva, cabe decir que el principio de integridad territorial de las provincias rescata a favor de éstas el dominio y la jurisdicción de sus recursos naturales, su subsuelo, su mar territorial, su plataforma submarina, su espacio aéreo, sus ríos, lagos y aguas, sus caminos, las islas (cuando el álveo es provincial), las playas marinas y las riberas interiores de los ríos, etc. Las leyes del estado federal opuestas a estos principios deben considerarse inconstitucionales.
Actualmente, el nuevo art. 124 reconoce a las provincias el domi-nio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
27. — Debe quedar a salvo que en toda vía de comunicación interprovincial por tierra, por agua y por aire, la jurisdicción es federal a los fines del comercio interjurisdiccional (interprovincial o internacional) y de la circulación y navegación de la misma índole. Similar jurisdicción federal suele reconocerse implícitamente a los fines de la defensa común.
28. — Respecto de la materia que venimos tratando, debemos decir que en el derecho constitucional material se ha producido una grave mutación (constitucional) que ha habilitado al estado federal a disponer en varios casos y materias de la integridad territorial de las provincias; valga como ejemplo el caso de las minas; así, en el caso "Provincia de Mendoza c/Estado Nacional" del 2 de agosto de 1988 la Corte Suprema volvió a reiterar el criterio del caso "Mina Cacheuta", de 1979, en el sentido que la competencia del congreso para dictar el código de minería confería validez constitucional a la ley 17.319 en cuanto a atribuir al estado federal el dominio de los hidrocarburos, lo que según la Corte no atentaba contra la autonomía de las provincias en cuyo territorio se hallan los yacimientos.
III. EL RÉGIMEN MUNICIPAL
Los municipios: de 1853-1860 a 1989
29. — El texto de la constitución histórica alude en el art. 5º al "régimen municipal" en las provincias. El vocablo régimen siempre fue para nuestra opinión un indicio claro de la autonomía municipal.
No obstante, la jurisprudencia tradicional de la Corte sostuvo, hasta 1989, que las municipalidades eran simples entidades con descentralización administrativa, lo que les asignaba la cualidad de "autárquicas" pero no de "autónomas".
A pesar de ello, ontológicamente, siempre creímos que, más allá de la pauta proporcionada por el art. 5º, los municipios tienen autonomía. Por otra parte, ya el código civil los incluía entre las personas jurídicas "de existencia necesaria" (ahora, de derecho público).
30. — La jurisprudencia tradicional de la Corte sobre la autarquía de los municipios, quedó superada con el fallo del 21 de marzo de 1989 en el caso "Rivademar c/Municipalidad de Rosario", en el que se destacan diversos caracteres de los municipios que no se avienen con el concepto de autarquía, y se sostiene que la existencia necesaria de un régimen municipal impuesta por el art. 5º de la constitución determina que las leyes provinciales no sólo no pueden omitir establecer municipios sino que tampoco los pueden privar de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido. Este nuevo sesgo del derecho judicial de la Corte, al abandonar uno anterior ana-crónico, merece computarse como antecedente de la autonomía municipal.
31. — Más allá de las discusiones doctrinarias, el constitucionalismo provincial desde 1957 y 1985 a la actualidad da un dato importante: los municipios provinciales integran nuestra estructura federal, en la que damos por existente una trinidad constitucional: municipio-provincia-estado federal. Si bien las competencias municipales se sitúan dentro del área de cada provincia, y los municipios no son sujetos de la relación federal, la base última del municipio provincial arraiga en la constitución federal. Es ésta la que lo reconoce y exige; por eso, cuando se habla de competencias "duales" (federales y provinciales) hay que incluir y absorber en las provinciales las que pertenecen al sector autonómico del municipio que, no por esa ubicación constitucional, deja de formar parte de la citada trinidad estructural del federalismo argentino.
El reconocimiento en la reforma de 1994
32. — El actual art. 123 establece:
"Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero".
Su equivalente era el art. 105, que solamente aludía al dictado de la propia constitución.
La norma nueva explaya lo que habíamos dado por implícitamente encap-sulado en el viejo art. 5º, en la parte que obliga a la provincias a asegurar el régimen municipal en sus constituciones locales.
Ahora se consigna expresamente el aseguramiento de la autonomía municipal, conforme al alcance y contenido que en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero debe prever la constitución de cada provincia.
Una dosis mínima —que no viene determinada— es indispensable en las cinco esferas que señala el art. 123: institucional, política, administrativa, económica y financiera.
IV. LA REGIONALIZACIÓN
Su admisión expresa en la reforma de 1994
33. — El texto del actual art. 124 dice:
"Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…".
El regionalismo típico como forma de descentralización política de base territorial incuba, a su modo, gérmenes de federalismo. No en vano parte de la doctrina —por ejemplo, Pedro J. Frías— denomina estado "fédero-regional" al que, como en España e Italia, ofrece esa fisonomía.
Pero el regionalismo que escuetamente esboza la nueva norma incorporada por la reforma no responde a esa tipología; en efecto, la constitución federal no intercala una estructura política en la organización tradicional de nuestro régimen, en el que se mantiene la dualidad distributiva del poder entre el estado federal y las provincias (y, dentro de las últimas, los municipios). Las provincias siguen siendo las interlocutoras políticas del gobierno federal, y el nivel de reparto competencial. Las eventuales regiones no vienen a sumarse ni a interponerse.
34. — Si difícil es definir con precisión lo que es una región, éstas que podrán surgir de la aplicación del art. 124 no resultan más claras, salvo que sean las afinidades que provoca el finalismo tendiente al desarrollo económico y social las que nos digan que ése es el criterio exclusivo para su formación.
Por eso, parece cierto que la regionalización prevista solamente implica un sistema de relaciones interprovinciales para la promoción del desarrollo que el artículo califica como económico y social y, por faltar el nivel de decisión política, tales relaciones entre provincias regionalizadas habrán de ser, en rigor, relaciones intergubernamen-tales, que no podrán producir desmembramientos en la autonomía política de las provincias.
Si, por un lado, da la impresión de que las provincias que hayan de crear regiones sobrepasarán —con el ejercicio de esa competencia y con sus efectos— los límites de sus territorios respectivos, por el otro resta comprender que la regionalización puede no abarcar a todo el ámbito de una provincia sino solamente uno parcial, incluyendo —por supuesto— a los municipios que queden comprendidos en el espacio que se regionalice.
Coordinando la visión, no creemos que la regionalización equivalga a una descentralización política, porque ya dijimos que aun con los órganos que se establezcan para abastecer sus fines no queda erigida una instancia de decisión política que presente perfiles de autonomía.
La competencia provincial y su alcance
35. — No puede dudarse de que la competencia para crear regiones está atribuida a las provincias pero —lo repetimos— al solo fin del desarrollo económico y social.
Al crear regiones, las provincias pueden establecer órganos con facultades propias.
No obstante, estos órganos no son niveles de decisión política; acaso —sí— asambleas de gobernadores, comités de ministros, secretarías técnicas.
Creada una región, y asignados sus objetivos y sus políticas, la ejecución del plan es competencia de cada provincia integrante de la región.
En cuanto a los órganos provinciales que pueden ser sujetos de la competencia para acordar la regionalización, lo más sensato es remitirse a las prescripciones de la constitución local de cada una de las provincias concertantes del tratado.
36. — Que estamos ante una competencia nítidamente provincial es difícil de negar. No en vano la ubicación normativa del art. 124 corresponde al título que con el nombre de "Gobiernos de Provincia" es el segundo de la segunda parte de la constitución.
Queda en duda —en cambio— si para este regionalismo concurre alguna competencia del estado federal. Diciéndolo resumidamente, nuestra propuesta es la siguiente:
a) la competencia para crear las regiones previstas en el art. 124 es de las provincias;
b) el estado federal no puede crearlas por sí mismas, pero
b") puede participar e intervenir en tratados entre las provincias y él, a los fines de la regionalización;
b"") el mecanismo del anterior subinc. b") no tolera que primero el estado federal cree regiones, y después las provincias adhieran a tenor de los mecanismos de una ley-convenio.
En definitiva, la vía posible es la de los tratados interjurisdic-cionales del actual art. 125, correspondiente al anterior art. 107.
37. — El engarce que ahora sobreviene obliga a vincular el art. 124 con el art. 75 inc. 19 segundo párrafo. ¿Por qué?
Porque si bien la competencia para crear regiones pertenece a las provincias, el citado inc. 19 deja un interrogante, en cuanto confiere al congreso la facultad de "promover políticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y re-giones ".
Entonces, queda la impresión de que la regionalización que acuerden crear las provincias para el desarrollo económico y social en ejercicio de sus competencias deberá coordinarse —y, mejor aún: concertarse — para que la regionalización guarde armonía y coherencia con las políticas federales diferenciadas del art. 75 inc. 19, todo ello en virtud de que las competencias provinciales siempre se sitúan en el marco razonable de la relación de subordinación que impone la constitución federal.
Tal pauta no decae en el caso porque, quizá con más razón que en otros, la creación de regiones por las provincias y el establecimiento de órganos para cumplir el fin de desarrollo económico y social proyecta una dimensión que excede al espacio geográfico y jurisdiccional de cada provincia para extenderse a uno más amplio o interrelacionado, de forma que no satisfaría a una coherente interpretación constitucional de los arts. 124 y 75 inciso 19 un ejercicio provin-cial y federal, respectivamente, que pusiera en incompatibilidad o contradicción a las competencias en juego.
En suma, lo que hay de convergencia en orden al desarrollo no arrasa la diferencia dual de competencias, pero acá también, en vez de un federalismo de contradicción u oposición, hace presencia un federalismo de concertación.
38. — En resumen: ¿qué sería esta especie de "regionalización" a cargo del estado federal a tenor del inc. 19 del art. 75? Solamente una demarcación territorializada que, en los agrupamientos que surjan de ella, tendrá la exclusiva finalidad de lograr el ya aludido equilibrio en el desigual desarrollo entre provincias y regiones, para propender al crecimiento armónico y al poblamiento territorial. Estamos ante políticas federales sobre la base del "mapa" regional que ha de trazar el congreso, sin usurpar a las provincias la facultad propia para crear regiones.
V. LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Su autonomía
39. — La reforma de 1994 trazó un lineamiento mínimo para la "autonomía" de la ciudad de Buenos Aires, previendo la acumulación de tal status con su actual calidad de capital federal.
El art. 129 establece:
"La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nación.
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones."
El status de la ciudad de Buenos Aires, diseñado de modo sumamente esquemático, tiene un eje claro: el régimen de gobierno autónomo que, más allá de divergencias gramaticales, damos por equiparado a autonomía (política) y, todavía más, con el añadido de que tendrá facultades propias de legislación y jurisdicción.
Si procuramos sintéticamente interpretar en armonía la conjunción de un régimen de autonomía en la ciudad de Buenos Aires con su status de capital federal, podemos sugerir que:
a) el territorio de la ciudad no está ya federalizado totalmente, sino sujeto a jurisdicción federal únicamente en lo que se refiere y vincula a los intereses que en ese territorio inviste el estado federal, en razón de residir allí el gobierno federal y de estar situada la capital federal;
b) la jurisdicción federal es, entonces, parcial, y de naturaleza o sentido institucional y competencial, pero no territorial o geográfico, porque el territorio no es federal ni se federaliza.
Por similitud, puede pensarse (a los efectos de la jurisdicción federal) en el status de los lugares a que alude el ahora inc. 30 del art. 75, que ha reemplazado al anterior inc. 27 del art. 67 (ver nº 43).
Si hasta la reforma de 1994 nuestra estructura federal se asen-taba en dos pilares, que eran el estado federal y las provincias —más un tercero dentro de las últimas, que eran sus municipios— ahora hay que incorporar a otra entidad "sui generis", que es la ciudad de Buenos Aires.
No alcanza la categoría de provincia, pero el citado art. 129 le depara un régimen autonómico que, de alguna manera, podemos ubicar entre medio del tradicional de las provincias y el propio de la autonomía municipal en jurisdicción provincial (ver nº 41).
40. — Un buen indicio de que no es errada nuestra interpretación viene dado, seguramente, por la previsión de intervención federal a la ciudad de Buenos Aires —como tal, y no como capital federal mientras lo siga siendo— (artículos 75 inciso 31 y 99 inciso 20).
Creemos que individualizar a la ciudad —que por el art. 129 debe ser autó-noma— ayuda a argumentar que si puede ser intervenida es porque su territo-rio no está federalizado y porque, a los fines de la intervención federal, se la ha equiparado a una provincia. Si la ciudad mantuviera su federalización mien-tras fuera capital, tal vez pudiera pensarse que, aun con autonomía, no fuera susceptible de intervención en virtud de esa misma federalización territorial.
Creemos de mayor asidero imaginar que el gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires en un territorio que, aún siendo sede del gobierno federal y capital de la república, ya no está federalizado, es susceptible de ser intervenido porque, en virtud de este status, puede incurrir —al igual que las provincias— en las causales previstas en el art. 6º de la constitución.
Cuál es la entidad política de la ciudad
41. — La naturaleza de la ciudad de Buenos Aires después de la reforma de 1994 ha abierto una amplia discusión acerca de lo que significa en el art. 129 la expresión "régimen de gobierno autónomo".
En tanto algunos sostienen que lo que es autónomo es el "régimen" pero no la ciudad en sí misma, otros postulamos —aunque con posiciones no idénticas— que la ciudad de Buenos Aires es ahora autónoma.
El debate es importante pero, sin entrar a sus detalles, parece encontrar algunos puntos de coincidencia práctica. Así:
a) más allá de la entidad política que se atribuya a la ciudad, queda claro que no se equipara a la de las provincias;
b) cualquiera sea la duda en torno de la autonomía, también surge del art. 129 que: b") el jefe de gobierno de la ciudad debe ser elegido por el cuerpo electoral; b"") la ciudad debe tener facultades de legislación y de jurisdicción (judicial); b""") una ley del congreso tiene que garantizar los intereses del estado federal mientras la ciudad sea capital federal;
c) del paisaje completo de la constitución reformada se desprende que la ciudad es actualmente un sujeto de la relación federal.
Como opinión personal mínima, agregamos que:
a) afirmar que la autonomía de la ciudad no se iguala con la de las provincias (o sea, es menor) requiere añadir que es más amplia —o parcialmente distinta— en comparación con la de los municipios;
b) juzgamos suficientemente sólida la opinión que califica a la ciudad como un municipio "federado" (porque como ciudad es sujeto de la relación federal) y, quizá, no demasiado diferente de lo que cierto vocabulario entiende por "ciudad-estado".
VI. LOS LUGARES DE JURISDICCIÓN FEDERAL
Las innovaciones con la reforma de 1994
42. — El inc. 30 del art. 75, sustitutivo del inc. 27 que contenía el anterior art. 67, está redactado así:
"Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación, y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines".
La ciudad capital
43. — En virtud de esta norma, el congreso continúa reteniendo su carácter de legislatura local de la capital federal —que hoy es la ciudad de Buenos Aires, pero que podría ser otra en el futuro—. Como la ciudad de Buenos Aires tiene previsto su ya explicado régimen autonómico en el art. 129, entendemos que mientras retenga el carácter de capital federal el congreso sólo podrá legislar para su ámbito específico con el objetivo bien concreto de garantizar los intereses del estado federal, conforme al citado art. 129.
De tal modo, la "letra" del art. 75 inc. 30, en cuanto otorga al congreso la competencia de "ejercer una legislación exclusiva en la capital de la Nación", debe entenderse así:
a) mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital, esa legislación del con-greso no puede ser "exclusiva", porque el art. 129 confiere a la ciudad "facultades propias de legislación";
b) la "exclusividad" de la legislación del congreso en la capital federal sólo regirá cuando la capital se traslade a otro lugar que no sea la ciudad de Buenos Aires;
c) lo dicho en los incs. a) y b) se esclarece bien con el párrafo primero de la disposición transitoria décimoquinta.
Ver acápite V.
Los "enclaves" en las provincias
44. — Para los enclaves que tienen naturaleza de establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la república, el inc. 30 ha reajustado la letra del anterior inc. 27. En efecto, ya no habla de legislación "exclusiva" sino de legislación "necesaria", habiendo además eliminado la mención de que los establecimientos aludidos se emplazan en "lugares adquiridos por compra o cesión" en las provincias. Esa legislación necesaria queda circunscripta a los fines específicos del establecimiento, y sobre ellos las provincias y los municipios conservan sus poderes de policía e impositivos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
La redacción actual supera en mucho a la anterior, y se adecua a los parámetros del derecho judicial emanado de la Corte Suprema, impidiendo que su jurisprudencia pueda retornar a la interpretación que sentó en 1968, y que siempre juzgamos equivocada por no compadecerse con nuestro federalismo.
45. — Cuando el ex inc. 27 del art. 67, ahora modificado, deparaba al congreso la competencia de dictar una legislación "exclusiva" en los lugares adquiridos por compra o cesión en territorio de las provincias para situar establecimientos de utilidad nacional, la citada jurisprudencia sostuvo hasta 1968 que tales lugares no quedaban federalizados, y que la "exclusividad" de la legislación del congreso se limitaba a la materia específica del establecimiento allí creado, subsistiendo en lo demás la jurisdicción provincial.
Entre 1968 y 1976 la Corte varió su criterio, y dio por cierto que los lugares eran de jurisdicción federal amplia y exclusiva, tanto para legislar como para ejecutar y juzgar.
Desde 1976, la Corte retomó su jurisprudencia anterior a 1968, y así prosiguió manteniéndola en sentencias de los años 1984, 1986, 1989 y 1991. Este derecho judicial vino a consolidar una continuidad que, seguramente, indujo a que la reforma constitucional de 1994 desembocara en la norma citada del inc. 30 del art. 75.
Los territorios nacionales
46. — No obstante que el inc. 15 del art. 75 sigue previendo, con la misma redacción que tuvo como inc. 14 del art. 67 antes de la reforma de 1994, la competencia del congreso para legislar sobre la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales que queden fuera de los límites asignados a las provincias, hay que recordar que actualmente no existe ninguno de esos territorios —también denominados, mientras los hubo, "gobernaciones"—.
El territorio que hoy forma parte de nuestro estado se compone, exclusiva-mente, de provincias, más la ciudad de Buenos Aires con su régimen autonómico propio según el art. 129, y su status de capital federal.
El último territorio nacional fue provincializado con el nombre de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, y en 1991, como provincia nueva, dictó su primera constitución.
47. — En cuanto al sector antártico argentino, que forma parte de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, debe tenerse presente que se trata de un territorio sometido internacionalmente al Tratado Antártico de 1959, del que es parte Argentina, y que en lo que aquí interesa congela el "statu quo ante", de modo que si bien no implica renuncia o menoscabo de los estados contratantes a cualquier fundamento de reclamación de su soberanía territorial en la Antártida, impide formular nuevos reclamos, y crea una serie de limitaciones (no militarización, prohibición de ensayos nucleares y eliminación de desechos radiactivos, etc.).
VII. LA INTERVENCIÓN FEDERAL
La garantía federal
48. — Nuestra constitución prevé la llamada garantía federal.
La garantía federal significa que el estado federal asegura, protege y vigila la integridad, la autonomía y la subsistencia de las provincias, dentro de la unidad coherente de la federación a que pertenecen. La propia intervención federal es el recurso extremo y el remedio tal vez más duro que se depara como garantía federal.
El art. 5º declara que el gobierno federal garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones bajo las precisas condiciones que consigna: a) adecuación de la constitución provincial a la forma representativa republicana, y a los principios, declaraciones y garantías de la constitución federal; b) aseguramiento de la administración de justicia, del régimen municipal y de la educación primaria por parte de las provincias.
Se exterioriza así el condicionamiento de la garantía federal a través de la relación de subordinación típica de los estados federales.
El art. 6º y los tipos de intervención
49. — El art. 6º regula la llamada intervención federal. Ciertos dislocamientos o peligros que perturban o amenazan la integración armónica de las provincias en la federación, dan lugar a la intervención federal con miras a conservar, defender o restaurar dicha integración. Y ello tanto en resguardo de la federación "in totum", cuanto de la provincia que sufre distorsión en la unidad federativa.
Hay que tener en cuenta que el citado art. 6º habla de intervenir "en" el "territorio" de las provincias, y no de intervenir "a" las provincias, o "las provincias", lo que da pie para interpretar que la constitución no impone necesaria ni claramente que la intervención haga caducar, o sustituya, o desplace, a las autoridades provinciales.
Sin embargo, con la reforma de 1994, el art. 75 en su inc. 31 establece: "Disponer la intervención federal "a" una provincia o a la ciudad de Buenos Aires.
Se puede entonces advertir comparativamente que mientras el art. 6º habla de intervenir "en el territorio de las provincias", el inc. 31 —y su correlativo 20 del art. 99— mencionan la intervención "a una provincia o…".
Además, se ha previsto la viabilidad de la intervención federal a la ciudad de Buenos Aires, debido al régimen autonómico que le asigna el nuevo art. 129.
50. — El "gobierno federal" interviene:
a) por sí solo: para garantizar la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores;
b) a requisición de las autoridades constituidas: para sostenerlas o restablecerlas, si hubieran sido depuestas por sedición o por invasión de otra provincia.
La causas de intervención se pueden sintetizar así:
Las causas de la intervención federal se pueden superponer. Así, si la sedición local destituye a los miembros de la legislatura, y el gobernador, en represalia, disuelve o clausura la legislatura, se acumulan dos causas de intervención: la destitución de autoridades constituidas, y la alteración de la forma republicana de gobierno.
El supuesto de intervención para repeler una "invasión extranjera" a una provincia puede superponerse a la declaración del estado de sitio por causa de "ataque exterior"; y la alteración de la "forma republicana", la "sedición", o la "invasión por otra provincia" pueden, según el caso, coincidir con la "conmoción interior" para encuadrar una hipótesis de estado de sitio.
51. — La primera intervención es dispuesta por el gobierno federal "motu proprio", es decir, sin pedido de la provincia afectada.
Responde a dos causas:
a) garantizar la forma republicana de gobierno, lo que supone una alteración en ella;
b) repeler invasiones exteriores, lo que supone un ataque actual o inminente.
La forma republicana de gobierno no puede reputarse alterada por cualquier desorden doméstico o conflicto entre los poderes provinciales. Tan sólo la tipifican: a) los desórdenes o conflictos que distorsionan gravemente la separación de poderes, el régimen electoral, etc.; b) el incumplimiento de cualquiera de las tres obligaciones provinciales de asegurar: el régimen municipal, la administración de justicia, la educación primaria; c) la violación grave de los principios, declaraciones y garantías de la constitución federal.
La finalidad de la intervención dispuesta para garantizar la for-ma republicana de gobierno puede advertirse en dos sentidos: a) mantener la relación de subordinación propia del federalismo, preservar la similitud de formas políticas entre las provincias y el estado federal, y asegurar la reproducción del esquema trazado por la constitución federal; b) obligar a las provincias a acatar el condicionamiento impuesto por el art. 5º para depararles el goce y ejercicio de sus instituciones.
La garantía federal juega en la intervención tendiente a tutelar la forma republicana, como una facultad y una obligación del estado federal, que tanto puede significar sanción a la provincia que la perturba, cuanto simultáneamente reconstrucción o restauración de sus instituciones (que, a su vez, implica conservación de las mismas dentro de la compatibilidad y congruencia impuestas por la forma federal).
La finalidad de la intervención dispuesta para repeler invasiones exteriores es de seguridad, tanto para la federación cuanto para la provincia. Luce en ella el carácter protector o tuitivo de la medida.
52. — La segunda intervención es dispuesta por el gobierno federal a pedido de la provincia. Son las "autoridades constituidas " de la provincia las que han de demandar la intervención, respondiendo a dos situaciones:
a) para ser sostenidas;
b) para ser restablecidas.
En ambos casos, tanto si concurre:
a) sedición;
b) invasión de otra provincia.
Está claro que si el art. 6º prevé la intervención para "sostener" a las autoridades provinciales, la amenaza de deposición es causa suficiente.
La finalidad de esta intervención, sea su causa puramente doméstica (sedición) o interprovincial (invasión de otra provincia) es fundamentalmente protectora o conservadora, y se endereza a ayudar a las autoridades locales; no obstante, puede involucrar un carácter de sanción o represión con respecto a los protagonistas del hecho delictuoso de la sedición o de la invasión. Estas figuras están aludidas en los arts. 22 y 127 de la constitución, pero no es impres-cindible que la sedición coincida con un tipo criminoso del código penal. Los conflictos internos de poderes locales no encuadran en esta causal de intervención (según el caso, podrían configurar, a lo sumo, alteración de la forma republicana de gobierno).
El auxilio de la intervención debe ser requerido por las autoridades constituidas de la provincia. Debe entenderse por tales los órganos titulares de alguno de los tres poderes: gobernador, legislatura, superior tribunal de justicia, aun cuando el texto originario de 1853 mencionaba sólo al gobernador y a la legislatura. En caso de estar funcionando una convención reformadora de la constitución provincial, ella también entraría en la categoría de autoridad constituida.
De existir duda acerca de la calidad de una autoridad provincial para saber si es o no constituida, debe atenderse al hecho de que tal autoridad haya sido reconocida oficialmente por alguna autoridad federal.
Si acaso ninguno de los tres órganos titulares del poder pudiera de hecho pedir la intervención, la acefalía total permitiría al gobierno federal presumir la requisitoria para intervenir sin solicitud expresa.
Si hay una causal de intervención por la que el gobierno federal puede intervenir "por sí mismo" y se le acumula otra por la que puede intervenir "a requisición" de las autoridades provinciales, creemos que el gobierno federal tiene suficiente competencia interventora "de oficio", aunque falte el requerimiento provincial.
La aplicación práctica de la intervención federal
53. — El panorama que ofrece el funcionamiento de la intervención federal puede trabajarse así: a) se ha ejemplarizado la costumbre que habilita a intervenir "la" provincia (en vez de "en" la provincia) y a deponer a las autoridades locales, en sus tres poderes o en algunos (hay intervenciones que sólo han alcanzado al poder judicial), con reemplazo de las mismas autoridades por el comisionado federal (interventor); b) se ha ejemplarizado la interpretación que permite intervenir a causa de conflictos de poderes locales, y para asegurar el derecho al sufragio; c) se observa que la intervención requerida por la autoridad provincial se ha usado, en vez de para sostenerla o restablecerla, para reemplazarla.
Nuestro derecho constitucional material ha conocido también un tipo de intervención que bien podemos llamar preventiva, o sea, que alcanza no sólo a las autoridades provinciales en ejercicio, sino a las futuras que ya han sido electas. El caso se configuró en 1962, a raíz del triunfo de candidatos provinciales de filiación peronista, y las intervenciones entonces dispuestas afectaron a las autoridades que se hallaban en el poder y paralizaron la asunción de las futu-ras.
La intervención preventiva del tipo comentado parece no sólo invocar la alteración de la forma republicana en el momento de disponerse, sino sobre todo presumir que análoga alteración se configuraría en el caso de instalarse en el poder las nuevas autoridades electas.
Cuando se parte de la "letra" del art. 6º y, efectuada su interpretación, se la compara con la aplicación que se ha hecho de su fórmula, se advierte que en la constitución material la fuente de derecho espontáneo (trasladada a las leyes y los decretos que han dispuesto intervenciones federales) ha desembocado en una mutación constitucional, a veces simple mutación por interpretación, y otras mutación inconstitucional.
Dentro de tal mutación, encontramos un aspecto que indudablemente conculca a la constitución, y es el siguiente: la intervención federal basada en la invocación de alteración de la forma republicana en la provincia (sin que realmente haya existido siempre esa alteración) implica una mutación constitucional transgresora de la constitución formal que, además, da pie para asegurar que la intervención federal se ha convertido en una de las instituciones más desfiguradas, y mal utilizadas, en común con similar fenómeno respecto del estado de sitio.
El acto de intervención
54. — El art. 6º encomienda la intervención al "gobierno federal", sin individualizar qué órgano es el competente.
La reforma de 1994 vino a esclarecer la ambigua alusión al "gobierno federal". En efecto, el nuevo inc. 31 del art. 75 especifica que es competencia del congreso disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. El art. 99 inc. 20 establece que corresponde al presidente de la república decretar la intervención federal en caso de receso del congreso, y que debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento. Por fin, el ya citado inc. 31 del art. 75 le asigna al congreso aprobar o revocar la intervención decretada durante su receso por el poder ejecutivo.
La praxis en la constitución material acusaba ejercicio de la competencia interventora por el ejecutivo, a veces en receso del congreso, y otras también mientras se hallaba en período de sesiones. Ahora se introduce un deslinde, y el titular nato de esa competencia es el congreso, invistiéndola limitadamente el ejecutivo durante el receso congresional, y debiendo convocarlo simultáneamente. Es así para que disponga de andamiento funcional la siguiente previsión del mismo inc. 31, en la parte donde añade que el congreso aprueba o revoca la intervención decretada durante su receso por el poder ejecutivo.
La cláusula así formulada nos parece suficientemente ortodoxa con la mejor interpretación doctrinaria que se vino efectuando antes de la reforma. A la vez, ha alcanzado precisión el otorgamiento de la facultad de intervención que el art. 6º hace globalmente al gobierno federal.
55. — El acto de intervención, cualquiera sea el órgano que lo emita, es siempre de naturaleza política. Cuando lo cumple el congreso, se reviste de forma de ley.
El órgano que dispone la intervención es el que pondera si existe la causa constitucional para ella.
La intervención federal es una medida de excepción y, como tal, ha de interpretársela con carácter restrictivo. La prudencia del órgano interviniente se ha de extremar al máximo. Su decisión, pese a ser política, debe quedar, a nuestro criterio, sujeta a revisión judicial de constitucionalidad si concurre causa judiciable donde se impugna la intervención. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema tiene resuelto, desde el famoso caso "Cullen c/Llerena", de 1893, que el acto de intervención constituye una cuestión política no judiciable y que, por ende, no puede discutirse judicialmente la inconstituciona-lidad o invalidez de dicho acto.
Sin perjuicio de mantener nuestra opinión propicia a la judiciabilidad del acto de intervención en sí mismo, estamos ciertos que su no judiciabilidad queda referida y circunscripta, en la jurisprudencia de la Corte, a las causas o los motivos que se han invocado para fundar la intervención, pero que son y deben ser judiciables las cuestiones referentes a la competencia del órgano federal que puede intervenir. Así lo entendieron en 1992 los votos disidentes de la Corte Suprema cuando se plantearon impugnaciones a la intervención por decreto del ejecutivo en el poder judicial de la provincia de Corrientes.
El interventor o "comisionado" federal
56. — Dispuesta la intervención, cualquiera sea el órgano competente que lo haga, el nombramiento del interventor federal corresponde siempre al poder ejecutivo (art. 99 inc. 7º in fine).
El interventor es un funcionario federal, que representa al gobierno federal y actúa como delegado o comisionado del presidente de la república. Su marco de atribuciones depende del acto concreto de intervención, de la finalidad y alcance que le ha asignado el órgano que la dispuso, y de las instrucciones precisas que se impar-tan al interventor por el poder ejecutivo. La extensión de aquellas atribuciones debe interpretarse restrictivamente.
57. — Vimos ya que en el funcionamiento práctico, la intervención ha mostrado desde hace tiempo que el interventor reemplaza a la autoridad provincial a la que se ha dado por cesante (según que la intervención se disponga a los tres órganos de poder, a dos, o a uno). Cuando abarca al ejecutivo, el gobernador cesa en su cargo y es reemplazado por el interventor. Cuando abarca a la legislatura, ésta se disuelve. Cuando abarca al poder judicial, el interventor no suplanta a la totalidad de jueces y tribunales provinciales ni ejerce sus funciones, sino que se limita a reorganizar la administración de justicia, a remover jueces y a designar otros nuevos.
No obstante, si la intervención al poder judicial deja subsistentes a auto-ridades provinciales que poseen —y pueden ejercer— la competencia para el nombramiento de jueces, el interventor no debe designarlos por sí mismo, y tiene que atenerse al mecanismo previsto en el derecho provincial.
Cuando se disuelve la legislatura por intervención al órgano legislativo, nosotros reconocemos al interventor ciertas competencias para reemplazarla, incluso dictando decretos-leyes, pero sólo para suplir el no funcionamiento de la misma legislatura, por analogía con el criterio restrictivo de la doctrina de facto (en esa competencia se incluye todo lo relacionado con el fin de la intervención federal).
(La facultad legislativa del interventor puede quedar condicionada, si así lo dispone el gobierno federal, a previa autorización de éste en cada caso, en algunos, o en todos, o a aprobación del mismo gobierno federal.)
58. — La intervención no extingue la personalidad jurídica de la provincia, ni suprime su autonomía. El interventor debe respetar la constitución y las leyes provinciales, apartándose sólo y excepcionalmente de ellas cuando debe hacer prevalecer el derecho federal de la intervención, y ello, por la supremacía de la constitución. Los actos cumplidos por las autoridades provinciales en el lapso que promedia entre el acto que dispone la intervención y la asunción del interventor son, en principio, válidos.
En la medida en que caducan autoridades provinciales y sus funciones son asumidas por el interventor, éste es, además de funcionario federal, un sustituto de la autoridad provincial, y en este carácter local puede proveer a las necesidades locales, según lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Suprema.
59. — El derecho judicial derivado de la jurisprudencia de la Corte Suprema tiene resuelto que el interventor o comisionado federal es representante directo del poder ejecutivo federal y asume toda la autoridad conducente a los fines de la intervención. Ejerce los poderes federales expresos y transitorios que se le encomiendan, y su nombramiento, sus actos y sus responsabilidades esca-pan a las leyes locales. No es admisible, por ende, la impugnación de actos del interventor so pretexto de no ajustarse al derecho local; ello porque en aplicación del art. 31 de la constitución, el derecho federal prevalece sobre el derecho provincial (véase el célebre caso "Orfila Alejandro" —fallado en 1929—).
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