Las entidades fiscalizadoras superiores y la auditoria basada en resultados (Perú) (página 2)

Para comprender qué es el Presupuesto por Resultados es necesario recordar, que un objetivo fundamental de la administración pública es contar con un Estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad, los bienes y servicios públicos que requiere la población. Para lograr este objetivo, contamos con el Presupuesto Público como principal instrumento de programación financiera y económica que apunta al logro de las funciones del Estado de asignación, distribución y estabilización. El Presupuesto Público puede generar cambios en la gestión pública planteando reformas en el desempeño de las instituciones del Estado. Con este fin, la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), como ente rector del Proceso Presupuestario ha establecido los cambios necesarios para darle a éste proceso un nuevo enfoque, el de Resultados.

El Gobierno a través de la aprobación de la Ley 28927- Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2008, Capítulo IV, incorpora los elementos básicos para la introducción del Presupuesto por Resultados en el Perú, estableciendo una ruta para su progresiva implementación en todas las entidades de la administración pública peruana y en todos los niveles de gobierno. Las características del Presupuesto por Resultados nos permiten ver porqué decimos que esta estrategia introduce un cambio en la forma de hacer el Presupuesto; rompiendo además con el esquema tradicional de enfoque institucional de intervenciones que generan aislamiento y nula articulación de la intervención del Estado. Del Presupuesto por Resultados podemos decir que: i) Parte de una visión integrada de planificación y presupuesto y la articulación de acciones y actores para la consecución de resultados; ii) Plantea el diseño de acciones en función a la resolución de problemas críticos que afectan a la población y que requiere de la participación de diversos actores, que alinean su accionar en tal sentido.

La implementación del PpR tiene por objetivo: "Lograr que el proceso de gestión presupuestaria se desarrolle según los principios y métodos del enfoque por resultados contribuyendo a construir un Estado eficaz, capaz de generar mayores niveles de bienestar en la población". El Presupuesto por Resultados es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público en el que las interacciones a ser financiadas con los recursos públicos, se diseñan, ejecutan y evalúan en relación a los cambios que propician a favor de la población, particularmente la más pobre del país.

Los programas presupuestales son unidades de programación de las acciones del Estado que se realizan en cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la sociedad. Su existencia se justifica por la necesidad de lograr un resultado para una población objetivo, en concordancia con los objetivos estratégicos de la política de Estado formulados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, pudiendo involucrar a entidades de diferentes sectores y niveles de gobierno.

Las entidades públicas implementan programas presupuestales o participan de la ejecución de los mismos, sujetándose a la metodología y directivas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público".

El responsable del programa presupuestal es el titular de la entidad que tiene a cargo la implementación de dicho programa, quien, además, debe dar cuenta sobre el diseño, uso de los recursos públicos asignados y el logro de los resultados esperados. En el caso de programas presupuestales que involucren a más de una entidad, la responsabilidad recae en el titular de la entidad que ejerce la rectoría de la política pública correspondiente a dicho programa presupuestal. El titular de la entidad puede designar a un responsable técnico del programa presupuestal, el que tiene funciones relacionadas con el diseño, implementación, seguimiento y evaluación del programa".

El seguimiento se realiza sobre los avances en la ejecución presupuestal y el cumplimiento de metas en su dimensión física. Dicho seguimiento está a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público.

El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público, consolida semestralmente el avance de la ejecución de los programas presupuestales, conforme al registro de información realizado por las entidades responsables de los programas presupuestales en los sistemas correspondientes, para su publicación en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas y su remisión en resumen ejecutivo a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y a la Contraloría General de la República. Dicho resumen ejecutivo detallará la información analizada a nivel de programa presupuestal".

El seguimiento en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) se realiza sobre los avances en los productos y resultados del gasto público en general, con énfasis inicial en los Programas Presupuestales. Dicho seguimiento está a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas.

Los Ministerios y sectores responsables de los Programas Presupuestales y los pliegos que intervienen en la ejecución de las metas físicas y financieras de los productos comprendidos en los Programas Presupuestales, velan por la calidad de la información remitida.

Asimismo estas entidades, establecen los valores iníciales o línea de base, las metas nacionales anuales y multianuales en los indicadores de resultados y productos, los estándares mínimos nacionales obligatorios y la estructura de costos requeridos para la prestación de servicios de los Programas Presupuestales Estratégicos.

El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) genera la información estadística necesaria para el seguimiento de los indicadores en los ámbitos correspondientes a su misión, en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR), particularmente de aquellos que no pudieran ser generados por los sistemas estadísticos propios de las entidades involucradas en la aplicación del Presupuesto por Resultados (PpR).

El Ministerio de Economía y Finanzas en coordinación con los responsables de los pliegos presupuestales involucrados cuenta con un sistema que brinda información pública, mediante su portal, de la ejecución de las metas físicas y financieras de los productos de los Programas Presupuestales Estratégicos, de acuerdo con las unidades de medida y los costos definidos para ello.

La evaluación en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) consiste en el análisis sistemático y objetivo de un proyecto, programa o política en curso o concluido, en razón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto y resultados en la población, sin perjuicio de las normas y procesos establecidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) relativos a los proyectos de inversión. Los resultados de las evaluaciones vinculan a las entidades cuyas acciones han sido objeto de las mismas, las cuales deberán asumir compromisos formales de mejora sobre su desempeño. Las evaluaciones son realizadas por personas naturales o jurídicas, en este último caso, diferentes a las entidades que ejecutan acciones que son objeto de las evaluaciones.

El diseño y los resultados de las evaluaciones son compartidos y discutidos con las entidades involucradas.

El diseño metodológico y los resultados de las evaluaciones tienen carácter público y son difundidos en su integridad mediante el portal del Ministerio de Economía y Finanzas y en los portales de los pliegos y las unidades ejecutoras evaluadas. Las entidades ejecutoras de las acciones objeto de la evaluación, deben proporcionar, bajo responsabilidad del titular de pliego, la información que requiera la persona natural o jurídica evaluadora para la realización de sus labores. Las entidades ejecutoras son responsables de la calidad de la información proporcionada para las evaluaciones correspondientes.

Teorías sobre entidades fiscalizadoras superiores

Interpretando a Alejos (2002)[5]; las entidades fiscalizadoras superiores (EFS ó SAI) son órganos públicos encargados de fiscalizar la regularidad de las cuentas y gestión financiera públicas. En ocasiones también se les asignan funciones jurisdiccionales, para juzgar y hacer efectiva la denominada responsabilidad contable. En la mayoría de los Estados existen instituciones de este tipo, con similares características. En el Perú la entidad fiscalizadora superior es la Contraloría General de la República (CGR). Las entidades fiscalizadoras superiores, en algunos casos, incorporan ambas funciones, de fiscalización y enjuiciamiento, y, en otros, exclusivamente la función fiscalizadora y se organizan en forma colegiada o mediante un órgano unipersonal, cuyos titulares o integrantes poseen un mandato que puede ser limitado en el tiempo ó de carácter vitalicio.

Interpretando a Alejos (2002)[6]; a nivel nacional, son entidades fiscalizadoras superiores típicas: los Tribunales de Cuentas del ámbito europeo continental, y las Contralorías Generales de la República de Latinoamérica. En el área anglosajona se puede mencionar a la National Audit Office del Reino Unido y la Government Accountability Office de Estados Unidos. En el ámbito internacional cabe destacar el papel de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), una organización no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, que agrupa a entidades fiscalizadora superiores de todo el mundo, con subgrupos de carácter regional, como la EUROSAI, la OLACEFS (Latinoamérica y el Caribe), que se preocupa de emitir normas, organizar congresos y de promover estudios en el ámbito de la fiscalización. Al respecto debe destacarse la "Declaración de Lima sobre las líneas básicas de la fiscalización" y la "Declaración de México sobre Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores".

La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) es la organización central para la fiscalización pública exterior. Desde más de 50 años la INTOSAI ha proporcionado un marco institucional para la transferencia y el aumento de conocimientos para mejorar a nivel mundial la fiscalización pública exterior y por lo tanto fortalecer la posición, la competencia y el prestigio de las distintas EFS en sus respectivos países. De acuerdo al lema de la INTOSAI, 'Experientia mutua omnibus prodest" el intercambio de experiencias entre los miembros de la INTOSAI y los consiguientes descubrimientos y perspectivas constituyen una garantía para que la fiscalización pública avance continuamente hacia nuevas metas.

La INTOSAI es un organismo autónomo, independiente y apolítico. Es una organización no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC).

La INTOSAI ha sido fundada en el año 1953 a iniciativa del entonces Presidente de la EFS de Cuba, Emilio Fernández Camus. En 1953 se reunieron 34 EFS para el primer Congreso de la INTOSAI en Cuba. Actualmente la INTOSAI cuenta con 190 miembros de pleno derecho y 4 miembros asociados. La INTOSAI realiza sus tareas con la ayuda de varios órganos, programas y acontecimientos. Los órganos de la INTOSAI son: Congreso, Comité Directivo, Secretaría General y Grupos Regionales de Trabajo. La Comisión Financiera y Administrativa sirve para la preparación de decisiones del Comité Directivo. El Director de Planificación Estratégica garantiza una eficiente coordinación y la implementación del Plan Estratégico.

La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), es un organismo autónomo, independiente y apolítico, creado como una institución permanente para fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre las Entidades Fiscalizadoras Superiores de los países miembros, en lo que se refiere a la auditoría gubernamental. Tiene su sede en Viena, Austria. La INTOSAI deberá mantener su vinculación con las Naciones Unidas en la forma actualmente establecida.

Interpretando a Alejos (2002)[7], la Participación de pleno derecho en la INTOSAI esta abierta: a) A las Entidades Fiscalizadoras Superiores de cualquier país miembro de las Naciones Unidas o de sus organismos especializados y, b) Las Entidades Fiscalizadoras Superiores de aquellas organizaciones supranacionales que son sujetos del derecho internacional y que disponen de un estado jurídico y de un adecuado grado de integración económica, técnica-organizativa o financiera.

Por Entidades Fiscalizadoras Superiores se entienden aquellas instituciones públicas de un Estado o de una organización supranacional que ejercen, de acuerdo con las leyes u otros actos formales del Estado o de la organización supranacional, de forma independiente – con o sin competencias jurisdiccionales – la máxima función de control financiero de dicho Estado o de dicha organización supranacional, sea cual fuere su denominación, modalidad de constitución u organización.

Los organismos internacionales, profesionales y de otras clases que compartan las metas de la fiscalización externa-pública pueden participar como miembros asociados de ésta. Solicitudes de ingreso como miembro asociado serán transmitidas a la Secretaría General a través de la correspondiente Entidad Fiscalizadora Superior nacional. Instituciones internacionales y supranacionales dirigen sus solicitudes de ingreso como miembro asociado directamente a la Secretaría General de la INTOSAI. Los miembros asociados no tienen derecho a voto. Los miembros asociados pueden participar en las actividades y los programas de la INTOSAI, y beneficiarse de las capacidades de ésta.

Para el ingreso en la INTOSAI como miembro asociado se deben cumplir los siguientes criterios: a) Organizaciones internacionales que operan a escala global; b) estas organizaciones deben trabajar directa- o indirectamente en los campos de la rendición de cuentas, transparencia, lucha contra la corrupción, gobernanza; c) estas organizaciones deben ser estatales, sin fines de lucro o sin orientación a lucros; d) deben ser organizaciones non-políticas con un amplio apoyo dentro de la comunidad de la INTOSAI.

Incumbe al Comité Directivo examinar las calificaciones para el ingreso en la INTOSAI y la admisión de nuevos miembros de pleno derecho y miembros asociados.

Interpretando a Alejos (2002)[8], la INTOSAI es la organización profesional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de países que pertenecen a las Naciones Unidas (ONU) o a sus organismos especializados y es el organismo internacional reconocido que representa a las EFS. Las EFS desempeñan un importante papel en la fiscalización de las cuentas y las actividades de la Administración pública, y en la promoción de una correcta gestión financiera y una rendición de cuentas global de sus Gobiernos. La INTOSAI constituye un foro para que los auditores gubernamentales de todo el mundo puedan debatir los temas de interés recíproco y mantenerse al tanto de los últimos avances en la fiscalización y de las otras normas profesionales y mejores prácticas que sean aplicables. A través de los congresos trienales, reuniones de comités y otras comunicaciones periódicas, la INTOSAI se centra en los temas clave que tratan las EFS y ayuda a sus miembros a desarrollar soluciones innovadoras a los desafíos compartidos. De conformidad con estos objetivos, el lema de la INTOSAI es "La experiencia mutua beneficia a todos".

Fundada en 1953, cuando 34 EFS se reunieron en el primer congreso de la INTOSAI celebrado en Cuba, tiene actualmente 189 miembros de pleno derecho y 4 miembros asociados. Desde entonces, la INTOSAI ha proporcionado un marco institucional para que las EFS mejoren el nivel y las capacidades profesionales.

En 1977 la INTOSAI aprobó la Declaración de Lima de Principios Básicos del Control Financiero. Esta declaración fundamental articula el enfoque filosófico y conceptual de la INTOSAI, y con la Declaración de México sobre la Independencia de 2007, pone de relieve la independencia y los valores democráticos. La INTOSAI publica normas internacionales y orientaciones para las auditorías financieras, de cumplimiento y de rendimiento, y proporciona asesoramiento para la buena gobernanza.

La INTOSAI tiene cinco lenguas oficiales: alemán, árabe, español, francés e inglés. Es un grupo voluntario cuyo éxito depende del apoyo coherente, profesional y financiero de sus miembros. La INTOSAI reconoce que su fuerza reside en la diversidad cultural, lingüística y gubernamental de sus miembros en todo el mundo, y busca una representación equilibrada de las regiones y los sistemas de fiscalización. La INTOSAI actúa a través de la consulta y el consenso, independientemente de dimensiones geográficas o fuerza económica. La INTOSAI pone énfasis en el respeto a la soberanía nacional y la igualdad entre sus miembros.

El INCOSAI, un congreso que se celebra cada tres años en un país diferente, es el órgano supremo de la INTOSAI y en el que participa la totalidad de sus miembros. Cada país tiene un voto, y ningún país miembro tiene derecho a veto. El Comité Directivo -formado por 18 EFS miembros- rinde cuentas ante los miembros.

Interpretando a Alejos (2002)[9], la INTOSAI también está asociada con otras organizaciones: la Unión Interparlamentaria (IPU), la Federación Internacional de Contadores (IFAC), el Instituto de Auditores Internos (IIA), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), así como el Banco Mundial y otros miembros de la comunidad de donantes. La INTOSAI coopera también con la ONU en promover la buena gobernanza y la lucha contra la corrupción.

La INTOSAI ha celebrado un acuerdo significativo con 15 organizaciones incluyendo instituciones de donantes internacionales y agencias de desarrollo-país, para mejorar el desarrollo de capacidad de las EFS alrededor del mundo. En octubre de 2009 se firmó un Memorándum de Entendimiento, el cual estableció la cooperación para fortalecer la capacidad de las EFS aumentando su eficacia como instrumentos de rendición de cuentas, transparencia, buena gobernanza y lucha contra la corrupción en sus respectivos países.

De acuerdo a los Estatutos de la INTOSAI, el Auditor General de Austria es el Secretario General. La sede central de la Secretaría General de la INTOSAI se encuentra en Viena. El Director de Planificación Estratégica (DPE) reporta directamente al Secretario General, y en coordinación con esa oficina, ayuda a asegurar el logro de los objetivos estratégicos de la INTOSAI. Las principales tareas de la Secretaría General consisten en actuar como nexo, tanto dentro de la INTOSAI como también con las contrapartes externas, con el fin de contribuir a la visibilidad del trabajo y la calidad de la INTOSAI y de sus miembros. La Secretaría General trabaja también para realzar el papel de la INTOSAI y de sus miembros como instituciones independientes, competentes y eficaces de auditoría gubernamental, acrecentando de esta manera la transparencia, responsabilidad y credibilidad para el beneficio de todos. La EFS de Noruega asumió en el 2001 la presidencia de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI). La EFS de los Estados Unidos (Oficina de Responsabilidad Gubernamental de los EEUU) publica un boletín titulado International Journal of Government Auditing (Revista Internacional de Auditoría Gubernamental).

Interpretando a Alejos (2002)[10], la principal tarea de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) es examinar si los fondos públicos se gastan de manera económica y eficiente, cumpliendo con las normas y reglamentos existentes. Las EFS necesitan ser independientes de las entidades que auditan y deben estar protegidas contra cualquier forma de influencia externa. También resulta crucial que sus métodos de auditoría estén basados en conocimientos técnicos y científicos actuales, y que los auditores tengan las calificaciones profesionales e integridad moral necesarias. Sólo una labor fiscalizadora de gobiernos que sea externa e independiente -en conjunción con un equipo y metodologías profesionales- puede garantizar información sobre los resultados de la auditoría que sea imparcial, confiable y objetiva. La INTOSAI proporciona apoyo recíproco a las EFS y fomenta el intercambio de ideas, conocimientos y experiencias entre ellas. También otorga una voz a las EFS dentro de la comunidad internacional y promueve el progreso continuo entre sus miembros.

Durante el período de planificación estratégica anterior de 2005-2010, la INTOSAI llevó a cabo numerosas actividades de la INTOSAI que brindaron un aporte para satisfacer los requerimientos y cumplir con las obligaciones profesionales de las EFS. Estas incluyeron, ente otras, la adopción de la Declaración de México sobre la Independencia de las EFS y el establecimiento y la adopción de Normas Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) y de la Guía de la INTOSAI para la Buena Gobernanza (INTOSAI GOV). El Comité de Normas Profesionales y el Comité de Compartir Conocimientos han desarrollado un número considerable de normas, directrices, y mejores prácticas para la comunidad de la INTOSAI. Una prioridad estratégica clave para el período que viene será el apoyar a las EFS en la implementación del marco de LAS ISSAI de la manera más exitosa posible. Además, el establecimiento de un Comité Directivo para compartir conocimientos aumentó la eficiencia de este proceso. Más aún, la Estrategia de Comunicación de la INTOSAI ha fortalecido sustancialmente y ha mejorado la comunicación interna y externa y de la INTOSAI. El Comité de Creación de Capacidades también ha desarrollado una serie de guías y materiales, tales como la "Guía para la Creación de Capacidades en las EFS" ("Building Capacity in SAIs: a Guide") y el "Directorio de Proyectos de Creación de Capacidades" ("Directory for Capacity Buildings Projects"). Estos materiales, los cuales constituyen una gran ayuda tanto para la INTOSAI como también para las EFS miembros y sus contrapartes, tienen como objetivo apoyar el desarrollo, la gestión y el monitoreo de proyectos de creación de capacidades. Más allá de ello, la Estrategia de Comunicación de la INTOSAI ha fortalecido y mejorado sustancialmente la comunicación de la INTOSAI, tanto interna como externa.

Interpretando a Alejos (2002)[11]; el enfoque estratégico de la INTOSAI en la creación de capacidades fue enfatizado por la firma de un Memorándum de Entendimiento (MdE) entre la INTOSAI y la comunidad de donantes. Este MdE establece la cooperación para fortalecer las capacidades de las EFS con miras a aumentar su eficacia como un instrumento de rendición de cuentas, transparencia, buena gobernanza, y anticorrupción en sus países. La elaboración de Planes Estratégicos y de Desarrollo a través de la organización va a ser un punto importante en la agenda de la INTOSAI para este nuevo período de planeamiento estratégico, como parte de la promoción del MdE para el financiamiento a través de donantes. El apoyo de la creación de capacidades a nivel institucional entre las EFS con miras a facilitar su trabajo será una de las prioridades estratégicas del próximo período de planificación estratégica.

En 2004 la INTOSAI adoptó su primer Plan Estratégico para orientar sus operaciones. El plan fue adoptado en el congreso INCOSAI de Budapest y consistía en tres metas primarias relacionadas con la misión y una meta organizacional. Este documento presenta el segundo Plan Estratégico que abarca el período de seis años 2011-2016, adoptado por el XX INCOSAI en Sudáfrica en 2010. La estructura del nuevo plan es la misma, y la misión, la visión y las metas de la INTOSAI continúan siendo los fundamentos sobre los cuales se basa el plan. Los pilares de nuestra misión y nuestras metas se basan en los siete valores centrales de la INTOSAI, que aparecen en el margen inferior de cada página de este documento. Es imperativo recalcar la importancia que tienen estos valores, ya que forman la base para las estrategias del plan. Si bien la misión, la visión y las metas de la INTOSAI continúan siendo los fundamentos del plan, esta nueva versión también destaca seis estrategias prioritarias.

Para respaldar los cuatro objetivos estratégicos según los cuales – en líneas generales – se organiza el trabajo de la INTOSAI, ésta ha identificado cuatro prioridades estratégicas para ayudar a enfocar su labor en los próximos años. Ya que los ciudadanos del mundo, los poderes legislativos, los medios de comunicación y los miembros de la comunidad internacional dependen las EFS para ayudar a asegurar del uso apropiado de los fondos públicos y del patrimonio de las naciones, las prioridades estratégicas detalladas más adelante serán cruciales cuando la INTOSAI y sus EFS miembros luchen contra la corrupción y ayuden a promover la rendición de cuentas, la transparencia y la buena gobernanza.

En forma consistente con las Declaraciones de Lima y México, la INTOSAI debe asegurar un marco constitucional o jurídico apropiado que incluya un mandato de fiscalización integral y el acceso ilimitado a la información, y permita a la vez la publicación irrestricta de los informes de las EFS. La INTOSAI apoya la creación de capacidades institucionales para garantizar la independencia organizacional y financiera, porque sólo las EFS que sean totalmente independientes y profesionales pueden asegurar la rendición de cuentas, transparencia, buena gobernanza, así como la utilización racional de fondos públicos y la eficiencia de los esfuerzos contra la corrupción. Para contribuir a promover estos principios, las Declaraciones de Lima y México deberían ser incluidas en documentos de la ONU, ya que estos textos ayudan a proteger la independencia de las EFS en términos funcionales, organizacionales y de equipo, lo que es necesario para una auditoría gubernamental eficaz.

Bajo el auspicio del Comité de Normas Profesionales y el Comité de Compartir Conocimientos, se han desarrollado colecciones impresionantes de normas, directrices y mejores prácticas. Al adoptar una cantidad considerable de ISSAI en el Congreso de la INTOSAI de 2010, la INTOSAI contará con una colección integral y actualizada de normas internacionales, directrices y mejores prácticas para la auditoría del sector público, que será de un valor considerable para sus miembros. Por lo tanto, una prioridad estratégica clave para el siguiente período será implementar el marco de ISSAI de la mejor manera posible. La implementación del marco de ISSAI será una tarea exigente que requerirá atención a nivel mundial, regional y nacional. La INTOSAI proporcionará una estrategia clara para la implementación del marco de ISSAI, y organizará una amplia gama de actividades dirigidas a facilitar una implementación exitosa.

Si bien debe reconocerse el considerable progreso que se ha conseguido en los esfuerzos de creación de capacidades a través de la INTOSAI, es necesario que exista un progreso continuo. La introducción del marco de ISSAI con sus exigencias de adopción y e implementación progresiva, resalta la necesidad de esfuerzos sostenidos para la creación de capacidades. En octubre de 2009, la INTOSAI firmó un MdE con la comunidad donante para promover la creación de capacidades de las EFS en países en desarrollo. Quince organizaciones, incluyendo instituciones que son donantes internacionales y agencias de desarrollo-país han firmado el acuerdo. Se ha formado un Comité de Dirección, el mismo que se reunió en Marruecos en febrero de 2010. La iniciativa busca incrementar la ayuda financiera otorgada por la sociedad donante para esfuerzos de creación de capacidades, y a mejorar la calidad de su apoyo a través de canales más estratégicos y armónicos. La mayor concentración de este apoyo se establecerá en los niveles nacional y regional y está dirigida a complementar los planes existentes en materia de creación de capacidades. Durante el período de planeamiento estratégico próximo, la INTOSAI se esforzará por implementar exitosamente la cooperación con la sociedad de donantes, buscando un nivel sostenido y mayor de creación de capacidades de las EFS en países en desarrollo. Más aún, se concentrarán esfuerzos en apartarse de un apoyo a la creación de capacidades realizado caso por caso, acercándose a un enfoque más estratégico y coordinado para la creación de capacidades de las EFS en países en desarrollo. La INTOSAI, como comunidad, se ha comprometido en el MdE a promover el desarrollo de planes estratégicos individuales dirigidos al país y el desarrollo de planes de acción que sean integrales y realistas y definan prioridades.

Las entidades fiscalizadoras superiores representan pilares importantes de sus sistemas nacionales democráticos y juegan un rol principal en la mejora del desempeño del sector público, subrayando la importancia de los principios de buena gobernanza, transparencia y rendición de cuentas. Considerando el creciente interés de accionistas externos e internos y la creciente gama de servicios de auditoría ofrecidas por las EFS, la INTOSAI reconoce la necesidad de demostrar progresivamente los valores y beneficios que las EFS otorgan. Esto ayuda a promover la confianza pública en las EFS. La INTOSAI prestará especial atención al hecho de que las entidades fiscalizadoras superiores deberían evaluar su valor y sus beneficios, tanto en términos de cómo llevan a cabo e informan sobre sus propias operaciones, como en términos de cómo agregan valor y mejoran la administración financiera pública en el entorno en que se desenvuelven.

Interpretando a Alejos (2002)[12]; la corrupción es un problema omnipresente y global que amenaza las finanzas públicas, el orden jurídico y la prosperidad social, pone en peligro la seguridad social e impide reducir la pobreza. La INTOSAI debe guiar con el ejemplo en la lucha contra la corrupción, y está cumpliendo con su responsabilidad de asegurar la transparencia y prevención a través de muchas actividades y medidas. La auditoría gubernamental tal como la llevan a cabo las EFS crea transparencia, hace visible el riesgo y crea controles internos sólidos y eficaces para contribuir específicamente a la prevención de la corrupción, siguiendo el espíritu de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Para prevenir la corrupción y luchar contra ella se requiere una estrecha cooperación de la INTOSAI, incluyendo sus grupos de trabajo regionales y las EFS, con organizaciones internacionales y sociedades civiles en una red anticorrupción, así como otras actividades similares, siempre y cuando esta cooperación se encuentre en total concordancia con la independencia de la INTOSAI y las EFS, así como la objetividad del trabajo de auditoría y los mandatos de las EFS nacionales, su ámbito de acción y el marco legal pertinente.

Interpretando a Alejos (2002)[13]; la política de comunicación adoptada por XIX INCOSAI en 2007 se concentra en los beneficios del libre flujo de información, ideas, experiencias y conocimientos entre los miembros de la INTOSAI, y promueve la libre comunicación entre los mismos. La política también se enfoca en los beneficios de establecer un enfoque claro y coordinado para comunicarse externamente, de modo que se asegure la consistencia y la propiedad en lo expresado. Para alcanzar estos logros, la INTOSAI ha establecido cinco objetivos de comunicación como se definen luego en la Meta 3, y ha desarrollado una Estrategia para Promover la Comunicación Eficaz. La INTOSAI promoverá la comunicación activa y eficaz sobre la base de la Política de Comunicación de la INTOSAI y la Estrategia de Comunicación de la INTOSAI, establecidas en las Directrices de Comunicación adoptadas por la INTOSAI. Ello facilitará la comunicación interna y externa de manera oportuna, certera y transparente, en aras de perfeccionar la auditoría gubernamental a nivel mundial.

Interpretando a Bravo (2010)[14], en el Perú, se tiene la LEY Nº 27785- Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República que considera a la Contraloría General de la República como el ente técnico rector del Sistema Nacional de Control y por tanto la Entidad Fiscalizadora Superior, dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y financiera, que tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como, contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su adecuada participación en el control social. La ley también establece las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República como ente técnico rector de dicho Sistema. Son atribuciones de la Contraloría General, las siguientes:

a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e información de las entidades, aun cuando sean secretos; así como requerir información a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual;

b) Ordenar que los órganos del Sistema realicen las acciones de control que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades;

c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven de los informes de control emanados de cualquiera de los órganos del Sistema;

d) Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el Procurador Público de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecución directa de una acción de control se encuentre daño económico o presunción de ilícito penal.

e) Normar y velar por la adecuada implantación de los Órganos de Auditoría Interna, requiriendo a las entidades el fortalecimiento de dichos órganos con personal calificado e infraestructura moderna necesaria para el cumplimiento de sus fines;

f) Presentar anualmente al Congreso de la República el Informe de Evaluación a la Cuenta General de la República, para cuya formulación la Contraloría General dictará las disposiciones pertinentes;

g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la normativa del control gubernamental con carácter vinculante, y de ser el caso, orientador. Asimismo establecerá mecanismos de orientación para los sujetos de control respecto a sus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades previstos en la normativa de control.

h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales de control de las entidades.

i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, informando periódicamente a la Comisión competente del Congreso de la República;

j) Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de orden interno exonerados de Licitación Pública, Concurso Público o Adjudicación Directa;

k) Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos adicionales de obra pública, y de las mayores prestaciones de supervisión en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento;

l) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometa su crédito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en el país o en el exterior;

ll) Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditoría que se requieran, a través de Concurso Público de Méritos, para efectuar Auditorías en las entidades, supervisando sus labores con arreglo a las disposiciones de designación de Sociedades de Auditoría que para el efecto se emitan; m) Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades para la ejecución de actividades de control gubernamental;

n) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las funciones de la administración pública, otorgándoles el trámite correspondiente sea en el ámbito interno, o derivándolas ante la autoridad competente; estando la identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el principio de reserva;

ñ) Promover la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control gubernamental;

o) Participar directamente y/o en coordinación con las entidades en los procesos judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los intereses del Estado, cuando tales procesos incidan sobre recursos y bienes de éste;

p) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y de Bienes y Rentas que deben presentar los funcionarios y servidores públicos obligados de acuerdo a ley;

q) Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos y otros, así como de las referidas a la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento de personal en el Sector Público en casos de nepotismo, sin perjuicio de las funciones conferidas a los órganos de control;

r) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos materia de verificación durante una acción de control, bajo los apremios legales señalados para los testigos;

s) Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su cumplimiento, generando la información pertinente para emitir recomendaciones generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administración de los recursos del Estado, en función a las metas previstas y las alcanzadas, así como brindar asistencia técnica al Congreso de la República, en asuntos vinculados a su competencia funcional;

t) Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementar operativamente medidas y acciones contra la corrupción administrativa, a través del control gubernamental, promoviendo una cultura de honestidad y probidad de la gestión pública, así como la adopción de mecanismos de transparencia e integridad al interior de las entidades, considerándose el concurso de la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil.

u) Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan cuenta oportuna ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de los resultados de su gestión; v) Asumir la defensa del personal de la Institución a cargo de las labores de control, cuando se encuentre incurso en acciones legales; derivadas del debido cumplimiento de la labor funcional, aun cuando al momento de iniciarse la acción, el vínculo laboral con el personal haya terminado;

w) Establecer el procedimiento selectivo de control sobre las entidades públicas beneficiarias por las mercancías donadas provenientes del extranjero;

x) Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando recomendaciones que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al Sistema;

y) Regular el procedimiento, requisitos, plazos y excepciones para el ejercicio del control previo externo a que aluden los literales j), k) y l) del presente artículo, así como otros encargos que se confiera al Organismo Contralor, emitiendo la normativa pertinente que contemple los principios que rigen el control gubernamental;

z) Celebrar Convenios de cooperación interinstitucional con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras.

Los Informes de Control emitidos por el Sistema Nacional de Control constituyen actos de la administración interna de los órganos conformantes de éste, y pueden ser revisados de oficio por la Contraloría General, quien podrá disponer su reformulación, cuando su elaboración no se haya sujetado a la normativa de control, dando las instrucciones precisas para superar las deficiencias, sin perjuicio de la adopción de las medidas correctivas que correspondan. El Congreso de la República fiscaliza la gestión de la Contraloría General.

Interpretando a Bravo (2010)[15], en función al interés institucional, la CGR participa principalmente en las instancias de la INTOSAI siguientes: a) Comité de Creación de Capacidades: Su finalidad es promover competencias y capacidades profesionales en las EFS mediante la formación, la asistencia técnica y otras actividades de desarrollo; la presidencia está a cargo de EFS de Marruecos, la CGR del Perú participa como miembro. Actualmente está conformado por tres Subcomités:

– Subcomité 1: Fomento de mayores actividades de creación de capacidades entre los miembros de la INTOSAI. (Presidencia: EFS de Reino Unido);

Subcomité 2: Desarrollo de Servicios de Asesoría y Consultoría, presidida por la Contraloría General de la República del Perú;

Subcomité 3: Fomento de las mejores prácticas y garantía de calidad a través de revisión de pares. (Presidencia: EFS de Alemania); Subcomité

2: Desarrollo de Servicios de Asesoría y Consultoría, el cual tiene por objetivos: Desarrollar una base de datos de expertos e investigadores en fiscalización pública; Alentar programas de auditoría conjunta, coordinada y paralela; Promover programas de pasantías y visitas técnicas; b) La CGR del Perú como responsable de la línea de acción "Creación y desarrollo de una base de datos de expertos e investigadores en fiscalización pública" ha desarrollado el aplicativo: Grupo de Trabajo sobre Auditoría del Medio Ambiente: Su propósito es mejorar los instrumentos y mandatos de auditoría de la protección del Medio. El Grupo de Trabajo presta especial atención a auditorías conjuntas de EFS acerca de asuntos y políticas transfronterizos así como a la auditoría de acuerdos internacionales acerca del medio ambiente. La presidencia de este Grupo de Trabajo está a cargo de la EFS de Estonia, la CGR del Perú participa como miembro; c) Grupo de Trabajo para la Rendición de Cuentas y la Auditoría para la Ayuda en Casos de Catástrofes: Tiene como objetivo establecer una plataforma internacional de EFS de países favorecidos de ayuda internacional y de países donantes, para enfocar las capacidades y competencias específicas de la fiscalización pública externa (internacional); d) El Grupo de Trabajo promueve la transparencia e información en el traspaso de donaciones y además identifica el rol de las organizaciones internacionales (multilaterales, ONG). Basándose en las lecciones aprendidas, aspira desarrollar mejores prácticas para gobiernos nacionales, instituciones internacionales y ONGs para fomentar la rendición de cuentas en la ayuda para catástrofes. La presidencia está a cargo del Tribunal de Cuentas Europeo, la CGR del Perú participa como miembro; e) Grupo de Trabajo para la Lucha contra la Corrupción y el Lavado de Dinero: Su propósito es promover un papel proactivo y de cooperación entre los miembros de la INTOSAI en lo que se refiere a la lucha contra el lavado de dinero y la corrupción, así como de la necesidad de la independencia de la INTOSAI. La presidencia de este Grupo de Trabajo está a cargo de la EFS de Egipto, actualmente la participa como miembro. La Contraloría General de la República del Perú presidió desde su fundación hasta el año 2008 este Grupo de Trabajo cuando fue Task Force,

Del mismo modo, revierte importancia para la CGR del Perú, las instancias siguientes: a) Subcomité de Contabilidad e Informes: Su propósito es estudiar los temas relacionados con la contabilidad y los informes financieros del sector público; la presidencia está a cargo de la EFS de Canadá, la CGR del Perú participa como miembro del Subcomité; b) Grupo de Trabajo sobre Auditoría de Tecnologías de Información (TI): Su propósito es ayudar a las EFS a desarrollar sus conocimientos y aptitudes en el ámbito de la utilización y la auditoría de tecnología de información, proporcionando información y recursos para el intercambio de experiencias, y alentando la colaboración bilateral y regional. La presidencia de este Grupo de Trabajo está a cargo de la EFS de India, la CGR del Perú participa como miembro; c) Grupo de Trabajo sobre Valor y Beneficio de las EFS: Su propósito es propiciar el reconocimiento de la EFS como una organización modelo independiente y como una institución que crea valor y diferencia en la vida de los ciudadanos. Actualmente la presidencia está a cargo de la EFS de Sudáfrica. La CGR del Perú participa como miembro.

Sistema de control gubernamental

El Sistema Nacional de Control, está normado por la LEY Nº 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. Dicho Sistema tiene por filosofía, propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación.

El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule. El Sistema está conformado por los siguientes órganos de control: a) La Contraloría General, como ente técnico rector; b) Todas las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental sean éstas de carácter sectorial, regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional; c) Las sociedades de auditoría externa independientes, cuando son designadas por la Contraloría General y contratadas, durante un período determinado, para realizar servicios de auditoría en las entidades: económica, financiera, de sistemas informáticos, de medio ambiente y otros.

El ejercicio del control gubernamental por el Sistema Nacional de Control en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General de la República, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución. Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de las entidades y sus resultados. La Contraloría General de la República, en su calidad de ente técnico rector, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma descentralizada y permanente, el cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos a que se refiere el literal b) del artículo precedente en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local, que ejercen su función con independencia técnica.

Son atribuciones del Sistema Nacional de Control las siguientes: a) Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, el cual también comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las operaciones de la deuda pública; b) Formular oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno; c) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública, a través de la optimización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa; d) Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios y servidores públicos en materias de administración y control gubernamental. Los objetivos de la capacitación estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar su formación técnica, profesional y ética. Para dicho efecto, la Contraloría General, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados a disponer que el personal que labora en los sistemas administrativos participe en los eventos de capacitación que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha participación. Dicha obligación se hace extensiva a las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema, respecto al personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas; e) Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que desempeñan, identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa funcional, civil o penal y recomendando la adopción de las acciones preventivas y correctivas necesarias para su implementación. Para la adecuada identificación de la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores públicos, se deberá tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificación del deber incumplido, reserva, presunción de licitud, relación causal, las cuales serán desarrolladas por la Contraloría General; f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los Informes respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes. En el caso de que los informes generados de una acción de control cuenten con la participación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la actuación de pericias contables; g) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o al representante legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una acción de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la documentación probatoria de la responsabilidad incurrida. Los diversos órganos del Sistema Nacional de Control ejercen estas atribuciones y las que expresamente les señala la Ley del Sistema Nacional de Control y sus normas reglamentarias.

Interpretando lo establecido por la CGR (1998)[16], el control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente.

El control interno gubernamental, comprende las acciones de cautela previa simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección. El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados obtenidos. Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que se refiere esta Ley.

El control externo gubernamental es el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior. En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la presente Ley o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control posterior que corresponda. Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.

Interpretando lo establecido por la CGR (1998)[17], son principios que rigen el ejercicio del control gubernamental los siguientes: a) La universalidad, entendida como la potestad de los órganos de control para efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarquía; b) El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculación con políticas gubernamentales, variables exógenas no previsibles o controlables e índices históricos de eficiencia; c) La autonomía funcional, expresada en la potestad de los órganos de control para organizarse y ejercer sus funciones con independencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control.

d) El carácter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad; e) El carácter técnico y especializado del control, como sustento esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en función de la naturaleza de la entidad en la que se incide; f) La legalidad, que supone la plena sujeción del proceso de control a la normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuación; g) El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y observancia de los derechos de las entidades y personas, así como de las reglas y requisitos establecidos; h) La eficiencia, eficacia y economía, a través de los cuales el proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos; i) La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo en el momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido; j) La objetividad, en razón de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación de fundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciaciones subjetivas; k) La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su actuación en las transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la entidad examinada; l) El carácter selectivo del control, entendido como el que ejerce el Sistema en las entidades, sus órganos y actividades críticas de los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa; ll) La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes; m) El acceso a la información, referido a la potestad de los órganos de control de requerir, conocer y examinar toda la información y documentación sobre las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su función; n) La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante la ejecución del control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último; o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de control; p) La publicidad, consistente en la difusión oportuna de los resultados de las acciones de control u otras realizadas por los órganos de control, mediante los mecanismos que la Contraloría General considere pertinentes; q) La participación ciudadana, que permita la contribución de la ciudadanía en el ejercicio del control gubernamental; r) La flexibilidad, según la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final.

Los citados principios son de observancia obligatoria por los órganos de control y pueden ser ampliados o modificados por la Contraloría General, a quien compete su interpretación.

Interpretando lo establecido por la CGR (1998)[18], la acción de control es la herramienta esencial del Sistema, por la cual el personal técnico de sus órganos conformantes, mediante la aplicación de las normas, procedimientos y principios que regulan el control gubernamental, efectúa la verificación y evaluación, objetiva y sistemática, de los actos y resultados producidos por la entidad en la gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales. Las acciones de control se realizan con sujeción al Plan Nacional de Control y a los planes aprobados para cada órgano del Sistema de acuerdo a su programación de actividades y requerimientos de la Contraloría General. Dichos planes deberán contar con la correspondiente asignación de recursos presupuestales para su ejecución, aprobada por el Titular de la entidad, encontrándose protegidos por el principio de reserva. Como consecuencia de las acciones de control se emitirán los informes correspondientes, los mismos que se formularán para el mejoramiento de la gestión de la entidad, incluyendo el señalamiento de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado. Sus resultados se exponen al Titular de la entidad, salvo que se encuentre comprendido como presunto responsable civil y/o penal.

Las acciones de control que efectúen los órganos del Sistema no serán concluidas sin que se otorgue al personal responsable comprendido en ellas, la oportunidad de conocer y hacer sus comentarios y aclaraciones sobre los hallazgos en que estuvieran incursos, salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias. Cuando en el informe respectivo se identifiquen responsabilidades, sean éstas de naturaleza administrativa funcional, civil o penal, las autoridades institucionales y aquéllas competentes de acuerdo a ley, adoptarán inmediatamente las acciones para el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional y aplicación de la respectiva sanción, e iniciarán, ante el fuero respectivo, aquéllas de orden legal que consecuentemente correspondan a la responsabilidad señalada. Las sanciones se imponen por el Titular de la entidad y, respecto de éste en su caso, por el organismo o sector jerárquico superior o el llamado por ley.

Lucha contra la corrupción por las entidades fiscalizadoras superiores

Interpretando a Bravo (2010)[19], la Contraloría General de la República, como Entidad Fiscalizadora Superior, ha considerado que su accionar y sus objetivos estratégicos institucionales deben estar articulados en una estrategia integral de control, la cual se ha desarrollado con la finalidad, de erradicar o reducir al máximo los niveles de corrupción, a través de la utilización de los enfoques comúnmente tratados por las Entidades Fiscalizadoras Superiores, tales como: control de políticas macro, control de gestión, auditorias financieras y acciones anticorrupción, invirtiéndose para estas últimas el 75% de sus recursos y el 25% restante en las otras orientaciones. Esta estrategia integral dirige sus esfuerzos en materia anticorrupción en tres niveles: a corto plazo, con el fortalecimiento de las acciones anticorrupción a través del afianzamiento de sus funciones en contra de la corrupción; a mediano plazo, con la Medición del Desempeño que implica revisar el ejercicio que tienen las organizaciones, determinado a través de los criterios de eficiencia y de valor por dinero, con el objeto de verificar, si el producto generado por la Organización con el presupuesto asignado beneficia al país; y a largo plazo, con la Prevención para el desarrollo futuro, a fin de evitar problemas ulteriores. Las acciones anticorrupción (detección – investigación) son desarrolladas a través de las siguientes herramientas: Acciones Rápidas, Acciones de Control, Fiscalización de Declaraciones Juradas de Ingresos, Bienes y Rentas, Operativos en cubierto, así como el fortalecimiento de los Órganos de Control Institucional y de las Oficinas Regionales, con el objeto que desarrollen controles autónomos e independientes, permitiéndose una mayor presencia del Sistema Nacional de Control a nivel nacional. La Contraloría General de la República, en el nivel de Prevención de la citada estrategia integral, ha desarrollado específicamente, la Estrategia Preventiva Anticorrupción – EPA, la cual trata de cubrir uno de los componentes de la lucha contra la corrupción, toda vez que ésta implica un conjunto interrelacionado de componentes que tienen que ver con: a) Prevención; b) Detección-Investigación; c) Juzgamiento; d) Sanción. En la actualidad, el proceso institucional de lucha contra la corrupción dirige fundamentalmente sus empeños, a la detección – investigación, al enjuiciamiento y a la sanción de los actos corruptos; sin embargo, urge la necesidad de plantear una estrategia dirigida a la prevención de la corrupción, etapa importantísima del proceso que requiere destinar mayores esfuerzos, pretendiendo realizar e impulsar acciones que apunten a resolver el problema de manera integral. La Contraloría General de la República, a partir de lo desarrollado a nivel estatal como institucional con relación a la lucha contra la corrupción, considera que, resulta necesario involucrarse en la etapa preventiva del proceso, la participación concertada y activa de los diversos sectores del Estado, así como de la sociedad civil y la ciudadanía en general, a fin de emprender una tarea cuya finalidad es la erradicación o reducción de la corrupción de la administración pública y de propiciar cambios en la conducta de los funcionarios públicos y de la ciudadanía frente a ese degradante flagelo. La Contraloría General de la República, teniendo en consideración y sustento los criterios técnicos expuestos y con el propósito de contribuir a lograr la transparencia y honestidad en la administración del Estado, diseña y pone en marcha la Estrategia Preventiva Anticorrupción – EPA.

Interpretando a Bravo (2010)[20], la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República Ley Nº 27785, establece un nuevo concepto de control gubernamental, que permite el desarrollo de forma más eficaz, oportuno e independiente, afianzando su propósito preventivo y de contribución a la mejora de la gestión pública, constituyéndose en el marco legal apropiado para modernizar el control como un instrumento efectivo de protección de los recursos del Estado definidos por ley, así como de los recursos medioambientales y del patrimonio cultural. El control gubernamental es ejercido a través del control posterior externo e interno (concurrente), enfocando la estrategia integral de control sus esfuerzos a largo plazo, con el control preventivo. El acotado marco normativo ha establecido expresamente la labor de prevención de este Organismo Superior de Control, ampliándose con ello su ámbito de competencia con el objeto de mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades del Estado en la toma de sus decisiones, así como de prevenir la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado y del desarrollo probo y honesto de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, con la finalidad de disminuir y/o erradicar la corrupción administrativa del Estado. En tal sentido, la Contraloría General de la República puede ejercer el control externo de manera preventiva, en atención al desarrollo de sus roles de supervisión y vigilancia, sin que ello conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad o interfiera en el control posterior que corresponda. En concordancia con lo expuesto, la referida normativa ha establecido a este Organismo Superior de Control diversas atribuciones y funciones de contenido preventivo, orientadas a: 1) Formular oportunamente recomendaciones que eviten la comisión de errores en la administración de los recursos del Estado; 2) Incentivar la puesta en marcha del control interno en la administración pública;

3) Promover una cultura de valores éticos; 4) Propiciar la participación de la ciudadanía en el control social; 5) Comprometer a que los actores privados realicen sus transacciones con el Estado de manera transparente y proba; 6) Institucionalizar la lucha contra la corrupción, involucrando a los poderes del Estado.

La estrategia preventiva anticorrupción – EPA: Es la creación y acondicionamiento de un ambiente apropiado, favorable y protegido, dentro del cual las instituciones públicas, la ciudadanía, la sociedad civil, el sector privado empresarial y el Sistema de Control, puedan participar y desenvolverse combinando sus esfuerzos transparente y eficazmente, para la prevención de la corrupción, así como desarrollando mecanismos, metodologías e instrumentos que permitan erradicar o disminuir el flagelo de la corrupción y propiciar cambios en la conducta de la ciudadanía frente a éste, para lograr un Estado moderno y eficiente. Constituirse en el blindaje para evitar que la Corrupción penetre en el Estado, el cual se encuentra vigilado por una Ciudadanía Activa, preparada en una Educación en Valores fortalecida para la Función Pública, permitiendo de esta manera el desarrollo de un Estado Moderno y Eficiente. La ejecución de esta estrategia se desarrolla a través de los siguientes ejes transversales: a) Alianzas estratégicas y trabajo horizontal: Debido a la envergadura y magnitud de la corrupción y por las diversas tareas necesarias para hacerle frente preventivamente, es necesario que las instituciones del Estado, el Sistema de Control, la ciudadanía, la sociedad civil y el sector empresarial estén involucrados, según su especialidad y predisposición, con el objeto de lograr el concurso necesario para proponer e impulsar medidas y acciones preventivas de la corrupción, así como fortalecer el control social responsable; b) Comunicación, difusión y educación: Para formar valores éticos, despertar la conciencia y desalentar los actos de corrupción en los servidores públicos y la ciudadanía; c) Medidas de conductas y procedimientos: Elaboración de lineamientos para hacer mas eficiente y seguro el sistema de contratación del Estado; para precisar y formalizar el compromiso ético y legal del personal integrante de la Administración Pública; para el uso eficiente de los bienes y servicios adquiridos por el Estado, entre otros aspectos; d) Gestión de riesgos: Conjunto de políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los riesgos de actos de corrupción o irregularidades.

En esta estrategia han de intervenir actores o agentes del sector público y del privado, ambos actuarán en forma integrada y mancomunada para alcanzar los propósitos de erradicar o reducir los actos de corrupción y de propiciar cambios en la conducta de la ciudadanía frente a este flagelo. En tal sentido, y a fin que dichas competencias tengan efectos sinérgicos en la prevención y lucha contra la corrupción, se ha previsto que formen parte y se interrelacionen dentro de la estrategia preventiva anticorrupción, así como en atención a los criterios de relevancia, capacidad y fuerza se seleccionaron a los siguientes agentes o los actores, sin embargo podrán involucrarse gradualmente otros actores o agentes que resulten necesarios para los fines de ésta: a) El Sector Público Ejecutivo: se encarga de la ejecución de las políticas públicas, de la administración del patrimonio público, así como del ejercicio de la función pública, teniendo por ello, la obligación de desarrollar controles para el adecuado ejercicio de la gestión pública, sin embargo, muchas veces estos resultan insuficientes u obsoletos; siendo por tanto un ambiente propenso para la ocurrencia de irregularidades y/o actos de corrupción. Este sector se encuentra comprometido en la estrategia, debido a que, será uno de los escenarios donde se actúe, necesitándose para ello del enfoque integral, tanto interno como externo; b) El Sistema de Justicia: está integrado por diversas entidades vinculadas al enjuiciamiento de acciones penales, civiles, constitucionales, la labor judicial fundamentalmente está definida en las etapas de juzgamiento y sanción del proceso institucional anticorrupción, y es en base a estas experiencias que se pueden adoptar acciones para prevenir que vuelvan ocurrir en el futuro; c) El Congreso: es una instancia que tiene a su cargo el ejercicio del control político del Estado, su participación en la estrategia es debido a que puede: fortalecer las capacidades institucionales; normar y regular en materia de prevención y lucha contra la corrupción, así como lo señalado en las convenciones internacionales sobre el particular; por un lado, y por otro, fiscalizar, investigar y sancionar a las autoridades políticas a cargo de la administración Estado, y sus experiencias apreciarlas para diseñar y desarrollar medidas preventivas para evitar se repitan en el futuro; d) Supervisión y Control: está integrado por Entidades o instituciones públicas que tienen a su cargo funciones de regulación, control, supervisión o fiscalización referidos a la administración del patrimonio del Estado, al ejercicio de la función pública, a la conducta jurisdiccional de magistrados y fiscales, a la competencia leal y honesta de los agentes comerciales y económicos, a la inversión privada en los servicios públicos. Estas entidades dada sus funciones están consideradas en las etapas de prevención y detección – investigación del proceso anticorrupción, de ser el caso y en base a sus experiencias se pueden adoptar acciones para prevenir que vuelvan ocurrir tales actos en el futuro; d) Sociedad Civil: Existen organizaciones que realizan monitoreo del desempeño del gobierno en materia de lucha contra la corrupción, así como que organizan foros, proporcionan diagnósticos y propuestas a las autoridades y la opinión pública, e incluso en formar alianzas entre organizaciones para incorporar la lucha contra la corrupción en sus agendas de trabajo; e) Sector Privado Empresarial: En las investigaciones anticorrupción se han constatado que ofertantes, proveedores y contratistas privados han estado involucrados en la sobre valoración de obras o de compras de bienes y servicios, por lo cual resulta importante para esta estrategia, la participación de organizaciones gremiales empresariales a fin de promover que la interacción del empresariado con el Estado, se realice transparentemente y con reglas de juego claras, con el objeto de mejorar la capacidad de compra de la administración pública, ahorrando el dinero de los contribuyentes; f) Educación: Componente adecuado para implantar una conducta ajustada a valores en la sociedad, a través de medios apropiados para que en forma individual y colectiva se practique la honestidad, se rechacen los actos de corrupción y se impulsen los cambios en las instituciones, razón por la cual resulta fundamental su presencia y participación, en forma transversal en la Estrategia Preventiva Anticorrupción, a través de un rol proactivo educativo y comunicacional; f) Policía Nacional del Perú: Institución investigadora cuyas funciones son velar por el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado, así como prevenir, combatir, investigar y denunciar los delitos y faltas previstos en el Código Penal y leyes especiales, perseguibles de oficio. Su participación en la estrategia es importante, debido a que, sus experiencias y metodologías en materia de investigación de delitos de corrupción, así como su competencia funcional ayudarán en el diseño e implantación de medidas preventivas.

La EPA ha previsto políticas o pautas que regulen el interrelacionamiento de los actores, cuyo propósito es orientarlos, en la participación, la toma de decisiones y las acciones en la ejecución de la estrategia: a) Política de Competencias: Cada entidad interviene en la Estrategia única y exclusivamente en el marco de sus atribuciones y competencias establecidas, así como libre de todo protagonismo; b) Política de Independencia: La participación en la estrategia, no implica de ninguna manera la subordinación de las actividades propias de la entidad. Cada actor es independiente, conforme a sus atribuciones, para actuar de la forma que estime conveniente en temas que no hayan sido planificados o acordados para la actuación coordinada en la ejecución de la estrategia; c) Política de Delegación: A fin de no demorar el proceso de toma de decisiones, los actores podrán designar oficiales de enlace con facultades delegadas, cuando no puedan asistir a las reuniones programadas; d) Política de Recursos: Los actores destinan recursos presupuestales, propios o de cooperación internacional, para la ejecución de la estrategia preventiva; e) Política de Administración de Recursos: Cada actor administra los recursos provenientes de cooperación internacional o de donaciones que le transfieran o puedan obtener, para la ejecución de la estrategia preventiva; f) Política de Rendición de Cuentas: Los actores presentarán los informes que les sean solicitados relacionados a la ejecución y avances de la implementación de la estrategia en la parte que les correspondan; g) Política de Evaluación de Gestión: La evaluación de la gestión anual de los planes ejecutados, así como del avance general de la implantación de la Estrategia será realizada externamente por organismos especializados; h) Política de Información: Los actores mantienen una línea comunicacional uniforme, coherente y oportuna de información así como con la cautela y reserva en lo pertinente. Asimismo, mantendrán informando al público, en el marco de las atribuciones y competencias establecidas en la normativa vigente; i) Políticas de Consenso: