El sistema electoral peruano a la luz del constitucionalismo moderno

CAPITULO I

Gobernabilidad y representación

1.1 ASPECTOS GENERALES

Si partimos de la premisa que la democracia tal como fue concebida desde sus orígenes etimológicos es el "poder del pueblo", y que desde el punto de vista filosófico es más que poder del pueblo, pues es un sistema socio político y económico de hombres libres e iguales; no sólo libres e iguales ante la ley, sino en las relaciones sociales en la vida cotidiana, queda claro que la democracia en cuanto concepción del mundo nos conduce a uno de los ideales más sublimes que el hombre intenta consolidar en la historia: el ideal de la simetría, es decir, de la igualdad y el ideal de la no-arbitrariedad[1]

La sociedad auténticamente democrática debe ser simétrica y no arbitraria. La historia de la humanidad está plagada de luchas populares por conseguir esa meta. Algo se ha avanzado, pero falta mucho camino por recorrer. En otras palabras, faltan nuevas revoluciones, nuevos cambios, para que pueda concretarse el ideal de una sociedad justa integrada por hombres libres e iguales.

En las condiciones actuales, la democracia ha significado un gran paso histórico, pero todavía nos encontramos con una serie de limitaciones de orden ideológico, político, económico, cultural, técnico, e incluso psicológico, para que puedan ponerse en práctica aquellas instituciones de la democracia participativa. Se están haciendo diversos esfuerzos al respecto y en esa tarea estamos, porque la democracia no es sólo elección, sino también participación. Todo el mundo tiene derecho a formar parte del gobierno de su país, directamente o a través de representantes libremente elegidos. La voluntad del pueblo debe ser la base de la autoridad del gobierno; la cual debe expresarse a través de elecciones periódicas y legítimas basadas en el sufragio universal mediante voto secreto y libre. La votación es uno de los mecanismos que guía a un Estado democrático, ayuda a mantener a sus líderes en el camino adecuado y permite conocer la forma en que se han desempeñado. Durante las elecciones, los ciudadanos votan por los candidatos de su preferencia. Los candidatos o representantes elegidos se convierten en el gobierno del país. Los líderes electos representan "al pueblo" y gobiernan durante un periodo determinado. Los representantes son elegidos a través de elecciones basadas en los sistemas de "mayoría" o "representación proporcional", o en una combinación de ambos. Las elecciones constituyen el mecanismo de alumbramiento y sostenimiento del sistema democrático, pero sobre todo, producen poder[2]Es más, al otorgarle a los representantes la posibilidad de tomar decisiones, el poder debe nacer de elecciones limpias y transparentes que lo legitimen. En tal sentido, si la democracia tiene un precio, es el costo de celebrar elecciones periódicas.

La historia de las elecciones es la historia de la democracia y eso ha significado pasar de comicios que convocaban a pocos, a procesos que involucran a millones de personas. Hoy en día, elegir no es más el privilegio de algunos. La práctica democrática del siglo XX[3]supo quebrar prerrogativas e impulsar el derecho al voto universal, de las mujeres, de los analfabetos, rebajar la edad mínima para ejercer el derecho al voto, otorgar el voto a los militares, hasta conformar una masa electoral que representa un porcentaje significativo de la población. Estamos pues, ante la democracia de las masas, la democracia de los millones. Lejos de las dictaduras, entonces, es necesario montar órganos electorales cuyo trabajo refleje con transparencia y exactitud la decisión de los electores. Pero organizar elecciones supone un costo, la ejecución del dinero público de todos los contribuyentes para que éstos puedan sufragar. Sin embargo, cuando se habla de costos y dinero, la literatura sobre elecciones suele centrar su atención en el financiamiento de las campañas y los partidos políticos. Existe escasa literatura que intente sistematizar y reflexionar acerca de cuánto y por qué se debe gastar en elecciones. La democracia moderna exige la organización de procesos electorales no sólo periódicos, sino también limpios, transparentes y que sus resultados sean incuestionables.

Pero en todos los países se han producido efectos en los procesos electorales y por lo tanto en sus costos, como consecuencia de las siguientes variables: 

a. El incremento del cuerpo electoral 

El volumen de electores se ha incrementado históricamente, como producto del crecimiento vegetativo y las modificaciones de las normas que han llevado a la universalización del derecho al sufragio. Esta consideración cuantitativa exige organizar procesos electorales que transiten de las élites a las masas, de la urbe al campo y de lo simple a lo complejo, en términos de llevar las elecciones a los lugares  y regiones más dificultosas. Este incremento produce una elevación de los costos. En el Perú, por ejemplo, desde el voto universal para los varones en 1931, el cuerpo electoral no creció sino hasta 1955, cuando se otorgó el voto a las mujeres. Más tarde, y a propósito de la elección de la Asamblea Constituyente de 1978, se rebaja la edad para poder votar, de 21 a 18 años, para sólo un par de años más tarde, en 1980, otorgar el voto a los analfabetos, quienes terminaron de engrosar el padrón de electores. Pero no sólo eso, hoy en día se permite el voto a los militares, lo que supone un nuevo incremento. Como se puede ver, la democracia de masas no responde a una explosión demográfica espontánea, sino a la horizontalización de sus participantes, a la inclusión cada vez mayor de ciudadanos y ciudadanas[4]

b. Los Medios de Comunicación 

Con el crecimiento de la ciudadanía, ocurrió lo propio con los consumidores. La masificación de la política, demandó mayor presencia de los medios de comunicación, que bajo su lógica, particularmente la televisión, centraron la política en ellos. La transmisión de imágenes a millones de personas transformó a la televisión en un poder persuasivo y activo. En la medida que hacer elecciones es una actividad justamente de millones, no sólo es necesario informar a la población, sino invertir económicamente en los medios. Éstos han desdibujado las fronteras de clase. Finalmente, todos son consumidores y como consumidores de política los ciudadanos comunes se han acercado al quehacer institucional y a quienes deciden los rumbos políticos, económicos, sociales y religiosos. Como anota Giovanni Sartori "..el poder de la imagen se coloca en el centro de todos los procesos de la política contemporánea". 

c. La Opinión Pública 

La opinión pública se ha convertido en un elemento vital que no sólo exige programas y promesas de los políticos, sino que alienta a la población a estar atenta a la organización del proceso para reclamar resultados fehacientes y rápidos. Lejos de las dictaduras, el poder se expone a la opinión pública. La democracia centrada en los medios es capaz de vulnerar, redimir, encumbrar y hacer sucumbir con la misma facilidad líderes e instituciones. En este contexto, la manera más efectiva de controlar esta presión es atendiendo al ciudadano, dándole cabida en las instancias de decisión. Una democracia, entonces, requiere de elecciones con mayor rigor que las dictaduras, con mecanismos que puedan contar y difundir los votos ciudadanos en el menor tiempo posible y este costo pecuniario  debe ser entendido como una variable adscrita al sistema.

De lo anteriormente expuesto, se colige que la democracia como modelo político se materializa en dos niveles: participación y representación. En la democracia participativa se establecen análisis institucionales de interacción entre el pueblo y el gobierno, agilizándose la relación entre representantes y representados en la toma de decisiones, así como en la formación de la voluntad política del gobierno en los niveles nacional, regional y local. Esta constante conciente praxis orienta la conducta política de los individuos hacia una verdadera participación ciudadana. Al respecto, el artículo 43º de la Constitución Política del Perú[5]precisa que el gobierno es representativo. No obstante ello, el artículo 31º de ésta Carta recoge instituciones de la democracia participativa como el referéndum, la remoción o revocación de autoridades, la demanda de rendición de cuentas, así como el derecho y deber de los vecinos de participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La democracia participativa, y su expresión más avanzada la concertación institucionalizada, debe ser recogida plenamente en los procesos constitucionales e institucionales en curso, pero también debe interiorizarse como parte de una cultura política diferente en el Perú. El cambio institucional y el cambio cultural son dos dimensiones inseparables. La democracia es un régimen político que asume una idea fundamental: el pueblo y no las élites es el soberano de su destino. En sus orígenes, en las pequeñas ciudades donde surgió, y tomando en cuenta a la población con derechos, la antigua democracia se construyó como un sistema político de democracia directa donde todos los ciudadanos participaban sin intermediación en las funciones públicas, siendo las grandes asambleas de la ciudad los mecanismos de decisión y control.

Posteriormente, la moderna democracia, tomando como unidad a las naciones y no sólo las ciudades, y debiendo dirigirse a un universo más amplio de personas con derechos, se ha guiado por un conjunto de planteamientos aprendidos en experiencias históricas concretas, llegando a formularse como democracia representativa. La democracia representativa en cambio, se define como un sistema político en el que todas las personas adultas son consideradas ciudadanas, con igualdad de derechos y responsabilidades ante la ley, con posibilidad de elegir y ser elegidas, con libertad para expresar sus ideas y reunirse, un sistema que se basa en la separación y equilibrio de poderes. La democracia representativa acepta y promueve la representación de intereses de grupos sociales y delega las responsabilidades de unos ciudadanos en otros ciudadanos, sean hombres y mujeres. El control ciudadano sobre el sistema político se ejerce mediante el voto universal y secreto. En el transcurso de los años el régimen democrático ha ido legislando sobre derechos civiles, sociales y políticos, en nuestros días se habla también de derechos económicos, ambientales, derechos específicos de mujeres, niños, etc. En el Perú republicano, como muchos estudios han destacado, hemos tenido durante décadas una democracia formal, existente en los libros del derecho, pero no una democracia real. Y ello se ha debido principalmente a que se excluía del ejercicio de los derechos de ciudadanía a la mayoría de la población. Desde hace medio siglo estamos cambiando esta realidad, incorporando cada vez más y más personas a las decisiones públicas. Pero este esfuerzo no lograr culminar: persisten brechas económicas tan grandes que aunque muchas personas tienen derechos no pueden realmente ejercerlos. En ocasiones, los regímenes autoritarios o dictatoriales han negado derechos a sus detractores. En otro momento de nuestra historia vivimos la paradoja de que se reconocieran importantes derechos sociales, pero dentro de un régimen dictatorial militar. De otro lado, la escasa formación democrática de los ciudadanos ha generado una conciencia de derechos pero no de responsabilidades, y hemos visto o hemos participado en experiencias de sobre exigencias al Estado, sin comprender que la gobernabilidad democrática no es un asunto que le compete exclusivamente al gobierno, sino también a la sociedad civil. Ha sido tan errática la vida democrática y tan ineficiente y poco transparente la manera de ejercer la política que muchas personas perdieron la esperanza en ellas, y entonces experimentamos una dolorosa guerra interna cuyas razones y consecuencias aún tenemos que asimilar. Algunas personas sencillamente nunca han tenido una educación y vivencia democrática y por ello no creen absolutamente en la importancia que las leyes y las instituciones tienen.

Diversos factores adicionales nos hacen ver los límites de la democracia representativa en el Perú: las personas desconfían de las instituciones, el Estado no ha logrado legitimidad o reconocimiento entre los y las ciudadanas, los partidos políticos no están representando adecuadamente los diferentes intereses sociales y periódicamente, por sus enfrentamientos, tienden a resquebrajar los precarios equilibrios de nuestra democracia. Persisten viejos vicios del sistema socio político como el clientelismo y el caudillismo, habiendo alcanzado simpatía algunos líderes que se definen a sí mismos como "antipolíticos". Un sector importante de la ciudadanía todavía está a la espera pasiva del líder mágico que solucione todo, y, lo que es sumamente grave, la cultura política peruana ha alcanzado niveles muy altos de intolerancia donde lo competidores son vistos como enemigos que deben ser liquidados. Se ha generalizado como estilo de vida la actitud de burlar la ley y finiquitarla. Los medios masivos de comunicación tienden a convertir las viejas taras políticas en un espectáculo para el consumo. Los arreglos sociales en el marco de la democracia representativa peruana son de dudosa eficacia, es difícil pensar que sean sostenibles. Incluso muchos acuerdos firmados en aparente consenso se chocan con la cultura de la ventaja cortoplacista que considera normal la sujeción del interés general al cálculo de grupo. Considero que la gobernabilidad democrática tiene que encontrar nuevas fuentes de construcción. No puede regresar o limitarse a las experiencias y mecanismos de la democracia directa, sin sufrir el riesgo de caer en el asambleismo reivindicacionista que termina desbordando cualquier intento de autoridad mayor al de una sola comunidad. Pero tampoco puede agotarse en las instituciones representativas clásicas de cuyos límites somos testigos más de una generación de peruanos.

La democracia participativa se constituye en una perspectiva (un modo de ver la realidad) y en un conjunto de experiencias vitales que pueden contribuir a ampliar nuestros criterios y mecanismos democráticos. La democracia participativa no la entendemos como una nueva utopía y tampoco creemos que se trate de un sistema político alternativo al representativo. Es más, pienso que las ideas que resultan de tal perspectiva se complementan con los aportes de la democracia representativa y enriquecen el conjunto. Pero tenemos que valorar su significado. Con el propósito de provocar una reflexión conjunta sobre su valor quiero destacar lo siguiente: Las experiencias locales de concertación, vigilancia y en general de participación ciudadana en la gestión del desarrollo, nos hacen ver que en ellas los ciudadanos ejercen derechos y responsabilidades todo el tiempo y no sólo en los breves momentos de comicios electorales; que la implicación de las personas es más intensa, pues la democracia participativa incluye las decisiones vinculadas a la vida cotidiana, la dimensión individual y familiar, el reconocimiento de necesidades y derechos específicos, valora el ámbito local, fomenta vinculaciones entre distintas localidades y por lo tanto ayuda a dar un nuevo valor al territorio; las experiencias participativas parecen ser más fieles al principio de que el pueblo es el soberano debido a que se puede ejercer el control ciudadano sobre la gestión pública, y entonces más personas pueden asumir tareas y compromisos con dicha gestión; las experiencias participativas permiten que más personas estén realmente informadas, conozcan y aprendan sobre sus derechos, lo que las transforma de pobladoras en ciudadanas; mediante la participación y la concertación la esperanza de las personas se convierte en actitudes impregnadas de optimismo y se desarrollan capacidades prepositivas que expresan adecuadamente los distintos grupos de interés; en las experiencias participativas tiende a disminuir la excesiva jerarquización entre gobernantes y gobernados y las distancias de estatus; las experiencias participativas han permitido crear lazos de confianza y formas organizativas que al sostenerse en el tiempo permiten la acumulación de capital social, que es uno de los mayores recursos con los que cuenta la democracia en el Perú.

Por ello pienso que la democracia participativa educa y requiere de ciudadanos de mayor calidad, amplía el espacio público al establecer lazos más intensos entre sociedad civil, Estado y mercado, contrarresta mediante la concertación la vieja actitud de fácil confrontación y eterna división, permite una mejor respuesta del sistema político a las demandas e intereses de los ciudadanos y ciudadanas, contribuye a la legitimación del Estado y la legislación. Todo ello es sin duda una contribución a la gobernabilidad democrática.

Con frecuencia escuchamos que el país requiere grandes reformas institucionales. Estamos convencidos de que ello es cierto. Pero quisiéramos que dichas reformas tomen en cuenta aquello que desde los más profundo del Perú se viene haciendo, de modo que las nuevas instituciones consoliden procesos participativos reales y no vuelva a pensarse en instituciones formales o creaciones que resulten de simples negociaciones de cúpulas ilustradas pero impregnadas de la antigua cultura contraria a la concertación, la participación, la vigilancia, la co-responsabilidad entre el Estado y la sociedad civil, desvalorizante de las iniciativas locales y poco abierta a reconocer derechos específicos.

La democracia participativa tiene también limitaciones. En ocasiones, se ha confundido con la simple fiscalización desde fuera de los procesos, impidiendo la co-responsabilidad en la gestión, produciéndose enfrentamientos innecesarios con la autoridad local. Por otro lado, al no estar suficientemente institucionalizada ha sido impactada por los cambios en la voluntad de los gobernantes, fortaleciéndose allí donde la autoridad era concertadora y debilitándose o restringiendo sus efectos allí donde la autoridad no tenía tal vocación o carecía de experiencia en la negociación de intereses sociales, por lo que a la primera diferencia paralizaba los procesos. Algunas personas confunden la democracia participativa con democracia directa, dificultando la adecuada delegación de autoridad y descuidando la necesaria formación y continuidad de los funcionarios públicos, cayendo en lo que se conoce como asambleismo basista, que es muy poco eficaz. En la experiencia concreta se ha visto dificultades para llegar a un equilibrio adecuado entre las funciones y competencias de la autoridad municipal y las de autoridades comunales, por lo que la democracia participativa en ocasiones olvida la presencia de organizaciones comunales, o no logra procesar las necesidades e intereses de la población no organizada. La modernización de la gestión del Estado y la descentralización propician un marco legal e institucional favorable al ejercicio de la democracia participativa. Pero si bien tenemos conceptos, objetivos y nuevos mecanismos reconocidos en las leyes, se sabe de la voluntad participativa de algunos gobernantes y líderes, y contamos con un importante marco para ello, como es el Acuerdo Nacional de Gobernabilidad, sin embargo subsiste una cultura política y relaciones sociales contrarias a la participación. Debido a ello observamos leyes y normas de menor nivel que dejan de incorporar disposiciones expresas de otras de mayor nivel que sí favorecen la participación y la concertación, seguimos escuchando a líderes que se refieren sólo a los niveles nacional y regional del gobierno y se olvidan o minimizan el nivel local, seguimos viendo instituciones que aún se muestran renuentes a aceptar la vigilancia ciudadana o funcionarios y profesionales para quienes basta la viabilidad técnica de los proyectos y se interesan muy poco por el acuerdo y la priorización realizada con participación de las organizaciones sociales, o tienen dificultades para considerar derechos específicos como los de las mujeres o los niños. También seguimos conservando actitudes de oposición por oposición, murmuración sin sustento que generan desconfianza, incrementan el pesimismo, fomentan conductas poco solidarias y por lo tanto desestabilizan el orden democrático.

• ACEPCIONES SOBRE GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad democrática está directamente relacionada con la capacidad de las instituciones políticas y sociales para, por un lado, agregar y articular intereses y, por otro, regular y resolver los conflictos entre ellos[6]

Sin embargo, cuando se la examina desde una perspectiva de largo plazo y en el contexto económico, político y social actual, pasa a ser inseparable de la capacidad de los gobiernos para conducir los procesos y actores sociales hacia el desarrollo, la equidad y la consolidación de las instituciones democráticas, ajustándose a las reglas del juego democrático y resolviendo de acuerdo a ellas los conflictos de intereses y valores que surjan en torno a esas metas.

Por consiguiente, se trata de una gobernabilidad positiva, orientada a crear un nuevo orden para la dignidad de todos y que implica inevitablemente un proyecto ético.

1.3 REQUISITOS DE LA GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad de la democracia se apoya en el consenso básico de que, con sus limitaciones, es una forma de gobierno mejor que sus alternativas. Para que ese consenso perdure es necesario, en primer lugar, que los órganos decisorios (los poderes del Estado) y los actores políticos (partidos políticos) que participan directamente en el proceso de decisiones y formulación de políticas sean vistos por la ciudadanía como sus legítimos representantes. La existencia de una crisis de las instituciones de representación política lleva inevitablemente a la falta de gobernabilidad de la democracia representativa y al reemplazo, violento o indoloro, de ésta por regímenes autoritarios o por otros en los cuales las instituciones representativas dejan de jugar el papel político central.

En segundo lugar, la gobernabilidad de la democracia requiere la existencia de canales institucionales que permitan satisfacer las demandas de participación social. Esas demandas son variables en cuanto a su contenido y su intensidad en distintas sociedades y contextos históricos, pero no están nunca ausentes y su no satisfacción por los gobiernos democráticos contribuye a quitarles legitimidad.

En tercer lugar, la gobernabilidad de la democracia depende en gran parte de la eficacia de las políticas públicas y la conducción política. La democracia se debilita y pierde gobernabilidad cuando la ciudadanía llega a la convicción de que ni el interés general ni sus intereses, aspiraciones y valores estarán protegidos sin cambios radicales en el sistema político y el régimen de gobierno.

Finalmente, la gobernabilidad de la democracia supone y se legitima en la aceptación y concreción práctica de valores morales que le sirven de sustento, tales como la tolerancia, la no violencia expresada en la resolución pacífica de los conflictos, la libertad de pensamiento, la igualdad y la solidaridad, integrados en una cultura cívica democrática.

1.4 GOBERNABILIDAD Y REPRESENTACIÓN

La estrecha relación existente entre la gobernabilidad de la democracia y la legitimidad de los órganos de representación lleva a mirar con inquietud los síntomas de desafección ciudadana respecto de las instituciones democráticas a que se ha hecho referencia anteriormente. A ellos hay que agregar que los partidos políticos enfrentan problemas para adaptarse al nuevo contexto económico, social y político. Sus dificultades para desarrollar programas y estrategias que recojan las nuevas demandas sociales y, en algunos casos, para llegar a acuerdos entre ellos que permitan establecer coaliciones estables, han llevado a que un número creciente de votantes se declare independiente, es decir, ni militante ni simpatizante de un partido político. Al mismo tiempo, la «volatilidad» electoral, es decir, el cambio de preferencias del electorado de una elección a otra, parece haber aumentado. Por último, hay que recordar que los partidos políticos comparten con los parlamentarios la peor evaluación en las encuestas de opinión pública.

Sin embargo, de lo anterior no se deriva necesariamente la existencia de una crisis de representación. Para que exista una crisis que ponga en peligro la gobernabilidad a largo plazo y, en definitiva, la sobrevivencia misma de la democracia, sería necesario que la ciudadanía llegara al convencimiento de que no importa quien gobierne porque los que lo hagan no representarán sus valores, aspiraciones e intereses, o serán incapaces de satisfacerlos. En este sentido, la legitimidad de los órganos de representación depende de su eficacia para dar respuesta a las inquietudes ciudadanas. Mientras se piense que un cambio de gobierno, de acuerdo a las reglas democráticas, podrá dar mejor respuesta a esas inquietudes, podrá haber crisis de gobierno, pero ella no será de la democracia.

1.5. GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

A pesar de que los aumentos en la participación ciudadana organizada son considerados un componente importante de la consolidación democrática, la evolución reciente tanto en América Latina como en España y Portugal, no ha sido favorable a su fortalecimiento.

Factores estructurales, cambios en el rol del Estado y la emergencia de una nueva cultura más centrada en el individuo, se combinan para debilitar a los actores sociales y la participación social. Me referiré aquí a algunos factores estructurales, para más adelante mencionar otros.

El cambio de modelo económico ha producido modificaciones en la importancia relativa de los sectores y las actividades económicas, y ha hecho surgir nuevas formas de organizar el trabajo productivo que tienen como efecto una mayor fragmentación de la fuerza de trabajo ocupada. A las trabas que esa fragmentación pone a la participación organizada de los trabajadores vienen a agregarse cambios en las legislaciones laborales que restringen la posibilidad de acciones colectivas por encima de esas fragmentaciones.

El sector informal sigue representando una proporción muy elevada del empleo en Iberoamérica. Al mismo tiempo, los cambios en las condiciones económicas han llevado al surgimiento de otras formas precarias de trabajo, caracterizadas por baja productividad e ingresos, inestabilidad laboral, no percepción de asignaciones familiares y exclusión de los beneficios de la seguridad social. Antigua o nueva, la informalidad laboral no constituye una base sólida para la constitución de actores sociales.

Los bajos niveles de participación social y popular pueden afectar o no la gobernabilidad de la democracia según cuan fuerte sea la demanda por participar y si existen o no suficientes canales para ello. A pesar de la influencia que ejercen los factores estructurales en la motivación a participar, estudios recientes muestran altos niveles de insatisfacción por la falta de oportunidades para participar. La ampliación de canales de participación pasa, así, a ser una forma de dar legitimidad a la democracia y asegurar su gobernabilidad.

1.6. GOBERNABILIDAD Y EFICACIA GUBERNAMENTAL

La democracia pierde legitimidad cuando la población percibe que la clase política antepone sus intereses particulares al bien público o evalúa como ineficaces las políticas públicas para resolver los problemas que la afectan.

La primera de esas razones se relaciona directamente con la falta de probidad y la corrupción política. Hay conciencia de que las denuncias y los casos comprobados de corrupción son otro factor que afecta a la legitimidad de los gobiernos y que, en la medida en que ellas lleven a la percepción por el electorado de que se trata de una corrupción que afecta a toda la clase política, hace ingobernable la democracia. De allí que el reforzamiento de los mecanismos de control y responsabilidad, tanto política como administrativa, de los órganos del Estado que permitan definir y precisar situaciones de corrupción e imponer sanciones a los que incurran en ellas, haya pasado a ocupar un lugar destacado en la agenda política.

En el contexto iberoamericano la eficacia de las políticas se mide en relación con su capacidad para disminuir la pobreza y la exclusión social, ampliar la igualdad de oportunidades y satisfacer los problemas concretos que afectan a la población.

La causa directa a la que se atribuye más generalmente el debilitamiento, cuando no la crisis, de la representación política y las consiguientes dificultades para mantener los conflictos sociales dentro de los márgenes de la gobernabilidad democrática, es la insatisfacción pública con el desempeño económico de los gobiernos.

Por razones profundamente enraizadas en su historia y cultura, los países iberoamericanos y en especial los latinoamericanos, se han caracterizado por haber mantenido niveles de pobreza que en varios casos llegaban a más de la mitad de la población total y que en los otros no bajaban de una cuarta parte de la misma.

Los datos disponibles más recientes muestran que algunos de ellos lograron disminuir sus índices de pobreza en los primeros años de la década del 90. Sin embargo, esa disminución significó sólo una recuperación parcial, insuficiente para llegar a los niveles que se tuvieron en 1970. Al mismo tiempo, hay que considerar que, estimada a partir de las encuestas de hogares, varios países muestran aumentos de la pobreza urbana no sólo durante los años 80, sino también entre 1990 y 1992.

Sin embargo, en relación con el tema de la gobernabilidad, adquiere importancia destacar que la incapacidad de los países latinoamericanos para superar los niveles de pobreza alcanzados antes de la crisis y las políticas de ajuste, no ha significado que no hayan existido progresos en las condiciones de vida de los estratos bajo la línea de pobreza, si se toma en cuenta el mayor acceso a servicios de agua, luz, alcantarillado, teléfono, transporte colectivo, caminos pavimentados, medios de comunicación masiva, especialmente televisión, salud y educación.

Otro punto a considerar en relación con la pobreza reciente es que, a pesar de que persiste una clara relación entre pertenecer al sector informal y estar bajo la línea de pobreza, la línea divisoria que separa al sector formal del informal se ha hecho más tenue. Además, en varios países la disminución de la pobreza llamada estructural va acompañada de la pauperización de vastos sectores de la población. Más que líneas fijas que separan a pobres y no pobres, la situación actual pareciera ser de una gran porosidad, con una acentuada rotación o movilidad desde o hacia la pobreza de familias y hogares con niveles de ingreso cercanos a la línea de pobreza.

En suma, el número de pobres es ahora mayor que hace veinte años y son más los grupos sociales vulnerables. Junto con esas tendencias regresivas se encuentran otras que hacen más compleja la realidad. Si se miran conjuntamente los mejoramientos en las condiciones de vida de los pobres y la mayor probabilidad de dejar de ser pobres que tienen los estratos bajos más cercanos al umbral de la línea de pobreza, podría pensarse que la persistencia de la pobreza habría sido compatible con la integración de una parte de los pobres a condiciones y pautas de vida que antes eran privilegio de los no pobres[7]

CAPITULO II

El sistema electoral peruano

2.1 ANTECEDENTES HISTORICOS.

En los inicios de la República, la tarea de organizar y llevar adelante las elecciones era una labor que se repartían tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo. Recién en los años 1930, con la creación del Jurado Nacional de Elecciones, es que se tuvo un ente autónomo e independiente encargado de asumir las tareas electorales. De esa manera, este Jurado asumió la labor de crear el padrón de todos los ciudadanos peruanos, otorgándoles su cédula de identidad (Libreta Electoral, hoy D.N.I), la labor de coordinar todas las necesidades logísticas antes, durante y después de los procesos eleccionarios y, finalmente, realizar el escrutinio y promulgar los resultados. Asimismo tuvo facultades jurisdiccionales para resolver los asuntos contenciosos que sobre materia electoral se le presentaban.

En los años 1990, el gobierno del presidente Alberto Fujimori escindió el Jurado Nacional de Elecciones en tres entidades distintas, formando así lo que actualmente se conoce como el Sistema Electoral.

2.2 CONCEPTO.

El Sistema Electoral es el nombre que da la Constitución Política del Perú al conjunto de instituciones encargadas de la organización, planificación y ejecución de los distintos procesos electorales que se llevan a cabo en el país. El Sistema Electoral está conformado por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, organismos que actúan con autonomía y mantienen entre sí relaciones de coordinación, de acuerdo con sus atribuciones.

2.3 LOS ORGANOS DEL SISTEMA ELECTORAL.

Los órganos del sistema electoral son:

2.3.1 REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFICACION Y ESTADO CIVIL

Por mandato constitucional, tiene a su cargo la inscripción de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y otros actos que modifican el estado civil. Emite constancias correspondientes. Prepara y mantiene actualizado el Padrón Electoral. Proporciona al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina de Procesos Electorales la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Mantiene el registro de identificación de los ciudadanos y emite los documentos que acreditan su identidad. 

• EL PADRON ELECTORAL

Una de las actividades preliminares al sufragio, es la elaboración y actualización del Padrón Electoral; que, de acuerdo a lo prescrito en la Constitución Política y en la Ley Orgánica de Elecciones, está a cargo del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, según los cronogramas y coordinaciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales.

El Padrón Electoral es la relación de los ciudadanos hábiles para votar; y se elabora sobre la base del Registro Único de Identificación de las personas. Es un documento esencial, para garantizar el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, previstos en el artículo 31 de la Carta fundamental.

Excepcionalmente, y sólo para procesos Municipales, se confecciona el Padrón Electoral de extranjeros mayores de 18 años, residentes por mas de 2 años continuos previos a la elección; quienes están facultados para elegir y ser elegidos, excepto en las municipalidades de frontera. En estos procesos, el residente se identifica con su carné de extranjería.

En el Padrón Electoral se consigna la información personal de los ciudadanos inscritos, tal como se encuentra registrada en el Archivo Nacional de Identificación:

Nombres.

 Apellidos

   Código Único de Identificación (Nro. de inscripción electoral.)

  Fotografía digitalizada.

 Firma digitalizada.

  Número de mesa de sufragio.

Cabe precisar, que la actualización del Padrón Electoral es permanente, continuo e informatizado. Se agregan las inscripciones de los ciudadanos peruanos mayores de 18 años, conforme se vayan efectuando; observándose, rigurosamente, el ordenamiento por distritos, provincias y departamentos. A su vez, también en forma permanente, se eliminan las inscripciones canceladas o excluidas temporalmente.

Para este efecto, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil interactúa con las siguientes personas jurídicas y naturales: 

• Los Registros Civiles, que envían la información de los fallecidos.

• Las Fuerzas Armadas y Policial Nacional, que proporcionan información de sus miembros que ingresan o salen del servicio activo.

• El Poder Judicial, que informa sobre los ciudadanos interdictados o inhabilitados, civil o penalmente en el ejercicio de la ciudadanía.  

• El Ministerio del Interior, que remite la relación de ciudadanos temporalmente ausentes de la República, para no ser considerados en el sorteo como miembros de mesa, así como los ciudadanos peruanos que han perdido la nacionalidad por naturalización.  

• Las Organizaciones Políticas, reconocidas o que hubieran solicitado su reconocimiento, por el derecho que tienen a pedir que se eliminen o tachen los nombres de los ciudadanos fallecidos, de los inscritos mas de una vez y los que se encuentran comprendidos en las inhabilitaciones establecidas en la legislación electoral. El ciudadano elector, por el derecho que tiene de solicitar que se eliminen o tachen a los ciudadanos no habilitados para ejercer el derecho de sufragio, debidamente probado.  

2.3.2 EL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES

Es un organismo constitucional autónomo. Tiene como finalidad fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio, de los procesos electorales y las consultas populares, garantizando el respeto a la voluntad ciudadana. En consecuencia es el órgano encargado de proclamar los resultados electorales y otorgar los reconocimientos o credenciales correspondientes a las autoridades electas. Asimismo, tiene como función el dictar resoluciones de carácter general, para reglamentar y normar las disposiciones electorales.

Finalmente, el Jurado revisa en grado de apelación las resoluciones expedidas en primera instancia por los Jurados Electorales Especiales y resuelve en definitiva las controversias sobre materia electoral. También decide en segunda y final instancia sobre los casos de vacancias declaradas por los Concejos Regionales y Municipales.

Es un órgano colegiado, cuyos cinco integrantes son elegidos por distintas entidades del Estado. El presidente es elegido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, y los restante cuatro magistrados son designados por la Junta de Fiscales Supremos, por votación universal de los Abogados de Lima, y por los Decanos de Facultades de Derecho uno de las universidades públicas y otro de las privadas.

Dentro del Jurado Nacional de Elecciones se encuentra el Registro de Organizaciones Políticas donde se mantienen inscritos los partidos políticos vigentes.

2.3.3 LA OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES (ONPE) Es un organismo constitucional autónomo. Tiene como finalidad organizar las elecciones, velar por el respeto de la voluntad popular y promover la libre participación electoral de la ciudadanía. En consecuencia, es el organismo autónomo especializado en la planificación, organización y ejecución de los procesos electorales.

Bibliografía

• 1. ALBAN GUEVARA, RODOLFO. ECONOMIA Y DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA. Comisión Andina de Juristas, Lima, 2006.

• 2. CHANAME ORBE, RAUL. DICCIONARIO DE CIENCIA POLITICA. Editorial Praxis S.R.L, Lima, 2002.

• 3. DEFENSORIA DEL PUEBLO. INDICE DE BUEN GOBIERNO. Lima, 2004.

• 4. GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. UNA DEMOCRACIA EN TRANSICION. Okura editores, Lima, 1986.

• 5. INIDE. TÉCNICAS AUXILIARES DE ESTUDIO: EL FICHAJE. INTRODUCCIÓN A LA INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA. Lima – Perú. 1974.

• 6. PLANAS, PEDRO. EL ESTADO MODERNO. Desco, Lima, 1993.

• 7. QUISPE CORREA, ALFREDO. LA CONSTITUCION ECONOMICA. Gráfica Horizonte, Lima, 2002.

• 8. REVISTA IUS ET VERITAS. AÑO X No.21.

• 9. SOLIS ESPINOZA, Alejandro. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL. Lima – Perú. 1991.

10.TAFUR PORTILLA, Raúl. LA TESIS UNIVERSITARIA. 1a Edición. Marzo. 1995. Editorial Mantaro.

Autor:

Danny Robert Lozano Diaz

[1] GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. UNA DEMOCRACIA EN TRANSICION. Okura editores, Lima, 1986.

[2] REVISTA IUS ET VERITAS. AÑO X No.21.

[3] ALBAN GUEVARA, RODOLFO. ECONOMIA Y DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA. Comisión Andina de Juristas, Lima, 2006.

[4] PLANAS, PEDRO. EL ESTADO MODERNO. Desco, Lima, 1993.

[5] Constitución Política del Perú, Edición Oficial, Congreso de la República.1993.

[6] CHANAME ORBE, RAUL. DICCIONARIO DE CIENCIA POLITICA. Editorial Praxis S.R.L, Lima, 2002.

[7] DEFENSORIA DEL PUEBLO. INDICE DE BUEN GOBIERNO. Lima, 2004.