Sistema nacional de control en el Perú (página 2)

• El ambiente de control; entendido como el entorno organizacional favorable al ejercicio de prácticas, valores, conductas y reglas apropiadas para el funcionamiento del control interno y una gestión escrupulosa;

• La evaluación de riesgos; en cuya virtud deben identificarse, analizarse y administrarse los factores o eventos que puedan afectar adversamente el cumplimiento de los fines, metas, objetivos, actividades y operaciones institucionales;

• Actividades de control gerencial; son las políticas y procedimientos de control que imparte la dirección, gerencia y los niveles ejecutivos competentes, en relación con las funciones asignadas al personal, a fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos de la entidad;

• Las actividades de prevención y monitoreo; referidas a las acciones que deben ser adoptadas en el desempeño de las funciones asignadas, a fin de cuidar y asegurar respectivamente, su idoneidad y calidad para la consecución de los objetivos del control interno;

• Los sistemas de información y comunicación; a través de los cuales el registro, procesamiento, integración y divulgación de la información, con bases de datos y soluciones informáticas accesibles y modernas, sirva efectivamente para dotar de confiabilidad, transparencia y eficiencia a los procesos de gestión y control interno institucional;

• El seguimiento de resultados; consistente en la revisión y verificación actualizadas sobre la atención y logros de las medidas de control interno implantadas, incluyendo la implementación de las recomendaciones formuladas en sus informes por los órganos del Sistema Nacional de Control;

• Los compromisos de mejoramiento; por cuyo mérito los órganos y personal de la administración institucional efectúan autoevaluaciones conducentes al mejor desarrollo del control interno e informan sobre cualquier desviación o deficiencia susceptible de corrección, obligándose a dar cumplimiento a las disposiciones o recomendaciones que se formulen para la mejora u optimización de sus labores.

• MARCO TEORICO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

La Ley del Sistema Nacional de Control, establece las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento de dicho Sistema y de la Contraloría General de la República como ente técnico rector de indicado Sistema.

De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, es objeto del Sistema propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación.

El ámbito de aplicación del Sistema Nacional de Control comprende: a) El Gobierno Central, sus entidades y órganos que, bajo cualquier denominación, formen parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, y sus respectivas instituciones; b) Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a los mismos, por los recursos y bienes materia de su participación accionaria; c) Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público; d) Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política del Estado y por ley, e instituciones y personas de derecho público; e) Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes de contratos de privatización; f) Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que éste participe en el accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes materia de dicha participación; g) Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales, exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o administren.

Según la Ley del Sistema Nacional de Control, dicho sistema es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule.

El Sistema está conformado por los siguientes órganos de control: a) La Contraloría General, como ente técnico rector; b) Todas las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental de las entidades que se mencionan en el Artículo 3º de la presente Ley, sean éstas de carácter sectorial, regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional; c) Las sociedades de auditoría externa independientes, cuando son designadas por la Contraloría General y contratadas, durante un período determinado, para realizar servicios de auditoría en las entidades: económica, financiera, de sistemas informáticos, de medio ambiente y otros.

De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, el ejercicio del control gubernamental por el Sistema en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución. Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de las entidades y sus resultados. La Contraloría General, en su calidad de ente técnico rector, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma descentralizada y permanente, el cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos a que se refiere el literal b) del artículo precedente en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local, que ejercen su función con independencia técnica.

De acuerdo al Sistema Nacional de Control; son atribuciones del Sistema: a) Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, el cual también comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las operaciones de la deuda pública; b) Formular oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno; c) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública, a través de la optimización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa; d) Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios y servidores públicos en materias de administración y control gubernamental. Los objetivos de la capacitación estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar su formación técnica, profesional y ética. Para dicho efecto, la Contraloría General, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados a disponer que el personal que labora en los sistemas administrativos participe en los eventos de capacitación que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha participación. Dicha obligación se hace extensiva a las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema, respecto al personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas; e) Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que desempeñan, identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa funcional, civil o penal y recomendando la adopción de las acciones preventivas y correctivas necesarias para su implementación. Para la adecuada identificación de la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores públicos, se deberá tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificación del deber incumplido, reserva, presunción de licitud, relación causal, las cuales serán desarrolladas por la Contraloría General; f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los Informes respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes. En el caso de que los informes generados de una acción de control cuenten con la participación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la actuación de pericias contables; g) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o al representante legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una acción de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la documentación probatoria de la responsabilidad incurrida. Los diversos órganos del Sistema ejercen estas atribuciones y las que expresamente les señala esta Ley y sus normas reglamentarias.

• MARCO TEORICO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL

Según Aldave & Meniz (2005)[2], el control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente.

Según Aldave & Meniz (2005)[3], el control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección. El control posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional según su plan anual de control, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas y objetivos trazadas; así como de los resultados obtenidos. Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones.

Según Aldave & Meniz (2005)[4], se entiende por control externo, el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior. En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la Ley del Sistema Nacional de Control o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control posterior que corresponda. Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.

Según Aldave & Meniz (2005)[5], el control gubernamental, se lleva a cabo en el marco de los siguientes principios: i) La universalidad, entendida como la potestad de los órganos de control para efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarquía; ii) El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones, materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculación con políticas gubernamentales, variables exógenas no previsibles o controlables e índices históricos de eficiencia; iii) La autonomía funcional, expresada en la potestad de los órganos de control para organizarse y ejercer sus funciones con independencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control; iv) El carácter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad; v) El carácter técnico y especializado del control, como sustento esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en función de la naturaleza de la entidad en la que se incide; vi) La legalidad, que supone la plena sujeción del proceso de control a la normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuación; vii) El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y observancia de los derechos de las entidades y personas, así como de las reglas y requisitos establecidos; viii) La eficiencia, eficacia y economía a través de los cuales el proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos; ix) La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo en el momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido; x) La objetividad, en razón de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación de fundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciaciones subjetivas; xi) La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su actuación en las transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la entidad examinada; xii) El carácter selectivo del control, entendido como el que ejerce el Sistema en las entidades, sus órganos y actividades críticas de los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa; xiii) La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes; xiv) El acceso a la información, referido a la potestad de los órganos de control de requerir, conocer y examinar toda la información y documentación sobre las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su función; xv) La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante la ejecución del control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último; xvi) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de control; xvii) La publicidad, consistente en la difusión oportuna de los resultados de las acciones de control u otras realizadas por los órganos de control, mediante los mecanismos que la Contraloría General considere pertinente; xviii) La participación ciudadana, que permita la contribución de la ciudadanía en el ejercicio del control gubernamental; xix) La flexibilidad, según la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final. Los principios antes indicados son de observancia obligatoria por los Órganos de Control Institucional y pueden ser ampliados o modificados por la Contraloría General, a quien compete su interpretación.

Según Aldave & Meniz (2005)[6], la Ley de Control de las Entidades Públicas – Ley N° 28716 – Ley de Control Interno de las Entidades del Estado, establece que las Entidades del Estado deben implementar obligatoriamente sistemas de control interno en sus procesos, actividades, recursos, operaciones y actos institucionales, orientando, su ejecución al cumplimiento de los siguientes objetivos: i) Promover y optimizar la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en las operaciones de la entidad, así como la calidad de los servicios públicos que presta; ii) Cuidar y resguardar los recursos y bienes del Estado contra cualquier forma de pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales, así como, en general, contra todo hecho irregular o situación perjudicial que pudiera afectarlos; iii) Cumplir la normatividad aplicable a la entidad y sus operaciones; iv) Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información; v) Fomentar e impulsar la práctica de valores institucionales; vi) Promover el cumplimiento de los funcionarios o servidores públicos de rendir cuenta por los fondos y bienes públicos a su cargo y/o por una misión u objetivo encargado y aceptado. Según la citada Ley, son obligaciones del jefe de la entidad y funcionarios de la entidad, relativas a la implementación y funcionamiento del control interno: i) Velar por el adecuado cumplimiento de las funciones y actividades de la entidad y del órgano a su cargo, con sujeción a la normativa legal y técnica aplicables; ii) Organizar, mantener y perfeccionar el sistema y las medidas de control interno, verificando la efectividad y oportunidad de la aplicación, en armonía con sus objetivos, así como efectuar la auto evaluación del control interno, a fin de propender al mantenimiento y mejora continua del control interno; iii) Demostrar y mantener probidad y valores éticos en el desempeño de sus cargos, promoviéndolos en toda la organización iv) Documentar y divulgar internamente las políticas, normas y procedimientos de gestión y control interno, referidas, entre otros aspecto; v) Disponer inmediatamente las acciones correctivas pertinentes, ante cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades; vi) Implementar oportunamente las recomendaciones y disposiciones emitidas por la propia entidad (informe de auto evaluación), los órganos del Sistema Nacional de Control y otros entes de fiscalización que correspondan; vii) Emitir las normas específicas aplicables a su entidad, de acuerdo a su naturaleza, estructura y funciones, para la aplicación y/o regulación del control interno en las principales áreas de su actividad administrativa u operativa, propiciando los recursos y apoyo necesarios para su eficaz funcionamiento.

Mediante la Resolución de Contraloría General Nº 459-2008-CG, el Contralor General aprueba el Reglamento de los Órganos de Control Institucional. Dicho Reglamento tiene por objeto regular la actuación de los Órganos de Control Institucional (OCI) en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, la vinculación de dependencia administrativa y funcional de dichos órganos y de su Jefe con la Contraloría General de la República, sus funciones, obligaciones y atribuciones, así como las obligaciones de los Titulares de las entidades, respecto del OCI. El Reglamento tiene por finalidad fortalecer la labor de los Órganos de Control Institucional y contribuir con el correcto ejercicio del control gubernamental. Las normas contenidas en el Reglamento son de cumplimiento obligatorio para las entidades a que se refiere el artículo 3° de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, con excepción de las entidades señaladas en el literal g); así como para los Órganos de Control Institucional de dichas entidades, sean éstas de carácter sectorial, regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional, de conformidad con el artículo 13° literal b) de la

Ley del Sistema Nacional de Control. El ejercicio del control gubernamental, a través del Órgano de Control Institucional, se sustenta en los Principios enunciados en el artículo 9º de la Ley del Sistema Nacional de Control. En las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, son responsables que el control gubernamental cumpla con sus fines y metas: a) El Titular, los servidores y funcionarios de la entidad, responsables de la implantación y funcionamiento del control interno, así como de su confiabilidad, conforme a la Ley de Control Interno de las Entidades del Estado y la Ley del sistema Nacional de Control. b) El Jefe del Órgano de Control Institucional, quien tiene a su cargo el ejercicio del control interno posterior a que se refiere el artículo 7° de la Ley del Sistema Nacional de Control, así como el externo que ejerce por encargo de la Contraloría General de la República, según el artículo 8° de la Ley del Sistema Nacional de Control.

Según Aldave & Meniz (2005)[7], el OCI constituye la unidad especializada responsable de llevar a cabo el control gubernamental en la entidad, con la finalidad de promover la correcta y transparente gestión de los recursos y bienes de la entidad, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos y operaciones, así como el logro de sus resultados, mediante la ejecución de labores de control. Las entidades sujetas al Sistema deben contar con un OCI, cuya responsabilidad de implantación e implementación recae en el Titular de la entidad. La omisión o incumplimiento de la implantación e implementación del OCI constituyen infracción sujeta a la potestad sancionadora de la Contraloría General. Excepcionalmente, la Contraloría General podrá autorizar, únicamente por razones presupuestales u otras debidamente sustentadas, que una entidad se mantenga transitoriamente sin OCI, condicionada a que algún órgano del Sistema ejerza el control posterior sobre ella, y/o se prevea una auditoria externa anual. Para fines exclusivos de un desempeño independiente del control gubernamental, el OCI se ubica en el mayor nivel jerárquico de la estructura de la entidad. Sin perjuicio del cumplimiento de su obligación funcional con la Contraloría General, el Jefe del OCI informa directamente al Titular de la entidad sobre los requerimientos y resultados de las labores de control inherentes a su ámbito de competencia.

Según Aldave & Meniz (2005)[8], los OCI se abstendrán de realizar o intervenir en funciones y actividades inherentes al ámbito de competencia y responsabilidad de la administración y gestión de la entidad. En concordancia con ello, y sin que esta enumeración tenga carácter limitativo, se encuentran impedidos de: a) Realizar labores de control que tengan como objetivo verificar denuncias, quejas, reclamos u otros aspectos referidos a la relación laboral de los funcionarios y servidores de la entidad, b) Sustituir a los servidores y funcionarios de la entidad en el cumplimiento de sus funciones; c) Visar, refrendar o emitir documentos como requisito para aprobación de actos u operaciones propios de la administración, con excepción de los actos propios del Órgano de Control, d) Efectuar toma de inventario y registro de operaciones, y participar en las acciones de seguridad o protección de bienes, propias de la labor de la administración; e) Participar como miembro de los Comités Especiales de Contrataciones y Adquisiciones, de acuerdo a las disposiciones vigentes; f) Otros que sean determinados por la normativa respectiva.

• MARCO TEORICO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

La Contraloría General de la República es el órgano rector del Sistema Nacional de Control. Son atribuciones de la Contraloría General, las siguientes: a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e información de las entidades, aun cuando sean secretos; así como requerir información a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual; b) Ordenar que los órganos del Sistema realicen las acciones de control que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades; c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven de los informes de control emanados de cualquiera de los órganos del Sistema; d) Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el Procurador Público de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecución directa de una acción de control se encuentre daño económico o presunción de ilícito penal; e) Normar y velar por la adecuada implantación de los Órganos de Auditoría Interna, requiriendo a las entidades el fortalecimiento de dichos órganos con personal calificado e infraestructura moderna necesaria para el cumplimiento de sus fines; f) Presentar anualmente al Congreso de la República el Informe de Evaluación a la Cuenta General de la República, para cuya formulación la Contraloría General dictará las disposiciones pertinentes, g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la normativa del control gubernamental con carácter vinculante, y de ser el caso, orientador. Asimismo establecerá mecanismos de orientación para los sujetos de control respecto a sus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades previstos en la normativa de control; h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales de control de las entidades; i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, informando periódicamente a la Comisión competente del Congreso de la República; j) Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de orden interno exonerados de Licitación Pública, Concurso Público o Adjudicación Directa; k) Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos adicionales de obra pública, y de las mayores prestaciones de supervisión en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento, l) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometa su crédito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en el país o en el exterior; ll) Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditoría que se requieran, a través de Concurso Público de Méritos, para efectuar Auditorías en las entidades, supervisando sus labores con arreglo a las disposiciones de designación de Sociedades de Auditoría que para el efecto se emitan; m) Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades para la ejecución de actividades de control gubernamental, n) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las funciones de la administración pública, otorgándoles el trámite correspondiente sea en el ámbito interno, o derivándolas ante la autoridad competente; estando la identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el principio de reserva, ñ) Promover la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control gubernamental, o) Participar directamente y/o en coordinación con las entidades en los procesos judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los intereses del Estado, cuando tales procesos incidan sobre recursos y bienes de éste; p) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y de Bienes y Rentas que deben presentar los funcionarios y servidores públicos obligados de acuerdo a ley, q) Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos y otros, así como de las referidas a la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento de personal en el Sector Público en casos de nepotismo, sin perjuicio de las funciones conferidas a los órganos de control, r) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos materia de verificación durante una acción de control, bajo los apremios legales señalados para los testigos; s) Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su cumplimiento, generando la información pertinente para emitir recomendaciones generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administración de los recursos del Estado, en función a las metas previstas y las alcanzadas, así como brindar asistencia técnica al Congreso de la República, en asuntos vinculados a su competencia funcional; t) Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementar operativamente medidas y acciones contra la corrupción administrativa, a través del control gubernamental, promoviendo una cultura de honestidad y probidad de la gestión pública, así como la adopción de mecanismos de transparencia e integridad al interior de las entidades, considerándose el concurso de la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil, u) Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan cuenta oportuna ante el Organo Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de los resultados de su gestión; v) Asumir la defensa del personal de la Institución a cargo de las labores de control, cuando se encuentre incurso en acciones legales; derivadas del debido cumplimiento de la labor funcional, aun cuando al momento de iniciarse la acción, el vínculo laboral con el personal haya terminado, w) Establecer el procedimiento selectivo de control sobre las entidades públicas beneficiarias por las mercancías donadas provenientes del extranjero; x) Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando recomendaciones que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al Sistema, y) Regular el procedimiento, requisitos, plazos y excepciones para el ejercicio del control previo externo a que aluden los literales j), k) y l) del presente artículo, así como otros encargos que se confiera al Organismo Contralor, emitiendo la normativa pertinente que contemple los principios que rigen el control gubernamental, z) Celebrar Convenios de cooperación interinstitucional con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras. Las atribuciones antes señaladas no son taxativas, comprendiendo las demás que señale esta Ley y otros dispositivos legales.

De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, el Contralor General de la República es designado por un período de siete años, y removido por el Congreso de la República de acuerdo a la Constitución Política. El Contralor General de la República está prohibido de ejercer actividad lucrativa e intervenir, directa o indirectamente en la dirección y/o gestión de cualquier actividad pública o privada, excepto las de carácter docente. El Contralor General de la República es el funcionario de mayor rango del Sistema, y goza de los mismos derechos, prerrogativas y preeminencias propias de un Ministro de Estado. No está sujeto a subordinación, a autoridad o dependencia alguna, en ejercicio de la función. En el ejercicio de sus funciones, sólo puede ser enjuiciado, previa autorización del Congreso de la República. Son requisitos para ser Contralor General de la República: a) Ser peruano de nacimiento; b) Gozar del pleno ejercicio de los derechos civiles; c) Tener al tiempo de la designación, no menos de 40 años de edad; d) Tener título profesional universitario y estar habilitado por el colegio profesional correspondiente; e) Tener un ejercicio profesional no menor a 10 años; f) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral. Son impedimentos para ser Contralor General de la República: a) Adolecer de incapacidad física o mental, grave y permanente debidamente comprobada; b) Haber sufrido condena por la comisión de delito doloso, tener mandato de detención definitiva en instrucción en la que se le impute dicha comisión o haber incurrido en delito flagrante; c) Haber sido declarado en quiebra, aunque se hubiese sobreseído el procedimiento respectivo; d) Haber sido destituido por sanción disciplinaria de cargo público, cesado en él por falta grave o inhabilitado para el ejercicio de la función pública; e) Tener cuentas pendientes de rendición con la Administración Pública o con empresas que integran la Actividad Empresarial del Estado; f) Tener juicio pendiente con las entidades sujetas a control, cualquiera sea su naturaleza; g) Haber sido durante los últimos cinco años Presidente de la República, Ministro de Estado, Congresista de la República y/o titular de Organismos Autónomos, entidades descentralizadas o de los Gobiernos Regionales y/o Locales. El cargo de Contralor General de la República vaca por: a) Muerte; b) Sobrevenir cualquiera de los impedimentos a que se refiere el Artículo 29º de esta Ley; c) Renuncia; d) Cumplir 70 años de edad, e) Incurrir en falta grave, prevista en la Ley y debidamente comprobada. Corresponde al Congreso de la República declarar la vacancia. Se considera falta grave del Contralor General de la República: a) La acción u omisión dolosa en que incurra en el ejercicio del cargo y que haya ocasionado daño al patrimonio del Estado; b) El abandono del cargo, que se configura por la inasistencia continuada e injustificada a su Despacho por más de quince días útiles; c) La infracción de las prohibiciones e incompatibilidades que la Ley señala. En el desempeño de su gestión, el Contralor General de la República se encuentra facultado para: a) Determinar la organización interna, el cuadro de asignación de personal y la escala salarial de la Contraloría General; b) Planear, aprobar, dirigir, coordinar y supervisar las acciones de la Contraloría General y de los órganos del Sistema; c) Dictar las normas y las disposiciones especializadas que aseguren el funcionamiento del proceso integral de control, en función de los principios de especialización y flexibilidad; d) Ejercer e impulsar directamente, o en caso de incumplimiento, a través de la autoridad llamada por ley, las acciones pertinentes para asegurar la implementación de las recomendaciones y acciones legales derivadas del proceso de control a cargo del Sistema; e) Solicitar información y documentación a las autoridades de las entidades encargadas de cautelar la reserva tributaria, secreto bancario, reserva de identidad u otras establecidas legalmente, respecto a las entidades, su personal, y personas jurídicas y naturales comprendidas o vinculadas a acciones de control, así como cualquier información que considere pertinente para el cabal cumplimiento de sus funciones; conforme lo establece la Ley. El personal de la Contraloría General tendrá acceso restringido a la información y documentación a que se refiere el párrafo precedente, encontrándose, quienes accedan a los mismos, impedidos de revelarlos, bajo responsabilidad administrativa, civil y/o penal, salvo que la misma sirva para sustentar el inicio de acciones legales por parte de la Contraloría General o para atender requerimientos formulados por autoridades conforme a la Constitución Política y/o la Ley; f) Representar a la Contraloría General en los actos y contratos relativos a sus funciones, frente a todo tipo de autoridades y entes nacionales o extranjeros; g) Establecer las políticas, normas laborales y procedimientos de administración de personal de la Institución, incluyendo las disposiciones sobre el secreto profesional que deberá guardar dicho personal respecto a la información a que hubiere accedido por la naturaleza y extensión de la labor desempeñada; h) Presentar u opinar sobre proyectos de normas legales que conciernan al control y a las atribuciones de los órganos de auditoría interna; i) Requerir los documentos que sustenten los informes de los órganos de auditoría interna o sociedades de auditorías designadas, los cuales están en obligación de guardar por un periodo de 10 años, bajo responsabilidad; j) Expedir el Reglamento de Infracciones y Sanciones, con facultades coactivas. Asimismo podrá nombrar a los Ejecutores Coactivos que para tal efecto sean necesarios, k) Presentar ante el Congreso de la República, un Informe Anual sobre su gestión, proponiendo recomendaciones para la mejora de la gestión pública, así como para la lucha contra la corrupción; l) Emitir Resoluciones de Contraloría, que constituyen precedente de observancia obligatoria y de cumplimiento inexcusable; m) Establecer políticas y procedimientos de control de calidad, conducentes a brindar confiabilidad sobre los resultados de la Auditoría Gubernamental, n) Las demás que le señala esta Ley y otros dispositivos legales.

El Vicecontralor General de la República es el segundo funcionario en rango del Sistema. Es designado por el Contralor General de la República, estando prohibido de ejercer actividad lucrativa e intervenir, directa o indirectamente en la dirección y/o gestión de cualquier actividad pública o privada, excepto las de carácter docente. Reemplaza al Contralor General en caso de ausencia o impedimento temporal y ejerce las funciones que éste le delega. En caso de vacancia queda interinamente a cargo del Despacho mientras se nombra al titular. Las normas reglamentarias establecen sus funciones, así como los requisitos e impedimentos para ocupar dicho cargo.

La Contraloría General goza de autonomía económica, administrativa y financiera para el cumplimiento eficaz de sus funciones, en cuya virtud, elabora, aprueba y ejecuta su presupuesto anual en el monto que corresponda a sus necesidades institucionales, para su aprobación por el Congreso de la República. La atención de requerimientos de acciones de control no programadas que deban ejecutarse por razones de interés nacional, demandará la asignación de los correspondientes recursos presupuestales adicionales. Para garantizar el cumplimiento de sus objetivos institucionales, la Contraloría General se encuentra exonerada de la aplicación de las normas que establezcan restricciones y/o prohibiciones a la ejecución presupuestaria. La modificación de lo dispuesto en este párrafo requerirá de expresa mención en una norma de similar rango a la Ley.

El presupuesto de la Contraloría General se financia con recursos del Tesoro Público y demás fuentes de financiamiento, incorporados al mismo por el Titular del Pliego, estableciendo mediante Resolución de Contraloría, la normativa relativa a la administración de sus recursos. Son recursos de la Contraloría General: a) Los que genere como consecuencia de la prestación de servicios de capacitación técnica, venta de publicaciones y otros compatibles con su función; b) Los que reciba en donación o en virtud de convenios de cooperación técnica nacional y/o internacional; c) Los ingresos que genere la inscripción, designación y supervisión de sociedades de auditoría, cuyos montos serán fijados por la Contraloría General; d) Los montos recaudados por concepto de aplicación de sanciones impuestas por la Contraloría General; e) Los ingresos que genere el cobro de los derechos de tramitación y evaluación por el ejercicio del control previo establecido por ley; f) Otros que se establezcan por ley.

El personal de la Contraloría General se encuentra sujeto al régimen laboral de la actividad privada. La administración de personal se regirá por lo normado en la presente Ley, el Reglamento Interno de Trabajo y demás disposiciones dictadas por el Contralor General de la República. La política remunerativa y beneficios de toda índole de la Contraloría General serán aprobados por el Contralor General.

La Contraloría General cuenta con Oficinas Regionales de Control como órganos desconcentrados en el ámbito nacional, con el objeto de optimizar la labor de control gubernamental y cuyo accionar contribuirá activamente con el cumplimiento de los objetivos del proceso de descentralización del país; encontrándose facultada para establecer Oficinas adicionales, en ejercicio de su autonomía administrativa y de acuerdo con el avance gradual del referido proceso. Dichos órganos desconcentrados tienen como finalidad planear, organizar, dirigir, ejecutar y evaluar las acciones de control en las entidades descentralizadas bajo su ámbito de control. Las competencias funcionales y su ámbito de acción, serán establecidos en las disposiciones que para el efecto emita la Contraloría General.

• MARCO TEORICO DE LA EFECTIVIDAD DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

Investigando a Terry (1990)[9], la efectividad, se refiere al grado en el cual la entidad del estado logra sus objetivos y metas u otros beneficios que pretendían alcanzar fijados por los directivos o exigidos por la sociedad. La efectividad es el grado en el que se logran los objetivos institucionales. En otras palabras, la forma en que se obtienen un conjunto de resultados refleja la efectividad, mientras que la forma en que se utilizan los recursos para lograrlos se refiere a la eficiencia. La efectividad es la medida normativa del logro de los resultados. La entidad del estado dispone de indicadores de medición de los logros de los servicios que presta. Cuando se logren dichos resultados o estándares, se habrá logrado el objetivo. Para obtener eficacia tienen que darse algunas variables como: a) Cualidades de la organización humana; b) Nivel de confianza e interés; c) Motivación; d) Desempeño; e) Capacidad de la Organización; f) Información y comunicación; g) Interactuación efectiva; h) Toma de decisiones efectiva. Si la entidad del estado dispone de estas variables, refleja el estado interno y la salud de dicha entidad. La entidad del estado, depende de la fuerza financiera o económica; pero deben tener en cuenta algunas medidas de eficacia administrativa, como por ejemplo: a) Elevados niveles de moral de los empleados y satisfacciones en el trabajo; b) Bajos niveles de rotación; c) Buenas relaciones interpersonales; d) Percepción de los objetivos de la entidad; e) Buena utilización de la fuerza laboral calificada. La eficiencia y la efectividad no van de la mano, ya que la entidad del estado puede ser eficiente en sus operaciones, pero no efectiva, o viceversa; puede ser ineficiente en sus operaciones y sin embargo ser efectiva, aunque sería mucho más ventajoso si la efectividad estuviese acompañada de la eficiencia. También puede ocurrir que no sea ni eficiente ni efectivo.

Analizando a Marchiaro (2008)[10], cuando los responsables de la gestión pública se preocupan por actuar correctamente, se esta transitando por la eficiencia (utilización adecuada de los recursos públicos) y cuando utilizan instrumentos para evaluar el logro de los resultados, para verificar si las cosas bien hechas son las que en realidad debían realizarse, entonces se encamina hacia efectividad (logro de los objetivos mediante los recursos disponibles) y cuando busca los menores costos y mayores beneficios está en el marco de la economía. La eficiencia, economía y efectividad no van siempre de la mano, ya que una entidad puede ser eficiente en sus operaciones, pero no efectiva, o viceversa; puede ser ineficiente en sus operaciones y sin embargo ser efectiva, aunque seria mucho más ventajoso si la efectividad estuviese acompañada de la eficiencia. También puede ocurrir que no sea ni eficiente ni efectiva, como ocurre en gran parte del sector público y privado de nuestro país.

Para Marchiaro (2008)[11], la eficiencia, es el resultado positivo luego de la racionalización adecuada de los recursos, acorde con la finalidad buscada por los responsables de la gestión. La eficiencia está referida a la relación existente entre los bienes o servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para ese fin (productividad), en comparación con un estándar de desempeño establecido. Las entidades públicas podrán garantizar la calidad del servicio que facilita si se esfuerza por llevar a cabo una gestión eficiente, y con un nivel sostenido de calidad en los servicios que presta. La eficiencia puede medirse en términos de los resultados divididos por el total de costos y es posible decir que la eficiencia ha crecido un cierto porcentaje (%) por año. Esta medida de la eficiencia del costo también puede ser invertida (costo total en relación con el número de servicios prestados) para obtener el costo unitario de la entidad. Esta relación muestra el costo de cada servicio. De la misma manera, el tiempo (calculado por ejemplo en término de horas hombre) que toma prestar un servicio (el inverso de la eficiencia del trabajo) es una medida común de eficiencia. La eficiencia es la relación entre los resultados en términos de bienes, servicios y otros resultados y los recursos utilizados para producirlos. De modo empírico hay dos importantes medidas: i) Eficiencia de costos, donde los resultados se relacionan con costos, y, ii) eficiencia en el trabajo, donde los logros se refieren a un factor de producción clave: el número de trabajadores. Si un auditor pretende medir la eficiencia, deberá comenzar la auditoría analizando los principales tipos de resultados/salidas de la entidad. El auditor también podría analizar los resultados averiguando si es razonable la combinación de resultados alcanzados o verificando la calidad de estos. Cuando utilizamos un enfoque de eficiencia para este fin, el auditor deberá valorar, al analizar como se ha ejecutado el programa, que tan bien ha manejado la situación la entidad. Ello significa estudiar la entidad auditada para chequear como ha sido organizado el trabajo. Algunas preguntas que pueden plantearse en el análisis de la eficiencia son: a) Fueron realistas los estudios de factibilidad de los proyectos y formulados, de modo que las operaciones pudieran basarse en ellos?; b) Pudo haberse implementado de otra forma el proyecto de modo que se hubiesen obtenido mas bajas costos de producción?; c) Son los métodos de trabajo los más racionales?; d) Existen cuellos de botella que pudieron ser evitados?; e) Existen superposiciones innecesarias en la delegación de responsabilidades?; f) Qué tan bien cooperan las distintas unidades para alcanzar una meta común?; g) Existen algunos incentivos para los funcionarios que se esfuerzan por reducir costos y por completar el trabajo oportunamente?. La eficiencia, es la relación entre costos y beneficios enfocada hacia la búsqueda de la mejor manera de hacer o ejecutar las tareas (métodos), con el fin de que los recursos (personas, vehículos, suministros diversos y otros) se utilicen del modo más racional posible. La racionalidad implica adecuar los medios utilizados a los fines y objetivos que se deseen alcanzar, esto significa eficiencia, lo que lleva a concluir que las entidades van a ser racionales si se escogen los medios más eficientes para lograr los objetivos deseados, teniendo en cuenta que los objetivos que se consideran son los organizacionales y no los individuales. La racionalidad se logra mediante, normas y reglamentos que rigen el comportamiento de los componentes en busca de la eficiencia. La eficiencia busca utilizar los medios, métodos y procedimientos más adecuados y debidamente planeados y organizados para asegurar un óptimo empleo de los recursos disponibles. La eficiencia no se preocupa por los fines, como si lo hace la efectividad, sino por los medios. La eficiencia, se puede medir por la cantidad de recursos utilizados en la prestación del servicio. La eficiencia aumenta a medida que decrecen los costos y los recursos utilizados. Se relaciona con la utilización de los recursos para obtener un bien, o para cumplir un objetivo.

Analizando a Beas (2006)[12], la economía en el uso de los recursos, está relacionada con los términos y condiciones bajo los cuales las entidades públicas adquieren recursos, sean éstos financieros, humanos, físicos o tecnológicos (computarizados), obteniendo la cantidad requerida, al nivel razonable de calidad, en la oportunidad y lugar apropiado y al menor costo posible. Si el auditor se centra en la economía será importante definir correctamente los gastos. Esto a menudo es un problema. Algunas veces sería posible introducir aproximaciones de los costos reales, por ejemplo definiendo los costos en términos de número de empleados, cantidad de insumos utilizados, costos de mantenimiento, etc. En general se pueden tratar asuntos como los siguientes: a) En que grado los recursos como los suministros diversos, equipo, etc.; son adquiridos al mejor precio y en que medida son los recursos adecuados?; b) Cómo se comparan los gastos presentes con el presupuesto?; c) En que medida son utilizados todos los recursos?; d) Se desocupan a menudo los empleados o están completamente utilizados?; e) Utiliza la entidad la combinación idónea de insumos/entradas (v.gr. debió haberse contratado menos funcionarios para, en su lugar, haber adquirido más equipos o suministros?. Por otro lado, en el marco de la economía, se tiene que analizar los siguientes elementos: costo, beneficio y volumen de las operaciones. Estos elementos representan instrumentos en la planeación, gestión y control de operaciones para el logro del desarrollo integral de la entidad y la toma de decisiones respecto al servicio, costo, determinación de los beneficios, distribución, alternativas para adquirir insumos, métodos de prestación de servicios, inversiones corrientes y de capital, etc. Es la base del establecimiento del presupuesto variable de la entidad. El tratamiento económico de las operaciones proporciona una guía útil para la planeación de beneficios, control de costos y toma de decisiones administrativas no debe considerarse como un instrumento de precisión ya que los datos están basados en ciertas condiciones supuestas que limitan los resultados. La economicidad de las operaciones, se desarrolla bajo la suposición que el concepto de variabilidad de costos (fijos y variables), es válido pudiendo identificarse dichos componentes, incluyendo los costos semivariables; éstos últimos a través de procedimientos técnicos que requieren un análisis especial de los datos históricos de ingresos y costos para varios períodos sucesivos, para poder determinar los costos fijos y variables.

Interpretando a Analizando a Beas (2006)[13], la efectividad, se refiere al grado en el cual las entidades públicas logran sus metas, objetivos y misión u otros beneficios que pretendía alcanzar, previstos en la legislación o fijados por la autoridad. Si un auditor se centra en la efectividad, deberá comenzar por identificar las metas de los programas y por operacionlizar las metas para medir la efectividad. También necesitará identificar el grupo meta (población objetivo) del programa y buscar respuestas a preguntas como: a) Ha sido alcanzada la meta a un costo razonable y dentro del tiempo establecido?; b) Se definió correctamente el grupo meta?; c) Está la gente satisfecha con la ayuda y equipo suministrados?; d) En que medida el equipo suministrado satisface las necesidades del grupo meta?; e) Está siendo utilizado el equipo por los ciudadanos?. Desde el punto de vista de la efectividad, las entidades públicas deben lograr promover el desarrollo humano e integración de la comunidad. La efectividad, no se logra fácilmente, producto del trabajo permanente y en buena cuenta aparece como consecuencia de la productividad institucional, que es la producción de bienes y servicios con los mejores estándares de eficiencia, economía y efectividad. Las entidades públicas, va a obtener mayor productividad cuando dispongan de una organización, administración y jefatura adecuadas; lo que permitirá prestar a la comunidad los servicios que por normas les ha impuesto el Estado y la Sociedad. La productividad, es la combinación de la efectividad y la eficiencia, ya que la efectividad está relacionada con el desempeño y la eficiencia con la utilización de los recursos. El único camino para que las entidades públicas puedan crecer y aumentar su credibilidad social es aumentando su productividad y el instrumento fundamental que origina una mayor productividad es mediante la aplicación de un efectivo sistema de control interno en el marco del Sistema Nacional de Control. La gestión municipal va a ser efectiva si está relacionada al cumplimiento de las acciones, políticas, metas, objetivos, misión y visión de la entidad; tal como lo establece la gestión empresarial moderna. En este contexto no se permiten beneficios aislados, si no más bien trabajo en equipo, trabajo sinérgico, que sea incluyente y no excluyente. Adecuando los puntos de vista, se puede decir que las entidades públicas deben entender a la gestión efectiva, como el proceso emprendido por una o más personas para coordinar las actividades laborales de otras personas con la finalidad de lograr resultados de alta calidad que una persona no podría alcanzar por sí sola. En este marco entra en juego la competitividad, que se define como la medida en que las entidades públicas, bajo condiciones de competencia es capaz de prestar servicios que superen la prueba del entorno, manteniendo o expandiendo al mismo tiempo los beneficios reales de la comunidad.

Según Contraloría General de la República (2004), la determinación de sí una gestión es efectiva o no y su influencia en la efectividad, constituye una toma de postura subjetiva que resulta del análisis de sí están presentes y funcionando eficazmente los cinco componentes del sistema de control interno del Informe COSO: entorno de control, evaluación de riesgos, actividades de control, información y comunicación y supervisión. El funcionamiento efectivo de la gestión y el control, proporciona un grado de seguridad razonable de que una o más de las categorías de objetivos establecidos va a cumplirse. La efectividad, se refiere al grado en el cual las entidades públicas logran sus objetivos y metas u otros beneficios que pretendían alcanzarse fijados por los directivos o exigidos por la comunidad.

Según Chiavenato (1998)[14], los directivos de las instituciones tienen diversidad de técnicas para lograr que los resultados se ajusten a los planes. La base del gobierno y control de las instituciones radica en que el resultado depende de las personas. Entre las consideraciones importantes para asegurar los resultados y por ende la efectividad de los directivos y administradores tenemos: la voluntad de aprender, la aceleración en la preparación del equipo gerencial, importancia de la planeación para la innovación, evaluación y retribución al equipo gerencial, ajustes de la información, necesidad de la investigación y desarrollo gerencial, necesidad de liderazgo intelectual, etc. Los resultados obtenidos por el gobierno de las entidades, no sólo debe darse para la propia entidad, sino especialmente debe plasmarse en mejores servicios y en el contento ciudadano, especialmente en el contexto participativo de la moderna gestión. El proceso de transferencia de tecnologías y administración en la última década ha venido creciendo paralelo al proceso de modernización del país, entrar a evaluar la efectividad de estas tecnologías necesariamente implica: revisar en primera instancia de manera exhaustiva el contexto socio económico en el cual emergen, de igual forma analizar las problemáticas que se presentan en el proceso de implementación y finalmente delimitar las características fundamentales de su objetivo o razón de ser.

• MARCO TEORICO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION EN EL MARCO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

La Contraloría General de la República ha considerado que su accionar y sus objetivos estratégicos institucionales deben estar articulados en una estrategia integral de control, la cual se ha desarrollado con la finalidad, de erradicar o reducir al máximo los niveles de corrupción, a través de la utilización de los enfoques comúnmente tratados por las Entidades Fiscalizadoras Superiores, tales como: control de políticas macro, control de gestión, auditorias financieras y acciones anticorrupción, invirtiéndose para estas últimas el 75% de sus recursos y el 25% restante en las otras orientaciones. Esta estrategia integral dirige sus esfuerzos en materia anticorrupción en tres niveles: a corto plazo, con el fortalecimiento de las acciones anticorrupción a través del afianzamiento de sus funciones en contra de la corrupción; a mediano plazo, con la Medición del Desempeño que implica revisar el ejercicio que tienen las organizaciones, determinado a través de los criterios de eficiencia y de valor por dinero, con el objeto de verificar, si el producto generado por la Organización con el presupuesto asignado beneficia al país; y a largo plazo, con la Prevención para el desarrollo futuro, a fin de evitar problemas ulteriores. Las acciones anticorrupción (detección – investigación) son desarrolladas a través de las siguientes herramientas: Acciones Rápidas, Acciones de Control, Fiscalización de Declaraciones Juradas de Ingresos, Bienes y Rentas, Operativos en cubierto, así como el fortalecimiento de los Órganos de Control Institucional y de las Oficinas Regionales, con el objeto que desarrollen controles autónomos e independientes, permitiéndose una mayor presencia del Sistema Nacional de Control a nivel nacional. La Contraloría General de la República, en el nivel de Prevención de la citada estrategia integral, ha desarrollado específicamente, la Estrategia Preventiva Anticorrupción –EPA-, la cual trata de cubrir una de los componentes de la lucha contra la corrupción, toda vez que ésta implica un conjunto interrelacionado de componentes que tienen que ver con: a) Prevención; b) Detección-Investigación; c) Juzgamiento; d) Sanción. En la actualidad, el proceso institucional de lucha contra la corrupción dirige fundamentalmente sus empeños, a la detección – investigación, al enjuiciamiento y a la sanción de los actos corruptos; sin embargo, urge la necesidad de plantear una estrategia dirigida a la prevención de la corrupción, etapa importantísima del proceso que requiere destinar mayores esfuerzos, pretendiendo realizar e impulsar acciones que apunten a resolver el problema de manera integral. La Contraloría General de la República, a partir de lo desarrollado a nivel estatal como institucional con relación a la lucha contra la corrupción, considera que, resulta necesario involucrarse en la etapa preventiva del proceso, la participación concertada y activa de los diversos sectores del Estado, así como de la sociedad civil y la ciudadanía en general, a fin de emprender una tarea cuya finalidad es la erradicación o reducción de la corrupción de la administración pública y de propiciar cambios en la conducta de los funcionarios públicos y de la ciudadanía frente a ese degradante flagelo. La Contraloría General de la República, teniendo en consideración y sustento los criterios técnicos expuestos y con el propósito de contribuir a lograr la transparencia y honestidad en la administración del Estado, diseña y pone en marcha la Estrategia Preventiva Anticorrupción -EPA-

La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República Ley Nº 27785, establece un nuevo concepto de Control Gubernamental, que permite el desarrollo de forma más eficaz, oportuno e independiente, afianzando su propósito preventivo y de contribución a la mejora de la gestión pública, constituyéndose en el marco legal apropiado para modernizar el control como un instrumento efectivo de protección de los recursos del Estado definidos por ley, así como de los recursos medioambientales y del patrimonio cultural. El control gubernamental es ejercido a través del control posterior externo e interno (concurrente), enfocando la estrategia integral de control sus esfuerzos a largo plazo, con el control preventivo. El acotado marco normativo ha establecido expresamente la labor de prevención de este Organismo Superior de Control, ampliándose con ello su ámbito de competencia con el objeto de mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades del Estado en la toma de sus decisiones, así como de prevenir la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado y del desarrollo probo y honesto de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, con la finalidad de disminuir y/o erradicar la corrupción administrativa del Estado. En tal sentido, la Contraloría General de la República puede ejercer el control externo de manera preventiva, en atención al desarrollo de sus roles de supervisión y vigilancia, sin que ello conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad o interfiera en el control posterior que corresponda. En concordancia con lo expuesto, la referida normativa ha establecido a este Organismo Superior de Control diversas atribuciones y funciones de contenido preventivo, orientadas a: 1) Formular oportunamente recomendaciones que eviten la comisión de errores en la administración de los recursos del Estado; 2) Incentivar la puesta en marcha del control interno en la administración pública; 3) Promover una cultura de valores éticos; 4) Propiciar la participación de la ciudadanía en el control social; 5) Comprometer a que los actores privados realicen sus transacciones con el Estado de manera transparente y proba; 6) Institucionalizar la lucha contra la corrupción, involucrando a los poderes del Estado.

ESTRATEGIA PREVENTIVA ANTICORRUPCION- EPA.

Es la creación y acondicionamiento de un ambiente apropiado, favorable y protegido, dentro del cual las instituciones públicas, la ciudadanía, la sociedad civil, el sector privado empresarial y el Sistema de Control, puedan participar y desenvolverse combinando sus esfuerzos transparente y eficazmente, para la prevención de la corrupción, así como desarrollando mecanismos, metodologías e instrumentos que permitan erradicar o disminuir el flagelo de la corrupción y propiciar cambios en la conducta de la ciudadanía frente a éste, para lograr un Estado moderno y eficiente.

Constituirse en el blindaje para evitar que la Corrupción penetre en el Estado, el cual se encuentra vigilado por una Ciudadanía Activa, preparada en una Educación en Valores fortalecida para la Función Pública, permitiendo de esta manera el desarrollo de un Estado Moderno y Eficiente.

La ejecución de esta estrategia se desarrolla a través de los siguientes ejes transversales:

• Alianzas estratégicas y trabajo horizontal: Debido a la envergadura y magnitud de la corrupción y por las diversas tareas necesarias para hacerle frente preventivamente, es necesario que las instituciones del Estado, el Sistema de Control, la ciudadanía, la sociedad civil y el sector empresarial estén involucrados, según su especialidad y predisposición, con el objeto de lograr el concurso necesario para proponer e impulsar medidas y acciones preventivas de la corrupción, así como fortalecer el control social responsable.

• Comunicación, difusión y educación: Para formar valores éticos, despertar la conciencia y desalentar los actos de corrupción en los servidores públicos y la ciudadanía.

• Medidas de conductas y procedimientos: Elaboración de lineamientos para hacer mas eficiente y seguro el sistema de contratación del Estado; para precisar y formalizar el compromiso ético y legal del personal integrante de la Administración Pública; para el uso eficiente de los bienes y servicios adquiridos por el Estado, entre otros aspectos.

• Gestión de riesgos: Conjunto de políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los riesgos de actos de corrupción o irregularidades.

ACTORES O AGENTES DEL SECTOR PÚBLICO:

En esta estrategia han de intervenir actores o agentes del sector público y del privado, ambos actuarán en forma integrada y mancomunada para alcanzar los propósitos de erradicar o reducir los actos de corrupción y de propiciar cambios en la conducta de la ciudadanía frente a este flagelo. En tal sentido, y a fin que dichas competencias tengan efectos sinérgicos en la prevención y lucha contra la corrupción, se ha previsto que formen parte y se interrelacionen dentro de la estrategia preventiva anticorrupción, así como en atención a los criterios de relevancia, capacidad y fuerza se seleccionaron a los siguientes agentes o los actores, sin embargo podrán involucrarse gradualmente otros actores o agentes que resulten necesarios para los fines de ésta:

El Sector Público Ejecutivo: se encarga de la ejecución de las políticas públicas, de la administración del patrimonio público, así como del ejercicio de la función pública, teniendo por ello, la obligación de desarrollar controles para el adecuado ejercicio de la gestión pública, sin embargo, muchas veces estos resultan insuficientes u obsoletos; siendo por tanto un ambiente propenso para la ocurrencia de irregularidades y/o actos de corrupción. Este sector se encuentra comprometido en la estrategia, debido a que, será uno de los escenarios donde se actúe, necesitándose para ello del enfoque integral, tanto interno como externo.

El Sistema de Justicia: está integrado por diversas entidades vinculadas al enjuiciamiento de acciones penales, civiles, constitucionales, la labor judicial fundamentalmente está definida en las etapas de juzgamiento y sanción del proceso institucional anticorrupción, y es en base a estas experiencias que se pueden adoptar acciones para prevenir que vuelvan ocurrir en el futuro.

El Congreso: es una instancia que tiene a su cargo el ejercicio del control político del Estado, su participación en la estrategia es debido a que puede: fortalecer las capacidades institucionales; normar y regular en materia de prevención y lucha contra la corrupción, así como lo señalado en las convenciones internacionales sobre el particular; por un lado, y por otro, fiscalizar, investigar y sancionar a las autoridades políticas a cargo de la administración Estado, y sus experiencias apreciarlas para diseñar y desarrollar medidas preventivas para evitar se repitan en el futuro.

Supervisión y Control: está integrado por Entidades o instituciones públicas que tienen a su cargo funciones de regulación, control, supervisión o fiscalización referidos a la administración del patrimonio del Estado, al ejercicio de la función pública, a la conducta jurisdiccional de magistrados y fiscales, a la competencia leal y honesta de los agentes comerciales y económicos, a la inversión privada en los servicios públicos. Estas entidades dada sus funciones están consideradas en las etapas de prevención y detección – investigación del proceso anticorrupción, de ser el caso y en base a sus experiencias se pueden adoptar acciones para prevenir que vuelvan ocurrir tales actos en el futuro.

Sociedad Civil: Existen organizaciones que realizan monitoreo del desempeño del gobierno en materia de lucha contra la corrupción, así como que organizan foros, proporcionan diagnósticos y propuestas a las autoridades y la opinión pública, e incluso en formar alianzas entre organizaciones para incorporar la lucha contra la corrupción en sus agendas de trabajo.

Sector Privado Empresarial: En las investigaciones anticorrupción se han constatado que ofertantes, proveedores y contratistas privados han estado involucrados en la sobre valoración de obras o de compras de bienes y servicios, por lo cual resulta importante para esta estrategia, la participación de organizaciones gremiales empresariales a fin de promover que la interacción del empresariado con el Estado, se realice transparentemente y con reglas de juego claras, con el objeto de mejorar la capacidad de compra de la administración pública, ahorrando el dinero de los contribuyentes.

Educación: Componente adecuado para implantar una conducta ajustada a valores en la sociedad, a través de medios apropiados para que en forma individual y colectiva se practique la honestidad, se rechacen los actos de corrupción y se impulsen los cambios en las instituciones, razón por la cual resulta fundamental su presencia y participación, en forma transversal en la Estrategia Preventiva Anticorrupción, a través de un rol proactivo educativo y comunicacional.

Policía Nacional del Perú: Institución investigadora cuyas funciones son velar por el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado, así como prevenir, combatir, investigar y denunciar los delitos y faltas previstos en el Código Penal y leyes especiales, perseguibles de oficio. Su participación en la estrategia es importante, debido a que, sus experiencias y metodologías en materia de investigación de delitos de corrupción, así como su competencia funcional ayudarán en el diseño e implantación de medidas preventivas.

INTERRELACIONES DE LOS ACTORES EN LA EPA:

La EPA ha previsto políticas o pautas que regulen el interrelacionamiento de los actores, cuyo propósito es orientarlos, en la participación, la toma de decisiones y las acciones en la ejecución de la estrategia:

Política de Competencias

Cada entidad interviene en la Estrategia única y exclusivamente en el marco de sus atribuciones y competencias establecidas, así como libre de todo protagonismo.

Política de Independencia

La participación en la estrategia, no implica de ninguna manera la subordinación de las actividades propias de la entidad. Cada actor es independiente, conforme a sus atribuciones, para actuar de la forma que estime conveniente en temas que no hayan sido planificados o acordados para la actuación coordinada en la ejecución de la estrategia.

Política de Delegación

A fin de no demorar el proceso de toma de decisiones, los actores podrán designar oficiales de enlace con facultades delegadas, cuando no puedan asistir a las reuniones programadas.

Política de Recursos

Los actores destinan recursos presupuestales, propios o de cooperación internacional, para la ejecución de la estrategia preventiva.

Política de Administración de Recursos

Cada actor administra los recursos provenientes de cooperación internacional o de donaciones que le transfieran o puedan obtener, para la ejecución de la estrategia preventiva.

Política de Rendición de Cuentas

Los actores presentarán los informes que les sean solicitados relacionados a la ejecución y avances de la implementación de la estrategia en la parte que les correspondan.

Política de Evaluación de Gestión

La evaluación de la gestión anual de los planes ejecutados, así como del avance general de la implantación de la Estrategia será realizada externamente por organismos especializados.

Política de Información

Los actores mantienen una línea comunicacional uniforme, coherente y oportuna de información así como con la cautela y reserva en lo pertinente. Asimismo, mantendrán informando al público, en el marco de las atribuciones y competencias establecidas en la normativa vigente.

Políticas de Consenso

Para asegurar la consistencia y compromiso pleno en las acciones conjuntas y coordinadas para el desarrollo de la Estrategia, las decisiones sobre estas acciones se toman de común acuerdo entre los actores involucrados y con ausencia de protagonismos.

Política de Sostenibilidad

Los actores preverán en sus respectivos presupuestos y planes de desarrollo general, la sostenibilidad de la Estrategia, cuando se concluya el respaldo de los Organismos de Cooperación Internacional.

INSTRUMENTOS OPERATIVOS DE LA EPA:

Son mecanismos concretos de participación e interacción entre los actores intervinientes, que se desarrollan a través de acciones, actividades y proyectos, con el objeto de ejecutar las estrategias de prevención y lucha contra la corrupción, promover la institucionalización de una cultura de valores, de forma que permitan erradicar o disminuir los actos de corrupción.

Se generan debido a la necesidad de implementar la EPA y articular operativamente las competencias de los actores de la EPA y los ejes transversales que la conforman, con la finalidad de dar integralidad a la prevención y lucha contra la corrupción.

Articular las competencias y funciones de los actores de la EPA, para la prevención y lucha contra la corrupción desde sus propias perspectivas, a través de implementación de mecanismos para asegurar el desarrollo de un Estado justo, eficaz y eficiente, evitando que se genere actos de corrupción.

• MARCO CONCEPTUAL RELACIONADO CON LA INVESTIGACION

SISTEMA DE CONTROL.

Conjunto de elementos, principios, procesos, procedimientos y técnicas de control enlazados entre si, con el objeto de evaluar la gestión institucional y contribuir a su eficiencia y eficacia.

CONTROL INTERNO

Proceso efectuado por los órganos directivos y el resto del personal de un hospital, diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de objetivos.

PRINCIPIOS DE CONTROL

Bases, fundamentos del sistema de control. Son de orden organizativo, administrativo, legal, contable, financiero, informático, etc.

AMBIENTE DE CONTROL

Condiciones o circunstancias en las cuales se desarrollan las acciones de control de un hospital del Sector Salud

AMBITO DEL CONTROL

Es el espacio, actividad, proceso, función u otro aspecto que abarca el control interno

CONTROL INTERNO OPERACIONAL

Su propósito es operativo y se ejerce por departamentos operacionales más que por lo financieros y contables, aunque aquellos utilicen estos últimos como fuente de información

CONTROL INTERNO CONTABLE

Tienen por objeto verificar la corrección y fiabilidad de la contabilidad.

VERIFICACION INTERNA

Está constituida por procedimientos específicos como medidas físicas, control de ingresos y control de gastos, etc. Corresponde a la Dirección la implementación y mantenimiento de los sistemas de verificación interna que pueden conseguirse mediante los procedimientos contables.

ORGANIZACIÓN

Está constituida por la estructura orgánica; las líneas de autoridad, responsabilidad y coordinación; la división de labores, asignación de responsabilidad y otros aspectos.

DEFINICION DE OBJETIVOS

Son los medios de referencia que utiliza el control para evaluar la gestión institucional.

PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS

Los procesos son las diversas etapas que comprende el control. En cambio los procedimientos, son las técnicas y prácticas, que se aplican a la institución, actividades o funciones que se evalúan.

DESEMPEÑO DEL PERSONAL

Comprende la captación, entrenamiento, ejecución de actividades, retribuciones por el trabajo y los resultados de sus actividades (eficiencia o deficiencia), así como la moralidad y ética que aplican.

SUPERVISION PERMANENTE.

Comprende el conjunto de acciones para observar, examinar, inspeccionar las actividades del personal.

COMPONENTES DEL CONTROL

El informe COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comisión), considera los siguientes componentes: entorno de control, evaluación de los riesgos, actividades de control, información y comunicación y supervisión.

ORGANOS DE CONTROL

Vienen a ser las dependencias del hospital, responsables directas del control institucional.

DEPENDECIAS DE CONTROL