Responsabilidad del Estado (página 2)

Se aplica el C. Penal que prevé, califica y castiga los hechos delictuosos imputables a los funcionarios públicos, sea por su participación activa en los mismos o por la mera pasividad ante el deber de intervenir, cuyas sanciones afectan a los derechos personales, en primer término el de la libertad.

2.A.4) Política: Es la responsabilidad por los actos de gobierno.

Se aplica básicamente la Constitución Nacional o Provincial, se trata de removerlos de sus cargos y aun de inhabilitarlos para el futuro ejercicio de los mismos u otros empleos.

De acuerdo al ámbito de aplicación se divide en:

_Responsabilidad política de los funcionarios en el Gobierno Nacional.

_Responsabilidad política de los funcionarios en el Gobierno Provincial.

_Responsabilidad política de los funcionarios en el Gobierno Municipal.

3) RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DEL AGENTE

En el ámbito de la responsabilidad Administrativa fundamentalmente, pero también de la responsabilidad Civil, se puede distinguir entre aquella que es exclusiva del Estado, como ente orgánico tendiente a satisfacer las necesidades de los individuos que lo conforman, ya sea que sus funciones se desarrollen en el ámbito del Derecho Público o en el del Derecho Privado, y por otro la responsabilidad de los agentes públicos por actos o hechos que le sean imputables como consecuencia del desempeño en tareas asignadas por el Estado.

4) RELACIONES ENTRE RESPONSABILIDADES

Hay que partir de la base que los distintos tipos de responsabilidades mencionadas, (civil, política, penal y administrativa) tienen las características de ser concurrentes en su aplicación.

Cabe aclarar que ante un mismo hecho o acto de un funcionario se le puede aplicar una, varias o todas las responsabilidades, según el hecho en cuestión.

Para poder comprender los conceptos antes enunciados, es bueno dar como ejemplo el de aquel funcionario que atropella una persona en un auto oficial en estado de ebriedad, en estas circunstancias le cabe: reparar pecuniariamente los daños físicos y morales causados a la víctima (responsabilidad civil); una sanción disciplinaria por el estado en que conducía (responsabilidad administrativa) y si este funcionario poseía fueros, es muy probable que para la continuidad del juicio civil, sea necesario la aplicabilidad del juicio político (responsabilidad política).

5) ESTADO

5.A) Noción de "Estado"

Diversas son las teorías que tratan de conceptualizar lo que es el Estado.

Entre ellas es debemos destacar las siguientes:

5.A.1) Organicista: consideran que el Estado es un ser de la naturaleza, es decir, constituye un organismo biológico semejante a los organismos animales, pero en el que el tejido epitelial, esta conformado por las instituciones protectoras del Patrimonio, de la salud, del orden, de la seguridad exterior, etc.

5.A.2) Relaciones de fuerza: Los que apoyan esta teoría, afirman que el Estado es la consecuencia del sometimiento de los más débiles, por los más fuertes.

5.A.3) Doble faz del Estado: Para Jellinek, el Estado es una realidad social en la cual se produce y se aplica el ordenamiento normativo del derecho, y que, por consiguiente, es necesario estudiar al Estado desde dos puntos de vista: real, que exige un estudio sociológico, e ideal, que debe ser considerada por la ciencia jurídica.

5.A.4) Normativista: Kelsen afirma que el Estado es pura y simplemente un sistema normativo, a saber: el sistema del orden jurídico vigente y nada más. Es la personificación metafórica del ordenamiento jurídico positivo.

Para este autor el territorio y el pueblo no son más que la esfera espacial y humana de validez del derecho.

5.B) Personalidad jurídica del estado

También sobre este tema existen diversas teorías. La siguiente es una síntesis de las mismas.

5.B.1) Teoría negativa: Esta teoría sostiene que el hombre, y solamente él, puede ser persona, por ser el único que posee inteligencia y voluntad.

La persona física es la única que tiene personalidad jurídica. Para quienes apoyan ésta idea, una asociación es un conjunto de personas que actúan colectivamente, pero que de esta unidad de intereses no surge una nueva persona, distinta de quienes la conforman. En consecuencia, el Estado no puede ser persona.

5.B.2) Teoría de la identidad del orden jurídico y del Estado: Esta es la teoría propuesta por Kelsen, en la que postula que Estado y derecho son una misma cosa. El Estado es la totalidad del derecho convertido en sujeto, y por tal circunstancia, son palabras que designan un mismo objeto.

5.B.3) Teorías que consideran al Estado como una persona: Admiten la existencia del Estado como persona, debido a que los destinos de la comunidad no pueden ser regidos por las voluntades individuales de cualquiera de sus miembros, sino que deben serlo por aquellos que han recibido, por la misma organización estatal, potestad, y que están erigidos en órganos de una voluntad superior y única.

5.B.4) Teoría de la doble personalidad del Estado: Algunos autores sostienen que el Estado tiene una doble personalidad, una de derecho público y otra de derecho privado, ejerciendo en una su soberanía y en otra siendo titular de derechos y obligaciones de carácter patrimonial.

5.B.5) Teoría de la personalidad única del Estado: El Estado como persona es uno, sólo el ámbito en que actúa es plural. El Estado constituye un mismo sujeto de derecho que actúa, ya sea en su función de poder público, ya en defensa de sus intereses como persona de derecho privado.

6) INDEMNIZACIÓN Y RESPONSABILIDAD

La noción de responsabilidad implica siempre la idea de culpa, la idea de una regla violada. Habrá responsabilidad siempre que una norma sea violada por persona con voluntad. Surge como consecuencia de una actividad ilícita o contrario a derecho.

Sin embargo, el sacrificio del derecho particular – según expresa Garrido Falla- se realiza por la administración legítimamente, es decir que el perjuicio causado a ese particular, no es la consecuencia de una actividad ilegal por parte del Estado. Según el autor español, el fundamento de la indemnización es el principio de la igualdad, que hace odioso el sacrificio especial sin indemnización.

Para Gigena, en cambio el fundamento de dicha institución es el bien común. El derecho a indemnización surge independientemente de la licitud o ilicitud del acto que le da nacimiento, es decir sin necesidad de normas que expresamente la determinen.

Tampoco tiene relación la existencia de la indemnización con el enriquecimiento sin causa por parte del Estado, es decir, el traslado de un principio de derecho privado aplicado al derecho público. Aquí no se trata de que el Estado haya obtenido una ganancia como consecuencia de sus actos, sino del daño que estos pueden haber producido a los individuos.

Por último, hacemos notar que la teoría de la indemnización tiene lugar en el campo de la actividad lícita del Estado, la responsabilidad patrimonial de la Administración lo tiene en la actividad ilícita.

7) SISTEMATIZACIÓN DE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA

7.A) Irresponsabilidad absoluta del Estado y de sus funcionarios

El absolutismo de los monarcas, en quienes se concentraban todos los poderes, impedía que los súbditos pudieran ejercer acciones tendientes al logro de indemnizaciones.

No debía presumirse jamás que los actos realizados por el soberano, podían producir un daño, por lo que el abuso debía reputarse, a lo sumo, como perjuicio causado por fuerza mayor o caso fortuito.

La idea de que pudieran existir derechos individuales privados, opuestos a la soberanía, era totalmente extraña a las legislaciones de la antigüedad.

En el Imperio romano no existían derechos privados contra el Estado, pues resultaba inconciliable con la idea de un Estado omnipotente. Se pensaba que el soberano no podía hacer daño o equivocarse, debido a su origen divino.

La situación no varió en el medioevo, el poder cimentado en el derecho divino era fuente de las mayores arbitrariedades.

Mas tarde se admitió en el derecho romano, en ciertos casos, la responsabilidad de los funcionarios, y se reconocieron algunos derechos al individuo frente al Estado; así, por ejemplo, la propiedad no podía ser expropiada sino mediante indemnización, pero si bien el derecho existía en la teoría, su aplicación práctica era sumamente dificultosa debido a la falta de medios eficaces para llevarla a cabo.

La llamada teoría del Fisco, para la que el patrimonio público no pertenecía ni al príncipe, ni al Estado, sino a un sujeto ideal distinto de ambos, el Fisco, tuvo su origen en el derecho romano. Esta teoría, planteaba la idea de una entidad que se encargaba de la administración de los bienes destinados a lograr los fines del Estado. Dicha entidad, como ya hemos mencionado, era el Fisco, que representaba al Estado en todos los asuntos de derecho civil que tuvieran relación con el patrimonio público. Esta teoría, consideró al derecho patrimonial como parte integrante del derecho privado, y por lo tanto, no se encontraron dificultades para someter al Fisco, asimilado a un particular en lo que se refiere a sus derechos, a las normas del derecho civil.

Esta teoría fue un avance hacia el principio de responsabilidad del Estado.

En nuestro país, la jurisprudencia de la Corte Suprema, comienza con una serie de pronunciamientos en los que sienta la irresponsabilidad extracontractual del Estado, fundándose en la doctrina de la doble personalidad, por la cual cuando éste actúa como persona de derecho público, no está sujeto a ningún tipo de responsabilidad respecto de los administrados, pues lo hace en virtud de su soberanía.

7.B) Responsabilidad de los funcionarios e irresponsabilidad del Estado:

Pronto se empezó a comprender que el rey no tenía origen divino, sino que era un representante del pueblo, y que era éste el que se lo confería de acuerdo a la organización política imperante. Así fue como empezó a vislumbrarse la idea de responsabilidad fuera del hasta entonces único ámbito de aplicación, que era el privado.

En este sistema el Estado también carece de responsabilidad, pero la persona perjudicada por un acto dañoso de un funcionario tiene derecho a accionar contra aquel.

Ya en la República romana se llegó a declarar responsables a algunos magistrados, pero la idea de poseer un crédito contra el Estado no era concebible, pues era totalmente extraño a las políticas de la época.

En el sistema inglés, se entendía que todo lo que implicaba asignarle una responsabilidad al Estado, se debía a una extralimitación del funcionario, y por lo tanto, era éste quién debía afrontar las consecuencias.

Para evitar la actuación indebida de los funcionarios, se ideó una serie de penas muy graves y se sancionaba severamente al funcionario que incumplía.

Se pasó de la irresponsabilidad más absoluta a una amplia, cuando ha mediado por parte del funcionario mal desempeño, o ha perjudicado a alguien con su accionar.

Es que el Estado es un ente ideal creado para satisfacer necesidades políticas, y su accionar puede darse solamente a través de personas físicas, quienes por eso mismo deben asumir la responsabilidad que emana de sus actos. De ahí que se pusiera el acento sobre la responsabilidad personal del Funcionario (aunque muy limitada en los hechos).

Esta etapa fue un avance indiscutible hacia la concreción de la responsabilidad del Estado que lentamente fue tomada en consideración, llegándose en una tercera etapa a la responsabilidad del Estado por ciertos actos.

7.C) Responsabilidad del funcionario y responsabilidad parcial del estado:

La tesis que surgió fue la siguiente, los actos de gestión del Estado lo hacen responsable, no así los actos de autoridad.

Esta teoría nace de una idea anterior y es la que se refiere a la doble personalidad del Estado, una que actúa dentro del ámbito del derecho privado y otra en el del derecho público. A esta doble faz le corresponde una doble actuación, la de los actos de gestión, que caen en la esfera del derecho privado, y la de los actos de autoridad, que se regulan por el derecho público.

De ello deriva, según Laferriere, que si los actos perjudiciales de los funcionarios son actos de gestión, el Estado sea responsable por los mismos, pues su interés en estos casos no difiere del de las demás personas en su vida ordinaria, y es lógico y equitativo que su accionar se rija por las normas del derecho privado. Si, por el contrario, el perjuicio resulta de un acto de autoridad, el Estado es irresponsable pues no ha actuado en defensa de sus intereses patrimoniales, sino que actúa en ejercicio de su derecho de soberanía, y por lo tanto, debe imponerse a los administrados sin dar lugar a estos a reclamación alguna.

Con el correr del tiempo, Francia dejó de lado la distinción entre acto de gestión y acto de autoridad para determinar la responsabilidad del Estado, y llegó a la conclusión de que todo acto administrativo puede generar responsabilidad del Estado, pero ello se subordina a la falta de servicio público.

Ahora bien ¿Cuándo hay falta de servicio? Cuando no se cumple, o cuando se cumple en forma deficiente o tardíamente. Si el funcionario ha puesto todo su empeño en prestar el servicio en forma eficiente y aún así se produce el daño, entonces el Estado es directamente responsable.

Si, en cambio, el funcionario se extralimita en sus funciones, hay falta personal. Cuando el agente realiza un acto con la intención de causar un daño, realiza un acto que sabe no le corresponde y lo mismo lo lleva a cabo, entonces la responsabilidad pasa a ser del funcionario y no del Estado.

Aquí se plantea la idea de una mejor defensa de los derechos particulares, exigiendo una reparación al Estado, cuando es el Estado el que perjudica al poner en movimiento su actividad.

El Estado es considerado, en este caso, como persona, la cual se hace responsable por sus actos.

La responsabilidad del Estado funciona en forma pura en caso de falta de servicio o por hecho lícito que exija obligación de indemnizar, mientras que la falta personal imputable a la persona o agente que la comete, da origen a la responsabilidad personal.

7.D) Responsabilidad directa del Estado:

En la actualidad, existe una corriente doctrinaria que afirma la responsabilidad directa del Estado, sin necesidad de conocer previamente, si el daño fue culpa del agente o de la administración.

El traspaso al Estado de las obligaciones emanadas de la responsabilidad de los funcionarios, tiene por fin poner al acreedor frente a un deudor cuya solvencia en cualquier caso es indiscutible.

El fundamento de esta teoría radica en que, en última instancia, es el Estado el que forma a los funcionarios, los coloca en su puesto, les indica las funciones y, en definitiva, se compromete a la adecuada prestación del servicio para lo cual se vale de dichos funcionarios.

En la Argentina, el criterio de la Corte Suprema fue variando y ya en 1933, a partir de la sentencia "Tomas Devoto y CÍA. S.A. C. Gobierno Nacional, por daños y perjuicios", aceptó la responsabilidad extracontractual del Estado, aún actuando como persona de derecho público, pero sólo en los casos en que los daños provocados resulten de la irregular actividad estatal.

Por fin, se llega a una tercera interpretación, en línea con la corriente jurisprudencial del resto del mundo, en la que se acepta la responsabilidad extracontractual del Estado, actuando como persona de derecho público, con prescindencia de si los perjuicios contra los administrados resultan de un obrar irregular, admitiéndola incluso, cuando el Estado actúa en el ejercicio legal de sus poderes, sentándose la responsabilidad amplia del Estado, por los actos realizados por él o por sus agentes.

8) FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD

8.A) Teoría de la representación

Se basa en la idea de que el representado, (en este caso el Estado) responde por los actos de su representante (el funcionario). Esta responsabilidad se funda en la elección del representante por parte del representado. Esta teoría no es aceptable para la mayoría de la doctrina ya que no es la administración propiamente la que elige a los funcionarios, sino que éstos son elegidos, a su vez, por otros funcionarios, por lo que la responsabilidad terminaría recayendo sobre éstos últimos.

8.B) Teoría de la proporcionalidad de las cargas

Esta teoría formulada por Tessier, se fundamenta en el hecho de que ningún ciudadano debe sufrir más que otro las cargas impuestas en interés de todos. Cuando un acto produce un daño injusto a un ciudadano con respecto a los demás, debe ser indemnizado.

Entrena cuesta, partiendo de ésta teoría, fijó como principio para responsabilizar al Estado, el de igualdad ante la ley. Según este principio, cuando el Estado produce un daño a una persona que no está obligada a soportar el mismo, debe ser recompensado mediante el pago de una indemnización "… pues sería injusto que un particular se sacrifique, sin tener que hacerlo, en beneficio de la comunidad y que ésta no compense dicho sacrificio".

8.C) Teoría de la responsabilidad por riesgo

La responsabilidad de la Administración Pública, existe por el hecho de haber ocasionado el funcionamiento del servicio público, un perjuicio particular a un individuo o a un grupo de personas. La posibilidad de ocasionar ese daño es un riesgo que corre el Estado al realizar cada uno de sus actos, por lo tanto hay responsabilidad por riesgo.

8.D) Teoría de la equidad

Propugnada por Mayer quien sostenía "La indemnización existirá siempre que el Estado haya obtenido alguna ventaja en detrimento excepcional de un administrado".

8.E) Fundamento constitucional y legal

El fundamento jurídico de la responsabilidad del Estado debe encontrarse en la Constitución, a fin de constituir una verdadera garantía. Nuestra Constitución, sin embargo, no tiene una disposición expresa sobre dicha responsabilidad. Dicha responsabilidad puede desprenderse implícitamente del art. 16 que reconoce la igualdad ante la ley, el que establece la inviolabilidad de la propiedad, y el art. 100 que se refiere a la posibilidad de demandar al Estado sin ninguna prerrogativa.

Dice Fiorini acerca de la inexistencia de una norma expresa sobre la responsabilidad del Estado, "Es verdad que no hay un artículo que consagre la responsabilidad reparatoria por el daño ocasionado, pero hay presupuestos fundamentales que consagran la reparación de los derechos ofendidos. Toda la responsabilidad reparatoria se funda sobre la ofensa de los derechos adquiridos y reconocidos".3

Como consecuencia de la ausencia en la Constitución de una norma específica, los tribunales recurren al C. Civil para obtener el fundamento jurídico de la responsabilidad del Estado.

Sin embargo, es necesaria la incorporación de un artículo que fije expresamente la responsabilidad del Estado.

9) RESPONSABILIDAD DEL ESTADO SEGÚN SUS FUNCIONES

La responsabilidad del Estado según sus funciones puede derivar del ámbito administrativo, judicial o legislativo.

9.A) Hechos y actos administrativos

En la actualidad se proclama la responsabilidad total del Estado.

En el estudio de la legislación comparada, en Alemania, el Estado era responsable frente a terceros por un acto de gestión del órgano público, más cuando el acto frente a terceros es realizado por el funcionario "en ejercicio del poder público que se le confió" el Estado responde si una ley prohíbe dicho acto expresamente. Esto fue modificado posteriormente, así en la Constitución de Weimar en 1919, se estableció la responsabilidad exclusiva del Estado con derecho a repetir contra el funcionario.

El Código Civil español dice que el Estado es responsable cuando obrase por mediación de un agente especial, pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien corresponda la gestión. En 1957, al dictarse la ley de régimen jurídico de la administración, se consagra la responsabilidad directa del Estado por los daños ocasionados.

La Constitución de Italia establece, en algunos, casos la responsabilidad directa del Estado, y en otros la responsabilidad indirecta. Cuando el funcionario haya realizado un acto ilícito en el ejercicio de sus funciones, tiene una responsabilidad directa por el mismo, pero también hay una responsabilidad indirecta del Estado en virtud de lo dispuesto por el Código Civil. En cambio cuando sea el mismo ente el que comete el delito, la responsabilidad del Estado será directa, ya que existe un poder ejercido de forma ilegal. Es decir, el Estado, en este caso, abusa de su poder para realizar un acto.

En Estados Unidos existe una fuerte tendencia a la consideración de la responsabilidad directa del Estado. La Federal Tort Clams Act estableció en 1946, que el Estado será responsable por los actos que produzcan un daño en la misma forma que una persona privada. Sin embargo, la misma ley establecía que el Estado no es responsable, por los actos realizados en cumplimiento de una ley que con posterioridad fuera declarada inconstitucional, lo cual es un tanto incongruente.

En Inglaterra regía la idea de que la corona estaba exenta de responsabilidad por sus actos, hasta que se dicta la Crown Proceedings por la cual desaparece gran parte de los privilegios de la corona, instituyendo un procedimiento común para las demandas contra la misma. Francia es el país más avanzado en cuanto al reconocimiento de responsabilidad por parte del Estado. Como ya hemos visto al tratar la Sistematización de la evolución histórica, en el derecho francés, el Estado era sólo responsable por los actos de autoridad, más no por los de gestión. Luego se comienza a distinguir entre falta personal y falta de servicio, haciéndose responsable el estado solamente por éstos últimos, pero a partir de 1951 se consagra la responsabilidad extracontractual del Estado en forma amplia, y declara que el Estado se responsabiliza tanto cuando se trate de una falta personal como de servicio.

En nuestro país se ha llegado a consagrar la responsabilidad extracontractual del Estado materializándola en algunas leyes. Hasta 1933 se sostuvo la irresponsabilidad del Estado fundándose en la interpretación del art. 43 del Código Civil.

La Corte Suprema cambia el criterio, declarando responsable al Estado por los daños ocasionados al reparar una línea telegráfica, afirmando que, quien presta un servicio, lo debe hacer en condiciones adecuadas, como dispone el Código Civil, y que esta normativa es también aplicable al Estado.

Sin embargo, se mantenía la irresponsabilidad cuando el Estado actuaba como persona de derecho público, salvo que una ley expresamente determinase dicha responsabilidad.

En la actualidad, tanto doctrina como jurisprudencia, consagran la responsabilidad total y amplia del Estado por los hechos y actos administrativos lícitos e ilícitos, y aún por los hechos ilícitos cometidos por sus agentes.

9.B) Actos legislativos

El Poder Legislativo también puede producir serios daños con su accionar, por ejemplo al declarar de utilidad pública una actividad privada, o cuando prohíbe otras que hasta ese momento eran lícitas.

Ante una situación de este tipo existen tres posibilidades a considerar:

a_ Que el mismo legislador fije la indemnización en la ley respectiva.

b_ Que no haga mención acerca de la posibilidad de indemnizar.

c_ Que expresamente niegue la indemnización.

Los principales problemas surgen cuando se plantea alguno de los dos últimos casos.

Acerca de la responsabilidad del Poder legislativo, existen aún grandes controversias.

Algunos consideran que ninguna responsabilidad puede derivar de la aplicación de una ley, aunque ocasione perjuicio, puesto que de la sola voluntad del legislador puede derivar una indemnización.

Autores como Duguit, apoyaron la tesis de la responsabilidad, basando su opinión en que si el Estado responde por los daños que le causa a sus administrados, no hay razón para creer que esta cobertura no alcance a los daños derivados de actos legislativos.

Actualmente la doctrina mayoritaria admite la responsabilidad del Estado por el acto legislativo.

En el caso que sea la misma ley la que establece la negación del pago de una indemnización, algunos autores opinan que nada puede hacer el juez ante una ley que expresamente niega esa posibilidad. Sin embargo son pocos los que sostienen esta posición, ya que todo juez tiene facultad para declarar la inconstitucionalidad de una ley.

En síntesis, si bien existe discusión respecto de la idea de responsabilizar al Estado por sus actos legislativos, la tendencia apunta al reconocimiento de dicha responsabilidad. Ahora bien, para que surja esa responsabilidad y, en consecuencia, la indemnización, es fundamental probar dos cosas, la existencia del daño y la relación entre éste y la actividad legislativa.

9.C) Actos judiciales

La responsabilidad del Estado por el acto judicial, es uno de los problemas que más se ha discutido. Esta responsabilidad surge por errores judiciales, el caso más común es cuando se condena a un inocente.

Cuando se produce un hecho de éste tipo, son dos los aspectos que se deben considerar, por un lado el daño de índole patrimonial, (cesación del negocio, pérdida de empleo, etc.)pero por sobre todas las cosas, el daño moral que sufre el damnificado como consecuencia del error judicial, en cuanto a su relación con su familia, la sociedad, y la posible privación de la libertad.

A lo largo de la historia se ha tratado esta posibilidad de resarcir al particular ante un error judicial. Ya Roma y Atenas lo aceptaban en ciertos casos. No fue así en la época monárquica, en la que debido a la creencia del origen divino del Rey, no se dudaba de su veredicto. Poco a poco, con los cambios producidos en los diversos Estados, fueron surgiendo ordenanzas que reconocían este derecho.

Según Cretella, en el acto judicial, el error puede ser motivado por la factibilidad humana.

Este error puede ser reparado mediante actos de revisión, pero si ya produjo daño, el Estado tiene el deber de repararlo.

Cretella fundamenta la responsabilidad del Estado, ya sea, en la culpa administrativa, que comprende la responsabilidad personal del juez, en el accidente administrativo, que excluye al juzgador, pero compromete al Estado por falla técnica del aparato judicial, o por riesgo integral del Estado, en razón de la igualdad ante las cargas públicas.

10) REGISTRO JURISPRUDENCIAL

Caso 1

El art. 1113 del C.C. es aplicable al Estado y a sus entes descentralizados por los daños causados por las cosas en su dominio público.- "DIAZ DE GHIOTTI ANA C/ MUNICIPALIDAD DE LA CAPITAL" Fecha 02/07/96.

Caso 2

Existe responsabilidad del Hospital, y con él, del Estado, por la prestación defectuosa e irregular del servicio de salud, aunque no se pueda demostrar la culpa personal del o de los funcionarios involucrados.- FISCAL DE ESTADO EN J CANEO CORREAS MIREYA Y OT. / MARIO CHRABOLOWSKY Y GOBIERNO DE MENDOZA, Fecha 05/12/95.

Caso 3

La ley 24.028, ha detenido el avance de la llamada teoría de la indiferencia de la concausa, creación jurisprudencial, luego ratificada por la argumentación de los art. 8 y 22 de la ley 23.643. En el sistema actual se retrotrae al sistema del derecho común, de manera que en caso de concurrencia de factores causales atribuibles al trabajador y factores causales atribuibles al trabajo, sólo se indemniza la porción del daño que se generó por propia responsabilidad, es decir, solo se indemniza la incidencia de los factores causales atribuibles al trabajo.- FISCAL DE ESTADO EN J BONA ANGEL / BODEGAS Y VIÑEDOS GIOL, Fecha 25/10/94.

Caso 4

No toda actividad lícita del Estado que cause un daño, genera obligación de reparar, es imprescindible que un trato desigualitario, haga cargar al administrado con un daño que debe ser distribuido entre otros.- FISCAL DE ESTADO EN J FECUNDA S.R.L. / GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE MENDOZA, Fecha 28/06/94.

Caso 5

La responsabilidad del Estado es directa, independientemente de que no se individualice al autor, siempre que el Estado no cumpla eficazmente sus obligaciones, máxime cuando no cumpla una obligación prevista en la propia Constitución Nacional.

FISCAL Y ACTOR CIVIL / LOPEZ TEJADA MIGUEL VICENTE, Fecha 09/12/93.

Caso 7

El art. 1074 del C.C., (aplicable a la responsabilidad del Estado) solo comprende los ilícitos por omisiones simples, y no los de comisión por omisión. En los casos de responsabilidad del Estado, no es necesario que la obligación sea impuesta en forma expresa, basta que se de: a) la existencia de un interés normativamente relevante, b) la necesidad material en actuar para tutelar el interés, c) la proporción entre el sacrificio que comporta el actuar y la utilidad que se consigne en el accionar.- PODER EJECUTIVO DE LA PROVINCIA EN J TORRES FRANCISCO / PROVINCIA DE MENDOZA, Fecha 04/04/89.

RESPONSABILIDAD POLÍTICA

1) INTRODUCCIÓN

Antes de comenzar a desarrollar el tema de la responsabilidad política, nos parece razonable que hagamos un pequeño resumen de lo que son los privilegios e inmunidades que directamente se relacionan con este tipo de responsabilidad. Cuando hablamos de privilegios, estamos haciendo referencia a los fueros que revisten a ciertos funcionarios del estado, o mejor dicho, al órgano institución que trae aparejado a dichas personas, los cuales son una constante del derecho constitucional del poder comparado. Estos se repuntan establecidos, no en interés particular del legislador que con ellos se beneficia, sino del parlamento como órgano, y se alega que tiene como finalidad asegurar la independencia, el funcionamiento y la jerarquía del mismo.

Entre los privilegios, encontramos los colectivos y los personales; los primeros se refieren a aquellos que poseen, por ejemplo, cada cámara del congreso, y los segundos, que son los que revisten a las personas y nos interesan en nuestro estudio, podemos citar la inmunidad de opinión y expresión, la inmunidad de arresto, la dieta, etc.

Estos privilegios que revisten a ciertos funcionarios como Presidente, Vicepresidente, jueces, etc. llevan a las mismas a una superficie jurídica más compleja, por cuanto, cuando algunos de ellos cometa algún acto ilícito o hecho que perjudique en esencia al interés general, para ser juzgado en su responsabilidad como persona civil común, primeramente deberá ser juzgada su responsabilidad política a través de algún mecanismo constitucional, como es el juicio político, y luego así poderlo someter a la justicia ordinaria. No implica necesariamente que una destitución de un funcionario a través del juicio político, lo lleve directamente a la justicia civil o penal, sino puede ocurrir que aquel haya cometido una serie de actos inmorales, que implique una desconfianza social, por cuanto solo haya sido destituido del cargo.

El examen de la responsabilidad política, que surge cuando está en juego el interés general de la sociedad, lesionado por la conducta de los funcionarios mencionados en el artículo 53 de la Constitución Nacional, y correlativos de las Constituciones provinciales- es propio del derecho Constitucional.

Art. Nº 53 C.N. (Cámara de Diputados) "solo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministro, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delitos en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarados haber lugar a la formación de causas por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes".

2) FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA

Donde haya un poder de gobierno, cualquiera que sea el departamento de que se trate, debe haber una responsabilidad. Desde el presidente de la Nación, hasta el último de los funcionarios, son responsables de sus actos como órganos del Estado, efectuando una síntesis entre el principio republicano y el representativo, fundado en la soberanía del pueblo, del cual los gobernantes por él elegido, son sus mandatarios, agentes o gestores.

Si buscamos una síntesis de la responsabilidad, la podemos encontrar en las palabras de Sarmiento García, recordando palabras de Alberdi: " La responsabilidad de los encargados de todo poder público, es otro medio de prevenir sus abusos. Todo el que es depositario o delegatario de una parte de la soberanía popular, debe ser responsable de infidelidad o abusos cometidos en su ejercicio. Para que la responsabilidad sea un hecho verdadero, y no una palabra mentirosa, debe estar determinada por la ley con toda precisión; deben existir penas señaladas para los abusos de los mandatarios, jueces que las apliquen y leyes que reglen el procedimiento del juicio político…"

Un tema bastante controvertido, y que ha dado lugar a opiniones encontradas, es el aceptar o no la existencia de la responsabilidad política de los funcionarios del Poder Judicial.

En una postura opuesta a la responsabilidad política de estos funcionarios, se encuentra Rossetti, entre otros, quién fundamenta su posición, partiendo de que no toda función del Estado es política, identificando a esta como el "mando", y que es inherente a los poderes Ejecutivo y Legislativo, mientras que al Poder Judicial le atribuye la función de "control"; cita en aval de su postura a Heller, para quién sólo son actividades políticas, el gobierno y la legislación, no la administración y la justicia.

Por otra parte, se encuentran aquellos que defienden la existencia de esta responsabilidad de los agentes judiciales, por ejemplo Rodriguez Villafañe, quién afirma enfáticamente, que el Poder Judicial es político y sus decisiones también políticas en cuanto es órgano del poder estatal, y sus pronunciamientos deben proyectar la concepción doctrinaria que cubre a la legislación y a la actividad estatal.

Pero a parte del papel genérico –como órgano del estado- que pueda corresponder al Poder Judicial, el autor le asigna un rol político específico, como es el de ejercer el control de constitucionalidad sobre la acción de los otros poderes, en cuyo caso tal atribución, lo perfila como Poder Político en el sentido de que actúa como "poder control" o "poder moderador".

En nuestra opinión, pensamos que la responsabilidad política de los agentes judiciales es válida, ya que si bien no son elegidos por el pueblo, lo cual les daría un sostén político, y las decisiones tomadas no tienen perfiles de conveniencia y oportunidad como lo son en el resto de los Poderes, sino, por el contrario, se las aplican a un caso concreto, son en definitiva funcionarios del estado y deberán ser destituidos del cargo cuando dañen al interés general.

3) CARACTERES DIFERENCIALES

Los motivos fundamentales son:

• Porque las constituciones (nacional y provinciales) limitan este tipo de responsabilidad a un número reducido de funcionarios.
• Porque el mecanismo para hacerla efectiva, esto es, el juicio político, tiene como única finalidad la remoción o destitución del funcionario, por las causales previstas en las constituciones, sin perjuicio de la responsabilidad residual que pudiere caber en materia civil o administrativa. Puede, cuando más, establecerse mediante el referido procedimiento, una sanción, pero de naturaleza accesoria: la inhabilidad para ocupar el cargo nuevamente, pues el tribunal de juicio puede declarar al inculpado incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación o provincia.

De lo comentado podemos razonar que el efecto principal del juicio político no implica una sanción, sino se trata de la privación de una competencia pública.

4) PANORAMA GENERAL EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

En el orden nacional no puede mencionarse que exista responsabilidad política de los agentes estatales, pues esta se instituye por juicio político y la Constitución Nacional la establece para los miembros del Poder Ejecutivo (presidente, vicepresidente y ministros), juntamente con los miembros del Poder Judicial federal. En el orden provincial se refieren a funcionarios de origen constitucional. Esta clase de responsabilidad tiende a retirar cierta inmunidad que tenía el agente, juntamente con la destitución, y poderlo así enjuiciar ante la justicia, por los delitos o daños que hubieren ocasionado. La responsabilidad política es excepcional y restringido para ciertas autoridades constitucionales y no para los agentes estatales.

El legislador, no puede extender la responsabilidad política a otras autoridades. Las leyes que la extienden para ciertos funcionarios, como acontece respecto a los miembros del Banco Central, o Tribunal de Cuentas de la Nación, son inconstitucionales. En el orden provincial acontece lo mismo, con la diferencia que tienen también responsabilidad política, algunos funcionarios con origen constitucional, como son los Fiscales de Estado, los Directores del Bancos y los miembros del Tribunal de Cuentas.

5) MATERIALIZACION DE LA RESPONSABILIDAD

5.A) En el gobierno nacional

5.A.1) El Juicio Político

De las distintas definiciones que se han dado por diferentes autores como Quiroga Lavié, senador Summer, Gonzales Calderón, etc., nos quedamos con éste último, que define al Juicio político como "un procedimiento solemne, iniciado por los representantes directos de la Nación y por ellos promovidos ante el Senado como superior tribunal de justicia política, para verificar y hacer efectiva la responsabilidad constitucional de los funcionarios que comprende el art. 53 C.N."

Esta institución tiene su origen en los sistemas parlamentario como el inglés, que afirmó su poder controlando a los ministros del rey. El primer caso data de 1376, cuando el parlamento dedujo juicio político a un amigo del rey y a su concubina por delitos oficiales y comunes. Pero con el advenimiento del régimen parlamentario, al retirar el Parlamento la confianza de los ministros, se evitaba el engorroso procedimiento del juicio político, y de esta manera comenzó a dejarse de utilizar, a partir de 1805, al acusarse al vizconde Melville.

En el régimen Presidencialista, la responsabilidad política se ejerce mediante el procedimiento del juicio político. Hay quienes sostienen que el Poder Legislativo ejerce funciones jurisdiccionales con motivo del juicio político, aunque otros, como Gordillo, considera que sobre esta materia, se trata simplemente de la remoción de un funcionario público por mal desempeño o delito en el ejercicio de sus funciones, acto eminentemente administrativo, sujeto a ciertas garantías que salvaguardan el derecho de defensa del acusado.

El juicio político en la Constitución Nacional, según texto de 1853, la Cámara de Diputados acusaba al Presidente, Vicepresidente y a los ministros, a los miembros de ambas Cámaras, a los de la Corte Suprema de justicia y a los Gobernadores de provincia por delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos, violación de la Constitución u otros que merezcan pena infamante o de muerte…… . La reforma de 1860 suprimió el enjuiciamiento a los gobernadores de provincias (contrariaba al federalismo) y a los miembros de ambas cámaras (tienen su propio régimen correctivo). Asimismo, por el anterior art. 45 modificó las causales, siendo las mismas: mal desempeño, delito en el ejercicio de sus funciones y crímenes comunes.

5.A.1.a) Funcionarios acusables

De acuerdo con la reforma de 1994, las personas sujetas a acusación por la cámara baja son: el Presidente, Vicepresidente, Jefe de Gabinete de Ministros, ministros y miembros de la Corte Suprema (art. 53).

En lo que respecta a los miembros de tribunales inferiores de la Nación, los mismos se encuentran sujetos a acusación por el Consejo de la Magistratura (art. 114, inc. 5).

5.A.1.b) Causales

El art. 53 de la C.N., ha dejado subsistente las causales de mal desempeño, delito en el ejercicio de sus funciones y crímenes comunes.

• Mal desempeño: una doble perspectiva de análisis, por un lado el contenido de la misma y por otro en cuanto a los principios constitucionales en juego.

Respecto del primero, la Constitución ha delegado en ambas cámaras, la apreciación discrecional de las circunstancias que concurran al caso concreto. Respecto del segundo, es necesario analizar dos categorías de enjuiciamiento, por un lado la del Presidente, Vicepresidente, Jefe de Gabinete y ministros, que no requiere que los actos transgresores sean reiterativos, sino, por el contrario, basta para ser enjuiciado, con un solo hecho con connotación trascendente; y por otro los miembros de la Corte Suprema, donde juega un factor trascendente la independencia del Poder Judicial, por cuanto los actos, además de ser graves, irregulares y perjudiciales, estos si deben ser habituales.

• Delitos en el ejercicio de las funciones: necesita la incriminación legal de la conducta, es decir, que el Senado debe moverse dentro del marco del Código Penal.
• Crímenes comunes: se está juzgando, no al funcionario, sino al ciudadano que comete crímenes comunes fuera de sus funciones.

5.A.1.c) Procedimiento

La denuncia por juicio político puede iniciarla cualquier particular o bien un diputado. La misma debe ser por escrito, siempre fundamentando los hechos o conductas meritorias a tal efecto, individualizando el cargo que ejerce el denunciado y las pruebas que sustentan la acusación. Si surgieren elementos ciertos y semiplena prueba de causales graves, se procede a abrir "la instancia" mediante la sustentación del sumario, citándose al acusado para su defensa. A posteriori se abre la causa a pruebas citándose a testigos, se libran de oficio para recabar informe, se realizan inspecciones oculares, etc. En caso de allanamiento, debe solicitarse la respectiva orden del juez en lo penal de turno, e igual procedimiento debe utilizarse en caso de arresto de testigos.

Si la comisión de Juicio Político entiende que no hay méritos para acusar, lo expresa en un dictamen, con la aclaración de que lo actuado no afecta el buen nombre y honor del acusado.

Si, por el contrario, se hace lugar al pedido, todas las actuaciones pasan al plenario de la Cámara de Diputados, la que necesita una mayoría agravada de dos tercios de los miembros presentes.

5.A.1.d) Enjuiciamiento

Si prospera la acusación en Diputados, se forma una comisión de tres miembros de esta cámara a fin de que se sostenga la acusación en la cámara alta. Ya que como nos dice el art. 59 de nuestra constitución, es al Senado a quién corresponde juzgar a los acusados por la cámara baja.

El art. 59 C.N. "al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el presidente de la Corte suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes."

Las particularidades del juicio político son las siguientes:

• En cuanto al juramento, los senadores se encuentran bajo diferentes juramentos y no por eso son funcionarios judiciales o ejercen funciones judiciales.
• El Senado no juzga, pues no impone penas. Solo destituye o no, inclusive puede inhabilitar (art. 60 C.N.) pero la parte condenada quedará sujeta a acusación, juicio, y castigo ante los tribunales ordinarios.
• Las resoluciones del Senado no se fundan, tanto para mantener en el cargo como para destituir. Esta es la diferencia esencial con las sentencias que en todos los casos deben fundarse.

5.A.1.e) Suspensión del enjuiciamiento

Una tesis sostiene que es improcedente suspender al acusado, porque no está contemplada en la Constitución y constituye una pena anticipada y, en caso de los jueces, no pueden suspendérselos pues ellos permanecen en sus cargos mientras dure su buena conducta. Sostienen esta teoría Linares Quintanas y González Calderón, entre otros.

La tesis opuesta sostiene que la suspensión si es procedente pues no significa remover ni juzgar.

La razón de que es procedente la suspensión, radica en que muchas veces la prueba de la responsabilidad se encuentra en poder del funcionario enjuiciado, pudiendo este entorpecer la labor investigativa, ya que el acusado puede presentar obstáculos a la labor de las cámaras.

Tampoco puede ser una pena anticipada, o un prejuzgamiento, pues el Senado no prejuzga ni impone penas, solo ejercita una actividad que le es propia, privativa y excluyente.

5.A.1.f) Resolución del senado

Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado y declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación.

La finalidad sustancial del juicio político es remover, separar, destituir al acusado por su indignidad en el elevado cargo. De allí que el Senado, en el supuesto que se probase los cargos de la acusación, debe proceder a destituir.

Sin perjuicio de ello, puede o no declarar la inhabilidad (temporal o permanente), para ejercer empleo de honor o de confianza o a sueldo de la Nación.

5.A.2) Atribución del Consejo de la Magistratura

Con la reforma de 1994, aparece una nueva figura constitucional llamada Consejo de la Magistratura, dicho órgano tiene dos grandes funciones señaladas en el art. 114 de la C.N.: selección de los magistrados y administración del Poder Judicial. Está integrado periódicamente, de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos públicos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal; será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indica la ley especial que lo reglamenta.

Entre las diversas atribuciones que se desprenden, las dos grandes funciones que tiene este órgano, son las de ejercer facultades disciplinarias sobre los magistrados y decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.

Nuestra constitución contempla en el art. 115, que los jueces de tribunales inferiores de la Nación serán removidos por las causales expuestas en el art. 53 de la C.N. (ya vistas para la aplicación del juicio político), por un jurado de enjuiciamiento integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal. Su fallo será irrecurrible, no tendrá mas efecto que destituir al acusado, pero la parte condenada, al igual que en el caso del juicio político, quedará, no obstante, sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.

5.A.2.a) Naturaleza del jurado

No estamos en presencia de un tribunal de justicia, sino de naturaleza política, por las siguientes razones:

• Las causales de enjuiciamiento son las mismas de 1853 y son de naturaleza política.
• El criterio para el juzgamiento sigue basado en la discrecionalidad política.
• El procedimiento se inicia con un órgano acusador, que después desaparece. Todo tribunal de justicia tiene permanentemente un órgano que ejerce la acción. En cambio, el Consejo de la Magistratura insta el procedimiento pero no continúa en él, ya que este queda en manos del jurado.
• Persigue solamente la destitución del magistrado.
• En su composición incluye abogados que no son jueces.
• Y el fallo es inapelable.

5.A.2.b) Apertura del procedimiento

Corresponde al Consejo de la Magistratura la decisión de la apertura del procedimiento que implica el juzgamiento prima facie respecto de la verosimilitud de los hechos, y que ellos constituyen motivo suficiente para abrir la causa.

La acusación constituye el acto procesal mediante el cual, la decisión interna del Consejo, se exterioriza y se dirige al Jurado; siendo el equivalente del juicio político, de la acusación producida en la Cámara de Diputados.

El Consejo acusa, pero no interviene más en el procedimiento, que queda en manos del jurado y éste no puede iniciar por sí mismo la acusación.

Es el Consejo quién efectúa el análisis primario, según el cual habrá mérito o no para la remoción del magistrado. Si no los hay, no continuará el procedimiento, o todo se limitará a la aplicación de una sanción disciplinaria distinta de la remoción.

5.A.2.c) Contenido del fallo

Mientras el juicio político produce como efectos la remoción del miembro de la Corte enjuiciado, puede éste ser susceptible de la sanción accesoria de inhabilitación para ocupar empleos de honor, de confianza o a sueldo de la Nación.

5.A.2.d) Irrecurribilidad del fallo

Todos los recursos han quedado eliminados por la claridad del texto legal. Aunque se invoque defectos procesales, la corte deberá rechazar formalmente el recurso extraordinario.

5.B) En el gobierno provincial

La mayoría de las Constituciones Provinciales se apartan, en alguna medida, del mecanismo tradicional para determinar la responsabilidad política, en cuanto proponen un doble sistema: juicio político para los gobernadores, vicegobernadores, ministros y miembros de las cortes o tribunales superiores; y "Jury" o jurado de enjuiciamiento para los magistrados y funcionarios inferiores del Poder Judicial.

5.B.1) El Juicio Político

5.B.1.a) Funcionarios que comprende en relación a las provincias de nuestro país

• Gobernador: la totalidad de las provincias.
• Vicegobernador: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza (art. 109 C.P.), Misiones, Río Negro, Salta, San Juan, Santa Cruz.
• Ministros: Todas, con excepción de las Constituciones de Jujuy y Misiones.
• Miembros de tribunales superiores o corte: Todas las constituciones, con excepción de San Juan, San Luis y Santiago del Estero que los someten al Jury de enjuiciamiento.
• Fiscal de Estado: Buenos Aires, Formosa, La Pampa, Río Negro y Santa Fe.
• Miembros del Tribunal de Cuentas: Formosa y Santa Fe.
• Magistrados Inferiores: Corriente y La Rioja.
• Contador y Tesorero de la provincia: Formosa.
• Contador General de la Provincia: Río Negro.

5.B.1.b) Causales

En términos generales, todas las constituciones establecen las mismas causales de juicio político, con algunas particularidades.

• Mal desempeño en sus funciones.

Esta causal comprende una gama de supuestos que, incluso las mismas constituciones reiteran en sus disposiciones, tales como negligencia o morosidad en el ejercicio de sus funciones.

Como se ha dicho esta causal comprende un sin número de hipótesis que no es del caso enunciar, aunque conceptualmente puede afirmarse que el mal desempeño está en directa relación con el deber de dedicación a la función o, como bien señala José María Santa Cruz, respecto de las incompatibilidades, acatamiento del orden jerárquico y obediencia, trato correcto y conducta moral irreprochable.

• Delitos en el ejercicio de sus funciones.

Quiroga Lavié describe como figura típica en tal sentido, el delito de incumplimiento de los deberes de funcionarios públicos, contemplado por los arts. 248 a 253 del Código Penal, sin perjuicio de las demás figuras penales en que pueda encuadrar la inconducta, siempre que sea cometida con motivo de la realización de las funciones.

• Delitos comunes.

A diferencia del anterior, se trata aquí de los cometidos por el funcionario público, pero sin ninguna vinculación con el ejercicio de sus funciones.

• Incapacidad física o mental sobreviniente.

Muy pocas constituciones contemplan esta causal (Catamarca y Chaco). Ello debido a que aparece como muy remota la eventualidad de que un funcionario con un impedimento físico o mental de naturaleza tal que le impida el correcto desempeño de su cargo, insista en permanecer en sus funciones aunque, por cierto, no hay que descartar la posibilidad de que esto ocurra.

• Desconocimiento reiterado y notorio del derecho.

Es la hipótesis que prevé la Constitución de Catamarca y que, evidentemente, se refiere a los miembros de la Corte de Justicia, habida cuenta que para el acceso a los otros cargos políticos –gobernador y ministros- no es requisito la versación en derecho. Desde otro punto de vista, cabe aquí la misma observación formulada a la causal anterior, en cuanto al mencionado desconocimiento, necesariamente habrá de traducirse en un mal desempeño de la función jurisdiccional.

5.B.1.c) Procedimiento

Se advierte que según se trate de constituciones con sistemas unicamerales o bicamerales, el procedimiento para el Juicio Político, lógicamente, habrá de sufrir variantes o, en los casos de La Rioja, Jujuy, Formosa y Santiago del Estero, que se apartan del sistema tradicional. No obstante podemos señalar aspectos comunes a los distintos sistemas en el siguiente cuadro:

• Constituciones con poder legislativo bicameral.

A este sistema se adscriben las cartas de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corriente, Entre Ríos, Mendoza, San Juan, Santa Fe y Tucumán.

• Constitución con poder legislativo unicameral.

Dentro de este grupo de cartas que adoptan un procedimiento común, se hallan las provincias del Chaco, Chubut, La Pampa, Misiones, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y San Luis.

En la primera sesión anual, la Legislatura se divide en dos Salas, una acusadora y la otra juzgadora o de sentencia.

• Constituciones que adoptan sistemas especiales.

Hay un grupo de constituciones que plantean un régimen especial respecto de las anteriores analizadas, tanto en el procedimiento como en la integración del órgano encargado del juzgamiento. Solo nos remitimos a mencionarlas por cuanto cada una plantea un sistema específico respecto de las otras y no es parte del objetivo del trabajo.

Las mismas son: Formosa, Jujuy, La Rioja y Santiago del Estero.

5.B.2) Jury de enjuiciamiento

El ejercicio de la función pública, en virtud del principio republicano de gobierno, genera responsabilidades que serán de distintas naturaleza según la función que desempeñe. En el caso de los magistrados judiciales, les cabe, por la actividad que desarrollan, una responsabilidad específica cuando ocurran las causales que las constituciones o las leyes prevén, la que calificamos de judicial o jurisdiccional. En razón de ello, afirmamos, la determinación de ellas requiere de un procedimiento y de un órgano encargado de establecerla, en directa adecuación a la naturaleza de la función que se investiga.

En esta inteligencia la mayoría de las constituciones provinciales han instituido el Jury o Jurado de enjuiciamiento de magistrados, con excepción de las cartas de Corrientes, Jujuy y La Rioja que someten a los magistrados judiciales al procedimiento del juicio político.

Cabe observar que las constituciones que adoptan esta institución, no han seguido un criterio uniforme respecto del tribunal de juzgamiento, como el procedimiento a seguir. Sin embargo, existe uniformidad con algunas pequeñas excepciones respecto a las causales, así como también con relación a los funcionarios sometidos a tal procedimiento.

5.B.2.a) Funcionarios que comprende

• Magistrados y funcionarios inferiores: Esto es, jueces de cámara, de primera instancia y miembros del ministerio público. Así lo establecen todas las constituciones, con excepción de las anteriores apuntadas que los someten a juicio político.

• Miembros de tribunales superiores o cortes: Tal es el caso de las constituciones de San Luis y San Juan que se apartan del sistema del juicio político.

• Miembros de los tribunales de cuentas: Buenos Aires, Córdoba, Chaco, Entre Ríos, La Pampa, Mendoza, Misiones, Neuquén y Santiago del Estero.

• Fiscal de Estado o de Gobierno: Chubut, Entre Ríos, Mendoza, Misiones, Neuquén y Santiago del Estero.

• Contador y Tesorero de la provincia: Chubut, Entre Ríos, Misiones y Río Negro.

• Director general de escuelas y vocales del consejo general de Educación: Entre Ríos.
• Asesor de Gobierno: Mendoza.
• Superintendentes y miembros del Consejo de Irrigación: Mendoza.

5.B.2.b) Causales

En términos generales, las constituciones provinciales reiteran, para el Jury de enjuiciamiento, las causales previstas para el juicio político: delitos comunes, delitos en el ejercicio de las funciones y mal desempeño.

Sólo algunas cartas especifican las causales, adecuándolas a las características propias de la función jurisdiccional; tal es el caso de Catamarca, que establece que considera falta grave, a los efectos de la remoción, el retardo reiterado de resolver las causas. Del mismo modo la constitución de Córdoba habla de negligencia o morosidad en el ejercicio de sus funciones, agregando la causa de inhabilidad física y moral.

Respecto de la causal del delito común, cabe destacar las previsiones contenidas en las constituciones de Buenos Aires y San Luis, en cuanto establecen que la existencia del delito deberá ser determinada por el juez competente, previa suspensión por el tribunal de Jury, desde que se haga lugar a la acusación.

Sobre las bondades de estas previsiones constitucionales, nos remitimos a las consideraciones efectuadas al analizar la misma causal para el juicio político.

5.B.2.c) Procedimiento

Anticipamos que las constituciones no han seguido un criterio uniforme, tanto en materia de procedimiento, como en lo que a conformación del tribunal de Jury. Sin embargo, sobre los efectos de la sentencia o pronunciamiento del tribunal de Jury, hay coincidencia absoluta en todas las constituciones. En caso de mediar declaración de culpabilidad del acusado, solo tiene por consecuencia la destitución del funcionario o magistrado y, eventualmente, inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, siguiendo en este aspecto los lineamientos para el juicio político ya analizados.

Debido a que no se ha seguido un criterio uniforme, y teniendo en mira el objeto de nuestro trabajo, nos limitaremos a detallar solamente el procedimiento de la carta de Mendoza.

Procedimiento en Mendoza.

5.C) En el Municipio

En los municipios, ciertos funcionarios gozan de privilegios, como también podrán ser destituidos del cargo por las causas que la Ley de Municipalidades establece (ley 1079). Veamos:

El Art. 58 dice: "Los miembros de los Consejos Municipales son inviolables por las opiniones que manifiesten y por los votos que emitan en el desempeño de su cargo. Ninguna autoridad podrá reconvenirlos ni procesarlos en ningún tiempo por tales causas."

El art. 96 dice: "El Intendente gozará de las mismas inmunidades que los concejales: no podrán ser obligados a compadecer ante los Tribunales para absolver posiciones, ni prestar declaraciones u otros actos relacionados con la gestión a su cargo; pudiendo recabarse su informe por escrito en caso que su deposición personal fuera indispensable."

Por otra parte el art. 66 dice: "El Intendente y los Concejales podrán ser denunciados ante el Consejo Deliberante, ya sea por uno de sus miembros o por un elector del Municipio respectivo, por desorden de conducta, abuso del manejo de los fondos municipales, transgresiones u omisiones en el desempeño de sus cargos o por actos de indignidad o desacato contra el cuerpo."

Según el art. 67: "El Consejo, después de haber tomado conocimiento de los cargos y juzgado que hay mérito para una investigación, nombrará la respectiva Comisión, con cuyo dictamen oirá al Intendente o al Concejal acusado en una sesión especial y decidirá enseguida si hay lugar a la formación de causa, necesitándose para esta resolución, el voto afirmativo de los dos tercios de los miembros que componen el Cuerpo…"

Art. 68: "declarada la formación de causa, el Intendente o Concejal quedará suspendido en sus funciones hasta la terminación del proceso.

Dentro de los quince días de dictada esa resolución, el Consejo juzgará la conducta del Intendente o Concejal en sesiones públicas especialmente convocadas al efecto. La sentencia se limitará a absolver o destituir al Intendente o Concejal. La destitución sólo podrá ser declarada por dos tercios de votos del total de los miembros del Consejo.

El Intendente podrá asistir a esas sesiones acompañado de sus Secretarios y de un letrado que designe a su efecto, quien tendrá voz en las deliberaciones del Cuerpo. Igualmente, podrá el Intendente hacerse representar en iguales condiciones por un letrado defensor.

Igual derecho tendrán los concejales encausados en lo que respecta al letrado defensor."

Mientras que el art. 69 nos comenta que: "si el Consejo dejara transcurrir más de quince días desde el momento de la suspensión del Intendente sin dictar pronunciamiento definitivo, el proceso quedará sin efecto y aquel volverá a sus funciones, no pudiendo el cuerpo considerar, en adelante, acusaciones fundadas en los mismos hechos."

Para concluir podemos agregar lo que dice el art. 106 inc. 5 sobre responsabilidades: "los miembros de las comisiones municipales quedan sujetos a igual responsabilidad que los demás funcionarios Municipales, podrán ser removidos de sus cargos antes de finalizar su período por mal desempeño de las funciones encomendadas, con el voto de la mayoría absoluta de los miembros que componen el Consejo Deliberante."

CAPITULO IIl

RESPONSABILIDAD CIVIL

1) PERSONALIDAD Y RESPONSABILIDAD ESTATAL

El reconocimiento de la personalidad jurídica del estado, permite las acciones por responsabilidad contractual y extracontractual contra él y su consecuente deber reparatorio con bienes propios, respecto de los actos y hechos estatales emitidos por sus órganos en ejercicio de las funciones del poder.

2) DERECHO APLICABLE

No existen normas jurídicas específicas que determinen cuales son las condiciones legales para que se opere esa responsabilidad. En algunos casos se exige que la conducta dañosa sea culpable (responsabilidad subjetiva), y en otros se prescinde de ese dato subjetivo (responsabilidad objetiva). En algunos supuesto el daño debe ser físico y apreciable en dinero (responsabilidad material), mientras que en otros es indemnizable el daño moral (responsabilidad moral).

En principio no son aplicables en materia de responsabilidad del estado los principios del derecho civil. El derecho público – en su defecto – y por iniciativa jurisprudencial, ha elaborado una serie de reglas específicas para regularla. Aún se la llama, responsabilidad civil del estado, pero es un eufemismo, porque ni se trata de la clásica responsabilidad del derecho privado, ni es tampoco civil en el sentido de regirse por las normas de dicho código. A lo sumo podría llamársela así para señalar que es un tipo de responsabilidad que se traduce en una reparación pecuniaria, esto es, en una indemnización de daños y perjuicios ocasionados por la acción estatal.

3) FUNDAMENTOS

El fundamento jurídico de la responsabilidad del estado se encuentra en la constitución nacional, toda vez que la actividad de alguno de sus órganos causa un perjuicio especial a un habitante de la nación. Esa responsabilidad existe, sea que los agentes estatales actúen con o sin culpa y aunque nazca de un acto legitimo.

Si bien es verdad que en la constitución no hay un artículo que atribuya responsabilidad reparatoria por el daño ocasionado, hay presupuestos fundamentales que consagran la reparación de los derechos ofendidos, en los arts. 14 a 20 y 28 de la constitución nacional.

4) CLASES

La responsabilidad del estado puede surgir previo a la celebración de un contrato (responsabilidad precontractual), en la ejecución y extinción de un contrato (responsabilidad contractual), o sin que medie vínculo contractual (Responsabilidad extracontractual).

En los dos primeros tipos de responsabilidad, se aplican los principios que rigen los contratos administrativos, y se han dejado fuera de un análisis más profundo, por no estar directamente relacionado con la finalidad de éste trabajo.

4.A) Responsabilidad extracontractual

Surge de una conducta de los órganos del Estado. Puede originarse en un acto o hecho de órgano legislativo, judicial o administrativo. No cualquier acto o hecho del órgano judicial o legislativo comporta responsabilidad judicial o administrativa, así en el congreso cualquier daño ocasionado por él o sus órganos debido a conductas que no comporten específicamente una ley en sentido formal, encuadran en la responsabilidad administrativa y no en la legislativa. En igual sentido, la responsabilidad judicial sólo opera por actos judiciales concretos.

4.A.1) Responsabilidad Extracontractual por acto judicial

La solución clásica ha sido la irresponsabilidad estatal, basada en que el acto jurisdiccional se caracteriza por su fuerza de verdad legal (cosa juzgada). Si se considera que la sentencia declara el derecho, no puede surgir responsabilidad de ella, pues el acto es conforme a derecho.

Pero este principio cesa cuando, por un acto jurisdiccional posterior (revisión), se reconoce que hubo error judicial en la sentencia impugnada.

La responsabilidad del estado por actos judiciales se da, por ejemplo, en el derecho comparado cuando una persona es condenada en primera instancia y absuelta en ultima instancia, o procesada y detenida, siendo después sobreseída definitivamente. El daño y la responsabilidad consecuente pueden emerger de conductas judiciales ilegítimas o, como en la generalidad de los casos, legítimas, razón por la cual alguna doctrina clásica se resiste ha aceptar la responsabilidad estatal.

Las víctimas del error judicial, tienen derecho indemnizatorio, si no fuese así, dicha persona quedaría en inferioridad de condiciones en cuanto al principio de igualdad de cargas públicas y también se habría violado el derecho de propiedad, entendido en el sentido amplio.

Los daños no sólo son provocados por sentencias erróneas, sino también por actos procesales que no son sentencias, o por la irregularidad o deficiencia con que se ejecutan dichos actos (decretos de embargo o el levantamiento de medidas precautorias, secuestros, extracciones de fondos depositados judicialmente, etc.).

Se sostiene la irresponsabilidad del estado-juez, en primer lugar, basándose en el principio de la autoridad de cosa juzgada y, en segundo lugar, porque la actividad jurisdiccional, generalmente y pese a la existencia de un daño y de una víctima, es legitima y no culpable. No obstante, el estado debe garantizar la integridad y plenitud de la justicia, por ello se propugna la sanción de leyes que expresamente establezcan la obligación de indemnizar a las víctimas en caso de error judicial.

Los requisitos exigidos por los códigos procesales penales de las provincias son:

1- supuesto de revisión judicial, es decir segunda sentencia de la que resulte la inocencia de un condenado;

2- procede la indemnización sólo a petición de partes, no de oficio;

3- la condena debe ser privativa de la libertad y por más de 3 meses es decir, no procede cuando la condena es de multa, inhabilitación o privación de la libertad por menos de 3 meses;

4- la víctima no debe haber contribuido al error judicial con su dolo o con su culpa.

Cuando no se den los supuestos establecidos por las normas procesales procederá a la acción civil o criminal contra el juez y, en principio, su responsabilidad se regirá por el artículo 1112 del Código Civil, pero no sería responsable el estado – juez.

4.A.2) Responsabilidad Extracontractual por Acto Legislativo

4.A.2.a) Principio

Si el acto legislativo se ajusta a la Constitución, aunque su aplicación ocasione daños a los particulares, no implica responsabilidad para el estado.