Trabajo presentado para optar al Titulo de Magíster en Dirección y Gestión Pública Local
- Marco Referencial
- Marco Teórico
- Marco Metodológico
- Planteamiento del Problema
- Análisis de Alternativas
- Síntesis e interpretación de datos
- Plan de Participación Ciudadana en la Definición de Prioridades Presupuestarias del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas
- Resumen
- Bibliografía
La participación ciudadana ha recuperado espacios que han trascendido las fronteras nacionales de cualquier país. En el marco de la situación actual que atraviesa Venezuela, los estados y municipios no escapan de esta realidad, lo cual genera una mayor actividad en los espacios de participación ciudadana, por parte de la población.
En el Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas se inicia, desde hace tres años, el programa de consolidación de barrios en los planes presupuesto anuales, incluyendo la consulta, aún no sistemática de las comunidades para luego ser obviadas (las consultas) en el proceso decisorio de las acciones a ser realizadas en el plan-presupuesto. Ante la perspectiva planteada, de escasa participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas, la investigación aborda la elaboración de una propuesta de cambio factible.
Esta propuesta propone elevar la participación ciudadana para que oriente en el corto y mediano plazo algunos resultados viables de ser alcanzados por las asociaciones de vecinos y otros actores claves del Municipio Antonio José de Sucre en el plan-presupuesto anual de la Alcaldía de este Municipio.
Dicho plan está enmarcado en las bases legales del ordenamiento jurídico nacional establecido en la Constitución Bolivariana de Venezuela como un factor que necesariamente requiere ser desarrollado en las instituciones públicas venezolanas. En este sentido, el plan incluye una transferencia hacia el conocimiento de los actores, en especial, las asociaciones de vecinos del municipio, para estimular la participación ciudadana en las prioridades de inversión de los planes anuales de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre y, que de manera directa incida en las labores que desempeñan los funcionarios de la Alcaldía en materia de plan-presupuesto y participación ciudadana.
En este sentido, se aborda la situación planteada partiendo de un marco referencial, correspondiente al Capitulo I, que presenta una breve descripción de las características geográficas, sociales y económicas del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas y de la Alcaldía de este municipio. Además, se expone una reseña acerca de la participación de la población en las políticas impulsadas por dicha Alcaldía.
El Capítulo II desarrolla el marco teórico que contiene los aspectos relevantes de la participación ciudadana referidos al contexto socio-político, las bases conceptuales y posiciones teóricas acerca de la misma y la definición asumida por el investigador. En el ámbito local se expone, igualmente, el contexto de la participación ciudadana en la administración pública local, el marco jurídico que la regula. Se estudia de igual manera la diferentes experiencias de presupuesto participativo en América del Sur y Venezuela, todo esto con el fin de identificarlas y entender la unión de las comunidades y el gobierno municipal, en el desarrollo local; y, por último, se plantea la definición de prioridades de inversión y el plan-presupuesto local en el ámbito de la participación ciudadana.
El Capitulo III, se desarrolla el marco metodológico, y se presenta la estrategia correspondiente para elevar la participación ciudadana en la definición de prioridades presupuestarias; y el proceso de trabajo, compuesto por fases, productos y acciones para diseñar dicha estrategia de participación. También se presentan las estrategias a seguir para lograr con éxito las fases propuestas. Por último, se describen las fuentes de información, instrumentos y técnicas de recolección de datos, la estratificación de las entrevistas y cuestionarios y la descomposición de la variable participación ciudadana en variables específicas e indicadores; así como las categorías a indagar en dichas entrevistas y cuestionarios.
En el Capitulo IV se expone el planteamiento del problema donde se constata desde la óptica de las asociaciones de vecinos, gremios, sindicatos y funcionarios de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas, la escasa participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual. Se identifican los actores involucrados en dicha situación y los beneficiarios del proyecto en cuestión. Se exponen, además, los objetivos de la investigación y las condiciones para la ejecución de la misma. Igualmente, se presentan un conjunto de factores como resultado del análisis del pronóstico realizado a la situación planteada.
En el Capitulo V se analizan las diferentes alternativas que intentan disminuir las consecuencias negativas de la escasa participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas. Igualmente se presentan las situaciones factibles a ser mejoradas y se analiza la prefactibilidad del proyecto de intervención. Se exponen además, las razones por las cuales la alternativa seleccionada es viable; así como, los obstáculos que podrán afectar el plan y las acciones a seguir para disminuir dicho impacto.
El Capitulo VI presenta una síntesis de la interpretación de los resultados obtenidos en las encuestas y entrevistas. Dicha síntesis se presenta según las características socio económicas de los actores relevantes, manejo de la información social, económica y política por parte de los mismos, su participación en la vida local y la variable específica de desarrollo y derechos humanos.
Por último el Capitulo VII, expone detalladamente la estrategia de Participación Ciudadana en la Definición de Prioridades Presupuestarias del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas, que incluyen la organización y gestión del proyecto, los objetivos de desarrollo esperados en el largo y mediano plazo, los productos entregables en el corto plazo, cronograma, presupuesto de acciones, cofinanciamiento, los indicadores y evaluación, así como las condiciones previas para que el proyecto se ejecute y un resumen del mismo.
CAPITULO I – MARCO REFERENCIAL.
En este capítulo se presenta una breve descripción de las características geográficas, sociales y económicas del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas y de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre. Además, se expone una reseña acerca de la participación de la población en las políticas impulsadas por dicha Alcaldía.
1. EL ESCENARIO GEOGRAFICO.
El Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas (Venezuela) constituye el espacio geográfico de esta investigación. Está situado al sur oeste del Estado con una superficie territorial de 3.240 Km.2 y una diversidad de relieves y pisos climáticos que van desde el montañoso (cordillerano andino) hasta las sabanas extensas y selvas tropicales de grandes reservas forestales (una de las más importantes del país) hacia el sur del Estado y es atravesado por los más importantes ríos de la región. Se destaca entre estas reservas, la Reserva Forestal de Ticoporo.
Los límites geográficos del Municipio Antonio José de Sucre son: Norte: con el Estado Mérida, Sur: los Municipios Pedraza y Ezequiel Zamora del Estado Barinas, Este: Municipio Pedraza y Oeste: Municipio Zamora.
El Municipio Antonio José de Sucre es fundado en el año de 1958, en el sitio hoy denominado La Sabana; fue elevado a la categoría de Municipio Autónomo por decisión de la Asamblea Legislativa del Estado Barinas el 14 de febrero de 1988 y tiene la capital en la localidad de Socopó. Según datos aportados por la Oficina de Catastro Urbano de la Alcaldía (2002), este Municipio esta formado por tres parroquias:
- La Parroquia Ticoporo, tiene una superficie de 54 Km.2 y 52.000 habitantes y su capital es Socopó.
- La Parroquia Antonio Nicolás Pulido, tiene una extensión de 30.2 Km2 y 5.000 habitantes y su capital es Chameta.
- La Parroquia Andrés Bello tiene 20 Km.2 y 3.000 habitantes y su capital es Bum-Bum.
2. UNA RADIOGRAFÍA DEL MUNICIPIO SUCRE.
Según el Anuario Estadístico del Estado Barinas publicado por Instituto Nacional de Estadística (INE, 2001), la población del Municipio Antonio José de Sucre alcanza 62.170 habitantes (19 habitantes por Km2) distribuida por sexo en 51.2% masculina y 48.8% femenina. Del total de la población, el 49.12% es población adulta (18 años y más) y el 50,88% población menor de 18 años – infantil / juvenil.
La base económica del Municipio Antonio José de Sucre descansa sobre la producción forestal (maderas duras), siendo el primer productor a nivel nacional en este rubro, también el Municipio tiene una importante producción de carne y leche de vacunos, pastos y cereales, así como plátanos y cacao.
En el sector educativo, las características más importantes son: matrícula escolar (pre-escolar, básica y diversificada) que alcanza para el año escolar 2001-2002 a 12.983 alumnos, que representa sólo el 52% de la población en edad escolar atendida y, una deserción escolar anual del 30% sobre la matrícula.
El rendimiento estudiantil, según cifras del Distrito Escolar es bajo (escala inferior del nivel aprobatorio) y su principal causa es atribuida al poco o ningún interés del grupo familiar por la actividad educativa de sus hijos, que en muchas ocasiones incide, además, en los factores de la deserción escolar a consecuencia de la utilización de la mano de obra infantil en las labores agrícolas.
El 53% de la población empleada obtiene un ingreso igual al salario mínimo urbano y el desempleo alcanza al 38% de la población económicamente activa. Es importante señalar que el tamaño promedio de la familia es de siete personas y que normalmente sólo uno está empleado.
En el sector salud existe en el Municipio un hospital tipo I, cuatro ambulatorios urbanos, cinco medicaturas rurales y cuatro laboratorios de bioanálisis. La mayor incidencia de morbilidad son enfermedades infecto contagiosas, aunque debe hacerse mención especial la alta tasa de desnutrición en la población infantil del municipio.
En materia de educación superior existe en el Municipio una extensión de la Universidad de los Andes que mayormente dedica sus labores a la investigación y protección de la reserva forestal de Ticoporo. Igualmente, la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Ezequiel Zamora tiene una unidad de investigación para la protección de dicha reserva forestal.
Las cifras del instituto de la vivienda del Estado Barinas (FUNDAVIVIENDA) reflejan que el 60% de las viviendas son construidas por iniciativa propia el 20% por iniciativa de organismos del estado y un 20 % de la vivienda constituyen soluciones precarias.
Finalmente es importante señalar que el Municipio cuenta con una importante organización comunitaria constituida por 82 Asociaciones de Vecinos, agrupadas en una fuerte Federación de Vecinos, movimientos Católicos y Evangélicos organizados, Asociaciones Deportivas y Culturales, Asociaciones de Productores y Comerciantes, Asociaciones de Ganaderos y una Red de Radio Emisoras constituidas por tres emisoras locales.
3. ANTECEDENTES DE LA PARTICIPACIÓN EN EL MUNICIPIO SUCRE.
El crecimiento urbano de las parroquias del Municipio Sucre ha sido anárquico, desordenado y sin planificación urbana, según lo expresa el Director de la Oficina de Catastro Municipal, en consecuencia, el mayor porcentaje del presupuesto de inversión de la Alcaldía Municipal ha sido dirigido de acuerdo con una "política de consolidación de barrios", que se traduce en programas de electrificación, vialidad rural y urbana, construcción de puentes, acueductos rurales, vías de penetración, asfaltado urbano, caminerías, cloacas, alcantarillados, remodelación de plazas y parques; cuyo objetivo según el programa de Consolidación de Barrio es "el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del Municipio". Este programa tiene aproximadamente tres años de ejecución, y según la Memoria y Cuenta del año 2001 de dicho Municipio, se describen como escasos los beneficios y alcances del programa en la población.
Este programa ha sido ejecutado por empresas privadas y por administración directa municipal. Como bandera política del gobierno municipal en la ejecución del programa de consolidación de barrios, la Alcaldía y la Cámara Municipal de forma no sistemática han estimulado la participación ciudadana en materia de consulta a las comunidades para determinar prioridades de inversión social del presupuesto, o en la búsqueda conjunta de soluciones a las problemáticas locales.
Sin embargo, la elaboración y determinación de prioridades ha sido única responsabilidad hasta ahora de la instancia administrativa de la Alcaldía, lo que ha contribuido a generar un fuerte grado de desvinculación entre las comunidades y el gobierno local, pero más concretamente entre los planes de inversión social de los presupuestos locales y las demandas sociales de las comunidades, pues.
En el Municipio Antonio José de Sucre, no han existido programas de participación ciudadana organizados para la determinación de prioridades de inversión social presupuestarias. La participación ciudadana se ha reducido exclusivamente a la electoral y a algunas asambleas de vecinos para aspectos reinvidicativos muy puntuales. Otros mecanismos de participación, como lo es el derecho de palabra en la Cámara Municipal para representantes de la comunidad y organizaciones vecinales, no se ha otorgado.
4. BREVE DESCRIPCIÓN DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SUCRE.
El Municipio Sucre elige su primer Alcalde por elección popular en 1990, desde entonces, la elección de sus alcaldes ha recaído sobre los ciudadanos de inspiración social demócrata y demócrata cristiano.
La estructura organizativa de la Alcaldía esta compuesta por 10 direcciones administrativas. Existe una Dirección General que rinde cuentas al Despacho del Alcalde y cuya finalidad es coordinar la gestión del resto de las direcciones de la Alcaldía. Es importante destacar el desempeño de la Dirección de Ingeniería Municipal en materia de cooperación y relaciones con las asociaciones de vecinos en la ejecución del Plan Bolívar 2000, según se destaca en la Memoria y Cuenta del Municipio, correspondiente al año 2001. También, las labores realizadas por algunos institutos municipales, como lo son el Instituto de deporte, policía, bomberos y vivienda, han realizado labores con las asociaciones de vecinos en materia de capacitación en seguridad ciudadana y reuniones para la construcción de viviendas y la promoción del deporte.
La fuerza laboral de esta Alcaldía está compuesta por 192 trabajadores, de los cuales 111 son obreros, mayoritariamente residentes en Socopó, que representan más de la mitad de la fuerza de trabajo de la Alcaldía y el gasto total de dicha fuerza alcanza aproximadamente casi el 30% de los gastos de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre. Un estimado del 40% de los empleados reside en los alrededores de la capital del Municipio y un 15% de los empleados son profesionales universitarios, en su mayoría técnicos con una antigüedad menor a 4 años. Aunado a esta situación, se tiene que los escasos programas de capacitación, están orientados mayormente a la administración del presupuesto y de las finanzas, describiendo así la poca capacidad que tiene la Alcaldía en materia de promoción de la participación ciudadana.
Además en dicha Alcaldía no existe un plan de trabajo anual que oriente los esfuerzos de la administración local, y por ende, las estrategias de participación ciudadana son múltiples y obedecen a criterios particulares por parte de quienes las impulsan en la administración local. En este sentido, la visión acerca de la participación es una orientación para alcanzar logros de la administración local, más no para alcanzar logros de los ciudadanos y de las asociaciones de vecinos en la satisfacción de las necesidades. Es por ello que, la Dirección General de la Alcaldía, en su función de coordinar las estrategias a seguir por cada una de las direcciones, constituye el área de gestión más idónea para coordinar estrategias globales impulsadas por la Alcaldía, en especial aquellas que tengan contacto directo con los ciudadanos y asociaciones de vecinos.
Es importante resaltar además, que en diversas oportunidades tanto el Alcalde como algunos concejales han manifestado su deseo de profundizar en las estrategias de participación ciudadana y muy concretamente en la formulación del presupuesto local.
Finalizado este capítulo, se expondrán, seguidamente, los elementos conceptuales y posiciones teóricas, el contexto en diferentes ámbitos de acción y el marco jurídico acerca de la participación ciudadana y, por último se plantea la definición de prioridades de inversión y el plan-presupuesto local en el marco de la participación ciudadana.
Este capitulo contiene aspectos relevantes acerca de la Participación Ciudadana referidos al contexto sociopolítico, las bases conceptuales y posiciones teóricas sobre el tema y la definición asumida por el investigador. Se expone, igualmente, la Participación Ciudadana en el Gobierno Local, el Marco Jurídico que la regula, las diferentes experiencias en presupuesto participativo realizadas en América del Sur y Venezuela; y por último, se plantea la Definición de Prioridades de Inversión y el Plan Presupuesto Local en el ámbito de la Participación Ciudadana.
- Participación y Democracia.
- EL CONTEXTO SOCIO-POLÍTICO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
El concepto más común de Democracia es ‘’Gobierno del Pueblo’’. Visto así, Democracia y Participación, son complementarios, pues ésta, en los asuntos públicos le da contenido y la amplía en término de legitimidad y representatividad.
La sociedad venezolana, después de 45 años de ‘‘Ejercicio Democrático’’, entró en un proceso de crisis de representatividad y legitimidad, y a partir de entonces el mito de la Democracia como poder representativo o ‘’Gobierno del Pueblo’’ cayó en decadencia, sin que la sociedad venezolana haya experimentado transformaciones significativas en lo social, político, cultural y económico. Tampoco se han replanteado nuevas formas de articulación entre la Sociedad Civil y el Estado, que sigue teniendo un carácter fuertemente intervencionista, lo cual plantea la necesidad de fortalecer el sistema democrático para lograr una redistribución de poder, más representativa de la diversidad social.
El planteamiento anterior se ubica en un momento histórico, cuya tarea inminente está signada por la necesidad de replantear el papel de los ciudadanos en el plano de una Democracia mas participativa, pues no sólo la Participación electoral legitima a los sistemas democráticos, sino que surge como otra vía, la creación de un nuevo pacto social que fortalezca el accionar del ciudadano y construya las bases para una fuerte participación ciudadana que contribuya a la sustentabilidad del sistema democrático.
El fortalecimiento de la Participación Ciudadana debe asegurar la capacidad de los ciudadanos de intervenir en ‘’lo público’’ y este Derecho sólo es posible si se promueve una nueva articulación Estado, Sociedad Civil y Ciudadanos, siendo el gobierno local el ámbito más adecuado para impulsar estos procesos de participación. El objetivo de la Participación es hacer más fuerte, directo y cotidiano las relaciones entre ciudadano y estado con la finalidad de tomar y ejecutar decisiones de manera conjunta, y para ello se hace necesario crear mecanismos de participación diferentes a los de los partidos políticos que cada día representan menos a la sociedad civil, a sus intereses sectoriales y al Municipio, que es la organización jurídico política que enmarca la vida local.
La crisis de representatividad y legitimidad de las democracias representativas como sistema de gobierno, reinvidicó otras formas de participación en el quehacer político frente al estado, que abrió espacios a nuevos liderazgos políticos a través de novedosos instrumentos jurídicos (Leyes de Descentralización, Ley Orgánica de Régimen Municipal, y todo lo relacionado con la Participación Ciudadana en las Constituciones de 1961 y 1999 de Venezuela, así como también la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, la Ley de Contralorías, etc.). Todo este proceso, como hemos afirmado, replanteó nuevas formas de participación ciudadana en los asuntos públicos, constituyendo lo que conceptualmente denomínanos Democracia Participativa, y con referencias a modelos de gestión y planificación en los que la ciudadanía puede intervenir junto a la burocracia estatal en la elaboración de decisiones, gestión o ejecución de programas.
Se plantea entonces un cambio fundamental en donde las decisiones se toman con la intervención de la comunidad y por consenso por cuanto los problemas son cada vez más complejos e interrelacionados para lo cual la institucionalidad tradicional es ineficiente en sus soluciones, ya que el contexto socio político de la participación ciudadana es tan dinámico que las instituciones necesitan de su refuerzo en el desarrollo de las iniciativas de carácter público.
2. ENFOQUE TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
La Participación ha sido entendida de diferentes formas y significados (Polisemia) que muchas veces son contradictorios en sí mismos. Este es un tema donde ‘’la imprecisión conceptual es frecuente’’ (Flisfish, 1992), muchas veces según Hopenhayn (1988) por ‘’el carácter equívoco del concepto’’ y por ‘’la vaguedad que se ha generado en torno a su significado real, expectativas e implicancias’’ (Boeninger,1984)
Sin embargo la Participación Ciudadana ha surgido como una aspiración de múltiples sectores sociales y políticos aun cuando el contenido más sustantivo del discurso participacionista genera profundas discusiones.
En un sentido genérico, la participación tiene que ver con ‘’ la pretensión del hombre de ser autor de su propio destino que se desenvuelve en un escenario preconstruido en el que, simultáneamente, están presentes otros actores con variados libretos’’ (Flisfish, 1992). Vista así la participación se enmarca en una acción colectiva con cierto grado de organización, es un proceso social que ‘’abarca múltiples escalas y espacios’’ (Hopenhayn, 1988) entre otros políticos, económicos, sociales, culturales, etc., con escalas que son determinadas según su alcance nacional, regional o local, ó en términos de Boeninger ‘’macro, meso y micro participación’’ (1984).
2.1 El Marco Conceptual de la Participación Ciudadana.
El discurso de la Participación Ciudadana no puede separarse de su entorno histórico. Así ha sido concebido por los estudiosos de la materia: para algunos (Castells, Touraine, Cunill), este concepto debe estar inserto en la modernidad (logro de una sociedad más participativa). Los teóricos de la marginalidad (Harnecker) lo plantearon como un instrumento para incorporar a los sectores marginados a la dinámica del desarrollo. Y finalmente para otros autores (Bobblio, Darherndof) se plantea la participación ciudadana como elemento que hace frente a la pérdida de representatividad del sistema político. Los gobiernos y los partidos la plantean como un instrumento óptimo para crear una nueva relación concertada entre Sociedad Civil, Democracia y Estado.
La Participación Ciudadana desde el punto de vista conceptual y práctico puede considerarse también un concepto polisemico que carece de una conceptualización univoca y que se vincula a categorías teóricas como ciudadanía, Estado, Democracia, sociedad civil, entre otras, donde sobre abundan posiciones teórico practicas muchas veces en abierta contradicción, es decir, con una ‘’ alta carga valorativa ‘’. (Baño, 1997)
En términos genéricos la Participación Ciudadana es la intervención de los particulares en las actividades públicas, en tanto portadores de intereses sociales. Corresponden a intereses privados de la sociedad civil, individuales o colectivos, en donde se reconocen intereses públicos y políticos.
La Participación Ciudadana, en algunos casos ha sido entendida como un recurso diseñado por el gobierno para promover acciones de y en las comunidades, de esta forma el gobierno central se descarga de algunas tareas y responsabilidades que competen al Estado (transferencias de competencias) trasfiriéndolos a los gobiernos locales. En otros casos, la participación ciudadana tiene su origen en el seno de la sociedad civil y está orientada a sustituir la acción del Estado ó a combatir su inacción, incompetencia o ineficiencia en la resolución de problemas que los afectan de manera directa o indirecta a las comunidades.
Otra dimensión de la Participación Ciudadana, es aquella que la asocia a la democratización del Estado y que hace énfasis en la necesidad de que el Estado desarrolle políticas y acciones que respondan a los intereses de los actores sociales, y propone ampliar la influencia de los ciudadanos sobre el proceso de toma de decisiones en todos los niveles, escalas y sectores de la gestión pública.
Visto así, se define la Participación Ciudadana como ‘’todas aquellas experiencias que remiten a la intervención de los individuos en actividades públicas para hacer valer intereses sociales’’. Cunill 1991, 49.
El propósito es, lograr que la población influya sobre las políticas y decisiones públicas, para ello se hace necesario institucionalizar mecanismos, procesos y organismos a través de una normativa legal. Pero esta dimensión de participación ciudadana puede ser condicionada y hasta neutralizada bajo una aparente práctica democrática, y la participación ciudadana puede constituirse en ‘’ una plataforma de fácil uso para construir artificialmente consensos y legitimar desigualdades.’’ Cunill 1991, P. 9.
2.2 La Participación Ciudadana como Hecho Político.
Algunos autores conceptualizan la participación ciudadana como un ‘’hecho político’’ como un modelo de relación entre Estado y Sociedad Civil ‘’enmarcada dentro de una cultura política (actitudes, valores y normas) que orientan el comportamiento de los ciudadanos en un marco de deberes y derechos frente al Estado’’ (Cartaya V., 1995:15).
Se puede caracterizar la anterior definición como la expresión más tradicional de participación, es decir la intervención en lo público para ejercer derechos políticos elementales, y es por ello que aceptamos entonces que la participación ciudadana es una forma de intermediación política de un colectivo social que involucra a toda la comunidad. En este sentido en opinión de Salazar y Pinto (1999), ‘’ el aspecto sustantivo de la política (resolver de un modo satisfactorio un problema común) forma una sola unidad dinámica, con el aspecto procedimental de la interacción de toda la comunidad organizada’’.
Aún cuando se considera un hecho político, la participación ciudadana ha desplazado la intermediación de los partidos políticos como gestores de la comunidad, todo esto producto de la perdida de representatividad que estos han sufrido en razón de la conversión de sus gestiones en acciones básicamente populistas que no respondían a la complejidad de intereses, actores, e interrelaciones de la sociedad.
El dialogo entre Sociedad Civil y Estado prescindió de la intermediación de los partidos políticos, cuando la sociedad civil logró negociar sus demandas y éstas fueron convertidas por el Estado en políticas públicas. Pero en ningún momento podemos afirmar que la participación ciudadana debilita al sistema democrático, por el contrario, contribuye a fortalecerlo y a asegurar su sustentabilidad, además de otorgarle mayor legitimidad política y social.
En definitiva, frente al planteamiento que concibe a la participación ciudadana como un hecho político, podemos concluir que la misma alude a un cambio de paradigma, que busca entender y explicar las vinculaciones y relaciones entre el Estado, la Sociedad Civil y los Ciudadanos. La participación ciudadana es la forma en que el ciudadano individual o colectivamente se transforma en actor de un proceso que es responsabilidad de todos. Pero también el Estado debe asumir la promoción de esa participación, garantizando un marco político y jurídico que propicie un clima apropiado.
Se reconoce la participación ciudadana en la Constitución Nacional como una de las fuentes de legitimidad del poder político y de la organización del Estado, pero en la practica cotidiana existen severas restricciones para desarrollar procesos de participación, quizás la mas fuerte de estas restricciones sea la cultura política que no propicia el involucramiento de los ciudadanos en la cosa pública, más allá del ejercicio de sus derechos políticos fundamentales.
El espacio local, que mejor representa el escenario de la participación ciudadana es el municipio, por su cercanía a los ciudadanos porque es allí donde en opinión de Salazar y Pinto (1999, P. 16) ‘’donde resulta posible descubrir el sentido de ciudadanía y a partir de esto crear y recrear nuevas formas de participación‘’. Esto permite involucrar una manera directa y cercana a los ciudadanos en la definición de políticas públicas y en el control de su gestión. Todo esto garantiza en el ámbito de los gobiernos locales la revalorización del sistema democrático y el fortalecimiento de la acción ciudadana a través de la participación ciudadana en el nivel local.
2.3 La Participación Ciudadana como Hecho Social.
‘’En una esfera estrictamente sociológica la participación ciudadana significa intervenir en los centros de gobiernos de una colectividad, participar en sus decisiones de la vida colectiva, de la administración de sus recursos, del modo como se distribuyen sus costos y beneficios’’. (Merino M. 1996. P. 11).
En un plano más restringido la participación ciudadana significa tomar parte de una manera mas o menos intensa en las actividades de un grupo o institución, exista o no la posibilidad real de intervenir en las decisiones de los centros de gobiernos.
Las anteriores definiciones diferencian dos formas de participación ciudadana, una posibilita intervenir en la toma de decisiones, la otra enfatiza en la toma de posición del individuo, independientemente de su poder de intervención en las decisiones públicas. En todo caso la participación ciudadana es siempre, un acto social colectivo y contempla dos elementos complementarios que son la influencia de la sociedad sobre el individuo, pero sobre todo, la voluntad personal de influir en las sociedades.
Para Nuria Cunill, la participación ciudadana encuentra dos dimensiones: primero ‘’como medio de socialización de la política’’ y segundo ‘’ como forma de ampliar el campo de lo público hacia la esfera de la sociedad civil y por lo tanto favorecer a ésta’’. (1991. P. 44).
En este sentido, participar quiere decir que está ‘’tomando parte’’, que en el caso de la participación ciudadana significa que los ciudadanos intervienen o toman parte en la actividad pública. Y para diferenciarla de otro tipo de participación, Cunill plantea: ‘’la participación social supone la relación de los individuos, no con el Estado sino con otras instituciones sociales’’ (Cunill, 1991. P.57 CLAD). Así como también establece ‘’la participación ciudadana supone una relación con el Estado, una intervención en una actividad pública’’ (Cunill, 1991. P.48).
Para la autora antes citada, la participación ciudadana es diferente de la participación social y política. Otros autores como (Merino Ob. Cit. p. 30) cuando los ciudadanos se unen para influir, están tomando parte en la política. También Verba, Nie, y On Kim (Merino Ob. Cit. p. 30) consideran diferente la participación política de la ciudadana.
Volviendo a Cunill, la autora separa la participación política de la participación ciudadana al vincular a la primera con ‘’la intervención de los ciudadanos a través de los partidos políticos en órganos de representación de los intereses globales de una comunidad política’’ (Cunill, Ob. Cit. p.50). Se supone este tipo de participación en acciones como elección de representantes al gobierno a través de procesos electorales y mediante el ejercicio del voto, aún cuando lo político contempla un espectro más amplio que lo meramente electoral. Los planos en que pueden darse participación ciudadana son dos en el campo de lo público, el primero que se relaciona con la elaboración de opciones ó de las decisiones de interés público, es decir de las actividades del gobierno, y el segundo, es en el plano de la gestión en el que se vincula más estricta y directamente con la generación de bienes y servicios públicos y las actividades de apoyos a estos.
2.4 La Participación Ciudadana y la Agenda Pública.
Para algunos autores el tema de la participación ciudadana es abordada a partir de dos finalidades principales de las instituciones estatales: la primera finalidad es de satisfacer las necesidades de la población ( Función de Administración) . La segunda es la de representar los intereses, prioridades e identidades de la ciudadanía ( Función de Gobierno) .
A partir de estas finalidades y funciones se plantean dos enfoques: el primero que concibe la participación ciudadana como un medio o recurso que, permite ampliar las capacidades de acción del aparato público del Estado. El segundo visualiza la participación ciudadana como la incidencia de la ciudadanía en la toma de decisiones y la definición de la agenda pública. Es por ello que como desenlace de estos enfoques, notamos que los mismos plantean que la participación ciudadana apunta básicamente hacia la democratización del sistema político del Estado. También considera que la participación ciudadana debe ser un elemento de descentralización dirigido hacia la transferencia de competencias ( funciones) hacia el nivel regional y local. Igualmente la participación ciudadana se asocia con el mejoramiento de las políticas sociales y mejor utilización de la inversión social, y finalmente la participación ciudadana es vista como un factor de modernización de la administración pública haciendo que la relación Personas-Estado sea una relación de Derechos siempre reinvindicativos y críticos.
En conclusión: No existe un discurso teórico que de cuenta de una común visión, concepción o propuesta sobre la participación ciudadana. El problema radica en la forma como se concibe lo ciudadano, y corresponde a los investigadores hacer precisiones en torno a las formas de participación y la búsqueda de definiciones precisas.
Presentadas algunas conceptualizaciones sobre Participación Ciudadana, para efectos de este trabajo se asume la siguiente definición a criterio del investigador:
‘’La Participación Ciudadana es el encuentro entre instituciones del Estado por una parte y los movimientos, asociaciones y organizaciones sociales que representan y expresan los intereses de los ciudadanos; esto implica un proceso de interacción social entre grupos con poder formal y los que carecen de él, significa que en el proceso de formulación, definición y ejecución de políticas públicas el Estado debe renunciar al monopolio del poder político y administrativo’’.
Ahora bien, esto significa que la participación ciudadana no se debe presentar en un marco de anomia ( ausencia de normas) pues la participación ciudadana siempre va a requerir de algún grado de institucionalización y regulación jurídica; sólo así las autoridades locales concertarán con las organizaciones ciudadanas. No se trata de poner una camisa de fuerza jurídica a la participación ciudadana, se trata sólo de fundamentarla legalmente. En nuestro país, la participación ciudadana se halla establecida en la Constitución y actualmente se encuentra en un proceso de reglamentación por parte de la Asamblea Nacional, lo que indica de manera clara que esta relación entre Ciudadanos y Estado ha logrado avances significativos a pesar de las trabas impuestas por aquellos que adversan los Derechos de los Ciudadanos en el rol decisorio de construir el futuro de su localidad.
3.1 Centralismo o Federalismo.
La Concepción de democracia, según algunos investigadores (Huntington, 1995:58), se debate entre dos corrientes que podemos ubicar como: "Centralista’’ y "Localista" ambas por supuesto con connotaciones diferentes.
El modelo centralista (Representado por élites urbanas) asignó a las Instituciones Locales, principalmente a los municipios, un rol administrativo que no le otorgaba capacidades para las decisiones políticas, por consiguiente (El modelo Centralista) planteó un orden basado en funciones establecidas, controladas y evaluadas por el poder central.
El modelo localista, por oposición, establece que la verdadera democracia solo es posible en unidades territoriales de pequeña escala, teniendo la sociedad local poder y autonomía para el desarrollo local, lo que lo constituye en un desafío contemporáneo.
La pugna entre ambos modelos fue dominada por el planteamiento centralista (hasta finales de la década del 80), pero el monopolio de las decisiones, la centralización exagerada y la ineficiencia en el ejercicio del gobierno desprestigiaron y deslegitimaron a las administraciones centralizadas.
Frente al fracaso del centralismo político administrativo, emergió lo local como una nueva realidad, entendida como "Iniciativas y Relaciones de Grupos de Naturaleza e Intereses de Ciudadanos Locales" (Clahe Ob. Cit Pág. 19/26). Para ellos, debe compartirse una identidad colectiva de valores y normas por parte de los actores locales que buscan crear sistemas alternativos frente al centralismo… Pero en ¿Cuáles ámbitos se puede dar esta Participación Ciudadana en el nivel local?
Arredondo, (Citado por Ortega Vela Pág. 36, 1.995) plantea que la participación ciudadana a nivel del gobierno local se puede dar: Primero en el nivel institucional, que debe garantizar condiciones jurídicas por parte del gobierno. Segundo: el nivel civil, por los ciudadanos organizados de manera autónoma. Tercero: el publico, organizado desde el conocimiento del marco jurídico para garantizar una participación ciudadana de calidad en el ámbito gubernamental local.
Sin duda alguna, "Lo Local" es un espacio político que gana cada vez más importancia, sin embargo, para lograr la consolidación se requiere de una sociedad civil con altos niveles de organización y movilización ya que ella (La Sociedad Civil) es siempre un actor importante en los conflictos y negociaciones con los gobiernos locales.
Frente, a la burocracia ineficiente y el autoritarismo central existe una demanda de los ciudadanos por ampliar y profundizar la Participación Ciudadana en el nivel de los gobiernos locales exigiendo, más autenticidad en la representación popular de los ciudadanos, más democracia, transparencia, responsabilidad, eficacia y honradez en el manejo de los recursos públicos.
No obstante esta participación en el nivel local debe plantearse en un marco institucional que para algunos autores (Ruiz Fernández Pág. 10, 1.999) se diferencia en modalidades de participación, entre otras: Consulta a los ciudadanos locales para determinar las prioridades de la comunidad, participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, poder de negociación ciudadana que busca discutir y dirimir opiniones y diferencias de los ciudadanos con los administradores del gobierno local, consenso y cogestión de los ciudadanos en la formulación y diseño de sus planes, programas y proyectos locales y, finalmente, la administración ciudadana de los proyectos o áreas estratégicas en el marco del gobierno local.
Todas estas acciones, desembocan en un fortalecimiento de la participación ciudadana en el gobierno local, lográndose dos objetivos importantes: la transparencia en la administración pública y la eficiencia y responsabilidad en la gestión local. Para ello los planes del gobierno municipal deben ser conocidos por la comunidad lo que conlleva a un mayor control social de la administración del gobierno local.
3.2 Ciudadanos y Gobiernos Locales
El Municipio es la expresión local del Estado, por su intermedio se canaliza la acción social de la comunidad. La relación gobierno local-ciudadanos es cotidiana, constante (y se realiza a través de la participación ciudadana) reforzando los procesos de identidad entre ciudadanos y gobiernos locales. La participación ciudadana es cercana, vivencial y fortalecerá actitudes colectivas hacia la solución de problemas. Su objetivo es hacer más directo y cotidiano el contacto entre ciudadanos e instituciones del Estado para hacer valer sus opiniones e intereses sin la intermediación de otras organizaciones.
En la actualidad existe una tendencia a acentuar las acciones de los gobiernos locales otorgándole mayores competencias, esta descarga de responsabilidades del gobierno central y estadal significa una mayor presión por participación ciudadana frente al municipio que abre un espacio para la revitalización de la democracia participativa vigorizando la articulación gobierno local-sociedad civil. De esta manera se concibe al poder local como la base socio-política del municipio que se transforma en el receptor más fuerte de las demandas ciudadanas a las cuales tiene que dar respuestas evitando el modelo clientelar muchas veces sin tener recursos ni capacidades técnicas.
Así el gobierno local adquiere la responsabilidad de crear mecanismos de participación ciudadana, ya que la solución a los problemas locales no depende solo de capacidad técnica y la voluntad política del gobierno local, también son importantes los niveles de participación de las organizaciones de la sociedad civil o como lo plantea Arroyo (1.997:16) "En este desafío para los gobiernos municipales se deben articular acciones con esa parte de la sociedad organizada pues los problemas locales no competen solo al equipo de gobierno".
En el gobierno local es posible lograr acuerdos con la sociedad civil mediante el dialogo, la deliberación y la concertación, estas acciones profundizan la democracia y une al gobierno local con la sociedad civil.
La concertación deber ser una forma institucional de procesar conflictos y alcanzar decisiones como plantea Dos Santos "La Concertación se vincula a la producción de consensos y de solidaridades, a la movilización de identidades sociales, a la organización de sectores sociales y a la asunción de responsabilidades" (Dos Santos 1.987, Pág.13), aun cuando los pactos políticos y la concertación pueden significar una oportunidad para que las élites manipulen a la opinión publica; sin embargo las criticas más comunes a la deliberación y a la búsqueda del consenso se concentran en el hecho de su largo consumo de tiempo para alcanzar su logro.
En los gobiernos locales la concertación es un aspecto nuevo frente a una cultura de gobierno con visos de caudillismo, ya que la concertación cuestiona las relaciones verticales y reivindica la tolerancia, la participación y el dialogo con la sociedad civil, es un reconocimiento a la pluralidad de actores y a su legitimidad para tomar parte de las decisiones del gobierno local cuando se trata de problemas que afectan al colectivo.
La concertación, en definitiva es una vía, instrumento, alternativa o herramienta para lograr reafirmar una verdadera participación democrática de los sectores sociales organizados en la toma de decisiones y ejecución de proyectos.
En Venezuela, la participación ciudadana en los gobiernos locales nace en el marco del impuesto proceso de reforma del Estado liderado por la comisión presidencial para la reforma del estado (COPRE) que impulsó las reformas a la legislación municipal, gracias a la presión de una creciente organización vecinal. Así, a partir de 1.989 se dinamiza el proceso de descentralización que buscaba el fortalecimiento de los Estados Federales y Municipios con una ampliación de la participación política al lograrse la elección popular de gobernadores y la creación de la figura del alcalde, electo también por el voto popular, proponiéndose igualmente la elección uninominal a los órganos legislativos estatales y municipales.
Todo esto permitió el fortalecimiento de la democracia local, la formulación, ejecución y control de políticas por parte de los gobiernos locales y la cooperación de los ciudadanos de las parroquias que se concebían como entes auxiliares de los órganos de gobierno municipal y participación local a través de las cuales los vecinos colaboran en la gestión de los asuntos comunitarios.
- LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL GOBIERNO LOCAL.
- MARCO JURIDICO DE LA PARTICPACION CIUDADANA EN EL NIVEL LOCAL
La Constitución Nacional de 1.961 (Articulo 25) define al municipio como "La Unidad Política primaria y Autónoma dentro de la Organización Nacional son personas jurídicas y su representación la ejercen los organismos que determine la ley". Al otorgársele al municipio personalidad jurídica, son entes de derecho público y se les reconoce como "Unidad Política de Carácter Territorial" que disponen de autonomía en sus competencias legales.
En el preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), se establece que "…el fin supremo de la misma es crear una Sociedad Democrática, Participativa y Protagónica…". De esta manera se otorga el rango constitucional a la participación ciudadana, despejando de una vez por todas, todos aquellos obstáculos que sin ningún basamento prohibían la actuación de los ciudadanos en los asuntos públicos, de carácter trascendental que los afectaba de manera directa.
En los principios fundamentales que establece la Constitución Nacional, podemos tomar en cuenta el "Artículo 6. El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables". De aquí podemos tomar en cuenta el como se propone de manera general la forma de gobierno de la República y de sus entidades, dejando claro que el mismo debe ser democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo entre otros. Todo esto obliga a aquellos que dirigen el poder ejecutivo del Estado, a reformular la relación con los ciudadanos, que hasta entonces se encontraba totalmente desvinculada de lo que verdaderamente se puede denominar participación ciudadana.
El marco jurídico para la participación local en Venezuela obtiene su basamento de manera explicita, en la Constitución Nacional (1999) específicamente en el Título III -de los deberes, derechos humanos y garantías-, Capítulo IV -De los Derechos Políticos y del Referendo Popular-, Sección Primera: De los Derechos Políticos a través de los siguientes Artículos:
Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.
Artículo 66. Los electores y electoras tienen derecho a que sus representantes rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado.
Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo.
De esta manera logramos encontrar los principales postulados jurídicos que consagran la participación de la población en la formulación, ejecución y control de la gestión pública. También establece la obligación de crear mecanismos legales, abiertos y flexibles para descentralizar hasta el nivel parroquial y promover la participación de las comunidades a través de mecanismos autogestionarios y cogestionarios. Así mismo se les otorga a los ciudadanos el Derecho de exigir a sus representantes la entrega de cuentas de la gestión pública.
El Título III -de los deberes, derechos humanos y garantías-, en su Capítulo X -De los Deberes, instituye en su Artículo 132. Toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país, promoviendo y defendiendo los derechos humanos como fundamento de la convivencia democrática y de la paz social. el deber que tiene toda persona, para participar solidariamente en los asuntos de la vida política, civil y comunitaria del país. Una vez más se ratifica la necesidad de aproximación de los ciudadanos al poder. En la medida en que el ciudadano participa integralmente en los asuntos públicos, bajo el sello del interés común, se puede construir un consenso activo en torno a la acción social y gubernamental. Tal participación es la base de la legitimidad y de gobernabilidad, y es este consenso sociocultural la justificación ético-política del gobernante.
En el Título IV -del poder público-, Capítulo I -De las Disposiciones Fundamentales-, Sección Primera: De la Administración Pública, nos encontramos con el Artículo 141. La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Este postulado impone de manera taxativa el servicio de la administración pública hacia los ciudadanos, y es por ello que la mejor manera de determinar y mejorar los servicios que el Estado presta a los ciudadanos es través de la honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, que exige este marco legal.
Una mención importante que se debe resaltar es la establecida en el Título IV -del poder público-, Capítulo II -De la Competencia del Poder Público Nacional-, más específicamente en el Artículo 158. La descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales. En el mismo se constituye como política nacional, la descentralización, y a la vez logra establecer los fines de la misma, siendo de especial atención el acercamiento del poder a los ciudadanos a fines de satisfacer sus cometidos. De esta manera se logra unir de manera constitucional, algo que ya estaba perfectamente unido, como lo es la participación ciudadana en el proceso descentralizador.
También él articulo 168 (Título IV -del poder público-, Capítulo IV -Del Poder Público Municipal de la Constitución Nacional de 1999) plantea:
Artículo 168. Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
- La elección de sus autoridades.
- La gestión de las materias de su competencia.
- La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con la Constitución y la ley.
Las actuaciones del gobierno local se cumplirán incorporando la Participación Ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión publica y en el control y evaluación de sus resultados, es quizás este el Articulo más importante de nuestro estudio ya que otorga fuerza y rango constitucional al área que tratamos, es decir, a la participación ciudadana, y esta obligación establecida por nuestra Carta Magna no puede ser objeto de modificación alguna por parte de cualquier persona, bien sea natural o jurídica.
En el Título IV -del poder público-, Capítulo IV -Del Poder Público Municipal, Artículo 182. Se crea el Consejo Local de Planificación Pública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes o Presidentas de la Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley. Siendo este postulado el que establece de forma constitucional, la creación de los consejos locales de planificación pública, otorgando la particular importancia que le corresponde a las comunidades y los ciudadanos en la vida de su comunidad, requisito indispensable para el desarrollo de la misma.
En el Artículo 184 de nuestra Carta Magna, se establecen de forma clara y expedita las obligaciones del Poder Público Municipal:
Artículo 184. La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:
- La participación de las comunidades y ciudadanos y ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.
Ahora bien, una vez expuestas las obligaciones del poder municipal en cuanto a la descentralización y transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados de los servicios que estos gestionen, previa capacidad de los mismos para la prestación del servicio; también encontramos en el ordinal 2do, como se interpreta en forma clara la participación de las comunidades y ciudadanos, a través de las organizaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción. Mejor no ha podido establecer el legislador el alcance de la participación ciudadana, ya que de esta manera no deja ningún tipo de dudas en torno a la inserción del pueblo en la gestión pública. Y en los diversos ordinales restantes de este articulo, logramos constatar el amplio margen de acción de las comunidades en los diversos ámbitos de la vida pública local.
También se establece en los demás artículos restantes de nuestra Constitución Nacional, las formas y maneras generales de insertar la participación ciudadana en las distintas esferas de la vida pública nacional, regional o municipal, sea cual fuere el organismo, confirmando así una vez más la política que debe asumir el Estado en esta materia.
Ahora bien, como sabemos, la Constitución establece los principios o preceptos fundamentales que rigen la vida nacional, y es por ello que debemos remitirnos a otras figuras jurídicas, que apoyan de manera directa la participación ciudadana, estos instrumentos legales son la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de competencias del Poder Público, la Ley Orgánica de Elecciones y Participación Política, la Ley Orgánica de los Consejos Locales de Planificación Local, la Ley Orgánica de Contralorías, la Ley Orgánica de Régimen Municipal que será la de mayor importancia de análisis en el desarrollo de esta investigación, puesto que es la que regula las relaciones existentes entre los ciudadanos y el Municipio.
El Municipio está caracterizado como "El espacio de mayor cercanía entre gobierno y ciudadano y es definido como la unidad política primaria de la organización nacional, con personalidad jurídica y autónoma’’, es decir como una instancia que ejerce una rama del poder publico en un ámbito local, forma parte del sistema de organización política del Estado y posee autonomía, siendo catalogada como "Una entidad pública descentralizada "(Brewer Carías, 1990:15).
La Ley Orgánica de Régimen Municipal cuyo objetivo es " Desarrollar los principios constitucionales referente a la organización, gobierno, administración, funcionamiento y control de los municipios y demás entidades locales" (articulo 1); es concebida como un instrumento jurídico que busca superar el modelo de democracia representativa por el de participativa en tanto que provee mecanismos de participación, considerados limitados, en la toma de decisiones en el nivel de los gobiernos locales por parte de la comunidad y la acción vecinal. Aún cuando estos mecanismos de participación en la toma de decisiones son limitados, el municipio sigue siendo la instancia de gobierno idónea para desarrollar procesos de participación.
Se puede empezar por la obligación de las Juntas Parroquiales para promover la participación ciudadana contenida en el Articulo 32 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal:
Artículo 32: Las Parroquias son demarcaciones de carácter local, dentro del territorio de un municipio, creadas con el objeto de descentralizar la administración municipal, promover la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicos locales.
Siendo esta la institución municipal que está más cerca de los ciudadanos le corresponde la tarea de llevar la administración pública hacia el ciudadano, porque no sólo éste debe buscar la participación en los asuntos públicos locales, sino también el Estado debe ser un ente capaz de apoyar y promover a través de sus instituciones la participación ciudadana, todo esto con el fin de satisfacer los servicios públicos locales.
En el Artículo 34: Las Parroquias serán entes auxiliares de los órganos de gobierno municipal y de participación local, a través de las cuales los vecinos colaborarán en la gestión de los asuntos comunitarios; de esta Ley Orgánica de Régimen Municipal, se enmarca la participación de los vecinos en la gestión de asuntos comunitarios en conjunto con las parroquias, siendo éstas, órganos auxiliares del gobierno municipal, logrando así una estrecha interrelación entre gobierno y comunidad.
Se establece en el Articulo 79: La Junta Parroquial elevará a la consideración del Alcalde, las aspiraciones de la comunidad que se relacionen con la urgencia de la ejecución, reforma o mejora de las obras y servicios locales de su jurisdicción… De esta manera logramos encontrar otro punto de encuentro en la definición de prioridades presupuestarias, entre el Estado y el Ciudadano, por cuanto las Juntas Parroquiales son órganos auxiliares del Alcalde quien a su vez representa a través del Poder Ejecutivo al Municipio, constituyéndose esto en una magnifica ventaja para la realización de un verdadero plan que logre satisfacer las necesidades de la comunidad.
Existe también en el Titulo X de la participación de la comunidad, en el Artículo 167 Ordinal 3ro; de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el derecho o la obligación de los vecinos en la participación de la gestión municipal, todo esto con el fin de dar un carácter comunitario a la misma, de manera que en la construcción de una o varias comunidades todos sean miembros participantes de las decisiones que se tomen.
El Artículo 170: Los Municipios y las demás entidades locales deben favorecer el desarrollo de las Asociaciones de Vecinos destinadas a la defensa de los intereses colectivos. Deberán, además, facilitar a dichas asociaciones la más amplia información sobre sus actividades y, dentro de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el beneficio de ayudas económicas para la realización de sus fines, impulsando su participación en la gestión municipal. La Ley Orgánica de Régimen Municipal, extiende la invitación a los ciudadanos para participar en los asuntos económicos de la gestión municipal, todo esto tiene como fin último el impulso del desarrollo de la vida local favoreciendo los intereses colectivos, a través del desarrollo de las Asociaciones de Vecinos u otras organizaciones que hagan vida en el ámbito local.
Para Brewer Carías (1990:143) los mecanismos de participación previstos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal pueden clasificarse en "Los de participación política, los de participación vecinal y los de participación en defensa del patrimonio".
Los mecanismos de participación política, son los referidos a ser elector y elegible, revocatoria de mandatos, consultas y reconsideración de ordenanzas, la mayoría de estos otorgan una legitimidad ‘‘electoral o política’’, pero hoy día no sólo se debe hablar de este tipo de legitimidad puesto que una gestión que no considere la participación ciudadana, simplemente se encuentra destinada al fracaso y por resultado obtendrá una rápida deslegitimación y un atraso en el desarrollo de la vida local. Ahora bien, nos encontramos con los mecanismos de participación en asuntos vecinales que son aquello que tienden a favorecer la participación de la comunidad y la participación de control mediante la solicitud de impugnación o invalidez de actos que vayan en contra de los intereses del municipio.
Si bien es cierto que existen mecanismos legales para la participación ciudadana, estos lejos de vincular la acción del gobierno local con las comunidades, en ciertas ocasiones, se han instrumentado bajo conveniencias políticas y electorales. En este sentido, se reafirma la necesidad de institucionalizar los mecanismos de Participación Ciudadana y vincularlos a las necesidades e intereses de las comunidades, todo ello es posible mediante procesos de negociación entre gobierno y comunidad que apunten al desarrollo local.
Sin duda alguna desde 1.961, el municipio ha evolucionado en el ámbito de la participación, se ha logrado la elección popular de los alcaldes, quien ejerce la autoridad unipersonal responsable de la administración del municipio, Articulo 174 Constitución 1.999, Correspondiendo la función legislativa del municipio (Articulo 175 Constitución de 1.999) al Consejo Municipal, y la función de control, vigilancia y fiscalización a la contraloría municipal (Articulo 176 Constitución 1.999) y también la Constitución de 1.999 (Articulo 184 Numerales 1,2,3,4,5) contempla la participación ciudadana a través de asociaciones vecinales, organizaciones no gubernamentales en obras, programas sociales y servicios públicos, expresiones de economía social, cooperativas, gestión de empresas públicas y comunales
En definitiva nos damos cuenta que a pesar de que la Ley Orgánica de Régimen Municipal es de anterior creación a la Constitución Nacional de 1999, la misma es válida para la aplicación de la participación ciudadana en los asuntos públicos locales, y lo más importante es que el objeto de ambas leyes no sufre de grandes modificaciones de fondo, lo que conlleva a una utilización eficaz de estos instrumentos por parte del Gobierno y de las Comunidades.
También encontramos en nuestro país, otras leyes que apoyan por igual la participación ciudadana, una de ellas es la Ley de los Consejos Locales de Planificación Publica, que en su naturaleza establecida en el Artículo 2. "El Consejo Local de Planificación Pública es el órgano encargado de la planificación integral del gobierno local, para lo cual se sujetará a los dispuesto en el artículo 55 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación, con el propósito de lograr la integración de las comunidades y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general de Estado, descentralización y de desconcentración de competencias y de recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Cada Consejo Local de Planificación Pública promoverá y orientará una tipología de municipio atendiendo a las condiciones de población, nivel de progreso económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos, culturales y otros factores relevantes. En todo caso, el Consejo Local de Planificación Pública responderá a la naturaleza propia del municipio." Una vez expuesto el anterior postulado nos damos cuenta que la creación de estos consejos locales, tienen como fin, el promover la participación de los ciudadanos en los asuntos de especial trascendencia en la vida local, lo cual nos lleva a asegurar la existencia de diversos mecanismos legales, que complementan las diversas formas y medios que tienen los vecinos para ser parte esencial de las decisiones públicas.
Ahora bien, esta misma ley de Consejos Locales de Planificación Pública, refuerza la participación ciudadana, al establecer de manera indeclinable en su Artículo 5 las siguientes funciones:
Artículo 5. El Consejo Local de Planificación Pública, sin menoscabo de cualquier otra función referida al tipo de municipio de que se trate, tendrá las siguientes funciones:
- Recopilar, procesar y priorizar las propuestas de las comunidades organizadas.
- Impulsar, coadyuvar, orientar y presentar dentro del plan general del desarrollo local las políticas de inversión del presupuesto municipal…
- Presentar propuestas y orientar el plan municipal de desarrollo hacia la atención de las necesidades y capacidades de la población…
- Instar y facilitar la cooperación equilibrada de los sectores públicos y privados para la instrumentación en el Municipio de los planes suscritos.
- Controlar y vigilar la ejecución del plan municipal de desarrollo.
- Formular y promover ante el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas o el Consejo Federal de Gobierno, los programas de inversión para el Municipio.
- Impulsar la celebración de acuerdos de cooperación entre el Municipio y los sectores privados….
- Impulsar y planificar las transferencias de competencias y recursos que el Municipio haga hacia la comunidad organizada…
- Impulsar la coordinación con otros Consejos Locales de Planificación Pública para coadyuvar en la definición, instrumentación y evaluación de planes…
- Atender y resolver las consultas del gobierno Municipal…
11. Proponer al gobierno Municipal, Estadal y Nacional, las medidas de carácter jurídico, administrativo o financiero, necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecución de los objetivos del Municipio y del propio Consejo.
12. Emitir opinión razonada, a solicitud del Alcalde o Alcaldesa, sobre transferencia de competencias…
14. Coordinar con el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y el Consejo Federal de Gobierno, los planes y proyectos
15. Impulsar la organización de las comunidades, integrándolas al Consejo Local de Planificación Pública, de acuerdo a lo establecido en la presente Ley.
19- Elaborar el mapa de necesidades del municipio.
20. Elaborar un banco de datos que contenga proyectos y recursos humanos y técnicos de la sociedad organizada.
21. Evaluar la ejecución de los planes y proyectos e instar a las redes parroquiales y comunales a ejercer el control social sobre los mismos.
Ahora bien, una vez estudiadas las funciones estos consejos, entendemos la excelente herramienta en la cual se constituyen para fomentar la participación ciudadana, muestra de ello es el Artículo 12 de la misma que permite la participación de los mismos en la elaboración del presupuesto consolidado:
Artículo 12. El presupuesto consolidado de inversión municipal se elaborará de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades en concordancia con lo estimado por el alcalde o alcaldesa en el presupuesto destinado al referido sector; asimismo por los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad que demande el municipio.
Siendo así podemos concluir, que en nuestro país, la Legislación Venezolana, ha avanzado en los últimos años, para el progreso de la participación ciudadana, lo que permite ejercerla (la participación ciudadana) de una manera más efectiva en pro de encontrar soluciones reales a los problemas afrontados en el espacio local.
5. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.
5.1 El marco conceptual.
El rasgo característico de las democracias modernas es la participación ciudadana, cuyo objetivo es dar eficiencia y fortalecer las decisiones del gobierno. Esta participación se ha fortalecido gracias a los procesos de descentralización y transferencias de competencias hacia los gobiernos locales que mantienen un contacto mas cercano con los ciudadanos, ello ha logrado que las decisiones del poder local sean avaladas, convalidadas y legitimadas por los vecinos que ejercen mayor influencia sobre el control y gestión de las políticas públicas; haciéndolas más transparentes y minimizando situaciones de corrupción.
El Presupuesto Participativo ha establecido un espacio abierto a los ciudadanos que les permite estudiar y tomar decisiones sobre sus necesidades, con la finalidad de buscarle soluciones; es por ello que podemos conceptualizarlo como un proceso de participación ciudadana en la inversión y control de los fondos públicos. El presupuesto participativo es básicamente un sistema de formulación y seguimiento del presupuesto, en donde los ciudadanos determinan de manera democrática, el destino de las inversiones, las prioridades y las acciones a ser desarrolladas por el gobierno. Es una herramienta para la planificación presupuestaria que genera una ciudadanía más exigente y más critica de la gestión del Estado.
En este tipo de relación (Gobierno – Ciudadanos), es el nivel municipal el espacio ideal para la instrumentación del presupuesto participativo, ya que la participación de los habitantes del municipio incorpora su cultura como un factor fundamental en la solución eficiente de cada problema de la vida comunal. Sin embargo, la participación ciudadana no debe ser una imposición institucional, ella es un proceso cultural de organización y solidaridades de la población, donde las leyes y reglamentos pueden ayudar, pero no imponerla.
En todo caso, es deseable que el gobierno local en relación al presupuesto participativo, posea una firme voluntad política en la institucionalización de espacios de participación para implementar las acciones del presupuesto participativo. En cuanto a los ciudadanos, ellos deben desarrollar un fuerte vínculo de integración con respecto a los procesos participativos; en definitiva, deben crear mecanismos de cooperación y participación social que desarrollen relaciones solidarias entre el gobierno local y los ciudadanos.
En conclusión el Presupuesto Participativo no solo es una herramienta de la democracia participativa donde la ciudadanía interviene en la asignación de fondos a las diferentes políticas y proyectos sociales; significa también, el logro de una ciudadanía participativa y conciente capaz de ir más allá de la toma de decisiones presupuestarias.
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