Berbach ? Rockman. Imagen IV revisada: roles ejecutivos y políticos

Un prefacio para analizar la imagen IV

Formalmente las relaciones entre los servidores civiles permanentes y los líderes políticos transitorios son cristalinas. Desde el punto de vista legal, el "jefe" es el político, por supuesto.

Sin embargo, informalmente, el tema es menos claro: porque los servidores civiles tienen un conocimiento valioso acerca de cómo trabaja el gobierno del que carecen los políticos. Pero más importante, los políticos, por su división interna como clase, y su desatención a los detalles y las operaciones políticas llevan mucha s veces a que los servidores civiles tengan el control efectivo de lo que el gobierno hace. (ESTA ÚLTIMA PARTE NO ESTÁ MUY CLARA EN LA TRADUCCIÓN)

TIPOLOGÍA DE IMÁGENES para conceptuar el desarrollo de las relaciones entre los roles de los servidores civiles de alto nivel y los políticos profesionales (4 imágenes del rol de los burócratas y los políticos, tal como se han desplegado históricamente y dentro del desarrollo académico de la administración pública)

Este artículo se centra en la imagen de rol más espectacular y más controvertida : el "híbrido puro" de la imagen IV

¿Qué era la imagen IV?

Fuentes para realizar la tipología:

Interpretación de información primaria: entrevistas.
Interpretación de información secundaria: literatura que trata la relación entre política y administración.

Imagen I Þ una estricta bifurcación entre policymaking y administración. La clásica distinción weberiana entre la esfera de la política y de los políticos y la de la organización burocrática y los burócratas. La burocracia es un cuerpo técnico (hasta 1930) es el espacio de ejecución de políticas.

Imagen II Þ los burócratas se orientan a los hechos, mientras que los políticos se orientan a promover sus intereses (percepción del rol que cumple cada uno). Se establece una diferencia entre racionalidades "administrativa" y "política". Los burócratas: siguen el sendero de la evidencia de una manera explícita (guardianes del Estado)// Los políticos necesitan satisfacer las coaliciones políticas, y grupos sociales significativos (motivos particularistas).

Ejemplos (de las 2 imágenes¿?):

Cuarta República Francesa
USA desde el New Deal hasta los primeros tiempos de la "Gran Sociedad"
En Latinoamérica: esta lógica articuló la raison d’etre de ciertos regímenes militares, impulsando elites tecno-burocráticas a la vanguardia, a expensas de los políticos de partido y líderes de grupos de interés.

Esta imagen sigue expresando una parte de la diferencia entre los roles de los burócratas y los políticos.

Imagen III Þ (imagen dominante en los tiempos de confección de la tipología) Se apoya en la distinción entre las ideas de "energía" y "equilibrio". Los burócratas y los políticos están involucrados en el policymaking, con estilos de involucramiento diferentes: los burócratas equilibran el sistema, aportan el conocimiento técnico para ámbitos diferentes que se complementan llevando a un equilibrio.// Los políticos implantan energía al proceso de realización de la política pública (lo dinamizan) AQUÍ LA DISTINCIÓN NO SE VE COMO EN LAS ANTERIORES IMÁGENES, NO SE PIENSA EN ¹ ROLES O ¹ ESPACIOS. SE COMIENZA A PENSAR EN UN QUILIBRIO DE PODER. NECESIDAD DE TRABAJAR NE CONJUNTO.

Mientras los políticos dirigían el cambio político, los burócratas por su conocimiento detallado de los programas y de las ideas políticas relevantes, a menudo brindaban las "soluciones" para que los políticos eligieran. (relevancia del conocimiento del burócrata)

Imagen IV (el "híbrido puro") Þ (perspectiva desde los 80) se observa la institucionalización de funcionarios igualmente dotados con talentos gerenciales o técnicos y también con entusiasmo político. Desarrollo del aparato organizacional ubicado entre el centro del ejecutivo (el centro del poder político) y ocupada por personal relativamente atípico para la burocracia de línea de los ministerios.

Aunque esta imagen no era la forma dominante, representa conceptualmente la culminación de un proceso por el cual los burócratas pasaban de ser simplemente piezas de una maquinaria (Imagen I) a ser actores sensibles al entusiasmo político tanto como al dominio del conocimiento. Los políticos, pese a su superioridad legal-formal, fueron cediendo espacio a los burócratas. Se pasó de una prolija división del trabajo, a un territorio, ahora, compartido.

Va a ser difícil identificarlo con un período determinado. Lo particular de este tipo es que no logra institucionalizarse – sin embargo, la tendencia se mantiene. Cuando cambia el gobierno, la imagen se diluye. (Reagan, Thatcher ‘80) el híbrido no logra institucionalizarse porque hay mucha rotación política.

Referentes empíricos de la imagen IV

Ejemplos:

Canadá
USA: crecimiento de una modesta, pero influyente, burocracia: en la Oficina Ejecutiva de la Presidencia.
Alemania Occidental: en la Chancillería Federal.
Francia: roles de asesoría y desarrollo de agenda de los gabinetes ministeriales.

En la medida en que la imagen IV puede tener una expresión concreta, el matrimonio entre capacidad técnica y proximidad al poder político es central. En esencia, los esfuerzos por mejorar "el cerebro central del gobierno" (Dror, 1986) permite que este matrimonio tenga lugar.

Por lo observado, el "híbrido-puro" era esencialmente una creación ejecutiva, y en consecuencia, el ejecutivo estaba absorbiendo continuamente más y más de las funciones de los políticos parlamentarios.

Roles y Personal: visiones teñidas

La concepción "híbrido-pura" postula una síntesis entre los roles ejecutivos recientemente creados y una nueva clase de funcionarios para ocuparlos.

En este apartado se centrarán en el modo en que los roles organizacionales y los tipos de personal se interrelacionan para mostrar las diversas maneras en que se relacionan el pensamiento burocrático y político.

estructuras de rol novedosas / tradicionales
tipos de selección de personal más nuevos / más antiguos

Roles tradicionales y Personal tradicional Þ no coincide con el concepto de la imagen IV. Tiene que ver con una concepción de la burocracia desligada de la política. Es una política de mantenimiento del equilibrio. Este tipo es el ancla del sistema ejecutivo de cualquier país y representa el inmenso volumen del alto funcoinariado burocrático y los estilos de comportamiento normales en la organización burocrática.

Roles novedosos y Personal Tradicional Þ formas relativamente tradicionales de selección de personal para roles novedosos.

Ej. USA, la reorganización del antiguo Bureau de Presupuesto (BOB) en la OMB en 1970( ver pág 10-11 del texto) y la posterior creación de nuevos roles en ella, los Program Asóciate Directors (PAD’s) políticamente asignados. Esta reestructuración fue diseñada para fortalecer el rol de la OMB como brazo del presidente.: sugiere que las organizaciones se adaptan a cambios contextuales. Raramente, sin embargo, son capaces de alterar dramáticamente los sistemas de personal que facilitan la adaptación.

Las nuevas organizaciones y la estructuras de los roles surgen en parte para desplazar las limitaciones impuestas por los sistemas de personal de las viejas estructuras organizativas.

Roles tradicionales y nuevo Personal Þ cuando nuevos tipos de personal son reclutados para viejos roles.

Ej. GrBr. Thatcher: Trayendo al tapete un estilo diferente de funcionario, Thatcher enfatizó el cambio del personal más que los cambios en la estructura de roles. Aunque se piensa que el cambio del personal llevará con el tiempo a un cambio en las normas aplicables a los roles más altos del servicio civil.

Este tipo de procedimiento está relacionado con el reino de la política que sugiere la Imagen IV.

Nuevos roles y nuevo Personal Þ la aproximación más obvia a la noción del "híbrido-puro" de la Imagen IV. Los nuevos roles tendieron a reforzar la centralización. Las unidades organizadas alrededor del centro del gobierno brindó el espacio organizacional para estos nuevos roles. Una característica de esto roles es que su incumbencia se agota en la duración del gobierno o la administración particular a la que sirve.

Este tipo de unión entre nuevos roles y nuevo personal tiene un rango algo más amplio de posibilidades en USA que en cualquier otro lugar.

Investigación en Política Pública e Imagen IV

Podemos señalar un rol y uma situación de personal totalmente diferente: el crecimiento de intelectuales especializados en políticas aplicadas y organizaciones dedicadas al conocimiento social aplicado: LOS "THINK-TANKS"

Aunque son ampliamente autónomos, se desarrollan claramente redes entre las instituciones (agrupaciones de intelectuales) y los policymakers.

Los think-tanks pueden tener identificación política o no. Consecuentemente, el "híbrido-puro" puede no estar siempre en el centro del gobierno, pero también puede encontrarse en los márgenes aunque listo para entrar o habiendo salido recientemente.

Algunas restricciones a la emergencia de los tipos de imagen IV

la elasticidad de las culturas administrativas para reproducirse a sí mismas: estabilidad en las fuentes y formas de reclutamiento, persistencia de modelos tradicionales de servicio civil.
Variabilidad entre los máximos líderes políticos en sus temperamentos organizacionales.
Las implicaciones de las tensiones presupuestarias en las decisiones gubernamentales. (condiciones de austeridad presupuestaria) situación ambigua.

Ideas finales

El tipo de la imagen IV está aparentemente menos en el centro de la escena actualmente de lo que pensaban que estaba.
En su mayoría, los elementos técnicos han sido puestos al servicio de los elementos políticos.
Las formas que toman los vínculos político-técnicos estarán profundamente influidos por las estructuras políticas y administrativas actualmente existentes.

Antonio Camou "Los consejeros del príncipe"

-Toda cuestión "técnica" relacionada con la "política", son complementarias no excluyentes.

-Mediación de circuitos expertise, a la vez que configuran ppios intereses, inciden en políticas estatales para disciplinar a agentes económicos y al Estado.

-Expertise como analistas simbólicos, no como intelectuales

-vinculación entre especialistas y la política se da al interior de grandes redes de asuntos (issue) que conectan a agencias de gobierno, tanques de pensamiento, centros de investigación (aguante sophia), fundaciones privadas (aguante sophia),organismos multilaterales, empresas y otras organizaciones, que dejan poco espacio para el intelectual "independiente".

-últimos años en América Latina: cambios en la elaboración e implementación de prácticas económicas, en tanto mucha influencia de dinámica institucional de ideas y saberes especializados. En especial, influencia de tecnopolíticos o analistas simbólicos en la función estratégica de la orientación política.

-transformación en la dinámica de producción circulación y aplicación de conocimientos, así como una redefinición del papel del intelectual-experto.

"Cada vez más la política se apoya en el saber experto", así como se desconfía de la solución ideológica".

El enfoque de la dinámica institucional de las ideas surge como rechazo a las posturas deterministas estructurales, que "condenaban a las ideas a habitar en el devaluado mundo de las superestructuras" y a las "pretensiones imperialistas del paradigma económico de la elección racional. El que sus principales autores sean americanos e ingleses, Camou lo relaciona con años de Reagan y Thatcher. No estudian ideas políticas, si analizan ideas en la política.

-Revitalización de neoinstitucionalismo, (ideas corporizadas en instituciones).

-ideas y saberes como mediación entre intereses en conflicto.

-Desde mediados de 1980, las elites gobernantes de América Latina coincidieron en necesidad de implementar conjunto homogéneo de políticas económicas. FMI, Banco Mundial, etc, intentan convencer de llevar adelante reformas. Al interior de los gobiernos, grupos de especialistas y técnicos en la función pública motorizan reformas. Estos grupos de expertos cumplen un papel estratégico. Fueron los promotores de nuevas ideas intermediarios entre las visiones e intereses de redes de asuntos conformadas por políticos, funcionarios de org multilaterales, empresarios, operadores financieros y otros actores.

-Estudios sobre dinámica institucional de saberes especializados, demuestran que en el proceso de elaboración de políticas públicas, toda cuestión técnica conlleva cuestiones políticas, convergen intereses.

-Dado que sobre las opciones de políticas a seguir, sólo son los expertos quienes pueden opinar sobre las alternativas, tienden a imponer su escala de preferencias a la comunidad para la que planifican.

-El reclutamiento de economistas profesionales en países latinoamericanos se dio de manera similar a como ocurrió en los países centrales.

Desde posguerra, hubo una progresiva incorporación de técnicos a los distintos gobiernos porque:

1) Complejización y diferenciación de estructuras burocráticas

2) Más oferta de académicos

De distinta manera se dio en los 80´s:

1) Significtiva autonomía (autonomía relativa) del entramado institucional constituido por fundaciones, centros de inv., tanques de pensamiento, etc. Se da la mediación a partir del de estos circuitos de expertise que mientras configuran ppios intereses vincide en políticas públicas.

2) Carácter semi-público o semi-privado de organizaciones no gubernamentales, distinto a los técnicos del desarrollismo que elaboraban políticas desde el interior de aparatos estatales.

3) Avance de técnicos apartidarios en los últimos años en la gestión económica, a cargo de altos puestos desde los que toman decisiones.

Conclusión

Tecnopolíticos funciones:

-de amalgama, de alegatos de políticas públicas que contribuyen a la formación de consensos para que sea posible la gobernabilidad.

-trama institucional conformada poir consultoras, etc, fundamental para elaboración de pol.pu.

-por pertencer estos analistas simbólicos a los mismos núcleos, tienden a generar una visión análoga de los problemas y soluciones políticas disponibles.

-operan como catalizadores del consenso, como especie de partido transversal.

2 tipos de preocupaciones:

-progresista: señala distorsión de grupos tecnocráticos, al tegiversar las preferencias populares

-conservadorsa: brecha abierta entre la sobresimplificación del debate político y ciudadano, en torno a cuestiones complejas.

BROWN Y ERIE

Poder y administración: Paradigmas alternativos para el análisis de la autonomía burocrática.

INTRODUCCIÓN

La actitud de los académicos con respecto a las burocracias es ambivalente:

Se las considera como una herramienta, un instrumento eficiente y racional para el logro de objetivos sociales.
La burocracia es vista como un Leviatán, o como una fuerza política autónoma.

Esta ambivalencia se ha agudizado con la expansión del Estado y el peso adquirido por la burocracia como instrumento de política económica y social. En la época en que escriben, el Estado está sustituyendo al mercado como principal mecanismo de asignación de recursos, y la administración se está convirtiendo en la arena política central.

Modelo de desplazamiento de objetivos del poder burocrático:

La usual interpretación contemporánea de la expansión del Estado se centra en cómo las organizaciones manejan sus dependencias contextuales para la obtención de recursos. A fin de sobrevivir en un incierto y a menudo hostil contexto político, las agencias estatales se ven compelidas a ganar poder.

Esta interpretación se concentra en las estrategias y recursos utilizados para asegurar la supervivencia institucional, más allá de la misión ostensible de la organización.

La falla del modelo de desplazamiento de objetivos: reside en que omite toda omisión de los cambios históricos salientes en la estructura y funcionamiento de organizaciones públicas y en el contexto económico y social más amplio en el que tiene lugar la acción organizacional.

Una investigación sobre el poder burocrático debe comenzar por considerar la relación de las organizaciones públicas con la cambiante estructura social y económica de las sociedades industriales avanzadas. Las organizaciones públicas funcionan en medio e conflictos económicos profundamente enraizados, siendo a veces su creación una respuesta a tales conflictos.

El crecimiento del poder burocrático puede depender más del carácter y resultado del conflicto social que de las estrategias empleadas por los administradores para asegurar la supervivencia institucional (Modelo de Conflicto Social).

El objetivo del ensayo: comparar dos marcos teóricos y determinar cuál resulta más adecuado para comprender y explicar el poder burocrático.

modelo de desplazamiento de objetivos
modelo de conflicto social

EL DESARROLLO DEL PODER BUROCRÁTICO

No hay una relación unívoca entre el crecimiento del poder burocrático y la expansión del estado y concomitante ascendencia que adquiere la administración.

El poder burocrático involucra la adquisición de recursos suficientes para sostener y expandir las actividades organizacionales.

Poder burocrático:

relación de dependencia unilateral entre dos o más actores organizacionales.
Es el reverso de la dependencia, por lo tanto, supone un cierto grado de autonomía institucional.
Se centra en las fuentes de una relación de poder y las formas en que las relaciones verían en el tiempo.

Tipos de relaciones de poder:

Relaciones abiertas o unidimensionales: control unilateral
Ambas formas presuponen la existencia de conflictos de interés observable entre actores.
Relaciones contextuales o bidimensionales
Relaciones de poder intrínsecamente presentes en la propia estructura de instituciones sociales, económicas y políticas. Aquí el poder se refiere al control sobre las instituciones que gobiernan las relaciones o interacciones corrientes dentro de un sistema social. ¹ de las luchas por le poder dentro de la trama de interacciones políticas y sociales existente.

Modelo de desplazamiento de objetivos emplea las visiones 1 y 2 del poder.

Modelo de conflicto social presupone una visión más estructural del poder (3).

Recursos que fundamentan el poder burocrático:

autoridad (legítima pretensión de desempeñar un conjunto de actividades o resolver cierto tipo de problemas)
dinero (necesario para financiar las actividades gubernamentales)

La dinámica de relaciones de poder interorganizacionales puede interpretarse con intentos por minimizar la dependencia de estos dos recursos.

Fuentes de poder de las organizaciones públicas (relevante para adquirir los dos recursos):

AUTONOMÍA LEGAL: se puede adquirir poder en virtud de decisiones legales que les confieran autonomía (proporcionar autoridad legal y limitar el control externo sobre sus decisiones). Sin embargo, la autonomía legal por sí sola no conduce necesariamente a la adquisición de poder político significativo.
UN ÁMBITO DE COMPETENCIA DEFINIDO: el conocimiento es visto como una base fundamental del poder de las burocracias públicas cuando hay incertidumbre en le proceso tecnológico, complejidad en el proceso de toma de decisiones y centralidad de la tarea organizacional en cuanto a las demandas sociales. (un incierto proceso tecnológico, central para una sociedad, que requiere la aplicación sistemática de conocimiento experto, crea un potencial considerable para la autonomía organizacional)
CLIENTELA ESTABLE: alianzas con grupos sociales y económicos. La relación simbiótica entre agencias administrativas y grupos de interés es uno de los factores más frecuentemente citados como determinante de la autonomía de las organizaciones públicas frente a los funcionarios ocupantes de cargos electivos y al público en general. Pero tal relación resulta en una dependencia excesiva respecto a grupos e intereses externos. La autonomía frente al poder público puede así ganarse únicamente a expensas de la dependencia frente al sector privado.

1, 2 y 3 son las principales fuentes de poder burocrático, facilitan el desarrollo de la autonomía burocrática. Sin embargo, ninguna garantiza autonomía.

EL MODELO DE DESPLAZAMIENTO DE OBJETIVOS

La delegación de autoridad a una organización pública y la provisión de recursos par implementar objetivos generan: DEMANDAS INTERNAS(1) Y EXTERNAS(2) a la organización.

Los administradores deben mantener bajo control las actividades de la organización, al tiempo que satisfacen las demandas y aspiraciones de los grupos de interés dentro de la misma.
Los administradores deben sostener la legitimidad de la organización y el flujo de recursos requerido.

1 y2 son fuentes de incertidumbre que deben ser manejadas.

Adquirir autonomía es importante para resolver estas demandas. El desarrollo de autonomía puede aumentar el uso de los recursos organizacionales para satisfacer demandas internas y en esta forma eludir el control externo.

LAS BUROCRACIAS PÚBLICAS son un Jano bifronte:

Pueden ser:

Instrumentos para el logro de objetivos sociales y políticos (obj. organizacionales)
Amos potenciales. En busca del logro de objetivos de mantenimiento (obj. Institucionales)

Los objetivos organizacionales pueden verse comprometidos y aún descartados a fin de asegurar su supervivencia continuada (obj. Institucionales)

Entonces, el modelo de desplazamiento de objetivos explica el desarrollo del poder burocrático principalmente en términos de un proceso interno marcado por la necesidad de sobrevivir. Implica un equilibrio dinámico entre la organización y su contexto.

La autonomía es observada como reflejo de dos dinámicas internas a la burocracia, cualquiera sea el contexto.

Dinámica de la certidumbre: estrategias que pretenden mejorar la posición de la organización dentro de la relación de fuerzas en que funciona.
Dinámica de la expansión: los individuos compiten por los recursos y las posiciones organizacionales (conflictos internos). El crecimiento de las organizaciones es un efectivo amortiguador para debilitar los conflictos.

Estas dos dinámicas se refuerzan mutuamente y conducen a la autonomía a través del desplazamiento de objetivos : las organizaciones públicas satisfacen sus intereses, gana creciente poder y se tornan menos susceptibles de control externo.

Relación entre instituciones políticas y agencias administrativas. (control legislativo/ administrativo)

Las organizaciones públicas tienen la disposición y capacidad de transformar las relaciones de dependencia respecto a los funcionarios electos (por ej. Los legisladores controlan potencialmente los recursos legales y económicos requeridos por las agencias) en relaciones de intercambio: contando con la bendición legislativa, muchas agencias han adquirido sustancial autonomía legal y fiscal, políticamente reforzadas por los servicios que brindan a legisladores y grupos clientelísticos. Así también el proceso de desplazamiento de objetivos conduce a posiciones de poder contextuales o de "fijación de agenda", frente a funcionarios políticos.

El modelo de desplazamiento de objetivos tiene limitaciones como explicación del poder y la autonomía burocráticos.

Puede explicar el proceso de autonomización burocrática, raramente explica el por qué.
La imagen que transmite es la de organizaciones públicas que continuamente ascienden y caen como resultado de la contienda que caracteriza al proceso político intraburocrático. Todo parece depender de la capacidad de los administradores para manejar la especial constelación de fuerzas que se alinean a favor o en contra de la agencia. La dificultad del modelo es que se centra casi enteramente en la dinámica interna de las organizaciones y no toma en cuenta al contexto organizacional.
En este modelo, el poder es concebido como una relación abierta o contextual;: raramente se considera una concepción estructural del poder, más abarcativa.
Los orígenes del poder burocrático no se pueden reducir simplemente a una cuestión de supervivencia organizacional.
Este modelo no puede explicar por qué ciertas agencias tienen más poder que otras o por qué el poder varía a través del tiempo.
Omite los patrones de dominación social y conflicto político de los que depende el poder burocrático

UNA PERSPECTIVA DE CONFLICTO SOCIAL

En lugar de razonar desde la organización hacia el contexto y evaluar de qué modo las organizaciones son afectadas por diferentes características contextuales, debería existir una previa conceptualización del contexto a nivel de estructura social y política.

La lucha por el control de los recursos públicos y autoridad se libra en un contexto de un ordenamiento económico y social que tiene consecuencias sobre el poder y la autonomía de las agencias administrativas.

Las relaciones de poder dentro de un sistema social, no se limitan al control abierto o contextual, también dependen de la estructura de relaciones sociales y económicas existente (decisivas para el desarrollo del poder burocrático).

INTERESES ESTRUCTURALES:

DOMINANTES = las clases beneficiadas con el orden social y económico existente. (OJO su hegemonía no está asegurada)
DESAFIANTES = clases emergentes por los cambios tecnológicos o económicos.
REPRIMIDOS = clases que no tienen poder económico significativo y pueden ser movilizados (pero con dificultad).

Intereses estructurales dominantes: utilizan el poder del Estado para preservar la estructura social existente. (presión por estabilidad) Los esfuerzos de estos intereses son más exitosos// estrategias: "Guerra de la pobreza", Corporativismo. Poder burocrático: hegemonía, autonomía.

Intereses estructurales deprimidos: buscan utilizar el poder del Estado para reparar iniquidades y sus demandas se traducen en programas institucionalizados en agencias burocráticas. (presión por el cambio)

Intereses estructurales desafiantes: intentan capturar estos programas con el objeto de aumentar su propio poder.

El corporativismo sirve para afianzar la hegemonía de los intereses estructurales dominantes.

La autonomía estatutaria de agencias administrativas y la fragmentación estructural del Estado pueden verse como consecuencia de los conflictos estructurales subyacentes al Estado y como una estrategia empleada por los intereses dominantes para mantener las condiciones económicas y políticas existentes. Ya que la autonomía estatutaria y la fragmentación atenúan los controles legislativos respecto a las agencias burocráticas, y las hace más susceptibles de dominio por parte de intereses económicos clave. Þ

EL PODER BUROCRÁTICO resulta del intento de los intereses dominantes por controlar el Estado y las políticas públicas, trasladando el locus de la formulación de políticas públicas de las legislaturas hacia las agencias administrativas más o menos autónomas, y rechazando posibles desafíos "desde abajo". Þ las variaciones en el poder y autonomía de las organizaciones públicas dependen del resultado de los conflictos estructurales dentro de la sociedad.

El Estado en expansión incorpora las tensiones estructurales de la economía de mercado, y estas presiones contradictorias conducen a funciones contradictorias en el interior del Estado =

Función de planificación: para garantizar y racionalizar el proceso de acumulación de capital.
Función de compensación: para mantener la legitimidad de la legitimidad de la organización económica existente.

Estas dos funciones entran inevitablemente en contradicción: ya en que la función planificadora, al requerir una acumulación considerable, se contrapone con la función compensadora que implica esfuerzos regulatorios y transferencias de ingresos.

El poder y autonomía de las organizaciones públicas depende de su relación con diversos interese estructurales y de la clase de funciones sistemáticas que cumplen. Así, las agencias que desempeñan funciones planificadoras (intereses dominantes) tendrán más autonomía que aquellas que se encargan de las funciones compensadoras (intereses reprimidos)

Las fuentes manifiestas de poder burocrático (las 3 señaladas anteriormente) no conducen a la autonomía burocrática como resultado del proceso de desplazamiento de objetivos. Más bien, estas fuentes de poder reflejan los conflictos estructurales endémicos. El Estado no es neutral.

Sin embargo, no debe ser visto como un mero instrumento de los intereses estructurales dominantes, el Estado se caracteriza por una autonomía relativa.

CONCLUSIONES

A medida que el Estado se ha expandido y ha asumido y ha asumido un papel más preponderante en la regulación de los asuntos sociales y económicos, los intereses estructurales dominantes ( y en menor medida, los intereses desafiantes) han intentado mantener su hegemonía trasladando funciones estatales esenciales al ámbito de burocracias públicas autónomas.

Si la autonomía burocrática juega a favor de los intereses dominantes, existe una clara posibilidad, dadas las tendencias hacia el desplazamiento de objetivos, de que a largo plazo estos intereses enfrenten un aparato administrativo del Estado más independiente de su control. (por la emergencia de nuevos y desafiantes intereses con base en burocracias públicas.

Claude Lefort – ¿Qué es la burocracia?

1) ¿Qué es la burocracia?

4 perspectivas:

1. la marxista

2. la weberiana

3. perspectiva sobre la burocracia de la URSS

4. perspectiva que considera que es un ámbito homogéneo en el que actúan quienes dan las direcciones y quienes las ejecutan.

1. Marx en "Crítica de la filosofía del Estado de Hegel":

Burocracia de Estado. Capa social específica, encargada de administración de asuntos públicos. Se presenta como ligada a intereses particulares y portadora del interés universal. En realidad su único interés es el propio. La burocracia atribuye al Estado sus propios objetivos: mantener la división social para justificar su propio cuerpo. "Las actividades reales se desarrollan en la soc civil", y la burocracia, al estar dedicada a regular el marco en que se producen esas actividades, está condenada al formalismo. "Reino de la incompetencia", vive en el secreto (información importante que posee), y rinde culto a la autoridad. Hace del objetivo del Estado su propio objetivo. "Está condenada a justificarse, por no tener una actividad real". Cuerpo parasitario.

Lenin y Trotsky: burocracia: origen en la división de la sociedad en clases y en su lucha por permanecer en el poder, hacen prevalecer las reglas del orden común. Al servicio de la clase dominante. Como no es ella misma una sección de clase puede actuar contra algunos de sus intereses: autonomía relativa.

Es un cuerpo especial de la sociedad. Función: mantenimiento de estructura establecida (dominación burguesa).

Lenin: el reclutamiento de la burocracia se da en las capas medias e inferiores, "liga su destino al de la clase dominante". También la burocracia resulta ser el premio del partido, tras luchar por obtener poder.

"Burocracia para el análisis marxista: inmensa red de relaciones personales donde las relaciones de dependencia sustituyen las trazadas objetivamente por la división del trabajo, donde las agrupaciones de clases y sus luchas se superponen a la jerarquía formal y tienden a reformularla en función de sus exigencias. Si hay cambio de régimen, la distribución de los puestos aparecen como el reparto del botín."

Marxismo no responde:

– cómo se da el poder en los burócratas.

– por qué el numero aumenta constantemente

– qué pasa con las clases medias que se incorporan? Cambio de mentalidad?

– cuerpo parasitario, Lefort cuestiona esta idea. Sostiene que en realidad la burocracia resulta indispensable para la sociedad capitalista. Se pregunta si no hay en realidad una dialéctica de la dominación en la soc. moderna por la cual crece una capa social para perfeccionar condiciones de la dominación.

2. Weber observa el crecimiento de estas capas administrativas en los distintos sectores de la soc. civil. Burocracia: modo de organización particular, pero situado en la sociedad.

Weber asigna rasgos específicos:

a. atribuciones oficiales

b. jerarquía

c. documentos escritos

d. aprendizaje profesional

e. consagración al trabajo

f. acceso a la profesión = acceso a tecnología específica

Posición del burócrata

-se le presenta como ejercicio de una profesión (retribuciones materiales)

-al servicio de una finalidad impersonal

-prestigio social garantizado

-nombrado por autoridad superior

-remuneración: estipendios de acuerdo al empleo en cuestión.

Ejemplo de burocracia 1: la burocracia estatal:

Weber identifica mov de burocratización con el proceso de racionalización capitalista.

Sostiene que es la forma de organización superior desde el punto de vista técnico

-En principio es indiferente a los intereses o a valores de regimen. Por ello es un órgano al servicio de los intereses dominantes, situado entre dominantes y dominados.

-Weber estudia a la burocracia como tipo de organización social, como org puramente formal, no como una capa social especifica.

Weber acuerda con marxistas en que la burocracia de estado es exterior a la dialéctica social que se desarrolla en las relaciones de producción.

Weber se negó a ver en la burocracia una dinámica propia con finalidad ppia, asi como no vio sus rasgos constitutivos.

Lefort se pregunta cual es el fundamento de la jerarquía en la burocracia.

Lefort ve que de acuerdo a la definición del burócrata que da Weber, hay cuestiones que no se aplican: por ejemplo la participación en un sistema de autoridad, en tanto no puede decirse que el hecho de que alguien tenga acceso a un cargo de cierta jerarquía implique poder sobre un inferior. También se pregunta por la definición, y cuestiona que de acuerdo a la misma y exceptuando esta del poder, si un docente francés no forma parte también de la burocracia. –dice que no dado que el docente no tiene perspectiva de hacer una carrera con su profesión. Su actividad es la de un ind aislado, no está socializada.

Por ello Lefort dice que el concepto weberiano de burocracia no incluye ciertos tipos de burócratas así como incluye a otros que no lo son.

Lefort dice que hay rasgos específicos de la burocracia:

1. lazo entre cierta forma de jerarquia y la existencia de un sistema de autoridad.

2. la identificación con el cargo como conciencia profesional, como comportamiento propio de la burocracia. Tiene dos características: es técnica y burocrática.

3. sólo funciona en virtud de un reconocimiento mutuo con un ceremonial determinado.

Ejemplo 2: la burocracia industrial

El poder de decisión está distribuido entre diferentes servicios. Participación colectiva en resolución de los mismos. La masa de obreros está destinada a tareas de ejecución. Las relaciones de autoridad y los lazos establecidos con la empresa no son similares.

De alguna manera los empleados son ejecutantes como los obreros, desprovistos de toda autoridad. Imposible considerar su empleo como cargo. Pero no son exteriores a la burocracia: son dependientes. La situación del empleado es ambigua. Los cuadros medios y superiores ligados a tareas administrativas, con jerarquía, tienen autoridad, gozan de prestigio.

El estudio de la burocracia de la empresa pone en clara que la mistificación de la burocracia confunde a la organización burocrática con la racional de la empresa. Pero cuando se intenta circunscribir el sector solamente burocrático, se descubre una dialéctica de socialización que es distinta a la dialéctica de la división del trabajo.

Cada burocracia tiende a extender su poder, ya conservarlo. Ello lleva a formación de clanes que luchan por los espacios de poder.

Según Weber la empresa kta ofrece a la burocracia un marco de desarrollo privilegiado, y ésta encuentra en el proceso de racionalización económica, uno de los motivos para organizarse. A su vez, se desarrolla siguiendo su propio interés tras la mascara de la imparcialidad.

Ejemplo 3: burocracia de partidos de masas:

Estrecha relación, según Weber, entre la burocracia de partido y la burocracia de Estado.

La organización de un partido depende tanto de la burocracia como de los dirigentes. "La dirección que encarna un buró político emerge de la burocracia".

Las funciones de los burócratas de partido están fijadas por reglas, pero no son tan estructuradas como las de los burócratas de Estado o de empresa. La función de este grupo es de ejercer, acaparar o mantener el poder, asociando una masa de individuos en torno a un programa específico. La burocracia aparece en el partido como la antítesis de la democracia.

La aparición de esta organzación no tiene que ver con la división del trabajo. Sí con la adhesión voluntaria, basado en el acuerdo ideológico con el programa.

Se constituye dando al partido una unidad, una coherencia, su función se hace necesaria en tanto mantienen la unidad y existencia del partido. Dirigen el trabajo de los militantes. Su eficacia se mide en su capacidad de conservar y extender la organización. Por ello, fetichismo del "orden del día", la multiplicidad de mitines, etc.

La burocracia hace del partido su propiedad privada, por ello es conservadora. Lo que hace que la burocracia existan son los burócratas, y se constituye en medio de una socialización inmediata de los grupos y de las conductas. Trata de conseguir su amplitud máxima con la creación de un sistema lo más diferenciado posible de relaciones de dependencia.

3. Burocracia: clase nueva, considerada como la clase dominante. Centro de una empresa histórica en el foco de una nueva estructura social.

En regimen que continua a la rev rusa, la revolución no es exterior de hecho al poder,

(en tanto los dirigentes salen de su seno: Stalin).

El proletariado se ve limitado a funciones de ejecución. Todas las decisiones tomadas por una capa específica de una capa social particular: suficiente para que la burocracia se establezca como clase dominante. Concentración de las decisiones en minoria, información, jerarquización de funciones, diferenciación de salarios. Con dinamismo propio. Su fundamento material está dado por las nacionalizaciones, la producción y las nacionalizaciones. Todos los factores mencionados permiten la dominación de clase de un tipo nuevo.

La burocracia implica un modo de participación diferente de la burguesía: son miembros de su clase de modo inmediato, y su dependencia ante el poder del E que fundamenta su jerarquía social. Poder político y econ se confunden al interior de la burocracia.

La unidad de la clase burócratica es inconcebible sin el partido, que a su vez es la organización más burocrática. Esto genera tensiones al interior de la clase dominante.

La burocracia no es una clase en tanto no sea clase dominante, y cuando se convierte en clase sigue siendo dependiente de una actividad propiamente política de unificación.

El policentrismo esencial de la burocracia contribuye a impedir que alcance unidad de clase. Per conserva un ppio de indeterminación: no es una categoría económica sino que se constituye en la participación en un sistema de dominación.

4. Fenómeno de burocratización: proceso que tiende a imponer al trabajo (dirección y ejecución) en un medio social homogéneo. Gracias al cielo y a todos los santos, monsieur lefort no desarrolla la numero 4

Las perspectivas 3. y 4 se refieren, a diferencia de 1 y 2, a que la burocracia tiene una dinámica social o un fin cuya realización supone una transformación total de la estructura tradicional de la sociedad.

Principios sobre el estudio de las burocracias

-Diversidad de burocracia, no solo estatal.

– Burocracia como formación social, como sistema de conductas significativas y no sólo como sistema de organización formal.

-Examinar relaciones de la burocracia con otras capas sociales, en el marco de las propias instituciones, y su relación con otros grupos.

-Porvenir de burocracia depende de un conjunto de condiciones históricas.

-Estudiar el modo de participación espécifico de la burocracia en la sociedad.

Nicos Poulantzas

"Estado, poder y socialismo"

El personal del Estado. Sus luchas atraviesan y constituyen al Estado, que toman en el una forma especifica y esa forma se debe al armazon material del Estado.

Las contradicciones de clase se dan tambien al interior deL Estado mediante las divisiones internas en el seno del personal del E, (burocracias estatales, administrativas, judicial, militar, etc).Las contradicciones entre clases dominantes-dominadas repercuten en el personal como distanciamientos entre esos sectores y las altas esferas, se reflejan de manera compleja debido a la especificidad de este personal como categoría diferenciada. Imprimen en la organización de cada uno de los aparatos, en la autonomía relativa del E con respecto a las clases dominantes, en el funcionamiento y la forma de las contradicciones internas del E.

La ideología es el comienzo interno de los aparatos del Estado y de la unidad del personal. Es la ideología del Estado neutro : como representante de la voluntad gral y el interés gral, arbitro entre las clases en lucha. Pero esta ideologia no reina, ya que los subconjuntos ideológicos de las clases dominadas están cristalizados, bajo la dominación de esta ideologia en los aparatos del Estado. Los agentes del personal del Estado, algunos se ponen del lado de las masas en sus luchas. Así y todo, no ponen en entredicho la reproduccion de la division del trabajo en el aparato estatal, sino que tampoco cuestionan la división política dirigentes-dirigidos encarnada en el Estado, (no cuestionan su propio lugar frente a las masas).

Ahora, incluso cuando se inclina del lado de las masas populares, es para asegurar la continuidad del E. Defiende su interés corporativista, por ello la burocracia es conservadora en sus actitudes.

Esta condensación de las luchas políticas en el E marca las diferencias entre:

Las formas del Estado, según fases y estadios del capitalismo: E liberal, intervencionista del capitalismo monopolista-imperialista, E de la fase actual del kmo.
El E democrático-parlamentario y el E de excepción, (fascismos, dictaduras mililtares, bonapartismo) según estadios o fases.
Las diversas formas del E democratico-parlamentario (presidencialismo, parlamentarismo,etc) y entre diversas formas del E de excepcion.

RESUMEN O’DONNELL "APUNTES PARA UNA TEORIA DEL ESTADO"

Para o’donnell el estado es el componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorialmente delimitada; y esta dominación está definida como la capacidad de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente por la fuerza.

Así, lo político es una parte analítica del fenómeno más amplio de la dominación. Y es una parte analítica porque no puede entenderse por fuera de esta dominación como un componente concreto. Es analítico porque solo puede ser abstraído intelectualmente para su estudio. Y esta parte analítica es aquella que está respaldada por la supremacía en el control de los medios de coerción física (esto la hace específicamente política y diferente a otros tipos de dominación.

En resumen de lo anterior: el estado es lo específicamente político, y esto, a su vez, es un aspecto del fenómeno más amplio de dominación social.

La dominación es siempre relacional (de vinculación de sujetos sociales), es por definición asimétrica, porque es de desigualdad (esto no impide que haya colaboración entre los sujetos sociales involucrados de la que surjan ventajas para cada uno, aunque probablemente estas ventajas estarán relacionadas con su ubicación en la relación social).

Esta asimetría se da por el control diferencial de ciertos recursos, los que hacen posible el ajuste del comportamiento y las abstenciones del dominado a la voluntad del dominante. Algunos recursos importantes para la dominación son:

control de los medios de coerción física.
control de recursos económicos.
control ideológico. (por este el dominado asume como justa y natural la relación asimétrica de la que es parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende como dominación).

El control de cualquiera de estos recursos permite la coerción (dictar sanciones). El más eficiente de los tres es el control ideológico (ver el paréntesis anterior). La coacción es el más costoso, porque desnuda la dominación, pero es fundamental como ultima ratio que respalda la dominación. Finalmente, hay una alta correlación en el control de los recursos: el que controla uno es probable que controle todos).

Recordar que los recursos son la base de toda dominación, no solo política, pero ésta tiene como componente específico la supremacía de los medios de coerción física.

Bases de dominación

Hay un DIFERENCIADOR DE ACCESO A LOS RECURSOS DE DOMINACIÓN: LA ARTICULACIÓN DESIGUAL Y CONTRADICTORIA DE LA SOCIEDAD EN CLASES SOCIALES.

Las clases sociales en el capitalismo nacen de la apropiación del valor creado por el trabajo; por la clase de relación social surgida de esa creación y apropiación.

Así, los mecanismos y consecuencias de esta relación son económicos, PERO NO ES LA ÚNICA RELACIÓN DE DOMINACIÓN EN UNA SOCIEDAD CAPITALISTA.

Se ve así el principio de ORDENAMIENTO CONTRADICTORIO DE LA SOCIEDAD CIVIL, fundante, y presente en la dominación política: la apropiación del valor creado por el trabajo no solo implica una relación social de desigualdad, sino también de EXPLOTACIÓN; así, aunque es principalmente económica, la relación social de dominación necesita del control o dominación ideológica, por lo que ésta última se transforma en un aspecto CO-CONSTITUTIVO de la relación original, que NO viene desde afuera a reforzarla, ESTO MISMO SE PUEDE DECIR DE LO POLÍTICO.

En cuanto a lo político, hay relaciones que requieren que requieren el respaldo de la coacción física, como la sentencia de un juez, pero hay relaciones privadas (ej. contratos) que vinculan a sujetos sociales sin que asomne el estado o su poder coactivo. Pero el carácter privado de esta relación es solo una apariencia: las partes pueden recurrir a "algo más" (el estado), para que ponga los recursos,(no solo de coacción, puede ser una multa) para la vigencia de cierta interpretación del contrato. El estado se transforma así en la garantía de que los contratos se cumplan, basada en la coacción física como ultima ratio, y es una garantía tácita, porque no se recurre a su arbitrio siempre. Si este componente faltara, la única oportunidad de lograr el cumplimiento de los contratos sería la coerción que las partes pudieran aplicarse entre sí, la ley de la selva.

Los contratos presuponen un acuerdo al que concurren libremente las partes que frente a la legislación aparecen como iguales. Pero esta es un IGUALDAD FORMAL, que es diferente a la relación real, que puede ser extremadamente desigual. El caso crucial acá es la venta de fuerza de trabajo, en la que se recurre al estado para su cumplimiento, para la efectivización de una relación social desigual y contradictoria.

ESTA CAPACIDAD DE INVOCACIÓN ES CONSTITUTIVA DE LA RELACIÓN CAPITALISTA DE DOMINACIÓN (ésta no podría existir o sería otra cosa sin este componente). Así, la garantía del estado a ciertas relaciones sociales que son el corazón de una sociedad capitalista y de su contradicción, NO ES UNA GARANTÍA EXTERNA NI A POSTERIORI DE ESA RELACIÓN, ES PARTE INTRÍNSECA Y CONSTITUTIVA DE LA MISMA. POR LO QUE LAS DIMENSIONES DEL ESTADO NO SON NI UNA COSA, NI UNA INSTITUCIÓN: SON ASPECTOS DE UNA RELACIÓN SOCIAL (COMO LO ECONÓMICO O LO IDEOLÓGICO).

Aspectos y sujetos sociales concretos

Característica del capitalismo:_ trabajador desposeído de los medios de producción

_ capitalista desposeído de los medios de coacción (de

su control directo).

La consecuencia es que la segunda característica entraña la emergencia de un TERCER SUJETO SOCIAL cuya especificidad es el ejercicio de la supremacía de la coacción: las instituciones estatales.

El trabajador es "libre", no es traído a la relación por medio de la coacción, lo trae la coerción económica, que es difusa, porque ni el estado ni los capitalistas pueden obligarlos a vender su fuerza de trabajo. La necesidad de hacerlo no esta impuesta por nadie, sino que la sociedad está articulada de tal manera que el trabajador no podría sobrevivir si no lo hace.

La falta de coacción (condición necesaria para la apariencia formal de igualdad entre las partes) + la difusa coerción económica = raíces de control ideológico, derivadas de la opacidad de la dominación.

Conclusión: lo económico es primario, pero una vez que se vende y compra la fuerza de trabajo, se formalizan relaciones impregnadas de aspectos no económicos que son co-constitutivos de dicha relación.

Así, el estado es garante de esta relaci´n, no de los sujetos sociales que la componen. El estado no respalda directamente al capitalista, sino a la relación social que lo hace tal. La separación del capitalista de los medios de coacción (que no existía en otro tipo de relaciones como la de amo-esclavo) es el origen del estado capitalista y de sus instituciones.

Implicancias:

_ el estado que surge de esta relación social es capitalista per se.

_ las instituciones de este estado actúan como un no-capitalista, aunque son la objetivación de un estado capitalista.

_ el estado es el garante de las relaciones sociales de prod., por lo que lo es de ambos sujetos sociales de esa relación, porque ambos son necesarios para la vigencia y reproducción de esa relación. Por eso el estado a veces "protege" al proletariado ante la burguesía, pero NO COMO ARBITRO NEUTRAL, sino para reponerla como clase subordinada que vende su fuerza de trabajo.

Por eso el estado es una GENERALIDAD (porque va más allá de la particularidad de los sujetos y sus intereses), pero es una GENERALIDAD PARCIALIZADA, por el sesgo estructural de la forma en que articula a esos sujetos, tiene el interés de reproducir una relación social que articula desigual y contradictoriamente a la sociedad.

Lo político o estatal es inherente a la relación de dominación, y la efectivización de la garantía de esa relación implica la emergencia de un sujeto concreto: las instituciones estatales, que aparecen como forma no-capitalista, más general, y exterior a los sujetos directos de esa relación.

Al ser una parte analítica de una contradictoria relación de clase, el estado capitalista es uno de los ámbitos sociales de dicha contradicción (o sea, es también contradictorio), y al mismo tiempo tiene una continua tendencia a su encubrimiento.

Organización

El estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales. No hay que confundirlo con sus instituciones, que solo son sus objetivaciones. Si se lo confunde la relación capitalista-trabajados aparece solo como "económica", y lo estatal aparece como interviniendo desde afuera y solo eventualmente en esa relación, produciéndose una escisión entre sociedad y estado, y una mutua externalidad (que no es real). Esta escisión y la externalidad son el fundamento del encubrimiento del estado como garante de la dominación y de la opacidad de ésta.

El estado como garante da respaldo coactivo a la vigencia de ciertas relaciones de dominación, pero también es articulador y organizador de la sociedad. Por eso:

es LÍMITE NEGATIVO de las consecuencias socialmente destructivas de su reproducción (los capitalistas en competencia pueden llevar a una "explotación excesiva", que puede desbaratar el encubrimiento de esa relación, además de eliminar a muchos capitalistas mismos). Esto puede ser visto por los capitalistas como un acto hostil.
la competencia hace que el burgués no se ocupe de decisiones e inversiones necesarias para la reproducción del sistema de clases, y para la solución de "problemas generales".

Este no es un limite negativo al accionar del capitalista, sino un acondicionamiento del contexto social del que alguien debe ocuparse (educación, salud, intervención económica del estado mismo, etc.)

1 + 2 = aparecen ante los actores como exteriores a sus relaciones "privadas", lo que es paralelo a la aparente exterioridad del estado respecto de las relaciones de producción.

Al no estar orientadas al lucro de un actor, aparecen como expresión de una racionalidad diferente a la del capitalista, más general.

Asi, base de la exterioridad del estado:

por el encubrimiento de la dominación, que hace que el estado aparezca cuando se lo invoca para respaldar.
porque las instituciones aparecen como encarnación de una racionalidad más general y no capitalista.

Por todo lo anterior, el estado capitalista es el garante de la relación social de producción capitalista, pero no es directamente el estado de los capitalistas, ni suele ser visto así por ellos.

Las objetivaciones pueden ser también formalizaciones que cristalizan relaciones sociales típicas. Por ej.: el contrato de compra-venta de trabajo presupone la igualdad formal de las partes, prescindiendo de las condiciones reales de cada uno. El producto de esa relación son mercaderías que circulan por la mediación del dinero.

La mediación del dinero implica que todo sujeto sea considerado como "igual ante el dinero". Para ser materia de compra-venta, el trabajo tiene que aparecer como una entre otras mercancías, intercambiadas por dinero, a la que concurren sujetos formales y libres. Por eso, la igualdad formal del sujeto social en la relación contractual y ante el dinero son paralelas, y su objetivación es el DERECHO MODERNO, racional-formal, que consagra al sujeto social como sujeto jurídico (sin distinciones de clase), en el plano de igualdad correspondiente al de la circulación de capital.

El derecho moderno es así la codificación formalizada de la dominación en la sociedad capitalista, mediante el sujeto jurídico implicado por la apariencia de vinculación libre y formalmente igual de la compraventa de fuerza de trabajo, y en general de la circulación de mercaderías.

Así, el derecho también codifica la dominación, al consagrar y hacer coactivamente respaldable la propiedad privada de los medios de producción usados en un mercado integrado por sujetos jurídicos abstractamente iguales. La garantía coactiva del estado aparece así movilizada no por actores de un sistema de dominación sino por sujetos jurídicamente iguales que quieren cumplir con lo que acordaron libremente en base a situaciones abstractamente tipificadas.

Así, la explotación aparece oculta por una doble apariencia:_igualdad formal de las

Partes.

_libre voluntad para

entrar en esa relación

resumen: el capitalismo implica una separación del trabajador de los medios de producción y una separación del capitalista de los medios de coacción. Estos 2 son requisitos para que la relación subyacente se transmute en una relación de intercambio entre iguales abstractos, mediados por el equivalente universal del dinero.

Así, regulada por el derecho, la relación puede aparecer como solo económica: un intercambio, como el de otras mercancías, mediado por el dinero.

La escisión aparente entre sociedad y estado es paralela a la escisión entre privado y público, fundamentada en la escisión de un tercer sujeto social. El derecho pone a los actores sociales como parte privada enfrente de las instituciones estatales. Por eso la sociedad civil queda reducida a agentes que no condicionados por ninguna coacción reproducen relaciones de intercambio movidos por una racionalidad limitada a lo económico; y las instituciones estatales, en cambio, quedan como instancias superiores mediadoras de estas relaciones.

Por eso es que el estado capitalista tiene una apariencia fetichizada. En realidad es una dimensión analítica de la sociedad civil y solo después, por la necesaria escisión de un tercer sujeto social, como un conjunto de objetivaciones.

Exterioridad

Si lo estatal es aspecto de las relaciones de dominación, la oposición público-privado no existe. Lo privado está impregnado por lo político-estatal, y lo político-estatal no está fuera de la sociedad, es parte intrínseca de ella.

El estado emana de una relación que conlleva la escisión de un tercer sujeto social; este tercer sujeto es: _ la objetivación de la vigencia de la garantía coactiva subyacente a

Estas relaciones.

_ organizador de la dominación mediante los límites negativos y el

acondicionamiento del contexto social (mediante las instituciones estatales y su

objetivación como derecho).

Además, el derecho es la consagración de la exterioridad aparente del estado respecto de los sujetos sociales. Las instituciones estatales aparecen como no-capitalistas, como externas a los sujetos.

Las instituciones, al no ser garante directo de las clases sino de la relación social, configuran una escisión aparente entre estado y sociedad. Pero esta escisión tiene algo de real, porque las instit. Son un tercero ni capitalista ni trabajador, ni actúa con la racionalidad de estos. (esta, a su vez, es la base del encubrimiento del estado capitalista como dominación).

Asi, no se ve al estado en su primordial condición de garantía en y de las relación social; y al borrarse esta condición esencial, la coacción aparece como ligada a un interés general y abstracto. La dominación y su respaldo coactivo tienden a esfumarse tanto de la sociedad como del estado; queda un orden jurídico al que pueden apelar todos los sujetos, libres e iguales, y expuestos a la coerción solo cuando intenten violarlo.

Racionalidad acotada

1°: crítica de la pretensión de racionalidad superior de las instituciones. La burocracia no "sabe" cuáles son las medidas objetivamente necesarias para el mantenimiento del sistema en casos concretos, debido a sus limitaciones cognoscitivas. O sea, tienen una racionalidad acotada, que les impide encontrar soluciones óptimas.

Lo que sí hay que tener en cuenta es que el estado garantiza y organiza la reproducción de la sociedad capitalista porque está en una relación de COMPLICIDAD ESTRUCTURAL respecto a ella, es un aspecto de la sociedad. El estado ya es capitalista por eso, sin necesidad de las decisiones de los agentes para que llegue a serlo. De esto se debe derivar lo que las instituciones hacen y no hacen (hay que recordar de donde vienen las instituciones).

Por eso, las instituciones, como objetivación del estado, tienen un sesgo sistemático hacia la reproducción de la sociedad capitalista. Por eso, la expansión y diferenciación de las instituciones estatales y la creciente complejidad del derecho son intentos de dar respuesta a la gran cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad capitalista; así surgen las instancias de coordinación y mando, como intentos (siempre sub-óptimos) de superar las consecuencias negativas de la dispersión institucional que resulta.

Así, LA DISTRIBUCIÓN Y DENSIDAD DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES EN CADA CASO HISTÓRICO ES LA DE LOS "NUDOS DE SUTURA" DE LAS AREAS QUE LAS CONTRADICCIONES SUBYACENTES HAN RASCADO EN SU SUPERFICIE.

Las instituciones del estado y sus decisiones son, a la vez, expresión de su complicidad estructural y resultado contradictorio e irracional de la modalidad (también contradictoria e irracional) de existencia y reproducción de su sociedad. Para que las instituciones se hagan cargo de una cuestión alguien tiene que plantearla desde afuera y alguien tiene que definirla como tal desde adentro, no está en la agenda de las instituciones "todo lo que importa".

La capacidad de plantear una situación como crisis es PODER. La clase dominante, por el diferenciador de acceso a recursos (explicado en el principio del resumen), tiene más capacidad de plantear sus problemas.

Debido a que el estado es complicidad estructural, tiene la capacidad de "filtrar" las crisis, haciendo que los problemas aparezcan como particulares, no sociales. Las instit. Del estado solo "arañan" la superficie de la crisis. Así, las crisis no aparecen como lo que son: el modo contradictorio de reproducción de la soc. capitalista.

Este tratamiento superficial de los problemas + la administración burocrática rutinizada permite entender por qué por medio de incongruencias, errores y aciertos siempre parciales y precarios (por el fraccionamiento institucional y la racionalidad acotada de sus agentes) las instituciones estatales contribuyen a garantizar y organizar la reproducción de la soc. capitalista.

Las instituciones son así la "máscara" de la sociedad, apariencia de fuerza externa movida por una racionalidad superior que se muestra y cree encarnación de un orden justo del que es árbitro imparcial.

El estado es condición necesaria para las relaciones capitalistas de producción porque permite la visión de separación entre público-privado, que hace aparecer como libres los acuerdos entre "iguales". Su exterioridad lo hace ver como actor desgajado de dicha relación. El estado debe sustentarse en un interés más general, no descubrirse como dominación; para ello, hay una necesidad de mediaciones entre lo público y lo privado, que es la base de la contradicción propia (agregada a la que tiene por se co-constitutivo de la sociedad)

La obediencia que reclama el estado no puede aparecer fundados en la relación que garanten, porque se desnudaría como dominación; tampoco puede aparecer como fundamento de su propio poder, porque perdería legitimidad: la solución son las mediaciones, que fundamentan el poder estatal fuera de las instituciones y fuera de la sociedad. La contradicción propia del estado es que forma un hiato con la sociedad civil y al mismo tiempo necesita de la mediación con esa soc. civil. Las mediaciones (nación, pueblo, ciudadanía) son expresiones ambiguas y contradictorias de esto.

Mediaciones

Las mediaciones tienen como función engarzar al estado y a la sociedad, ignorando los clivajes de clase y poniendo a la sociedad como lo privado y económico.

El fundamento y referente del estado debe ser externo a si mismo y no puede ser la sociedad (que en realidad es), porque se descubriría como dominación. Por eso son otras formas de construcción de los sujetos sociales colectivos con solidaridades a un nivel mayor de generalidad, acorde a las necesidades del estado. Así el estado es un factor crucial de cohesión de la soc., da control ideológico, hegemonía. La contradicción propia del estado consiste entonces en que estas mediaciones son una postulación de igualdad, pero a la vez el estado no puede dejar de tener un sesgo sistemático hacia la vigencia de las contradictorias relaciones sociales de las que emana.

Las mediaciones niegan la primacía fundante de la sociedad. Las personas son puestas como algo más (ciudadanos o miembros de la nación) de lo que son en su práctica cotidiana: son la negación de la cotindaneidad.

Mediación 1: ciudadanía, fundamento del estado.

Es la igualdad de todos los sujetos. Se despliega con el capitalismo y el derecho, porque el ciudadano corresponde al sujeto jurídico capaz de contraer obligaciones libremente. Esta libertad conlleva la igualdad abstracta de la ciudadanía. La abstracción es porque el poder es constituido por los ciudadanos, sin relación con su posición de clase. Y con esta abstracción se transforma en fundamento del poder (o del estado). Es por eso que la democracia es la forma normal de organización política de la sociedad capitalista, porque en ella el ciudadano aparece constituyendo el poder de las instituciones estatales y eligiendo a los gobernantes.

La ciudadanía es fundamento del estado porque es la forma más abstracta de mediación entre estado y sociedad, pero por eso mismo no puede ser referente, porque lo que las instituciones hacen debe estar referido a un interés general. La figura del ciudadano, por su abstracción, aparece muy "descarnado", no se le puede imputar un interés general en el plano concreto de lo que las instituciones hacen.

Mediación 2: la nación, referente del estado

El estado aparece como estado-para-la-nación. La invocación de los intereses de la nación es lo que justifica imponer decisiones contra la voluntad de los sujetos (incluso de la clase dominante). La nación como colectividad superior a los intereses particularizados de la soc. permite no ignorar las desigualdades, sino negarlas como contradicciones.

Es así una generalidad concreta, alude a los actos concretos de las instituciones del estado, por eso es referente. No es el sujeto descarnado de la ciudadanía, sino que es el sujeto social "miembro de la nación". Esta identidad colectiva niega las rasgaduras de la sociedad, creando la expectativa de que no hay intereses que sean sistemáticamente negados

Mediación 3: el pueblo, ambiguo fundamento y referente del estado

Aparece en los países subdesarrollados (por ej. américa latina), porque tienen una menor extensión y profundidad del capitalismo, que no llega a redondear el conjunto de apariencias abstractas (como la ciudadanía).

Las diferencias en la "repartición" de las consecuencias del interés general lleva a que surjan demandas pretendiendo que las instituciones actúen favoreciendo a los relativamente desposeídos. Éstos, cuando se reconocen como tales, son el pueblo. El pueblo es un ámbito de solidaridades más estrecho que la nación, y sus reclamos se dirigen en contra de quienes también son parte de la nación (ricos, poderosos,etc.), produciéndose luchas políticas (popular vs. no-popular).en el límite, lo popular conlleva la pretensión de que es "la nación verdadera"; y sus demandas pueden afectar los límites de reproducción de la sociedad capitalista, haciendo que el estado exponga sus contradicciones.

Como el estado puede responder a estas demandas (dependiendo del contexto y las circunstancias), puede aparecer como acogiendo a lo popular; y lo hace, porque es el garante de las relaciones sociales, no de las clases per se.

El problema es la ambigüedad de que al ser lo "no-popular" adversario, se achica a la nación homogénea, que es el referente ideal del estado. Además, al no poder cumplir nunca completamente con las pretensiones del pueblo, puede que las clases subordinadas se entiendan a si mismas como tales.

Por eso, la ambigüedad consiste en que si bien lo popular es un velo de la realidad profunda de la sociedad y el estado, también es un punto posible de tránsito hacia su descubrimiento.. por eso es una mediación menos "digerible" para el estado que las otras 2.

Así, se encuentra en un punto medio entre la ciudadanía y nación, y la clase. Porque es más concreta que la ciudadanía y menos indiferenciada que la nación, pero más genérica y menos concreta que la clase. Y es por esto último que puede ser tanto fundamento como referente del estado. El titulo a mandar del estado lo da el pueblo, no tanto la ciudadanía (especialmente en los capitalismos tardíos). Así, cuando lo popular es el fundamento, también puede transformarse en el referente

Oszlak

"Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas."

En este trabajo el autor analizará un aspecto de la temática de las políticas públicas : Los "procesos de implementación" . Se centrará en la dinámica intraburocrática a través de la cual se generan sucesivas tomas de posición del estado.

Reexaminará la vieja dicotomía "política / administración".

La burocracia estatal aparece como una particular arena de conflicto político.

El autor se propone distinguir las diversas formas que pueden asumir las relaciones de interdependencia entre agencias estatales, poniendo de relieve los diferentes condicionamientos que impone a esas relaciones la naturaleza del régimen político en el poder.

Política y administración

Tradicionalmente la esfera de la implementación ha sido considerada como el ámbito propio de la actividad de la administración pública. Esta concepción puede remontarse a la clásica división tripartita de poderes de Montesquieu.

Un siglo más tarde, Goodnow y Wilson descartaron esta distinción formal, proponiendo la ahora clásica división entre política y administración. Estos autores, contrariando la visión racionalista predominante en la ciencia política finisecular, adoptaron el estudio de la actividad real de los gobiernos a partir de experiencias concretas.

Observaban que la administración queda fuera del dominio propio de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. La política fija las tareas que la administración mientras que ésta debe atenerse de manipular sus oficinas.

Medio siglo más tarde, esta división seguía vigente, aunque otra realidad comenzaba a perfilarse. La gran depresión, el creciente intervensionismo estatal, la expansión burocrática, y una imbricación más compleja entre negocios privados y el sector público, pronto contribuirían a desacreditar la vieja concepción de una nítida separación de roles.

Hacia fines de los cuarenta y principios de los cincuenta, la mayoría de los autores había rechazado la dicotomía política-administración. Sin embargo, sus propuestas tendieron a recrear en los hechos la distinción refutada en el plano analítico.

Más recientemente, la literatura inscripta en las corrientes llamadas bureucratic politics y policy sciences, ha hecho aportes significativos para esclarecer este tema. Han examinado, conceptual y empíricamente, tanto los procesos y determinantes que explican la adopción de políticas públicas como los impactos y repercusiones sociales de tales políticas (Oszlak y O´Donnell).

Pese a estos esfuerzos, la dicotomía política-administración mantuvo su vigencia, aunque disimulada bajo otras etiquetas. Por ejemplo formulación e implementación.

Si la distinción subsiste, cabe preguntarse por qué.

Una respuesta obvia es que el espejismo de una formal división de funciones al interior del estado ha creado una especie de ideología institucional que sesga por igual el juicio del funcionario, el especialista o el observador común.

Otra posible respuesta es que se trata de una distinción puramente analítica.

Podrían arriesgarse también otras respuestas menos académicas. Guy Peters, por ejemplo, sostiene que la separación política-administración subsiste porque permite al administrador inmiscuirse en política sin que deba dar cuenta de sus acciones y sin la interferencia de los políticos. Los políticos y la ciudadanía verían sus acciones como el resultado de la aplicación de criterios legales, racionales o técnicos, a cuestiones de política pública. También los políticos tendrían, según esta visión, cierta latitud.

También se podría sugerir otra explicación. Desde el saber popular, las políticas públicas ( en su "formulación") son la expresión decantada y genuina del interés general de la sociedad. En cambio, la implementación de esas políticas tiene lugar en el ámbito de la burocracia estatal, que es el reino de la rutina, la ineficiencia y la corrupción.

Por lo tanto, en la vinculación entre política y administración, se tiende a destacar la bondad de la primera y la naturaleza intrínsecamente oblicua o anómala de la segunda. El fracaso de las políticas puede así explicarse según una actitud casi conspirativa de la burocracia.

En definitiva, la responsabilidad recae sobre una entelequia, ya que resulta sumamente difícil establecer en qué momento de la implementación dejaron de cumplirse los objetivos y a quién corresponde la responsabilidad.

En contraste, la formulación abstracta de una política o de un plan es fácilmente imputable a una determinada institución. Deslindar la formulación de la implementación permite preservar la legitimidad de la institución auspiciante y trasladar el "cargo de la prueba" del fracaso a un engranaje burocrático anónimo, y, en última instancia, no responsable.

A riesgo de un cierto esquematismo, podría considerarse que a través de los términos antagónicos de estas relaciones, se perfilan dos modelos alternativos de decisión y acción.

Intelección vs. Interacción

Se revitaliza la polémica entre "incrementalistas" y "optimalistas".

Cada uno de estos modelos privilegia un aspecto diferente. La intelección ("planificación") presupone que la acción puede subordinarse a la razón y que el comportamiento puede dirigirse al logro de determinados fines eligiendo para ello los medios más racionales.

El segundo, la interacción (o "mano invisible"), parte de la premisa que la acción es un producto de transacciones entre partes y que la prosecución del interés individual de cada una realiza el fin colectivo que las vincula.

Ambas son concepciones ideales sobre el encadenamiento de comportamientos sociales encaminados al logro de objetivos. Su diferencia esencial radica en los propios supuestos de los que parten.

Para el planificador, los objetivos están debidamente cristalizados, conociéndose perfectamente la relación causa-efecto entre determinados instrumentos de acción y determinados resultados.

Es fundamental para este modelo y su esquema racional, saber qué es el interés público, saber cómo las acciones conducen a consecuencias.

En cambio, la "mano invisible", no parte de una definición a priori del interés general, sino que supone que el mecanismo de marcado asignará los recursos óptimamente, de modo que el interés de las partes quedará amparado. Tampoco interesa conocer las relaciones medio-fin.

Los dos elementos que definen cada modelo y permiten distinguirlos, se corresponden respectivamente con la formulación e implementación de políticas.

Racionalidad técnica

Los componentes de cualquier sistema organizado para la acción pueden combinarse anticipadamente en forma óptima, de acuerdo a un plan susceptible de implementación. La planificación es, entonces, la actividad que intenta ensamblar y orientar la acción social hacia la satisfacción de determinados objetivos ( o políticas) fundamentalmente mediante la aplicación de criterios de racionalidad técnica.

El control de la interacción se ejerce anticipadamente. Se asigna a los actores determinadas posiciones, recursos, comportamientos, y se los guía a través de un ejercicio intelectual del planificador hacia aquel destino que, se supone, mejor consulta el interés colectivo. Es decir, se construye un sistema ideal de relaciones en el que sus distintos componentes se comportan según pautas y criterios previamente especificados.

Cuando estos modelos son prescritos como estados deseables se transforman en patrones de referencia y medición a efectos de contrastar el grado en que el sistema real se aparta del estado deseable. Toda desviación aparece como un signo de patología. La falacia surge de considerar que la generalización de estas falencias causa el fracaso de la planificación.

Los planificadores fracasan habitualmente, porque pretenden influir un juego –la política- que se rige por reglas diferentes. Nada más ajeno a la política que la neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre, propias de la planificación.

En cierto sentido, el fracaso de la planificación es el éxito del sistema que pretende orientar.

La planificación pretende reificar una compleja trama interactiva mediante supuestos simplificatorios. Intenta introducir una racionalidad ajustada a criterios técnicos allí donde el comportamiento se manifiesta en negociación, conflicto y compromiso.

Incrustada en un nivel político en el que se decide qué hacer, y un nivel administrativo en el que se hace lo decidido, la planificación asume el cuándo, cómo y dónde hacerlo, sin repara en que el supuesto de desagregación normativa que va del "deber ser" al "ser" ,es en realidad, un proceso de agregación conflictiva y racionalización post-hoc.

Racionalidad política (1)

Modelo de interacción.

La burocracia como arena política (1)

Consecuencias analíticas y operativas:

Diferenciación, Integración e interdependencia (1)

Interdependencia y Regímenes políticos (1)

Formas de interdependencia (1)

Tres tipos de regímenes políticos (1)

Regímenes Burocrático-autoritarios Regímenes democrático –liberales Regímenes patrimonialistas

Reflexiones finales (1)

Oszlak – O´Donnell

Estado y políticas estatales en América Latina : hacia una estrategia de investigación

Recientes transformaciones del Estado latinoamericano (1)

Algunos aspectos para ubicar el tema de las políticas públicas (1)

Premisas y enfoques en el estudio de políticas estatales (1)

Esbozo para el estudio de políticas estatales en América Latina (1)

Algunos conceptos (1)

La cuestión. (1)

Recapitulación (1)

AGUILAR VILLANUEVA (1)

"Problemas públicos y agenda de gobierno"

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