Actividad económica del Estado (página 6)

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CAPITULO IX

LA BALANZA DE PAGOS. CONTABILIDAD

La balanza de pagos de un país es una relación sistemática de todas sus transacciones económicas con todos los países del mundo durante un año determinado. Está integrado por tres cuentas genéricas; las cuales son, la cuenta corriente, la cuenta de capital y la cuenta de reservas oficiales. Cada transacción se incorpora a la balanza de pagos como un crédito o un débito. Un crédito es una transacción significa la recepción de un pago desde el exterior. Un débito significa un pago realizado hacia el exterior.

LA CUENTA CORRIENTE

La cuenta corriente incluye el comercio en bienes y servicios y las transferencias unilaterales. Las principales categorías de transacciones de servicios son los viajes y el transporte, los ingresos y pagos sobre inversiones extranjeras y las transacciones militares. Las transferencias unilaterales se refieren a regalos hechos por los particulares y el gobierno a los extranjeros, y a regalos recibidos de extranjeros. La exportación de bienes y servicios y el ingreso de transferencias unilaterales entran en la cuenta corriente como créditos (+) porque representan pagos provenientes de extranjeros. De otra parte, la importación de bienes y servicios y el otorgamiento de transferencias unilaterales entran como débitos (—) porque significan pagos a extranjeros.

CASO 1:. La tabla IX-1 presenta un resumen de la cuenta corriente del país "A" 200X, tal como apareció en una publicación del gobierno; todos los valores están expresados en miles de millones de dólares.

TABLA IX-1

PAIS "A"

RESUMEN DE LA CUENTA CORRIENTE

AÑO TERMINADO EL 31 12-200X

Adaptado de Salvatore D. Economía Internacional.(1990) ,

LA CUENTA DE CAPITAL

La cuenta de capital muestra el cambio de los activos del país en el exterior y de los activos extranjeros en el país, diferentes a los activos de reserva oficial. Esta cuenta incluye inversiones directas; tales como la construcción de una fábrica extranjera, la compra o venta de valores extranjeros; acciones, bonos y bonos de tesorería, y el cambio en las exigibilidades y los pasivos, bancarios y no bancarios, con extranjeros por parte del país durante el año.

Los incrementos en los activos del país en el exterior y las disminuciones de los activos extranjeros en el país, diferentes a los activos de reserva oficial, representan salidas de capital o débitos (—) en la cuenta de capital del país porque llevan a pagos a extranjeros. De otra parte, disminuciones en los activos del país en el exterior y aumentos de los activos extranjeros en el país representan ingresos de capital o créditos (+) porque conducen al ingreso de pagos provenientes de extranjeros.

CASO 2. La tabla IX-2 presenta la cuenta de capital del País "A" el año 200X en miles de millones de dólares.

TABLA IX-2

PAIS "A"

CUENTA CAPITAL

AÑO 200X

Adaptado de Salvatore D. Economía Internacional.(1990) ,

LA CUENTA DE RESERVAS OFICIALES

La cuenta de reservas oficiales mide el cambio en los activos de reserva oficial de un país y el cambio de los activos oficiales extranjeros en el país durante el año. Los activos de reserva oficial de un país incluyen las tenencias de oro de las autoridades monetarias del país, los derechos especiales de giro (DEG), la posición de reservas del país en el Fondo Monetario Internacional (FMI), y las tenencias de monedas extranjeras oficiales por parte del país. Un incremento en los activos de reserva oficial del país son débitos (—), mientras un incremento en los activos oficiales extranjeros en el país son créditos (+).

CASO 3. La tabla IX-3 presenta la cuenta de reservas oficiales del País "A" en 200X en miles de millones de dólares.

TABLA IX-3

PAIS "A"

CUENTA DE RESERVAS OFICIALES

LA CONTABILIDAD POR PARTIDA DOBLE

Cada transacción económica internacional se registra como un crédito o como un débito en la balanza de pagos del país. Pero cada vez que una transacción crédito o débito es registrada, también se contabiliza, respectivamente, un débito o crédito compensatorio por el mismo monto en una de las tres cuentas. Este proceso de registro es conocido como contabilidad por partida doble. La razón para la contabilidad por partida doble es que, en general, cada transacción origina por lo menos un débito y un crédito; ocurren dos transacciones y de ahí la denominación de partida doble.. Se vende un bien o servicio y se recibe un pago por ello. Se compra un bien / servicio se debe pagar por tal bien o servicio.

CASO 4. Ejemplos de estas transacciones son:

1. Una empresa del País "A" exporta US$500 en bienes a Inglaterra y se le paga con un depósito de US$500 en libras esterlinas (la moneda de Inglaterra) en la cuenta de la empresa en un banco de Londres.

   "A" registra un crédito en el rubro de mercancías de su cuenta corriente por US$500 y un débito en su cuenta de capital (un incremento en los activos bancarios de "A" US$500.

2. Un turista de "A" en Londres gasta US$300 en hoteles y alimentación.

   "A" registra un débito en el rubro de servicios (viajes) de su cuenta corriente por US$300 y un crédito en su cuenta de capital (un incremento en las tenencias extranjeras de activos de "A" o de exigibilidades a "A", una salida de capital) por US$300.

3. Un inglés compra US$400 en acciones de "A" y paga girando sobre sus depósitos en dólares en un banco de Nueva York.

   "A" registra un crédito en su cuenta de capital (un incremento en los activos extranjeros en "A", una salida de capital) por US$400 y un débito en su cuenta de capital (una disminución en los activos bancarios extranjeros en "A" una salida de capital) por US$400.

4. El gobierno de "A" otorga una ayuda de US$200 en efectivo al gobierno de la India.

   "A" registra un débito en las transferencias unilaterales por US$200 y un crédito en su cuenta de reserva oficial (un incremento en los activos oficiales extranjeros en "A") por US$200.
5. El FMI le otorga US$100 en DEG a "A".

   "A" un débito en su cuenta de reserva oficial (un aumento en sus reservas oficiales de DEG) por US$100 (véase la sección 8.4) y, para preservar la igualdad entre créditos totales y débitos totales, añade un crédito, asignación de DEG, por US$100. En 1980, hubo una asignación de DEG por 1.2 miles de millones de dólares a "A".

   EL EQUILIBRIO DE LA BALANZA DE PAGOS

   En teoría, la contabilidad por partida doble debería igualar los créditos totales y los débitos totales una vez que se toman conjuntamente las tres cuentas de la balanza de pagos. Sin embargo, debido a errores y omisiones de registro, generalmente esta igualdad no se cumple. Así, es necesario un rubro especial llamado discrepancia estadística para "equilibrar" la balanza de pagos del país.

CASO 5. Cuando se suman los valores en el balance en cuenta corriente de +3.7 miles de millones de dólares, el balance en la cuenta de capital de —42 miles de millones de dólares y el balance en la cuenta de reserva oficial de +7 miles de millones de dólares, se obtiene un balance general débito de (—) 31 miles de millones de dólares en las transacciones internacionales de "A" en el año de 1980. Agregando las asignaciones de DEG por (+) 1 miles de millones de dólares [véase el ejemplo 4(e)], nos queda un balance débito no registrado de (—) 30 miles de millones de dólares. Como resultado, debe incluirse una discrepancia estadística de (+) 30 miles de millones como una entrada crédito para asegurar la igualdad contable entre los débitos totales y los créditos totales. Se cree que esta discrepancia estadística haya resultado principalmente de ingresos de capital (créditos de) a Estados Unidos no registrados.

MEDICION DEL DEFICIT O DEL SUPERAVIT, O LA INTERVENCION OFICIAL

Si los débitos totales exceden los créditos totales en las cuentas corriente y de capital, incluyendo la asignación de derechos especiales de giro y la discrepancia estadística, el balance débito neto mide el déficit en la balanza de pagos del país. Este déficit debe ser compensado por un igual balance crédito neto en la cuenta de reservas oficiales del país. Lo contrario es un superávit en la balanza de pagos. Esta medición del déficit o del superávit en la balanza de pagos, así como el concepto en sí, es estrictamente correcta bajo un sistema de tipos de cambio fijos. Bajo un sistema de tipos de cambio libremente flexibles, el exceso de gastos sobre ingresos en el exterior es corregido automáticamente por la depreciación de la moneda del país. Bajo un sistema de tipos de cambio que no son libremente flexibles sino controlados como tenemos hoy, parte del exceso de gastos sobre ingresos en el exterior es corregido por una depreciación de la moneda del país y parte es compensada por un balance crédito neto en la cuenta de reserva oficial del país.

CASO 6. La tabla IX-4 incluye la información presentada en las tablas IX-1 a IX-3 y resume todas las transacciones internacionales del País "A" para el año 200x, como es presentada en una publicación del gobierno de Estados Unidos.

TABLA IX-4

Resumen de las transacciones internacionales del País "A"

en el año 200X, en miles de millones de dólares.

FUENTE: Adaptado por el autor de: Salvatore, Dominick. Economía Internacional. (1990)

Obsérvese que la cuenta de capital y la cuenta de reserva oficial se han combinado en la tabla IX-4. El balance crédito neto de (+) 7.0 miles de millones de dólares obtenido al sumar los dos últimos rubros de la tabla IX-4 mide el grado de la intervención oficial de "A" en los mercados de divisas durante 200X. Sólo bajo un sistema de tipos de cambio fijos dicho balance crédito neto se hubiera referido al déficit en la balanza de pagos de "A".

Glosario

Activos de reserva oficial. Las tenencias de oro de las autoridades monetarias del país, los derechos especiales de giro (DEG), la posición de reservas del país en el Fondo Monetario Internacional (FMI), y las tenencias oficiales de moneda extranjera por parte del país.

Balanza de pagos. Un registro sistemático de todas las transacciones económicas de un país con el resto del mundo durante un año dado.

Cuenta corriente. Una cuenta que incluye el comercio en bienes y servicios y las transferencias unilaterales.

Cuenta de capital. Una cuenta que muestra el cambio en los activos del país en el extranjero y en los activos extranjeros en el país, diferentes a los activos de reserva oficial.

Cuenta de reserva oficial. Una cuenta que muestra el cambio en los activos de reserva oficial del país y el cambio en los activos oficiales extranjeros en el país durante el año.

Déficit en la balanza de pagos. El exceso de débitos totales sobre créditos totales en las cuentas corriente y de capital, incluyendo la asignación de derechos especiales de giro y la discrepancia estadística. También es igual al balance crédito neto en la cuenta de reserva oficial del país.

Discrepancia estadística. La entrada especial para "equilibrar" la balanza de pagos de un país una vez que se toman conjuntamente las tres cuentas de la balanza de pagos.

Ingresos de capital. Una disminución en los activos del país en el exterior y/o un aumento en los activos extranjeros en el país.

Salidas de capital. Un aumento en los activos del país en el exterior y/o una disminución en los activos extranjeros en el país.

Superávit en la balanza de pagos. El exceso de créditos totales sobre débitos totales en las cuentas corriente y de capital, incluyendo la asignación de DEG y la discrepancia estadística. También es igual al balance débito neto en la cuenta de reservas oficiales del país.

Transacción crédito. Una transacción económica que conduce al ingreso de un pago proveniente de extranjeros.

Transacción débito. Una transacción económica que conduce a un pago a extranjeros.

Transacciones de servicios. La parte de la cuenta corriente que incluye viajes y transporte, ingresos y pagos sobre inversiones extranjeras, y transacciones militares.

Transferencias unilaterales. Regalos hechos por los particulares y el gobierno a extranjeros y regalos recibidos de extranjeros.

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Adaptado por el autor de: Salvatore, D, Economía Internacional. 1990.

CAPITULO X

EL SISTEMA FINANCIERO

Los conceptos de actividad financiera conjuntamente con los aspectos más relevantes a la administración de la hacienda pública constituyen un preámbulo para el análisis que se expone en este capítulo. Tal análisis no es sino un intento de enfocar las interrelaciones señaladas en las páginas anteriores a través de las consideraciones fundamentales de sus elementos componentes. De esa manera, la teoría empírica gana en profundidad lo que pierde en perspectiva.

Hasta ahora se ha estudiado el agregado político-administrativo desde afuera y establecido las diferencias entre las finanzas corporativas y las finanzas del Estado. Se ha observado la mínima expresión de la acción pública y esquematizado como se interconectan sus elementos. Esta es la oportunidad de adentrarse dentro de las acciones del Estado y concentrar el análisis de uno de sus componentes (en este caso, el sistema financiero) para ver cómo éste, en particular, se relaciona, afecta, condiciona y es condicionado por los demás.

En principio podría escogerse como domicilio cualquiera de los componentes. La visión del conjunto de alguno de ellos resultaría quizá más completa y desde otros más atractiva. Se podría centrar el análisis de los partidos políticos, en los grupos de presión, en el Congreso, en el Jefe del Estado, en el Presidente del Consejo de Ministros, en cualquiera de los ministros sectoriales, en los componentes a cualquier nivel de cualquiera de los sistemas, o en los gerentes institucionales. El hacerlo desde cualquiera de ellos queda como desafío para el futuro.

RAZONES PARA EL ANÁLISIS DEL SISTEMA FINANCIERO

La escogencia del análisis del análisis en el sistema financiero se debe a siete razones principales:

Por ser el sistema más generalizado y organizado como tal; como ya quedó indicado, los demás sistemas aparecen en el mosaico de los ordenamientos administrativos comparados como más o menos imperfectamente establecidos y algunos están aún en vías de ensayo.

Por ser claramente definibles sus interrelaciones con los demás sistemas; en forma especial consideramos aquí el área común que comparte con el de Planificación, pero resultarán también relevantes sus vinculaciones con los de Personal, Suministros y Construcciones Públicas.

Por ser no menos definible su relación con los sectores e instituciones; en realidad, la clasificación cruzada sectorial-institucional del gasto público (cuadro 3) es uno de los instrumentos más eficaces para el análisis político, económico y administrativo de la acción pública.

Por haber constituido, como ya se ha indicado, el ordenamiento básico de las relaciones entre los poderes del estado y el centro de gravitación de las fuerzas políticas en juego.

Por contar, gracias a su característica teórico-empírica, con normas, procesos, instrumentos y órganos claramente definidos, lo que permite seguir la línea de razonamiento del análisis con el auxilio constante de la referencia a fenómenos reales y universales en lugar de dejarla pendiente del hilo puramente especulativo del < deber ser> de la vida social.

Por último, y en forma muy especial, porque su estudio sistemático exige, tal vez más que cualquier otro fenómeno colectivo, el sincretismo de todas las ciencias sociales. Actualmente, sin embargo, y frente a la especialización progresiva de la acción pública y el desmembramiento decimonónico de la organización académica, la integración no pasa de ser un anhelo, tan firmemente incrustado en la literatura contemporánea como carente de instrumentación inmediata en el descargo de las responsabilidades políticas y administrativas de la actividad pública

UBICACIÓN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DENTRO DE LAS RAMAS DEL CONOCIMIENTO

La actividad financiera, pese ha haberse establecido como objeto científico desde hace más de dos siglos, habita aún bajo las satrapías de las cada vez más fragmentadas de las ciencias sociales. El análisis del volumen, naturaleza, clases, efectos, fuentes, destinos y saldos de las transacciones públicas se inserta, por derecho propio, en el campo de la macroeconomía. la relación tributaria, el régimen de propiedad publica, la legislación fiscal, el elemento contractual del empréstito, el régimen contencioso-administrativo, los aspectos formales y legales del presupuesto o el alcance y naturaleza de los mecanismos del control del gasto y del ingreso recaban, con no menos vigor, su filiación en el campo de las ciencias jurídicas.

El sujeto activo del impuesto, la capacidad de emisión del crédito público, la delimitación de funciones entre los poderes del Estado a lo largo del proceso financiero, su condicionamiento a la forma de estado y a la distribución de jurisdicciones entre los varios niveles de gobierno y el vigor progresivo con que en el intervienen los partidos políticos y los grupos de presión, caen bajo la jurisdicción de la ciencia política. la reacción del contribuyente ante el impuesto y ante la emisión de empréstitos, las expectativas de productores y consumidores gravables, la evasión, remoción o la aceptación cívica de la carga tributaria, la incorporación eficaz del sector privado al proceso de planificación y a sus instrumentos de financiación, son aspectos de la conducta de grupo, tan descuidados hasta la fecha como importante para comprometer el éxito del plan financiero, y caen bajo el foco de la psicología social.

EL CARACTER INTERDISCIPLINARIO DEL SISTEMA FINANCIERO

Una consideración interdisciplinaria del sistema financiero no puede limitarse a yuxtaponer, en el análisis de cada uno de sus elementos, las teorías, doctrinas y técnicas que le vienen disparadas y prefabricadas por cada una de las ciencias particulares, sino esforzarse en equilibrar el dispar grado de elaboración que en cada una de ellas se ha alcanzado (desde los refinamientos postkeynesianos hasta las mas recientes elaboraciones del conductismo y la psicología de grupo) y lograr, a través de un enfoque integral, la ansiada visión de conjunto que de la ciencia financiera requieren el administrador y el político en el ejercicio de sus potestades reglada y discrecional.

El esfuerzo interdisciplinario exige, aún más quizá que en cualquiera de las materias que lo informan, el apoyo de la historia. Desde las primeras civilizaciones hasta la aparición del Estado moderno, la colectividad ha arbitrado medios empíricos de subvenir a las necesidades públicas y ha aprendido a equivocarse cada vez menos en su selección usando la experiencia disponible. Pese a los avances de la teoría, grandes campos de la ciencia financiera se encuentra aún en su etapa precientífica y, a falta de rigurosos criterios lógico deductivos, su aplicación práctica sigue determinada por la casuística de la coyuntura.

Sirvan de ejemplo la incapacidad de decidir lógicamente, tras hacer correr ríos de tinta, las ventajas de la imposición directa sobre la indirecta, de la proporcional sobre la progresiva, los argumentos contradictorios sobre la doble imposición, el límite del endeudamiento la justificación de la producción pública para el mercado, la distinción entre impuestos, tasas y precios públicos, los incentivos fiscales sobre la producción y el consumo, la idoneidad de la tierra como materia imponible, etc. En tanto la ciencia financiera carezca del rigor científico necesario para resolver esas neurálgicas disyuntivas, sólo la historias de los éxitos o fracasos cosechados en sus aplicaciones prácticas pueden ayudar al poder político a optar por una u otra política fiscal, monetaria o crediticia.

EL ANALISIS DEL SISTEMA FINANCIERO

A continuación se resumen los elementos del modelo general que orientarán el análisis:

A) Componentes del sistema financiero.

El Sistema Financiero está compuesto por un conjunto integrado de normas, órganos y procesos. La integración de las normas exige que ciertos preceptos financieros inmutables, sumamente flexibles y de validez general para toda la Nación, estén recogidos en la Constitución Política; que exista una legislación orgánica que sirva de matriz general al sistema y que a ella se subordinen las leyes ordinarias y las disposiciones reglamentarias que regulan su funcionamiento. La integración de órganos exige la presencia de órganos centrales, capaces de homologar la actividad de la constelación de oficinas auxiliares de presupuesto, contabilidad, tesorería y control que administran los recursos financieros de cada entidad pública.

La integración de procesos exige definir, acotar y relacionar, en tiempos simultáneos o sucesivos, todas las etapas que constituyen el fenómeno financiero público en forma cerrada, autosostenida e integral; planeamiento del volumen y naturaleza de las transacciones públicas, administración de ingresos y tesorería, presupuesto, erogaciones de fondos, contabilidad y, por último, control financiero, en el que se apoya, a su vez, el planeamiento del ejercicio fiscal siguiente y que cierra el círculo del proceso continuo.

B) Provisión de recursos a la actividad pública

El sistema Financiero puede ser un instrumento neutro de provisión de recursos a la actividad pública; constituye entonces un puro sistema administrativo, esterilizado como productor de fines últimos a la comunidad y, por tanto, apolítico; o puede utilizarse, además para esforzar la eficacia de las políticas sectoriales mediante la utilización de subvenciones y subsidios, discriminaciones tributarias, de tarifas o precios públicos, generando así una política fiscal pasiva, o de sostén a cada política sectorial; o puede, en fin, dedicarse también a la producción de fines últimos demandados por el grupo que no por ser sectorializables dejan de ser últimos – empleo, redistribución del ingreso personal o regional, estabilidad y crecimiento nacional— mediante la manipulación de los saldos en cuenta corriente, de la formación de capital, de los déficit o superávit del ejercicio fiscal, de la tributación progresiva, del crédito público, de la tesorería y, en fin, del conjunto de transacciones reales y financieras, corrientes y de capital, efectivas y de transferencia que, involucradas en el proceso financiero, afectan la composición y orientación de las magnitudes macroeconómicas básicas: producto e ingreso nacional, consumo, ahorro e inversión, ingreso disponible, oferta monetaria o balanza de pagos.

El Sistema Financiero resulta entonces consustancialmente político: genera una política fiscal activa que entra como variable independiente en la ecuación insumo-producto del gobierno y que engarza con la dinámica propia de toda la envolvente política Sobre ella actuarán los poderes del Estado, los partidos políticos y los grupos de interés.

C) La figura del ministro de hacienda o finanzas

Un sistema financiero estrictamente neutral no requiere un ministro a su frente, en el régimen feudal, el < bailio>, < villicus>, o administrador de las finanzas del Señor era un mayordomo capaz de llevar algo parecido a una contabilidad de gastos e ingresos. La aparición del Estado mercantilista cambió las tornas; la administración de laS finanzas públicas dejó de ser neutral para ponerse al servicio de los fines sectoriales y Colbert, como Primer Ministro y Ministro de Hacienda, industrializó Francia.

Para el Estado liberal, el fenómeno financiero perdió sustantividad: la teoría cuantitativa se interpretó en su forma estática y el dinero se entendió como simple medio de facilitar la división del trabajo, la producción y el intercambio, sin investigar los efectos de su volumen, composición y precio. Bajo el régimen del patrón-oro, la política monetaria sólo persiguió mantener la estabilidad de los cambios; todavía en las vísperas de revolución keynesiana perseguía únicamente mantener la estabilidad de los precios.

El nivel de empleo como determinante del sistema de equilibrio no se conoció ni de nombre. La caridad, pública o privada, fue el único vehículo de redistribución de rentas. Cuando Pitt introdujo el primer impuesto progresivo de Europa lo hizo con fines estrictamente recaudatorios y pronto tuvo que abandonarlo para regresar al sistema de imposición real, solo a fines del siglo vino a identificarse el principio de la capacidad del pago con el del sacrificio mínimo, entendido como nivelación del ingreso individual. Guerras y crisis mundiales y el genio keynesiano desempolvaron la vigencia del olvidado mercantilismo: el fenómeno financiero volvió a jugar papel decisivo en la vida del grupo social. La política financiera resumió un papel activo, como capaz de suministrar fines últimos a la comunidad.

Al tiempo de escribir estas líneas, monetarias y fiscalistas – cada uno con sus propios lideres y adeptos —- ofrecen sus recetas al gobierno de los Estados Unidos para vencer otra recesión cíclica.

De aquí se sigue que, en el presente, un ministro de finanzas dedicado a administrar un Ministerio pone tanto más en peligro su función de gobernar el sistema cuanto mayor sea el grado de autonomía de las entidades que lo integran. Si existen otras autoridades de igual o similar rango político a cargo de áreas definidas del campo financiero, su labor de gobierno exigirá contacto permanente, negociación y compromiso: ésa es, normalmente, la relación del ministro de Hacienda con el gobernador del Banco emisor o con el jefe de una Oficina Central de Presupuesto dependiente de la Presidencia.

Si se trata de entidades descentralizadas administrativamente bajo su jurisdicción política, su misión es ejercer esa autoridad sin perjuicio de no intervenir en su administración: éste es el caso de los Bancos públicos de fomento agropecuario, industrial, minero, de la vivienda, etc, cuya administración debe quedar a cargo de los gerentes institucionales bajo la política compartida del ministro de Hacienda encargado de señalar la cuantía, plazos y precios de los préstamos, y del correspondiente ministro sectorial, responsable se señalar las condiciones de los beneficiarios (Banco A de la figura 4 y vector B de la figura 6). Una política coherente del sector agrícola puede implicar, por ejemplo una, inextricable relación entre las condiciones de los préstamos en función de las disponibilidades de recursos financieros y la jerarquización escalonada de esos privilegios entre pequeños, medianos o grandes agricultores, entre unos y otros tipos de cultivo o de explotación ganadera y entre una u otras zonas o regiones del país. Ello exige la concurrencia de las políticas agraria y financiera.

D) Subsistemas del sistema financiero

El sistema financiero puede descomponerse en subsistemas amparados bajo una responsabilidad política única; o puede elevarse alguno de esos subsistemas a la categoría de sistema, definiendo entonces con precisión sus fines y medios, esto es, el área de su política (activa, pasiva o neutral) y los instrumentos de su administración, e identificando, en su caso, responsables políticos a su cargo. La administración presupuestaria puede ser un subsistema del sistema financiero, bajo la jurisdicción del ministro de Hacienda, o puede formar un sistema separado, dependiendo de otro ministro o directamente del Presidente de la República.

La política monetaria puede estar en manos del ministro de Hacienda, quien controla entonces la política del Banco emisor, o puede formar un sistema separado, regido por sus propias autoridades políticas. El control financiero puede entenderse como parte del sistema y Contraloría General ser entonces una dependencia de línea del Ministerio de Hacienda, o puede entenderse como control externo y formar un sistema separado, cuya cabeza es directamente responsable ante el Congreso o el presidente21. la contabilidad pública puede considerarse parte del sistema o subsistema presupuestario y la ley orgánica de Presupuesto contener las normas orgánicas del (sub)sistema de contabilidad, o puede reconocerse que las transacciones presupuestarias no constituyen todos ni solos los elementos integrante de un sistema nacional de Contabilidad y crear entonces una Oficina Central de Contabilidad distinta a la de Presupuesto.

En sentido contrario, y recorriendo desde el interior hasta el exterior del sistema Financiero, puede considerarse al sistema de Planificación como más o menos relacionado con él, pero dotado al mismo tiempo de un campo de acción propio y distinto, que justifica mantener a ambos como sistemas separados; o puede entenderse que el segmento de actividad común es tan amplio, que justifica su fusión bajo un solo Ministro de Hacienda y Planificación.

De igual manera, y como ya se argumentó anteriormente, el sistema financiero puede aparecer integrado con cualquier otro de los sistemas identificados o identificables bajo las condiciones de definición establecidos en el análisis precedente. A lo largo de ese posible continuo de descentralización de la actividad proveedora de insumos públicos figuraría en un extremo el Ministerio de Hacienda limitado al desempeño de las funciones estricta e inseparablemente ligadas a la provisión de insumos financieros, tales como la administración tributaria y la Tesorería; en el otro aparecería un ministerio integrado de sistemas, compuesto no solo de administración tributaria, tesoreria, crédito público, presupuestario y contabilidad, sino encargado tambien de planificar la accion pública, administrar sus recursos humanos y materiales y racionalizar la acción administrativa.

E) Instrumentos de acción social

Cualquiera que fuera el grado de concentración o dispersión en la organización de los sistemas, pueden analizarse fructíferamente las relaciones binarias del sistema financiero con cada uno de los demás y establecer sus paralelismos, puntos de confluencia y los resultados de su asociación. Por ejemplo, si se examinan simultáneamente los sistemas financieros y de planificación se detectará que ambos, a demás de regirse por sus propias normas; gobernarse y administrarse por sus propios órganos y seguir sus propios procesos, tienen sus propios instrumentos de acción social; tales como: el de planificación, planes de desarrollo, el financiero, presupuestos por programas y cuentas consolidadas de la actividad pública. Estos elementos se expone a continuación:

1. Planificación y presupuesto. El plan es un balance de la ecuación de insumo-producto social a largo plazo; el presupuesto y la Cuenta General lo son en el corto plazo del período anual. El plan es una proyección, y el presupuesto un mandato del que se rinde una cuenta; el primero es un cálculo técnico, y el segundo una función de producción, condicionada por restricciones de ámbito institucional; el plan maximiza una ecuación nacional, cuyas variables trascienden las sumas de sus componentes institucionales.

El plan es macroeconómico y macroadministrativo: se concibe la posibilidad de que, a lo largo de todas sus páginas, no se contenga referencia a institución particular alguna; el presupuesto es microadministrativo y gerencial. Aquel permite gobernar los sectores, y éste administrar las entidades públicas. Aquel formula la política y éste es el vehículo de su ejecución. Sobre el primero gravitan los poderes del Estado y los partidos que buscan el poder; sobre el segundo inciden, además, las presiones de los grupos organizados que defienden intereses propios.

2. El problema del presupuesto y la cuenta general

Pero a demás de las relaciones, ya examinadas o implícitas en la discusión anterior, entra aquí en consideración un nuevo aspecto, al que se dedicará especial atención en este capítulo. Se refiere al hecho de que el sistema financiero y el de planificación utilizan instrumentos cuantitativos esencialmente diferentes y, sin embargo, las relaciones que existen entre ambos sistemas demuestran que, en realidad, los unos se derivan de los otros.

El presupuesto y la cuenta general usan clasificaciones primarias de las transacciones públicas precisadas con exactitud aritmética, en tanto que el Plan se formula en base a reclasificaciones de precisión aproximada y sin valor para la administración institucional. Estos aspectos conducen a la consideración, al mismo tiempo, de la radical diferencia y radical asociación que existe entre la política y la administración o, en el modelo, entre el plazo XZ y el eje Y. Ese eje y ese plano son diametralmente opuestos; No obstante, están relacionados a través de los planos de transformación XY e YZ que asocian la macro con la microadministración.

En este capitulo centraremos la discusión en torno a esa doble vertiente, política y administrativa, el sistema financiero con referencia al distinto significado de sus instrumentos cuantitativos: los de exactitud aritmética y los estocásticos o aproximados, al servicio, respectivamente, de la administración y de la política. Ello permitirá hacer explicita la interacción de los demás elementos del modelo y, de lo que es aún más importante, la de las distintas ciencias sociales en particular.

Pero antes de llegar a ese punto será preciso concluir la recapitulación relacionada con este tema.

LOS LIMITES DEL SISTEMA FINANCIERO

El sistema financiero puede tener su perímetro reducido a un solo nivel de gobierno o puede extenderse a la totalidad del sector público nacional. En la practica, ciertos campos de su actividad pueden quedar restringidos por la frontera de la autonomía o descentralización política: así, normalmente, los gobiernos locales pueden manejar su tesorería, recaudar sus ingresos o formular sus presupuestos sin intervención del ministro de Hacienda.

Otras áreas, como la política monetaria o arancelaria, la concentración de empréstitos exteriores o el control de la Banca privada pueden tener ámbito nacional y la autoridad del ministro de Hacienda se extiende en esos campos a los estados miembros de la Unión Federal y a los gobiernos locales. Sin embargo el manejo de los fondos del Gobierno central puede, en la practica, por su volumen respecto de los regionales y municipales y por la posibilidad de las trasferencias de fondos condicionados, hacer ilusoria la autonomía financiera de las haciendas locales y convertir al ministro de Hacienda del Gobierno Central en árbitro del conjunto de las finanzas públicas.

Con mayor razón puede hacer ilusorias las autonomías administrativas: las universidades situadas en la aludida línea divisoria de la mayoría de edad político-administrativa, tienen, en su tradicional insuficiencia de recursos, el talón de Aquiles por el que las transferencias condicionadas o condicionables del Gobierno Central les pueden sujetar a la política del Gobierno con más eficacia que cualquier otra medida de política sectorial o general.

La autoridad del Ministro de Finanzas

La autoridad del ministro de finanzas sobre las oficinas institucionales de los subsistemas financieros ha de compatibilizarse con la autoridad del gerente institucional para evitar conflictos de jurisdicción. Las oficinas de presupuesto y contabilidad de una entidad pública pueden estar integradas por funcionarios del propio ministerio de hacienda destacados en ella y que , quedando al servicio de la institución, responden, sin embargo, ante aquel ministro.

Estos funcionarios pueden estar encargados del control previo del gasto institucional, sin cuyo requisito el gerente no puede emitir órdenes de pago; de asegurar que la formulación de los anteproyectos presupuestarios se ajuste a las normas impartidas por la Oficina Central de Presupuesto; que los traspasos de partidas autorizados por el gerente se ajusten a las disposiciones de la legislación orgánica o anual de presupuesto; que los ingresos recaudados por la entidad respondan en su cuantía, naturaleza y procedimientos, a las disposiciones legales o reglamentarias del ministerio; que los registros contables y la consolidación de cuentas se mantengan y efectúen en el tiempo y forma ordenados, etc.

O bien los funcionarios pueden ser empleados de la institución misma, exigiéndoseles entonces por el ministro de Hacienda ciertos requisitos de capacidad técnica, finanzas o garantías; o estableciéndose en la ley orgánica del sistema sus derechos y deberes, en forma que la ley misma preserve su responsabilidad frente a las decisiones de la gerencia institucional.

SISTEMA FINANCIERO Y SATISFACCIÓN DE NECESIDADES PUBLICAS

El sistema financiero confronta la demanda de recursos de todas las entidades sectorializadas en sectores públicos, puros o mixtos. La demanda de los primeros es paramétrica y cabe sobre ella poca libertad de opción política. La de los segundos es típicamente negociable en cuanto a su cuantía y modalidades de prestación.

Las demandas de la educación nacional pueden satisfacerse entregando plenamente el sector a la actividad privada, sin costo alguno para la Hacienda y reservándose el Ministerio de Educación la función de regularla a través de medidas tales como la fijación de requisitos uniformes para la obtención de distintos grados académicos, el nombramiento de maestros, la duración del curso académico, las materias de enseñanza obligatoria, etc.; la regulación puede llevarse tan lejos como se quiera, imponiéndose, si el gobierno lo desea, y el sistema político lo permite, textos únicos de enseñanza, fijando las condiciones de admisión de los estudiantes sobre la base de su filiación política o decretando la expulsión de cuantos se nieguen a seguir prácticas o rutinas que el Gobierno considera importantes para educar a la juventud dentro de una mentalidad fascista, comunista, atea o religiosa; o puede incentivársela, también sin costo para el Fisco, a través de medidas y estímulos propios del sector, otorgando condecoraciones a los educadores, estableciendo la educación primaria obligatoria a cargo de cuantos no estén registrados como pobres de solemnidad, haciendo campañas patrióticas para que la ciudadanía ilustrada, asociaciones benéficas o fundaciones privadas dediquen su tiempo o su dinero a alfabetizar o educar a quienes lo requieran; estableciendo el ministro de Defensa que, entre las funciones regulares del Cuerpo de Oficiales figure la de instruir a los soldados; obligando a las empresas a mantener sus propias escuelas para los hijos de sus empleados, o a crear centros de educación vocacional para ellos, sus familiares o sus vecinos.

Todo este campo de posibilidades cae bajo la rúbrica general de las intervenciones públicas no financieras, porque no exigen gastos publicos más alla de las escasas erogaciones que precisa un Ministerio de Educación regulador de la actividad sectorial.

Educación y sistema tributario

La educación puede tambien promoverse a través de incentivos tributarios y crediticios o por subvenciones o subsidios. Se pueden eximir de impuestos las remuneraciones de los educadores; subvencionar a los colegios; facilitar créditos privilegiados en su monto, plazo y tipo de interés a la construcción de escuelas; o transferir fondos presupuestarios a los gobiernos locales para financiar la educación primaria o rural a cargo de los municipios.

O se puede por último, construir escuelas públicas, equiparlas con fondos públicos e incluir a los maestros en la nómina del Servicio Civil; es decir, producir directamente el Gobierno el fin último demandado por el grupo social, gratuitamente o cobrando unas tasas educativas inferiores al costo total de producción. El Fisco absorbe entonces la totalidad del déficit y, en todo caso, se trata de intervenciones financieras.

PARTICIPACION DEL SECTOR PRIVADO

Consecuentemente, el conjunto de intervenciones públicas en la vida social, realizadas a través de los sectores mixtos, puede reducirse a tres grandes subconjuntos: la regulación de la actividad privada su promoción o desaliento o la producción o desaliento y la producción pública de los bienes y servicios que por su misma naturaleza pueden satisfacerse por la actividad privada, pero cuya oferta en régimen de mercado el Gobierno considera insuficiente, antisocial o desequilibrada. Tenemos así, abiertas al análisis, tres formas de intervención que se extienden a lo largo del continuo individualismo-intervencionismo: el estado regulador, promotor y productor.

El análisis puede incluir cualquier forma de regulación pública de la actividad privada, desde la mínima propia del Estado-vigilante hasta el extremo de un mercado de factores y productos regimentado hasta sus últimas consecuencias: pueden regularse los mercados de trabajo, las condiciones de empleo, los horarios, los salarios, el trabajo de mujeres, niños y ancianos y discriminarse contra sexo, raza, religión u origen o impedir esas discriminaciones; establecer medidas de seguridad en el trabajo, seguros obligatorios a cargo del patrono por invalidez, maternidad, enfermedad o muerte; puede regularse la contratación colectiva y el arbitraje de los conflictos laborales; puede regularse el mercado de capitales, exigiendo garantías e imponiendo trámites determinados a bancos, compañías de seguros y demás instituciones financieras, controlando la emisión y negociación de valores mobiliarios, el régimen de las bolsas, lonjas y centros de contratación de valores fiduciarios y mercancías, etc.; puede regularse la propiedad, uso y disfrute de la tierra y recursos naturales mediante concesiones mineras, normas del uso del agua, régimen de talas, reglamentos de caza y pesca o procesos de reforma agraria; pueden regularse el monopolio y los precios de reventa, la competencia desleal, el registro de patentes y la protección de los derechos de autor; puede regularse la prestación de servicios públicos por la empresa privada, controlando las tarifas y la regulación del servicio; pueden establecerse controles de calidad de productos, implantarse normas de calidad en la construcción de edificios o en la fabricación de vehículos, etc. Ninguna de ellas representa una intervención financiera.

De igual manera, el análisis de la promoción pública de la actividad privada puede extenderse hasta amplísimas fronteras, sin incurrir por ello en gastos públicos significativos; basta aplicar el ejemplo anterior de las políticas propias de fomento de la educación a cualquier otro de los sectores mixtos. Si la sanidad, por ejemplo, encuentra dificultades en la cuantía, capacidad o distribución de los recursos humanos a su servicio, el ministerio del ramo puede hacer propaganda para atraer bachilleres a las escuelas de Medicina; facilitar la inmigración de médicos, enfermeras y administradores de hospitales del extranjero; obligar a los nuevos graduados a servir un período de tiempo en las zonas rurales antes de autorizar su colegiación, y así sucesivamente.

Pese a la amplitud de todas esas posibilidades intervenciones no financieras, el Fisco tiene, sin embargo, medios propios para convertirse en el interventor por excelencia. La promoción de la actividad privada a través de la política financiera es de amplio espectro; puede subvencionarse la producción de ciertos bienes y servicios –consumos básicos, transportes colectivos, servicios públicos—con transferencias específicas o ad valorem para disminuir los costos de la producción, ampliar el mercado o lograr conjuntamente ambos efectos, dependiendo de las elasticidades respectivas de las curvas de oferta y demanda y de las traslaciones previsibles de la subvención entre el preceptor y el beneficiario; pueden fijarse precios de refugio para productos agrícolas o mineros para sostener sus precios y evitar el colapso de la industria o para ceder a las presiones de los grupos interesados.

Pueden cederse terrenos públicos para la construcción de escuelas, hospitales, campos universitarios o granjas experimentales. Pueden establecerse parques industriales como centros de polos regionales o locales de desarrollo, dotados de todos los servicios gratuitos de infraestructura que hagan atractiva la localización de industrias nuevas; pueden concederse exoneraciones o reducciones de las bases tributarias o modificar los tipos impositivos sobre el ingreso personal o corporativo, sobre el patrimonio, sobre el consumo, sobre las ventas o sobre el comercio exterior, que recaigan sobre los individuos, sectores o regiones cuyas estructuras de producción o consumo se desee alterar; pueden otorgarse créditos por los Bancos públicos de promoción sectorial en condiciones más favorables que las imperantes en el mercado de dinero y capitales privados para incentivar la industria manufacturera, la de la construcción o la producción agrícola o pecuaria.

El Gobierno puede soportar total o parcialmente los elevados costos de la investigación básica y aplicada a favor de las industrias de vanguardia, financiar prototipos, laboratorios y centros de experimentación; puede facilitar servicios de comercio exterior a los exportadores nacionales, informando sobre mercados, garantizado las operaciones, facilitando el acceso a las exposiciones internacionales o promoviendo con crédito o exenciones la industrialización nacional. en todos estos casos, el Fisco absorbe el costo de la subvención, el menor rendimiento del tributo o el valor de las cesiones.

La producción publica de bienes y servicios presenta ciertas limitaciones doctrinales que este análisis puede considerar irrelevantes. Descartando los sectores públicos puros, cuya provisión es incompatible con el régimen de producción privada, se señalan generalmente como argumentos a favor de la producción pública de servicios divisibles la insuficiencia de mercado para la satisfacción de necesidades que el grupo social considera como < preferentes> –vivienda, educación o atención sanitaria–; la existencia de monopolios técnicos que operan en régimen de costos decrecientes por ser el costo marginal inferior al medio; la aparición de economías o deseconomías externas en procesos productivos en que el precio del mercado no incluye el costo o beneficio social, subrogándose así el Estado productor en los derechos y obligaciones de los terceros perjudicados o beneficiados; y, mas frecuentemente en los países subdesarrollados, la falta de capitales, iniciativas o capacidades empresariales privadas para emprender procesos productivos de interés nacional. Sin embargo el análisis político y el administrativo pueden llevar esta frontera mucho más allá de estas limitaciones de la teoría económica.

La posición a favor o en contra de las empresas públicas puede estar apriorísticamente incrustada en las plataforma electorales; la discusión si el Estado es buen o mal administrador es igualmente caballo de batalla de la palestra política .los mismos resultados se pueden obtener, desde el punto de vista de la teoría económica, produciendo el Estado en régimen de monopolio fiscal o un bien o servicio para venderlo a un precio superior al beneficio normal de la libre competencia, que gravando la producción privada con un impuesto equivalente a ese exceso; de igual manera, el mismo efecto económico se opera vendiendo la producción pública a precio inferior a su coste medio que subvencionado la producción privada por el valor de esa diferencia; en ambos casos, el Fisco gana o pierde el mismo importe (infra, 4.B). la diferencia no es, por tanto, económica, sino política y administrativa: vendrá condicionada por la resultante de todas las fuerzas de acción y reacción que gravitan sobre y desde la envolvente macropolítica y por la capacidad gerencial relativa de las entidades publicas frente a las privadas. Las empresas mixtas no son sino una solución ecléctica al dilema de la producción publica o privada de los sectores mixtos.

SEPARACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO DE OTRAS ACTIVIDADES

El sistema financiero no debe gobernarse conjuntamente con ninguna otra institución sectorializable. El hecho de que las autopistas, puertos y aeropuertos cobren peajes, derechos o tasas por utilización o exijan las presencia de funcionarios de finanzas para el control aduanero no justifica que el Ministerio de Hacienda los gobierne y administre, decidiendo su trazado, ubicación o accesos; esa es función típica del ministro de Transporte.

En manos del ministro de Hacienda solo se explotarían los puertos rentables, abandonando los no rentables, aunque puedan resultar estratégicos para crear una red marítima integrada. Igual ocurriría con caminos y aeropuertos. El que el arancel del comercio exterior represente en muchos países la principal entrada fiscal no justifica que el ministro de Hacienda lo sea también de Comercio, como se argumentó anteriormente. En la mesa del Consejo de Ministros, el ministro de Hacienda puede ocupar una o varias sillas en el lado de los insumos; lo que no puede es cambiarse indistintamente de lado, representando al mismo tiempo los medios y los fines de la acción publica.