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CAPITULO XIII
POLITICA FINANCIERA INSTITUCIONAL.
En términos financieros, la producción pública de bienes y servicios puede perseguir cuatro fines: financiar al fisco, correr en el mercado la misma suerte de los competidores, satisfacer necesidades preferentes sin costo ni utilidad financiera o satisfacerlas mediante un subsidio al comprador, sea éste un consumidor final o un producto que adquiere la producción pública como insumo de su proceso productivo. Aparecen, en consecuencia, cuatro políticas de precios en orden decreciente, que convencionalmente designaremos como de monopolio fiscal, privados, sociales y subsidiados.
LOS PROBLEMAS DE LA PRODUCCIÓN PUBLICA
El primero y ultimo caso, como extremos del continuo, ya han sido reiterados: el precio del monopolio fiscal oculta un impuesto indirecto, y el subsidiado, una subvención al comprador. El primer caso se opta por la producción o distribución pública de bienes o servicios suntuarios o nocivos con la finalidad alternativa o complementaria de aumentar el rendimiento fiscal o restringir el consumo, dependiendo de la elasticidad de la demanda.
La producción pública en este caso, elimina la posibilidad de traslación del tributo entre oferentes y demandantes que puede operarse gravando la producción privada, al eliminar del mercado la oferta concurrente. El precio subsidiado persigue, por análogo proceso, los efectos contrarios: disminuir el costo o aumentar el consumo global de bienes o servicios básicos o preferentes (para consumo final o para la producción ulterior) de acuerdo a la elasticidad de su demanda, eliminando la incidencia por percusión del subsidio sobre los productos que se derivaría de subvencionar la producción privada de esos bienes o servicios.
Las políticas de precios privados y sociales representan situaciones intermedias entre los extremos del continuo. Con la primera se pretende ampliar una oferta total que se considera insuficiente o romper un mercado monopolístico u oligopolístico que no obedece a las razones técnicas de costes decrecientes, sino a situaciones estructurales que la política sectorial puede considerar inaceptables. Se abre entonces la discusión sobre la justificación de una empresa pública trabajando bajo el régimen teórico de la libre concurrencia a largo plazo y obteniendo un beneficio normal que no se justifica ni como impuesto ni como beneficio comercial, sino que aparece como resultante de las fuerzas de mercado. Con la segunda, el gobierno renuncia a ese beneficio normal, limitándose a cubrir el costo de los factores productivos y eliminando así del mercado a los productores a quienes el precio social convierte en extramarginales.
Este razonamiento teórico permite contrastar algunos aspectos de interés para nuestro análisis interdisciplinario.
En primer lugar resulta válido para la producción pública de todo tipo de bienes y servicios divisibles, sean producidos por agencias o por empresas. Típicamente, la argumentación se aplica a las empresas públicas, pero las tasas percibidas por la prestación de servicios generales, sociales o económicos de las agencias (expedición de certificados, pasaportes, servicios educativos, atenciones sanitarias, alquiler o venta de viviendas, etc.) pueden encontrarse en cualquiera de las cuatro alternativas citadas. Un Ministerio del Interior puede cobrar por la expedición de un pasaporte una cifra muy superior al costo de los bienes y servicios involucrados en su fabricación y tramitación o puede exigir sólo una fracción del mismo.
El mantenimiento de escuelas y hospitales públicos puede perseguir, en teoría, un ingreso fiscal neto, por más sorprendente que pudiese resultar tal política en la practica contemporánea. En consecuencia, toda la actividad productora de los sectores mixtos ha de estar presidida por una política explícita o implícita, de precios públicos. Con ello se desdibuja tanto el concepto jurídico de la empresa pública –definida como tal en su instrumento legal de creación— como el económico—haber sido creada con la finalidad primordial de vender bienes y servicios en el mercado. Toda demanda individualizada de un bien o servicio publico exige la preexistencia de precios al respecto, llámense éstos tasas, tarifas, matrículas, derechos, patentes o precios propiamente dichos.
En segundo lugar, el resultado comercial de la actividad pública, medido en términos de su beneficio o pérdida neta, resulta condicionado, independientemente, por los dos elementos centrales del sistema financiero: la política y la administración financiera. La política de precios puede perseguir cualquiera de los fines indicados; el que se obtenga o no dependerá del proceso de administración institucional.
Entran entonces en juego todos los aspectos relevantes para la microeconomía y la micro administración del efectivo, de las cuentas por pagar, de los inventarios y del capital fijo; El análisis del balance y estados financieros; el pronóstico de las necesidades futuras de fondos; la preparación y evaluación de proyectos de inversión según los criterios de la relación costo-beneficio; Las relaciones industriales y públicas; los análisis y proyecciones de mercado; los canales de distribución; ,la investigación y desarrollo de nuevos productos, y, en fin, todas las técnicas propias de la administración de negocios que resulten aplicables al tipo de producto o entidad productora, según criterios de máxima eficiencia institucional. La diferencia radical entre la producción publica y privada hay que centrarla sólo en la política, y no en la administración.
Las políticas de precios, de personal o de suministros que se desvían de los criterios privados de maximización de utilidades no son sino restricciones exógenas al proceso de administración institucional, para el cual sigue siendo valida la finalidad de maximizar su ecuación bajo cualesquiera restricciones impuestas.
BENEFICIOS COMERCIALES: El ERROR FILOSOFICO
DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
Nuevamente, aquí el análisis se distancia de los registros empíricos: con frecuencia se juzga la eficiencia de la producción pública en términos de su resultado comercial, sin referencia a las políticas de precios ó de insumos involucradas. Las prácticas administrativas coadyuvan a la confusión cada vez que esas políticas quedan obscurecidas por falta de definición explícita o por definiciones contradictorias. En buen número de países, los gobiernos entran en el proceso productivo sin referencia consistente a la política de precios perseguida.
A falta de tal política, el administrador puede tratar de maximizar beneficios aplicando los precios que técnicamente resulten oportunos al efecto; o puede imputar las fallas de su administración a precios hipotéticamente subsidiados cuando, como ocurre frecuentemente en la práctica, la contabilidad de las empresas públicas no se aplica consistentemente según criterios comerciales. El gerente de una empresa publica productora de fertilizantes en un país en que el producto no tiene posibilidades de competencia privada se enorgullece, en una reciente memoria anual, de haber logrado excelentes beneficios comerciales.
Debido a la falta de una política explicita de precios por parte del gobierno, puede dudarse, en términos macroeconómicos, de la conveniencia de este beneficio, logrado a través de precios monopolísticos, en un país de escasa productividad agraria y alta proporción de población agrícola y donde el fertilizante barato resulta condición indispensable del desarrollo sectorial. Es muy posible que, revisada la política de precios, pareciese oportuno renunciar a ese beneficio e incluso incurrir en pérdidas comerciales por el importe del subsidio a otorgarse a los agricultores.
En tal caso la empresa no resultaría mejor o peor administrada por arrojar beneficios o pérdidas, sino sólo por su adhesión o no a las prácticas micro administrativas de maximización de un producto bajo restricciones políticas de precios.
En otras ocasiones, la inconsistencia en la política de precios arranca de la misma ley de creación de la entidad productora. El artículo primero de una ley que crea una empresa de transportes urbanos en una metrópoli latinoamericana establece como su finalidad el proveer un medio de transporte urbano <<a precios accesibles para los estratos de población de menores recursos>>, con lo que la intención legislativa parece ser la de fijar un precio subsidiado. Sin embargo, en un articulo posterior se establece que <<los beneficios a obtenerse de la explotación del servicio se destinarán a la expansión progresiva de la empresa y el remanente se considerará ingreso propio del municipio>>, con lo que parece anularse toda posibilidad de subsidio y convertirse en un precio privado o monopolístico. Una ley diseñada en forma tan contradictoria en cuanto a su política de precios no puede tener sino un doble resultado: dejar manos libres a la gerencia para fijar la política de precios que considere oportuna en términos de rendimiento institucional o, lo que aún es más grave ocultar el verdadero significado de la actividad: En ausencia de una auditoria externa integral de sus actividades auxiliares y de línea, de las que raramente se practican en la mayor parte de los países contemporáneos, no puede afirmarse si las pérdidas o ganancias responden a políticas de precios subsidiados o monopolísticos o a la peor o mejor administración institucional. El gerente queda en libertad de fijar conjuntamente los fines y los medios; es decir, de hacer su propia –buena o mala—política y administración.
Desde el punto de vista del análisis financiero, la institución productora de bienes o servicios se vincula con los sectores y sistemas administrativos en la forma ya señalada. La administración financiera, a cargo de las correspondientes oficinas auxiliares, se relaciona con las oficinas auxiliares de los demás sistemas para planear y racionalizar la provisión de recursos y la adquisición de insumos de último orden; pero al mismo tiempo los resultados financieros de la explotación quedan condicionados por una política de precios que, a diferencia de la producción privada, nada tiene que ver con la administración institucional, sino que viene formulada, impuesta o recomendada desde los niveles superiores de la autoridad sectorial o de la envolvente macropolítica.
Una institución que obtiene beneficios comerciales habiendo sido creada para subsidiar al consumidor viola los postulados esenciales de su existencia en la misma medida que la que incurre en pérdidas debiendo producir beneficios. Supone una inconsistencia analítica el pasar juicio –político, económico o administrativo—sobre la eficiencia o ineficiencia de las empresas públicas basándose solamente en sus repercusiones sobre el presupuesto nacional.
Solo después de haber discriminado la política de precios que justifica la existencia de cada una es posible comparar los resultados comerciales con los esperados y juzgar entonces sobre la eficiencia del proceso gerencial.
En tercer lugar y como consecuencia de lo anterior, las fronteras entre la empresa publica y la privada pueden desdibujarse por una doble razón:
a) Por la inexistencia de una política explícita de precios públicos que abandone su fijación a la administración institucional; en tal caso, y de acuerdo a las condiciones del mercado, el gerente público puede fijar los precios de mayor rendimiento institucional según los mismos criterios que lo hace la empresa privada.
b) Por la toma de conciencia de la empresa privada de obligaciones sociales que van más allá de las legales, a favor de grupos de interés distintos de los representados por los dueños del capital. Esta toma de conciencia, definida modernamente como <<responsabilidad social de la empresa privada>>, puede alcanzar las mismas áreas de acción social perseguidas por la empresa pública; además de retribuir adecuadamente a sus accionistas (gobierno o particulares), puede reconocer su responsabilidad frente a todos los grupos de interés directamente relacionados con la actividad empresarial –trabajadores, empleados y clientes–, sirviendo sus intereses por encima de los exigidos en las regulaciones vigentes, e incluso frente a los demás grupos de interés indirecto o externo al contorno de la empresa que se subsumen en el cuerpo social y que forman su ecología, según modelos de responsabilidad social diseñados por la literatura contemporánea.
El análisis interdisciplinario tiene así la propiedad de derrumbar fronteras de solidez comprobada bajo el enfoque de las ciencias particulares. Al combinar las variables involucradas en la política y la administración financiera pierden validez las distinciones jurídicas y económicas entre agencia y empresa pública y privada. El análisis interdisciplinario no confronta situaciones binarias sino en los extremos del continuo <<utilidad-desutilidad social de la acción institucional>>; la realidad, fluida y contingente, se escalona a lo largo de innumerables puntos intermedios, donde toda la producción pública no tiene por qué estar mas cerca de uno de los extremos de toda la producción privada.
Una empresa privada, trabajando en régimen de libre concurrencia, administrada según las propias normas del rendimiento productivo, que satisface necesidades preferentes, que no produce deseconomías externas o costos sociales asociados con la extinción de recursos naturales, la contaminación desleal o la obsolescencia planeada, habrá de situarse mucho más próxima al extremo de la utilidad social del continuo que una empresa o agencia pública con una incoherente política de tasa, tarifas o precios y una administración ineficiente. La recíproca es, por supuesto, igualmente cierta.
Al nivel institucional, política y administración financiera se combina para sustentar juicios de valor interdisciplinario sobre la oportunidad o no de la producción pública en cada sector en particular, con cada particular política de precios, con cada particular carga positiva o negativa de beneficios o costes sociales y con todas las particulares restricciones que a la maximización de la relación costo-beneficio de mercado impongan la envolvente macropolítica y la ecología social.
POLÍTICA FINANCIERA SECTORIAL.
El sistema financiero enlaza con los sectores a través de un doble proceso de desconsolidación: el sector se descompone en programas sectoriales, y cada uno de estos, en programas presupuestarios.
Un programa sectorial puede entenderse como un esfuerzo integrado y coherente para lograr, a nivel nacional, fines últimos, definibles y evaluables: El plan sectorial de transportes puede incluir un programa nacional de carreteras que, incluyendo las carreteras troncales construidas por el propio ministerio, las vías estratégicas que construye el Ministerio de Defensa, las construidas por las provincias y corporaciones regionales de desarrollo, los caminos vecinales de las municipalidades y las autopistas de peaje explotadas por las empresas privadas, constituya una red integrada de comunicaciones terrestres capaz de enlazar entre sí todos los centros poblados, urbanos y rurales.
La acción publica agrupada en programas sectoriales.
Un Plan de Turismo puede incluir programas de reconstrucción y mantenimiento de lugares históricos, de clasificación, categorización y control de precios de la hostelería privada, de información turística en el país y en el exterior, de fomento a la construcción privada de hoteles y paradores turísticos y de construcción de una red hotelera pública. Todos estos programas suponen elementos definidos de actividad con medios y fines propios, aglutinados bajo los mismos objetos de la política sectorial: fomentar el turismo extranjero como ingreso de la balanza de pagos o facilitar el conocimiento del país a los propios nacionales.
Entre esos cinco programas se tipifican las posibilidades de intervención pública ya recopiladas: reguladoras, promotoras y productoras, y las dos modalidades de intervención, financiera y no financiera. Es fácil identificar cuales de los medios utilizables al servicio de cada programa pueden caer bajo la jurisdicción propia del ministerio de Turismo y cuáles quieren la participación (política pasiva) del Ministerio de Hacienda. Igualmente puede imaginarse la distribución de cada uno de esos programas entre los distintos niveles de gobierno o entre el Ministerio de Turismo y las entidades descentralizadas del sector.
Pueden establecerse pautas financieras en cuanto a la política de precios de los hoteles públicos y compararlas con la solución alternativa de subsidiar a la industria hotelera; o entre los costos y beneficios de la construcción de los hoteles públicos y la alternativa de subsidiar la construcción privada. Puede relacionarse el resultado final esperado de cada programa con los insumos humanos, materiales y financieros requeridos. Pueden en fin aplicarse todas las consideraciones relevantes del análisis general realizado anteriormente, sin olvidar la participación que corresponde al Congreso en la decisión de los fines y la provisión de los medios, y la presión que en sentido contrario pueden ejercer grupos de interés antagónico en relación con la industria turística y hotelera.
El lector puede ejercitar su paciencia haciendo intervenir aquí todas las variables del modelo para concebir el ámbito, alcances, prioridades y costos de oportunidad de cada uno de los programas y los efectos políticos, jurídicos, económicos y administrativos que se seguirían en cada caso. Llegaría así a formular una especie de sistema de equilibrio general con un número apreciable de ecuaciones que, desafortunadamente, ningún computador electrónico podría resolver; aún no se han inventado máquinas capaces de ordenar los valores interdisciplinarios de las ciencias sociales.
Examen del concepto mismo y características de los cinco programas.
Además de estar unidos por el común denominador de ser agrupables bajo una misma política sectorial, es decir, servir los mismos fines últimos exigidos por la comunidad (desarrollo del turismo exterior e interior), cada uno de ellos tiene unos fines o metas programáticos propios, que son homogéneos entre sí.
En un caso, la finalidad del programa viene expresada por la reconstrucción de los monumentos históricos del país; el carácter de elemento histórico es el elemento de homogeneidad. Poco importa que se trate de reconstruir iglesias, plazas, castillos o museos; aunque en términos de administración institucional, reconstruir un castillo no es igual a reconstruir una plaza, desde el punto de vista de la finalidad perseguida por el programa son homogéneos, por ser todos ellos monumentos históricos que el turista puede tener interés en visitar. En el programa de fomento a la construcción hotelera, la homogeneidad del resultado puede venir dada por él numero de camas instaladas o de habitaciones o metros cuadrados de construcción: el gobierno puede subsidiar en razón a cualquiera de esos criterios y así sucesivamente.
El sector del Turismo puede presentar en el país un cuadro institucional mas o menos complejo. El centro generador de la política sectorial puede ser un ministro del ramo, con su ministerio, o puede ser función atribuida a un ministro de Fomento, de Comercio o del Interior y administrado a través de una Dirección General o Departamento de Turismo existente en esos portafolios. Supondremos aquí que el turismo reviste en el país importancia suficiente como para que la política turística cobre vida propia y, en consecuencia partiremos de la existencia de un ministerio del ramo.
Puede existir también un Banco público encargado de dar préstamos a la construcción de hoteles; puede haber juntas locales de promoción turística como órganos integrados o descentralizados de las municipalidades o distritos territoriales; una junta central de conservación del patrimonio artístico nacional puede estar encargada de calificar como monumentos nacionales las reliquias históricas que lo ameriten y de asegurar su conservación y reconstrucción; el ministerio de Turismo puede tener sus propias oficinas de información en el exterior o la información puede quedar a cargo de los consulados dependientes del Ministerio de Relaciones Exteriores; puede haber una corporación hotelera constituida como empresa pública independiente y encargada de construir, comprar, vender y administrar (con beneficio o con pérdidas, de acuerdo a la política de precios fijada) los hoteles públicos; puede haber organizaciones privadas interesadas en conservar o revivir el folklore nacional que reciban apoyo financiero o asesoría técnica de los Ministerios de Turismo y de Educación, y otros órganos más, centralizados o descentralizados a cualquier nivel de gobierno, cuyas actividades tienen que ver con cualquiera de esos programas nacionales incluidos en el plan turístico nacional.
ADMINISTRACION DE LAS METAS DEL PROGRAMA NACIONAL
El segundo proceso de clasificación supone entonces distribuir las metas del programa nacional entre los programas institucionales que lo cumplen. Por ejemplo, el programa nacional de reconstrucción y conservación de lugares de interés turístico puede ejecutarse simultáneamente por el propio Ministerio de Turismo, encargado de la reconstrucción de iglesia y castillos; el de educación, que administra los museos; el de Defensa, que corre a cargo de preservar los escenarios naturales de una batalla famosa, y la municipalidad, encargada de conservar una plaza medieval, un puente romano o de mantener el diseño y estructura original de una ciudad histórica. El programa de clasificación y regulación de precios de los establecimientos hoteleros puede estar íntegramente a cargo del ministerio; el de fomento a la construcción hotelera puede estar repartido entre el ministerio que subvenciona y el Banco que concede los préstamos, etc.
Así resulta que una entidad pública sectorializable puede agrupar su función de línea de acuerdo a programas institucionales destinados a cumplir, en todo o en parte, un programa sectorial de ámbito nacional. Los programas institucionales pueden pertenecer todos al mismo sector, como podría ser el caso de los desarrollados por el Ministerio de Turismo, o uno a un sector y otros a otro distinto, como en el Ministerio de Defensa, que además de los programas castrenses, puede desarrollar el recién citado a favor del turismo a los anteriormente referidos de alfabetización de los soldados (Educación), construcción y mantenimiento de carreteras (Transporte), viviendas y hospitales, etc.
Cuando a cada uno de estos programas se le asignan metas a realizarse durante el ejercicio fiscal, refiriendo a ese producto los insumos humanos, materiales y financieros requeridos, aparece el programa presupuestario como parte del sistema financiero. El presupuesto por programas se convierte entonces en el engranaje de sectores y sistemas a nivel institucional, es decir, el catalizador de todas las interacciones producidas en el eje tridimensional del análisis político-administrativo. Pero por el momento nos referimos solamente a la doble dimensión sectorial-institucional.
Obsérvese que el programa presupuestario es institucional, porque sólo las instituciones administran la acción publica y, como tal resulta micro administrativo y gerencial. Pero, además, sus metas son encasillables dentro del ámbito de un sector político, macroadministrativo y gobernable por una política de integración coherente de medios y fines públicos.
El programa presupuestario nace a la vida administrativa engendrado por una decisión gerencial; a la hora de programar sus actividades para el próximo ejercicio fiscal, un consejo municipal decide agruparlas en, por ejemplo, nueve programas de línea (además de los que puedan existir para incluir a las actividades que no son de línea y que se recogen en programas residuales de dirección y administración): limpieza municipal, inspección de mercados y alimentos, policía urbana y control de tránsito, transporte urbano y control de espectáculos públicos, registro civil, beneficencia, alumbrado y conservación de las plazas y lugares históricos. Cada uno de esos programas puede considerarse formando parte de una distinta actividad sectorial y él último de ellos puede formar parte del correspondiente programa nacional de turismo.
Sin embargo la decisión de establecerlo como programa separado en el presupuesto municipal y asignarle metas cuantificadas o cualificadas, no compete al Ministerio de Turismo, sino al alcalde o al consejo municipal. De igual forma, la decisión de identificar como programa presupuestario el otorgamiento de créditos a la industria hotelera corresponde al directorio del Banco que los administra y no al ministro de Turismo en cuanto tal, sino sólo en cuanto pueda ejercer algún grado de control administrativo sobre los miembros del directorio.
Lo que sí está, desde luego, en manos de ese ministro es identificar como programas presupuestarios de su Ministerio los de regulación de la industria hotelera, de reconstrucción de lugares históricos y de información turística, puesto que todos ellos van a ser por él administrados. Si todas las entidades públicas que desarrollan programas turísticos están dispuestas a llevar su propio presupuesto las metas programáticas que, en conjunto, integran la ejecución de la política sectorial, ésta podrá cumplirse; en otro caso su ejecución quedará amputada, mermada o caricaturizada con relación a la formulada por la autoridad política del sector.
El grado de descentralización, política o administrativa, y el de dispersión sectorial de la actividad institucional condiciona, como ya se indicó, el grado de ejecución de una política destinada a maximizar la relación insumo-producto en el ámbito sectorial.
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Adaptado por el autor de: Jiménez N., Juan I. Política y Administración. 1970.
LA INVERSION INTERNACIONAL Y SU TRATAMIENTO FISCAL
DIFERENCIAS FISCALES
La decisión de realizar una inversión en un país determinado va a tomar en consideración la rentabilidad bruta antes de impuesto proyectada para la inversión, así como la rentabilidad neta después de impuestos.
Todo inversionista, desde un punto de vista financiero, busca maximizar la utilidad neta después de impuesto sobre la renta. Si la función que busca maximizar el inversionista es la utilidad neta después de impuesto sobre la renta, es evidente que en una decisión de inversión internacional, el inversionista debe analizar las diferencias que existen entre el régimen fiscal en su país en relación al régimen fiscal del país en donde realiza la inversión.
El análisis de diferencias fiscales fundamentalmente considera:
a) Diferencia de cargos fiscales entre el país donde está domiciliado el inversionista y el país receptor de la inversión.
b) Diferencia fiscal entre dos o más países diferentes donde se puede realizar la inversión. La inversión se realizará en el país que tenga la carga fiscal inferior, respondiendo que los otros riesgos sean idénticos.
Cargas fiscales que se analizan en una inversión internacional:
1.- I.S.L.R. aplicable a la Unidad Neta de la empresa receptora de la inversión.
2.- Impuesto aplicable a las remisiones por concepto de dividendos pagados por la empresa receptora de la inversión a sus accionistas extranjeros.
3.- Capacidad de tomar un crédito fiscal por impuestos pagados en el país receptor de la inversión.
4.- Impuestos aplicables a otros flujos de fondos que genera la inversión.
Luego de determinar las diferencias de las cargas fiscales, una empresa puede tomar una decisión de traslación de sus utilidades brutas al país donde exista la carga fiscal inferior. Esta decisión de traslación de ingresos brutos al país de menor carga fiscal es lo que se denomina una decisión de domiciliación de ingresos, o sea, la empresa domicilia el ingreso bruto gravable en la jurisdicción que tenga la carga fiscal inferior, de modo que el ingreso neto disponible al accionista, después de impuesto sobre la renta sea mayor.
Introducción al Concepto de Territorialidad del Impuesto.
El concepto territorial se aplica tanto a los ingresos como a los gastos:
La territorialidad del ingreso determina en qué territorio se generó el ingreso y lo grava en ese territorio.
La territorialidad del gasto consiste en identificar el territorio donde se realizó un gasto necesario para producir una renta y permitir que sea deducido como un gasto necesario para determinar el ingreso gravable –territorial—de la empresa.
Aplicación de la Territorialidad.
Los principios mas comúnmente usados para aplicar territorialidad y residencia como fundamento de la obligación de pagar impuestos, se puede resumir como sigue
a). La mayoría de los países del mundo aplican el fundamento territorial para gravar un ingreso. La territorialidad se usa para gravar los ingresos territoriales de personas naturales (individuos) así como personas jurídicas (sociedades anónimas, etc.), generados en el territorio. El concepto de coordinación fiscal internacional prácticamente obliga a este resultado.
Bajo un principio de coordinación y equidad fiscal internacional, se acepta que el país en el cual se genera el ingreso (denominado país de la "fuente del ingreso") tiene el derecho de establecer el primer gravamen (impuesto) sobre todos los ingresos generados en su territorio. De lo cual el ingreso generado en Venezuela (o sea, de "fuente venezolana") se grava primero en Venezuela; el producido en Colombia se grava en Colombia, el producido en el Ecuador se grava en el Ecuador.
b). La mayoría de los países del mundo no gravan los ingresos no territoriales de sus ciudadanos (personas naturales). Así, por ejemplo, Venezuela no grava los ingresos que gana un venezolano en Francia. Una excepción importante es el caso de los Estados Unidos de América que si grava los ingresos de sus ciudadanos en ultramar.
c). La mayoría de los países del mundo gravan los ingresos no territoriales de las sociedades no domiciliadas y constituidas en el país. Este es un segundo gravamen que se aplica normalmente sobre el ingreso neto, después de tomar el impuesto –territorial—en el país de la fuente del ingreso.
FIGURA XIV-1
FLUJO DE DOBLE TRIBUTACIÓN JURIDICA
FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993
FIGURA XIV.2
LA DOBLE TRIBUTACIÓN ECONÓMICA
(INTERSECCIÓN DE TERRITORIALIDAD)
FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993
Respecto a la intersección de la territorialidad se observa:
La intersección es la excepción y no la regla.
La mayoría de los sistemas tributarios en el mundo están estructurados de manera de evitar la intersección tributaria.
La intersección tributaria es diferente que el problema de la doble tributación jurídica. En la doble tributación jurídica, el ingreso es claramente un ingreso territorial de un país, no hay intersección entre la definición de territorialidad en el país A en el país B. Sin embargo una vez que el país B carga un tributo (en la figura XI-1se da un ejemplo de doble tributación jurídica) sobre el ingreso y el inversionista repatría el ingreso. Éste está sujeto de nuevo a un tributo en el país A. En la doble tributación económica (figura XI-2) o intersección de territorialidad, ambos países A y B, consideran que tienen el derecho de gravamen sobre el ingreso.
Existe tratados internacionales que van dirigidos a evitar la doble tributación económica. En la mayoría de los casos, cuando hay actividades que están conexas con dos países diferentes, los países convienen en tributar o dividir la tributación entre ambos.
En muchos países, como el caso de Venezuela, los casos típicos de doble tributación económica se resuelven mediante un gravamen sobre el ingreso bruto.
En Venezuela, específicamente la Ley de Impuesto Sobre la Renta prevé, entre otros, los casos de doble tributación previstos en la la Ley de Impuesto Sobre la Renta que esté vigente.
FIGURA XIV-3
ETAPAS EN UNA INVERSION
FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993
TABLA XIV-1. .ETAPAS DE LA TRIBUTACION DE UNA INVERSIÓN INTERNACIONAL Y ESTRATEGIAS PARA ALIVIAR LA CARGA FISCAL.
Etapas
Hecho imponible
Tipo de impuesto
País donde se grava
1ª. Etapa
(La inversión)
Utilidad en el aporte de activo.
Donde está ubicado el activo(normalmente, domicilio del inversionista).
Transferencia de dinero.
A la exportación de capital.
Domicilio del inversionista.
Emisión de acciones con prima.
Utilidad en la suscripción de capital.
País receptor.
Suscripción de capital.
Derechos de registros de la inversión.
País receptor.
2ª. Etapa
(Generación de ingreso)
Utilidades netas en operaciones
Transfiere utilidades (ejemplo, paga dividendo).
Sobre la renta
Retención sobre remesas al extranjero.
País receptor.
País receptor.
3ª. Etapa
(Ingresos del Inversionista
Recibe utilidades (dividendos; ganancias en venta de acciones; intereses, regalías).
Sobre la renta por ingresos de ultramar
Domicilio del inversionista.
FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993
Las distintas estrategias que pueden utilizar las empresas internacionales para los efectos de disminuir la incidencia de la carga fiscal incluyen, entre otras, las siguientes (lista tomada, en parte, de Crawford, International Tax Planning):
a) Escogencia de los países receptores de inversión, donde existan convenios para los efectos de evitar o disminuir la doble tributación. Esta estrategia evita que se produzca doble tributación económica
b) La escogencia de países receptores de inversión que tienen una tasa baja de impuesto sobre la renta
- Escogencia de la estructura jurídica que se utiliza para los efectos de establecer una operación en ultramar. Normalmente como vimos, las operaciones en ultramar se realizan a través del establecimiento de una subsidiaria o a través del uso de una sucursal. Una subsidiaria constituye una empresa separada de la casa matriz desde un punto de vista jurídico, así como desde el punto de vista financiero, aun cuando se haga consolidaciones de balance. Una forma distinta de operar en ultramar es a través de sucursales. La escogencia de una u otra forma de operar dependerá de los efectos fiscales de una u otra forma.
e) Mecanismos para posponer la incidencia de impuestos sobre dividendos y demás impuestos sobre utilidades en ultramar.
- Estrategia para los efectos de tener disponibilidad de fondos, sin efectos fiscales inmediatos.
Las estrategias de fondo incluyen políticas respecto a préstamos de la subsidiaria a la casa matriz, préstamos a empresas hermanas y otras formas de transferir fondos al accionista sin que ello lo aplique al pago de impuesto.
Reglas para definir los ingresos y gastos territoriales.
Algunas reglas importantes en relación a la territorialidad incluyen:
a) Territorialidad se refiere a una actividad económica productiva no pasiva. Normalmente el impuesto sobre la renta de un país grava las actividades económicas que requieren esfuerzos realizados en el país donde supuestamente se está realizando la actividad.
b) Existen ciertas actividades económicas que evidentemente se realizan en más de un país. Por ejemplo, como ya mencionamos, el transporte internacional. Estas actividades tienen que ser materia de normas fiscales especiales o de tratados internacionales.
c) El concepto de territorialidad se usa tanto para la determinación del ingreso gravable como para la determinación de los gastos deducibles. En algunos países como en Venezuela, no se permite la deducción de gasto realizados en el extranjero, excepto aquellos expresamente previstos en la ley (ver infra Sección C). En un sentido contrario, la Convención Modelo OCDE establece que en la determinación de utilidades se permitirá, como deducciones, los gastos incurridos tanto en el estado donde está establecida la empresa o fuera de él.
El uso de la retención en la fuente.
Los impuestos típicos de retención para las operaciones internacionales, incluyen:
a) La retención sobre dividendos pagados a inversionistas extranjeros.
b) La retención aplicable sobre intereses pagados a bancos o instituciones financieras extranjeras que estén otorgando préstamos a empresas que estén ubicadas en el país.
c) Las retenciones aplicables a los pagos de tecnología, servicio tecnológico y otras formas de servicios prestados por extranjeros a favor de empresas operando en el país (sobre la mecánica de la aplicación de los impuestos de retención sobre pagos de tecnología, ver infra Sección C).
CUADRO XIV.4
RETENCION EN LA FUENTE
FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993
Uno de los problemas fundamentales para la determinación de la pérdida cambiaria, es la definición de la moneda contable contra la cual se van a medir las fluctuaciones de cambio. Normalmente, la moneda contable corresponde a la moneda del país donde está domiciliada la empresa. La empresa conserva como moneda, para su contabilidad, la moneda del país donde se ha constituido la compañía, tiene ubicada su sede principal y la cual corresponde a la moneda de curso legal en el país donde debe presentar la declaración del inversionista internacional. En Venezuela, por ejemplo, la moneda fiscal es idéntica a la moneda contable y es el bolívar venezolano. Las empresas que operan en Venezuela deben conservar su contabilidad en bolívares.
Tasa de cambio que se debe utilizar para reportar la utilidad o pérdida cambiaria.
a) En el caso de la distribución de utilidades o ganancias, la tasa de cambio a la vista en la fecha de dicha distribución.
b) En el caso de una venta realizada o una venta presunta o intercambio de acciones en una corporación extranjera que se trate como un dividendo, la tasa de cambio a la vista a la fecha en la cual el dividendo presunto se debe incluir en los ingresos.
c) En el caso de dividendos presuntos o aplicados sobre corporaciones extranjeras controladas por norteamericanos, la tasa de cambio será la tasa promedio de la tasa de cambio durante el año fiscal de la empresa extranjera controlada (sobre el sentido de la presunción de distribución de utilidades de empresas extranjeras controladas,
d) En el caso de cualquier otra utilidad se debe utilizar la tasa promedio. Por tasa promedio se entiende el promedio aritmético de la tasa de cambio durante el año fiscal inmediatamente anterior.
Moneda bloqueada (restringida).
El término "moneda bloqueada" o "moneda restringida" en el derecho fiscal internacional se refiere a utilidades ganadas o generadas en una moneda extranjera cuya transferencia está restringida o limitada de acuerdo con las leyes de un país determinado (definición de moneda bloqueada tomada de las Regulaciones del Código de Renta Interna Norteamericano, (Reg. IRC, Sección 1.964-2.a). el carácter de bloqueado (restringido) se genera por restricciones de tipo monetario cambiario o de otro tipo (reg.. IRC, Sección 1.461-1 (a)4).
El uso del precio de transferencia.
La práctica de precio de transferencia establece:
1. Un precio bajo para la venta de un bien o un servicio cuando se quiere trasladar la utilidad fiscal al adquiriente del bien o servicio.
2. Un precio alto para la transferencia del bien o servicio cuando se quiere trasladar la utilidad fiscal al vendedor del bien o servicio.
3. La práctica de precio de transferencia solamente se realiza sobre las empresas relacionadas, o sea, empresas que tienen en definitiva una misma estructura accionaria o que pertenecen al mismo accionista (sobre las empresas que utilizan la práctica de precio de transferencia.
Formas para evitar la doble tributación del ingreso.
a) Reglas relativas al crédito fiscal, o sea, al crédito sobre impuestos pagados en el extranjero.
b) Reglas relativas a las deducciones por impuestos pagados en el extranjero (Conversión OCDE).
c) Reglas relativas a las exoneraciones de ciertos tipos de ingresos que hayan sido gravados o que serán gravados en otros países.
d) Reglas relativas a la distribución de los ingresos fiscales en operaciones que tienen conexión con más de una jurisdicción.
e)Los tratados contra la doble tributación.
FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993
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www.ocepre.gov.ve (2005)Oficina Nacional de Presupuesto. Ministerio de Finanzas. República Bolivariana de Venezuela
www.mf.gov.ve (2005) Ministerio de Finanzas de la República Bolivariana de Venezuela
www.ciat.org Sitio web del Centro Interimericano de Administraciones Tributarias (CIAT) Cedillo J.J.El procesamiento de las declaraciones tributarias para la detección de errores,inconsistencias y omisiones. SENIAT.Venezuela
www.seniat.gov.ve (2005) Sitio web del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). Conectado a Internet haga clic aquí para mayor información y actualizaciones sobre el sistema tributario venezolano.
www.bcv.gov.ve (2005) Sitio web del Banco Central de Venezuela (BCV). Conectado a Internet haga clic aquí para mayor información y actualizaciones sobre el sistema tributario venezolano.
LEYES
República Bolivariana de Venezuela:
- Mecanismos para poner utilidades que se pueden generar por transferencias a las empresas en ultramar.
- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
- Código Orgánico Tributario
- Ley de Alcoholes y Especies Alcohólicas.
- Ley de Impuesto al débito bancario
- Ley de Impuesto al Valor Agregado
- Ley de Impuesto Sobre el Cigarrillo y Manufacturera del Tabaco.
- Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) .
- Ley Orgánica de Telecomunicaciones
- Ley de Impuesto a los Activos Empresariales
- Ley del Fondo de Inversiones para la Estabilización Macroeconómica (FIEM)
- Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).
- Ley Orgánica de Hacienda Estadal (En Proyecto)
- Ley Orgánica de Régimen Municipal
DR. RAFAEL BEAUFOND
LUGAR DE NACIMIENTO: Pampatar, Estado Nueva Esparta, Venezuela.
DIRECCIÓN: Urb. Los Olivos, Calle Palermo Manzana 68, Nº 62
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EDUCACIÓN: Doctor en Educación, especializaciones en finanzas, política pública, evaluación de programas y proyectos, administración y desarrollo del turismo. (EdD; The George Washington University, USA, 1985); Doctor en Artes en Leyes (Cum Laude) especialización en prácticas comerciales injustas, Rochville University, 2003) Master en Administración de Negocios, especializaciones en finanzas, negocios internacionales y administración pública (MBA; Florida International University, USA, 1977). Licenciado en Administración Comercial (Universidad de Oriente, 1970).
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