SISTEMA FINANCIERO, PODER EJECUTIVO Y PODER LEGISLATIVO
El sistema financiero, al igual que los demás sectores y sistemas, está condicionado por la envolvente política formal e informal de los poderes del Estado y de las fuerzas organizadas de la sociedad. Sin embargo la relación del sistema financiero con esa envolvente macropolitica es mucho más acentuada, precisa y decisiva que en el caso de los demás sistemas y sectores.
En particular el sistema financiero es el mecanismo de articulación entre Congreso y el Gobierno. De la riqueza instrumental del sistema y de la perfección con que funcionen sus partes integrantes puede depender la estabilidad de todos los elementos contemplados en este análisis: política y administración, instituciones, sectores y sistemas, equilibrio de poderes, equilibrio de partidos, equilibrio de grupos de interes, equilibrio, en fin, de la ecuación de insumo-producto socilal para un valor máximo, condicionado a las restricciones impuestas por un grupo social.
Con esto elementos previos del análisis financiero se puede proceder al estudio del ámbito del sistema entresacados del esquema general, abordaremos ahora el examen del área operativa del sistema.
SISTEMA Y SUBSISTEMAS FINANCIEROS
Se ha definido el sistema Financiero como el conjunto de normas, órganos y procesos destinados a proveer de medios de pago al sector público nacional. En tal sentido quedan abiertas cuatro áreas de imprecisión.
1) La primera, en cuanto a la connotación neutralista que apareja la definición, ya ha sido salvada: el sistema financiero puede perseguir otros fines, colaterales, subsidiarios o aun prioritarios, respecto de esa función de provisión, sin que ello afecte el concepto aquí propuesto de sistema.
2) La segunda se refiere a la legitimidad de la equivalencia entre el sistema asi definido y el ámbito convencional del a Hacienda Publica. Bajo nuestros términos de referencia, el desarrollo anterior muestra que la Hacienda Pública cubre un área más amplia, incluyendo, las normas, órganos y procesos destinados a establecer y administrar y, en su caso, someter al juego político el patrimonio público. El sistema aquí definido, sin embargo, el patrimonio público, en tanto no es objeto de transacciones lucrativas, no guarda relación alguna con la capacidad del sistema financiero para generar medios de pago capaces de adquirir insumos humanos o materiales.
Ello no impide que ciertos bienes patrimoniales puedan ser en si mismos insumos de este ultimo carácter, tales como los que integran el sistema de construcciones públicas; o que puedan ser objeto de transacciones no lucrativas, al servicio de la actividad sectorial, como sería el caso de las cesiones de terrenos públicos para construir ciudades universitarias o parque industriales. Simplemente quedan excluidos de la posibilidad de proveer medios e pago. En este sentido el área convencional de la Hacienda Pública rebasa la asignada del Sistema Financiero.
3) La tercera se refiere a la aceptación más usual del Sistema Financiero como provisor de los instrumentos de cambio generados y utilizados conjuntamente por los sectores público y privado y referido al conjunto de medios de pago de la economía en su valor actual y descontado, es decir, la oferta monetaria y el crédito.
Nada impide considerar estas dos ultimas variables como generadora de un sistema Monetario independiente del Financiero; o reducirlas a subsistemas, según las ya indicadas pautas de consolidación o desconsolidación y en términos del grado de independencia de que disfrutan respecto de la cabeza del Sistema Financiero, con todas las salvedades hechas en la primera parte sobre el rango político de esta cabeza.
Si restringimos la provisión de bienes y servicios gubernamentales últimos al campo de los sectores nos vemos en términos de economía real y abandonamos la monetaria al papel neutral de lubricar las funciones reales de producción y consumo y hacer posible la distribución y el cambio. No tiene entonces sentido hablar de política monetaria, sino de simple administración de los medios de pago. Pero si el grupo social demanda a demás del Estado la utilización de esos medios para la provisión de otros fines últimos, distintos de los sectoriales, el ente publico aparece entonces desempeñando el doble papel de jugador y de árbitro; de una parte utiliza medios de pago para su proceso productivo, igual que lo hace el sector privado; de otra rige, regula, canaliza y administra la oferta monetaria para lograr los fines adicionales exigidos. Gran parte de la historia monetaria es un espejo de la lucha por institucionalizar esta doble función del Estado, revistiéndola de garantías necesarias para que el Gobierno no actué como juez y parte o permitiéndole, mas o menos deliberada o abiertamente, jugar ese doble papel: Bancos de emoción de propiedad publica, privada o mixta, regidos por directorios de composición publica, privada o mixta; reunión o separación de la función emisora de la de banquero de Gobierno; autoridad de ministro de Hacienda sobre el Banco Central o separación de ambos, dejando a la negociación política el resultado de sus acciones; control directo o indirecto del ministro de Hacienda sobre el sistema bancario y sobre las entidades de crédito, mediante su regulación directa o por operaciones del mercado abierto y crédito publico.
Pero para nuestro análisis, una vez mas, si el ministro de Hacienda es responsable de la política monetaria consideraremos a esta como un subsistema del Sistema Financiero, cualquiera que sea el grado de descentralización de los órganos que lo rigen; en caso contrario, cualquiera que sea el grado de influencia que el ministro ejerza sobre el volumen y disponibilidad de los medios de pago, el sistema Monetario y Bancario esta regido por una autorizad distinta y responsable en última instancia ante la envolvente macro política, estaremos en presencia de un sistema separado, al cual se aplicaran las condiciones del análisis anterior, de guardar una intima relación con la Hacienda Publica, pero de tener una esfera de acción propia e independiente.
En el presente análisis se supondrá que este segundo caso no solo es el más frecuente en la practica, sino el mas lógico desde el punto de vista de la racionalidad social. El Banco de Inglaterra, el cual sirve como modelo a la mayor parte de los contemporáneos, ha mantenido desde su fundación una posición de independencia de hecho frente al Tesoro –aunque la ley de 1946 permite a este fijarle directivas <<de cuando en cuando y previa consulta con el Gobernador>> –. Entre las dos guerras mundiales, los ordenamientos jurídicos de buen número de paises hicieron de la dependencia de sus Bancos centrales bandera de ortodoxia financiera. Aunque los Gobiernos han recavado, en general, la autoridad monetaria en ultima instancia y hecho uso de ella en tiempos de crisis, la doctrina ha sonado desde antiguo su voz de alarma ante el peligro de confundir los medios de pago de la econimia con la provisión de recursos publicos.
4) En cuarto lugar, eliminados del patrimonio y sistema monetario del campo de este estudio, queda por organizar coherentemente el contenido residual del sistema Financiero. Aquí se opta por catalizarlo integralmente, considerando: determinación, percepción, disposición, contabilización y control de ingresos y gastos públicos a traves del Presupuesto Funcional como arquetipo de la política y de la administración financiera.
Es importante, al efecto, subrayar el riguroso sentido del termino <<catalizador>>. El presupuesto no contiene todo ese volumen residual, ni en términos positivos ni normativos; pero si se originan en su presencia todas las interacciones políticas y administrativas del aquí acotado como sistema Financiero. Esto es suficiente para los objetivos de este análisis.
Fuentes:
Adaptado por el autor de: Jiménez N., Juan I. Política y Administración. 1970.
. Sitio web de la Oficina Oficina Nacional de Presupuesto de Venezuela. Conectado a Internet Haga CLIC en el vínculo y tendrá acceso a la información más actualizada sobre el presupuesto nacional.
www.mf.gov.ve Sitio web del Ministerio de Finanzas de la República Bolivariana de Venezuela. Conectado a internet haga CLIC en el vínculo para informaciónm adicionalclicl
Nota el plan único de cuentas está vigente a partir de enero de 2005 .
CAPITULO XI
El proceso financiero
El sistema Financiero, como instrumento neutro de provisión de medios de pago para adquirir los insumos de ultimo orden del proceso productivo, es estrictamente institucional. Las ciencias sociales lo contemplan desde sus perspectivas jurídica, administrativa y microeconómica.
El ordenamiento jurídico establece el proceso financiero institucional y las funciones que incolucran a los órganos que lo administran. La descentralización política o administrativa de la institución, o la desconcentración interna de sus, funciones, delimitan el proceso y la organización.
El proceso se inicia con el planeamiento del volumen y composición de la ecuación de insumo-producto institucional para una unidad de tiempo, convencionalmente fijada en el período anual. El planeamiento exige la optimización de esa relación, sea maximizando el producto a partir de la disponibilidad de recursos limitados, sea obteniendo un producto dado con la máxima economicidad.
La limitación de los medios puede referirse a los insumos de último orden: la institución no podría ampliar su producto, aun contando con los necesarios recursos presupuestarios, si la comunidad no dispone de la mano de obra calificada o no calificada o de los insumos físicos muebles o inmuebles, corrientes o de capital, en la cuantía requerida, o si su escasez determina un costo marginal social superior al valor del producto marginal; o la limitación puede referirse a la disponibilidad de los recursos financieros; o puede venir impuesta por el tamaño del mercado del producto. La labor de planeamiento corresponde a la gerencia institucional, asesorada por su oficina de planeamiento, si existe.
Determinada la cuantia del ingreso, y bajo las normas emanadas de la potestad reglada o discrecional de la Oficina Central, la oficina de presupuesto formula el anteproyecto presupuestario de la entidad según una clasificación por objeto del gasto, a la que se añade otra, por origen del ingreso, cundo existen fuentes de financiamiento distintas de las procedentes del fondo general del Tesoro.
En este ultimo caso se encuentran todas las instituciones que perciben y retienen fondos en cuentas separadas del fondo general que administra el Ministerio de Hacienda como Oficina central del sistema, y su volumen y heterogeneidad corre parejas con el grado de descentralización institucional: las entidades centralizadas pueden administrar fondos rotatorios y las tasas por ellas percibidas; las descentralizadas administrativamente mantienen su propia tesoreria (sus saldos no revierten al fondo general al cierre del ejercicio fiscal), pudiendo nutrirse, además de las asignaciones del fondo general, con ingresos por venta de bienes y servicios, especialmente en el caso de las empresas públicas; las que disfrutan de autonomía política pueden, además, recibir sus propios ingresos tributarios o patrimoniales o contratar, si la Constitución lo autoriza, sus propios empréstitos.
Al entrar en ejecución el presupuesto aprobado –el órgano que lo aprueba y las características de la aprobación varían también con el grado de descentralización–, la oficina de presupuestos emite libramientos u órdenes de pago contra las correspondientes fuentes de ingresos.
Hechos efectivos los pagos a favor de los proveedores de insumos de último orden, las planillas o nóminas y los comprobantes de pago pasan a la oficina de contabilidad de la entidad, donde se asientan en los libros respectivos y según las mismas clasificaciones de gastos e ingresos recogidas en el presupuesto. En cualquiera de estas etapas pueden existir trámites de control interno o externo, y previo o posterior al gasto. Existen trámites legales para traspasar fondos de una a otra partida por objeto del gasto y para suplementar las deficitarias con recursos adicionales.
Al fin del ejercicio, la oficina de contabilidad cierra las cuentas y, dependiendo del grado de descentralización, remite los saldos al Tesoro Central o los retiene. El resultado contable pasa a consolidarse a la Oficina Central del sistema. Ha concluido el proceso financiero institucional.
Dos consideraciones son relevantes en este contexto.
a) Los instrumentos básicos del proceso financiero institucional son las clasificaciones por objeto del gasto y por origen del ingreso y la contabilidad de transacciones efectivas; todos ellos de naturaleza jurídica, administrativa y microeconomica.
La clasificación por objeto del gasto agrupa la ilimitada variedad de los insumos humanos y materiales al adquirirse en conjuntos y subconjuntos, definidos según su progresivo grado de la homogeneidad. El total del gasto puede dividirse, en un primer grado de clasificación, según los distintos sistemas a que pertenecen los respectivos insumos: Remuneraciones personales, Abastecimientos, Obras públicas contratadas y Servicios financieros de la Deuda Pública. Cada una de esta cuatro partidas genéricas se subdivide en otras mas específicas, según los criterios de homogeneidad que resulten relevantes por su naturaleza jurídica y administrativa.
Por ejemplo, la de Remuneraciones personales puede subdividirse en remuneraciones del personal permanente y del personal contratado o en pagos por planillas y pagos eventuales; cualquiera de las dos posibilidades es igualmente consistente, pues ambos pares de subconjuntos suman el conjunto total; si ambos son útiles administrativamente, puede insertarse una de las subdivisiones dentro de la otra, originándose una clasificación de el tipo que presenta en el siguiente esquema:
1.1. Personal permanente.
- Pagos por planilla.
- Pagos eventuales.
1.2. Personal contratado.
1.2.1. Pagos por planilla.
1.2.2. Pagos eventuales.
2. Abastecimientos
3. Construcción de obras por contrato
- ………..
4. Servicios financieros
- ………….
- ……………
Siendo el gasto total = 1 + 2 + 3 + 4.
La clasificación sucesiva (subclasificación) puede proceder indefinidamente, hasta llegar a identificar cada pago individual. El análisis permitiría clasificar la adquisición de una maquina de escribir de características perfectamente definidas a través del tan penoso como inútil procedimiento siguiente:
2. Abastecimientos; 2.3. Equipos; 2.3.7. Equipos de oficina; 2.3.7.2. Equipos eléctricos. 2.3.7.2.4. Máquinas de escribir. 2.3.7.2.4.9. Máquinas de carro ancho; y así sucesivamente.
De igual manera, el pago de horas extraordinarias al personal permanente puede representar una partida de cuarto nivel de subclasificación [ 1.1.2.X] o de grado n, si los pagos eventualmente se subdividen sucesivamente en otras partidas, en una de las cuales figuran las horas extraordinarias.
Lo interesante para nuestro análisis son los criterios que determinan la estructura de la clasificación y el nivel de desconsolidación. Como su mismo nombre lo indica, la clasificacion se refiere al objeto del gasto, esto es, pretende identificar todos los posibles insumos según características homogéneas cuya mera denominación –sueldos, viáticos, material de escritorio, contrato de construcción de una carretera, servicio de la Deuda Pública—es plenamente significativa e inequívoca respecto del destino que habrá de darse a los fondos.
Ello facilita la administración y el control, buscando una posición e equilibrio en el continuo <<plena rigidez-plena flexibilidad>> en el manejo institucional de los recursos financieros. En un extremo, si el gerente institucional pudiese disponer irrestrictamente del total de la apropiación de recursos hecha a la entidad, podría legalmente gastarlo integramente en remuneraciones personales, empezando por la suya propia; sin fondos para adquirir los demás insumos materiales necesarios al proceso productivo, el producto institucional podría ser cero. Notese bien que ni la sociedad, representada por la envolvente macropolitica, ni los responsables políticos del sector a que pertenecerían los frustrados productos aceptarían esa ecuación, pero que jurídica y administrativamente será válida.
Lo único que la norma jurídica exigiría en tal caso es que no se gastase más del total de egresos aprobados, ni se hubieran usado otras fuentes de ingreso que las aprobadas también; por su parte, lo único que exigiría la Administración es que se emitiesen las oportuna órdenes y libramientos de pago y que se contabilizasen correctamente.
En el otro extremo, si se diese valor legal al grado n de desconsolidación, la apropiación de fondos para máquinas de escribir eléctricas de carro ancho no podría usarse –sin que el Congreso autorizase el traspaso—para comprar una de carro estrecho; con ello se haría utópica la previsión adecuada de necesidades institucionales y, por precisa que fuere, existirían siempre partidas deficitarias y partidas excedentes.
La posición de equilibrio señala la frontera entre la potestad reglada y la discrecional del gerente institucional. Los fondos apropiados para <<Equipos de oficina>> [ 2.3.7] no pueden destinarse a <<Equipos automóviles>> [ 2.3.X] ; menos aun podrán aplicarse a pagar alquileres [ 2.X] , y menos aun a pagar sueldos [ 1] . La frase <<menos aún>> es un pleonasmo: en realidad resultan igualmente vedadas las tres posibilidades.
En la practica cabe establecer entre ellas una diferencia relevante, ya que la ley orgánica puede fijar distintos requisitos y procedimientos para autorizar cada una de ellas; pero desde el punto de vista del valor legal de la asignación, las tres restringen por igual la potestad discrecional de la gerencia.
En cambio, los sucesivos niveles de desconsolidación (desde el 2.3.7. hasta el 2.3.7…….n) no tienen valor legal y el gerente puede libremente dedicar los fondos de esa partida a comprar máquinas de escribir, calculadoras o máquinas de afilar lapiceros.
CLASIFICACION DE ACUERDO A LA NATURALEZA DE LAS PARTIDAS
En la práctica, el equilibrio suele fijarse en distintos grados de clasificación, dependiendo de la naturaleza de las partidas y de las consecuencias que pueda tener el abandonar cada una a la potestad discrecional del administrador. Puede esperarse que la legislación orgánica asigne carácter legal a ciertos gastos individualizados, como el sueldo básico de cada funcionario o la subvención a cada municipio; puede esperarse mucha mayor flexibilidad en la adquisición de bienes y servicios no personales, y tal vez una flexibilidad intermedia cuando se asignan fondos para la construcción de caminos [ 3.2] , sin especificar para cual de ellos [ 3.2.X] , quedando la institución (Ministerio de Transporte) en libertad para pagar mayor o menor cantidad al contratista X o al Y.
La frontera entre la potestad reglada y la discrecional puede requerir modificaciones en el tiempo. Los órganos de control pueden consolidar innecesariamente desconsolidado un tipo de adquisiciones, en perjuicio de la flexibilidad del proceso productivo; o, por el contrario, considerar que el nivel legal de apropiación es demasiado amplio y se presta a irregularidades.
La solución está en definir anualmente la legalidad, incluyendo la clasificación por objeto del gasto en cada ley anual de presupuesto. Como ya se indicó anteriormente, la jerarquia piramidal normativa asigna a las leyes de rango superior las características de permanencia y flexibilidad. Si en un ordenamiento jurídico se impone, en la ley orgánica de presupuesto, una determinada clasificacion por objeto del gasto, se puede requerir un tramite innecesariamente difícil (mayoría calificada) para modificar la ley orgánica, o se corre el peligro, mas frecuente en la práctica, de modificar por ley anual un precepto orgánico.
La clasificación por origen del ingreso es igualmente jurídica y administrativa: señala las fuentes de los ingresos autorizados según su procedencia administrativa. Una clasificación de este tipo puede incluir partidas como las siguientes:
- Remuneraciones personales
- Fondo general del Tesoro.
- Impuestos destinados.
- Ingresos por ventas.
- Rentas patrimoniales.
- Tasas.
- Ventas patrimoniales.
La aplicabilidad o no de varias de estas partidas depende, como ya se mencionó, del grado de descentralización y de la naturaleza institucional. En un extremo, un Ministerio e Defensa puede no tener más fuente de recursos que el Tesoro Público. En el otro extremo, un municipio autorizado a emitir empréstitos y a recaudar impuestos, propietario de una empresa de transporte urbano, que percibe tasas por la expedición de certificados del Registro Civil y que vende un paquete de acciones de una empresa privada del que es propietario, puede tenerlos todos.
Como en el caso del gasto, el valor de esta clasificación es estrictamente legal; cada uno de esos tipos de ingresos puede tener sus mecanismos propios de exacción, sus restricciones o sus destinos preestablecidos, limitando la facultad institucional de recaudarlos en distintas cuantías o de aplicarlos a distintos objetos del gasto. La autorización constitucional para emitir empréstitos municipales podría estar restringida, por ejemplo, a la construcción de ciertos tipos de obras públicas.
La contabilidad de Caja, o de transacciones efectivas, es el instrumento indispensable del control institucional, interno y externo, e, igualmente, tiene carácter jurídico-administrativo. Solas y todas las transacciones que generan pagos y cobros tienen valor legal; la institución quedó ya definida como el ente con personalidad jurídica de derecho público, capaz de obligarse y obligar; las obligaciones se cancelan con los pagos y los créditos con los cobros. La administración de esta contabilidad, normalmente por partida doble, presenta los estados de cada cuenta en valores efectivos, cuyos saldos se traducen en aumento o disminución del activo disponible o de las cuentas por cobrar o por pagar.
La segunda consideración en punto se refiere a los órganos administrativos del proceso financiero institucional. Acaba de hacerse referencia a oficinas separadas de presupuesto y contabilidad, pero su separación o fusión dependerá exclusivamente de las normas preestablecidas o, en su defecto, de la decisión gerencial, basada en criterios de eficiencia institucional.
La norma puede limitarse a establecer que la persona que autoriza las órdenes de pago no sea la misma que los hace efectivos, o que se requiera más de una firma para efectuar un pago. Sin embargo, el que existan órganos separados de presupuesto y contabilidad, así como el nivel jerárquico de su separación, puede resultar relativo.
La entidad puede tener toda su función auxiliar de provisión de insumos bajo la autoridad de un director general de Administración, bajo el cual, en departamentos separados y a través de subdivisiones inferiores al nivel de departamento, se ubique mas o menos racionalmente la gestión de todos o varios de los sistemas administrativos; o la oficina auxiliar a cargo de cada sistema puede depender directamente del gerente institucional; o pueden agruparse dos o más de ellas bajo una sola jerarquia intermedia (tipicamente las de presupuesto, contabilidad y adquisiciones bajo un director financiero), quedando las demás (tipicamente la de personal) bajo la jurisdicción inmediata de la gerencia, etc.
El nivel jerarquico de la separación puede depender tanto de normas regladas como del tamaño y naturaleza de la entidad. En un ministerio o gran empresa pública, la administración financiera puede estar separadas de las de personal y suministros desde el primer escalón jerarquico inferior al del gerente institucional: puede haber un director financiero, bajo el cual se abran departamentos separados de presupuesto, contabilidad, tesorería y fiscalización.
En una municipalidad rural puede esperarse que la administración de los insumos de todo tipo esté repartida entre dos o tres personas que componen la sección administrativa: el mismo funcionario pagador puede administrar las compras y llevar las nóminas. La organización institucional de los sistemas es también, por tanto, de naturaleza jurídica, administrativa y gerencial.
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN INSTITUCIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
Desde el punto de vista del análisis interdisciplinario, la administración financiera de las instituciones públicas no difiere de las privadas sino por las garantías jurídicas exigidas a las primeras en defensa de la integridad fiscal. Los mismos razonamientos pueden aplicarse a la administración institucional de los demás sistemas administrativos de última orden: la regulación del proceso de administración de personal y de los de adquisiciones y construcciones solo pretende establecer garantías frente a la potestad discrecional del administrador.
Todo ese conjunto de garantías se regula por el derecho administrativo, el Derecho fiscal o las demás disciplinas en que puede fraccionarse el Derecho público. Las demás ciencias sociales permanecen impávidas frente a esa distinción: todas las instituciones, públicas y privadas, son administrables, esto es, sujetas al proceso de planeamiento de sus fines y medios, y a su ejecución y control; todas ellas generan procesos microeconómicos de producción y consumo, con posiciones teoricas de equilibrio estable que maximizan la función de insumo-producto dentro de las restricciones a que pueda estar sometida la ecuación.
Las restricciones de la ecuación privada pueden venir impuestas por la forma del mercado y las de la pública por la política de precios impuesta a la institución, originando, tanto en un caso como en otro, distintas posiciones de equilibrio: hay una solución de equilibrio para el monopolio distinta de la libre concurrencia, como hay una solución de equilibrio para precios subsidiados distinta de la ley de precios de monopolio fiscal que encierran un impuesto a la producción o al consumo; todo ello no son sino variedades consistentemente analizadas por la teoría microeconómica.
La naturaleza pública o privada de la acción financiera institucional es igualmente inoperante para la macroeconomía: el efecto que esa accion pueda ejercer sobre las funciones de producción, consumo, distribución del ingreso, ahorro e inversión nacional, o sobre la balanza de pagos, se analiza en un agregado de cuentas nacionales que consolida las cuentas públicas y las privadas. Para la política, en fin, ambos son procesos políticamente neutros, aunque reencajables en una dimensión sectorial a través de la cual, y trascendiendo el marco de decisión gerencial, la envolvente política actua sobre insumos y productos públicos y privados en la provisión de los fines últimos demandados por el grupo social.
LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y LOS SISTEMAS DE ULTIMO ORDEN
El sistema financiero como instrumento neutro de acción pública tiene en común con el sistema de personal el área de las remuneraciones, sanciones pecuniarias, prestaciones sociales y pensiones. El enfoque descriptivo encontraría otros puntos de convergencia en otras etapas del proceso o en otros elementos del sistema.
Por ejemplo, frecuentemente las leyes anuales de presupuesto contienen normas referentes a la administración del servicio civil que no son estrictamente financieras: el pragmatismo parlamentario encuentra en la ley presupuestaria un vehículo ágil y eficaz para hacer viajar por ella preceptos que deberían tener otros medios propios de transporte social; la ley anual resulta en ciertos casos un ómnibus de contenido heterogéneo, que tiene la gran ventaja de pasar siempre por la puerta del Congreso a la misma hora. Si el orden jurídico-administrativo no ha asignado claramente vehículo propio a cada decisión autoritaria, o el debate parlamentario y la presión de la envolvente macro política dificultan o retrasan su sanción , el autobús presupuestario pasa siempre una vez al año, dispuesto a recoger a todos los viajeros retrazados.
La convergencia práctica puede darse también al nivel de los órganos; la misma oficina auxiliar de presupuesto o contabilidad aparece fungiendo en ocaciones como oficina de personal. Incluso, al nivel macroadministrativo, y como ya se dijo, el ministro de Hacienda puede ser también titular de la Oficina Central del Servicio Civil. Sin embargo, el casuismo descriptivo no interesa a nuestro análisis: el criterio lógico restringe el área común que ambos sistemas comparten al financiamiento de los insumos humanos del sector público.
La nómina o planilla de pagos del personal de la institución es el instrumento tipico de administración de este area conjunta y en ella se incorporan y refunden los respectivos instrumentos tipicos de ambos sistemas: el presupuesto y la clasificación de cargos. Esta ultima clasifica los recursos humanos necesarios a la institución según categorías, series, niveles o tipos, indicando los requisitos personales exigibles para cubrir cada puesto en términos de formación profesional, experiencia, edad o años de servicio. Una planta clasificada de cargos puede incluir los siguientes niveles: directivo, técnico, administrativo, profesional, subprofesional, auxiliar, manual y de campo.
Dentro de cada nivel se defienden las características específicas de cada puesto a cubrirse, y todos ellos se homologan en una escala de grados que pueden ir, en orden decreciente de importancia, desde el grado 1 para el que corresponde al más alto nivel de remuneración hasta el grado n para el más bajo. La equidad horizontal requiere que a igualdad de trabajo exista igualdad de remuneración y, en la escala, igualdad de grado.
Los saltos de un grado al siguiente se pueden atenuar mediante escalones dentro de cada uno, a los que se accede por antigüedad, para compatibilizar la igualdad de trabajo o responsabilidad con la experiencia. En todo caso y para lo que aquí importa, la clasificación de cargos no tiene por qué contener ninguna mención de las cuantías de los sueldos implicados. Si el puesto de ministro corresponde al grado 1 de la escala y el de chofer al grado 20 y los saltos de grado varían en 10 por ciento, al primero correspondería un sueldo básico triple del del segundo, sin referencia a ningun importe monetario. El sistema de personal solo asigna así a las remuneraciones los valores relativos de una serie ordinal. Es un mero índice objetivo de igualdad y desigualdad, basado en los principios de equidad horizontal y vertical.
Para convertir la clasificación de cargos en nómina de retribuciones basta asignar un sueldo tipo al grado 1 o al n de la escala y ajustar proporcionalmente los demás en el orden porcentual correspondiente. Los sueldos relativos se transforman entonces en absolutos; se pasa de los números ordinales a los cardinales. Aparece una cifra de retribuciones personales medida en valores monetarios que representa una deuda fiscal a favor de los proveedores de insumos personales; el objeto del análisis se traslada el sistema de Personal al sistema Financiero. El presupuesto incluirá las oportuna apropiaciones, ajustadas a la clasificacion por objeto del gasto.
La administración de las remuneraciones supone así decisiones emanadas de los órganos de ambos sistemas: las oficinas de personal alteran la nómina de sueldos cada vez que se cubre una vacante, o se promueve, sanciona pecuniariamente, jubila o remueve a un empleado; la alteran también al registrar en ella las acciones o situaciones que generan remuneraciones complementarias, acreditando, por ejemplo, las horas extraordinarias trabajadas. La oficina de presupuesto ordenará los pagos de haberes en base a las correspondientes normas y procedimientos financieros, y las oficinas de contabilidad registrarán los pagos y los cotejarán con la nómina de personal.
La coordinación entre ambos sistemas es consustancial a la eficiencia administrativa. Si la oficina de personal efectuase los nombramientos y promociones y la asignación de remuneraciones complementarias sin consideración a las asignaciones presupuestarias correspondientes, el personal podría quedar impago por falta de recursos, a menos que durante el ejercicio se amplíen las partida deficitarias; si las oficinas pagadoras cancelasen las remuneraciones contra presentación de un recibo de crédito elaborado por cada funcionario como acreedor directo de la institución y sin intervención de la oficina de personal que garantiza la cantidad y calidad de los servicios prestados, la ejecución y control del presupuesto quedarían librados a la contingencia de la evaluación de esos servicios por los propios acreedores.
Análogas reflexiones caben sobre la integración de actividades en el pago de servicios, indemnizaciones y prestaciones de seguridad social; una administración eficiente exige una perfecta coordinación de los sistemas de Personal y Financiero.
Algunas áreas de gestión conjunta entre los sistemas Financiero y de Abastecimientos son el inventario de existencias, la homologación de productos, los mecanismos de adquisición, el cálculo de mermas y la distribución de materiales. Para el sistema de Abastecimientos, la evaluación de existencias y el calculo de mermas representan recursos materiales disponibles para el proceso de insumo-producto institucional; para el sistema financiero significan economías o deseconomías en las correspondientes partidas por objeto del gasto para el ejercicio fiscal corriente.
La homologación de productos significa una simplificación para el abastecimiento de repuestos y recambios y, también un menor gasto, derivado de las economías de escala en la adquisición de productos homogéneos. La regulación de las adquisiciones, según su cuantía, origen o naturaleza, por los procedimientos estereotipados del concurso de precios o de la licitación, no solo intentan garantizar la calidad del suministro sino su mínimo costo relativo.
En conclusión: la optimización de la ecuación de insumo-producto institucional, examinada desde el miembro e los insumos, exige minimizar su costo en la obtención de un producto dado; el coste minimo es función de los precios de los factores y de la función técnica de rendimiento. El equilibrio de la producción combina el aspecto económico de ingresos, costos y beneficios con el técnico de la productividad de los factores. El sistema financiero enfoca el primer aspecto y los de personal y abastecimientos el segundo; los tres están íntimamente vinculados en la ecuación de insumo-producto institucional.
PODERES DEL ESTADO Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA.
Ya se mencionó el valor estratégico de un presupuesto programado en la determinación de un equilibrio estable entre los poderes del Estado.
El presupuesto funcional está integrado por la suma de programas que recogen los compromisos aceptados por el Gobierno en la provisión de todos los Servicios Generales, Sociales y Económicos, divisibles e indivisibles, públicos puros y mixtos, generados por todas las instituciones públicas sectorializables; así como por todos los programas cuyos productos son de grado n-m en la producción de esos fines últimos.
El giro radical con el pasado lo dio la Comisión Hoover de Estados Unidos al declarar que la finalidad del presupuesto radica en determinar las cosas que el gobierno hace más bien que las que el gobierno compra; al cambiar el acento del insumo al producto, el presupuesto dejó de ser una mera lista de gastos e ingresos para convertirse en un plan programado de acción anual.
En el sistema tradicional, los fines de la acción pública estaban implícitos; era legitimo suponer que los gastos autorizados al Ministerio de Salud se dedicarían, más o menos imprecisamente, a actividades de medicina preventiva, curativa o sanidad ambiental; el grado de impresión, siempre referido a valores monetarios, dependía de la mayor o menor perfección con que estuvieran establecidos los gastos por su objeto y del grado de potestad reglada o discrecional que se otorgue a la institución para disponer de los ingresos.
El impuesto destinado a fines específicos fue un recurso pragmático de los Congresos para garantizar el cumplimiento de ciertos fines institucionales. La consecuencia lógica de esta concepción fue la aprobación legislativa de fondos por instituciones y por objeto del gasto y la división de los ingresos entre los del fondo general del Tesoro y los destinados. Del fondo general, el congreso autorizaba gastos para la adquisición de bienes y servicios específicos por cada una de las instituciones públicas; las autorizaciones eran inflexibles en cuanto a su destino en la adquisición de insumos –remuneraciones personales, viáticos, compra de equipos, de materiales y suministros, construcciones, etc.—y plenamente flexible en cuanto ala posibilidad de su utilización en la producción de unos u otros de los fines institucionales.
Un ministerio de Comunicaciones, que recibia apropiaciones en cada una de esas partidas por objeto del gasto, no podía tranferir fondos sin autorización legislativa de una partida de suministros con superávit a una de construcciones que resultase deficitaria; en cambio podía, a su arbitrio, usar los fondos de construcciones en construir centrales telefónicas o telagraficas o edificios para lña administración de correos. Si el Congreso deseaba asegurar la construcción de una central telefónica recurriría a crear un impuesto destinado a su construcción. Los impuestos destinados han sido, así, los deformes antepasados de la actual concepción programática.
En el nuevo sistema, el Congreso no apropia los fondos por instituciones, sino por programas con metas especificas. El Ministerio de Comunicaciones puede tener como uno de los fines últimos de su función de línea el reparto y distribución de 200 millones de encomiendas portales al año en todo el territorio nacional; esa es su meta y su producto final. Para ello requiere una red de oficinas de correos, un cuerpo de carteros, vehículos y sacos; esos son sus insumos de ultimo orden, que cuestan al año varios millones de unidades monetarias. La reunion de esos insumos y productos forma el programa presupuestario.
Bajo iguales condiciones se pueden definir en ese mismo ministerio programas de servicios telefónicos y telegráficos, cada uno con sus fines ultimos como metas y con sus recursos humanos, materiales y financieros como insumos. Si el ejecutivo considera que el servicio de correos es insuficiente, el ministro de comunicaciones podrá proponer en el anteproyecto de presupuesto la ampliación de la meta a 250 millones de unidades de correspondencia y ello podrá requerir mayor numero de carteros, de vehículos, de sacos o de oficinas de correo y, en consecuencia, mayores gastos. Alternativamente, puede ser el congreso quien, presionado por el electorado, los partidos, o los intereses particulares de los grupos afectados, decida ampliar una meta que el Gobierno consideró suficiente y, al tiempo de la discusión legislativa del presupuesto, ampliará el programa. Los poderes quedan en equilibrio cuando, aprobada la meta, el programa de correos recibe la apropiación de recursos necesaria para adquirir los insumos requeridos.
Al ampliarse el mandato se amplían, <<paripassu>>, la provisión de medios y la responsabilidad por su administración eficiente. Quedan en equilibrio cuando el Congreso varia la meta sin variar automáticamente la provisión de todos los medios humanos, materiales y financieros exigidos por las funciones técnicas de producción.
En el presupuesto tradicional, el Congreso discutía, recortaba, aprobaba o ampliaba recursos financieros sin referencia explicita a las funciones técnicas de producción y sin pasar juicio, por tanto sobre el efecto que la modificación de insumos podría tener en la obtención de productos finales. Nada apareja quiza mayor abuso y desequilibrio de poder en el recorte arbitrario de una partida de insumos limitativos de la función de producción para economizar su valor; es conocido el caso de un Congreso que, urgido de hacer economías en el proyecto de presupuesto, decidió suprimir del pliego del Ministerio de Salud Publica las remuneraciones a todo el cuerpo de enfermeras que, por ser personal eventual, podía ser despedido sin indemnización; los efectos sobre la ecuación de equilibrio no tardaron en hacerse sentir: no solo quedo todo el programa paralizado, sino que el falso ahorro presupuestario significo el despilfarro de los demas insumos complementarios que, por falta de aquel quedaron occisos.
Esto es, no solo disminuyo el producto al disminuir el número de atenciones hospitalarias, sino que los gastos de mantenimiento de las camas ocupadas, la remuneración de los médicos inactivos y los costo de los productos sanitarios no utilizados generó una capacidad occisa de un costo fiscal varias veces superior al ahorro del sueldo de las enfermeras.
En realidad, bajo las condiciones del presupuesto tradicional no podía ser de otra manera; si el mandato no incluía fines últimos explícitos ni análisis de la correspondiente relación insumo-producto, los resultados quedaban librados al azar de una correlación intuitiva mas o menos aproximada, o a la grosera falta de correlación del ejemplo citado.
El presupuesto por programas introduce una función técnica y, como tal, objetiva, frente a la interacción de las fuerzas de la envolvente macropolitica es posible que las enfermeras eventuales representasen el único insumo no defendido, ni por partidos políticos, ni por grupos de interés, ni por el ordenamiento jurídico, ni siquiera por el propio Ministerio de Salud a la hora de disminuir las asignaciones del pliego presupuestario, pudo moverse la Asociación Médica Nacional para que se mantuviesen intactas las remuneraciones de sus afiliados y las empresas constructoras para que no se excluyesen las partidas de construcción de hospitales; la legislación del servicio civil ampara a todo y sólo el personal permanente, pero no al eventual; sin una relación insumo-producto explícita, la ecuación se rompió por la variable más débil del entorno político-social. Cabría añadir que ni partidos ni grupos asumieron la defensa del producto, porque los enfermos ni están colegiados ni tienen filiaciones políticas como tales.
Bajo el nuevo sistema la envolvente macropolítica sigue actuando, por supuesto, con el mismo vigor que antes, pues es una variable exógena; pero el presupuesto programado hace explícitas las consecuencias que sobre la optimización de la relación insumo-producto pueden derivarse de esas influencias del entorno político-social.
El nuevo sistema presupuestario ofrece al poder Legislativo una coordinación mecanicista entre medios y fines; convierte al documento presupuestario en cuadro de insumo-producto de la acción pública. La apropiación de recursos no se hace ya por instituciones, sino por programas. Tradicionalmente, el Ministerio de Comunicaciones sería la unidad de apropiación; ahora el ministerio es un mero receptáculo de tres apropiaciones distintas, una para correos, otra para teléfonos y otra para telégrafos.
El programa ha tomado el lugar de la institución como unidad de apropiación. Jurídicamente hay tres mandatos y tres unidades de rendición de cuentas por mandatarios; políticamente tres compromisos del Poder con el grupo social; contablemente, tres centros de contabilidad de caja y costos; económicamente tres unidades de producción y consumo, y en su caso, de formación de capital, sujetas al régimen de prioridad sectorial; administrativamente, tres unidades de gestión institucional. Para el sistema de Planificación, cada programa es un vehículo potencial de ejecución de las metas del plan; para el de Personal, un centro de reclutamiento, asignación, capacitación, promoción y remoción de recursos humanos; para los de Abastecimientos y Construcciones Públicas, el destino de sus suministros muebles e inmuebles; para el re racionalización, el criterio básico de reorganización de los órganos u procesos a su servicio.
Al examinar, aprobar o reformar un programa presupuestario y al aprobar la Cuenta General que contiene la acción realizada en el período vencido, el Congreso emite juicio, explícito o implícito, sobre la triple condena del esquema macroadministrativo: instituciones, sectores y sistemas.
Con ello cruzamos de nuevo la línea fronteriza entre política y administración.
Fuentes:
Adaptado por el autor de: Jiménez N., Juan I. Política y Administración. 1970.
www.ocepre.gov.ve sitio web de la Oficina Nacional de Presupuesto del la República Bolivariana de Venezuela. Conectado a Internet haga CLIC aquí clic para información detallada en materia presupuestaria al nivel nacional.
- Empréstitos.
CAPITULO XII
El sistema Financiero como variable independiente de la ecuación de insumo-producto social es extrainstitucional, extrajurídico, macroadministrativo, macroeconómico, estocástico y, en ultimo término, político. Las ciencias sociales los contemplan, por tanto, desde esas mismas perspectivas disciplinarías.
El salto de lo micro a lo macro-financiero se realiza con la transformación de los instrumentos de su administración en otros equivalentes al servicio de su política. Las clasificaciones por objeto del gasto y por origen del ingreso, definidas ya como arquetipos del proceso presupuestario y contable, son subsumibles en una clasificación de las cuentas consolidadas del sector público según su significación económica y en la que se apoya el planeamiento, ejecución y control de la política financiera.
La contabilidad de valores efectivos, destinada a exigir la responsabilidad institucional de la administración financiera, se transforma en una contabilidad de costos, utilizable como patrón de eficiencia de la acción publica frente a la privada; el presupuesto institucional como mandato se asocia al plan nacional como cálculo técnico; el corto plazo se inserta en el largo plazo; la ecuación de insumo-producto traslada su equilibrio desde el fiel de la balanza institucional al del grupo social; el planeamiento gerencial se conecta con la planificación macro administrativa de sectores y sistemas.
Política y administración no son alternativas del análisis, sino complemento recíproco de la apreciación integral del fenómeno sociológico. Política y administración financieras no sólo están divorciadas, sino que necesariamente han de apoyarse recíprocamente. Solo combinando los instrumentos al servicio de una y otra en el tubo de ensayo del análisis teórico-empírico logramos un precipitado estable.
Importa entender que la reacción de estos elementos heterogéneos se nos aparece como una ruta aprovechable hacia la meta de la integración de las ciencias sociales. A efectos pragmáticos, la reacción carece de sentido cuando el objeto de cada ciencia particular es proceder a establecer, deductivo o inductivamente, criterios relacionales para acciones sociales específicas e individualizables. La referencia a algunos de los instrumentos financieros bajo examen aclarara esta afirmación.
Las transacciones agrupadas, a efectos de administración financiera, entre gastos por su objeto e ingresos por su origen son reclasificadas, según su significación económica, de acuerdo a criterios totalmente ajenos a los que presidieron la estructuración de aquellas. La clasificación económica distribuye el conjunto de gastos e ingreso publico en subconjuntos de clasificación progresiva cuyo valor resulta tan ajeno a la administración institucional como necesario para la política financiera.
Dos subconjuntos son especialmente relevantes a este último fin: la distribución entre transacciones corrientes y de capital, de una parte, y la de transacciones efectivas y de transferencia, de la otra. Cada uno de ellos permite derivar magnitudes y saldos de importancia fundamental para orientar la política financiera.
La distinción entre transacciones corrientes y de capital se establece en base a la posibilidad de que gastos e ingresos afecten o no el valor patrimonial neto de la unidad que lo realiza, a través de variaciones en sus cuentas de activo y pasivo. El saldo de transacciones corrientes presenta el ahorro del sector o subsector público que se consolida.
El total de ahorro público, sumado al generado por los consumidores, las empresas privadas y el saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos, determina el total del ahorro nacional; la relación de este total con las previsiones de inversión ponen en marcha todo el proceso de equilibrio o desequilibrio macroeconómico y afecta al nivel del ingreso nacional y del empleo. Como consecuencia la determinación del ahorro del sector publico es un dato indispensable para planear cualquier política financiera activa, tal como fue definida anteriormente.
El saldo de las transacciones reales, corrientes y de capital, determinan la inversión o desinversión financiera neta, definida como la diferencia entre los prestamos otorgados por el gobierno menos su reembolso y la contratación de nuevos empréstitos menos la amortización de los existentes. A su vez el saldo de estas transacciones financieras refleja las variaciones en las disponibilidades de Tesorería. La oferta monetaria total, compuesta por el dinero en circulación y los depósitos bancarios, se distribuye entre los saldos de tesorería del sector publico y el dinero en poder del sector privado. Un aumento de los primeros restringe el poder de compra del segundo. De nuevo, la situación de la tesorería publica afecta la distribución de la oferta monetaria y la estabilidad de la economía.
El saldo de las transacciones corrientes de transferencia (impuestos directos e indirectos, intereses y dividendos y demás transferencias recibidas del sector privado, menos los pagos de seguridad social, subsidios, subvenciones e intereses pagados) sumado a las rentas procedentes de la propiedad pública y al resultado neto de las actividades empresariales del gobierno determina su ingreso disponible que, sumado al ingreso disponible al sector privado, determina el ingreso nacional disponible para consumo e inversión en la economía.
El lector familiarizado con el análisis económico puede añadir aquí cuantas consideraciones considere oportunas en cuanto a la importancia que estos y otros saldos, a demás del significado de las partidas que los integran, tienen para la política financiera. En este contexto, sin embargo, no nos interesa su análisis sino la comparación de su significado y utilización con el que justifica la elaboración de las clasificaciones por objeto de gastos y por origen del ingreso.
Las remuneraciones personales son concepto homogéneo para la administración financiera; aparecen, por ello, agrupadas bajo la misma partida genérica. Sin embargo, la remuneración del conserje de un ministerio y la de un obrero constructor de una carretera difieren notablemente desde el punto de vista de la política financiera: en la clasificación económica, la primera es un gasto corriente y la segunda, uno de capital; el primero disminuye el ahorro del gobierno y el segundo no.
A los efectos de su planeamiento, formulación, aprobación, ejecución, contabilización y control presupuestario no existe diferencia alguna; tampoco la hay desde el punto de vista de las relaciones jurídicas generadas, ni desde el de la administración de personal. La diferencia es macroeconómica. La nomina de pagos personales puede incluir también bonificaciones por familia, en razón al numero de dependientes a cargo del empleado que, desde el punto de vista administrativo, son homogéneas con las demás remuneraciones personales.
Sin embargo, su sentido económico es claramente diferente: las remuneraciones son transacciones sinalagmáticas, que forman parte de la demanda efectiva del gobierno, y las bonificaciones por familia son un subsidio o pago de transferencia que no remunera un servicio, sino que va destinado a aumentar el ingreso real del funcionario como consecuencia de una política de redistribución del ingreso nacional.
La administración de los abastecimientos no distingue tampoco, por su destino, los que son simples gastos corrientes de los que entran en la formación bruta de capital: el mantenimiento de vehículos puede encontrarse, respectivamente, en uno u otro caso si estos se destinan al servicio regular de los funcionarios o si se emplean en trasladar trabajadores a una represa en construcción. Incluso similares construcciones permanentes, que desde cualquier punto de vista administrativo son perfectamente homogéneas –verbigracia, construcciones por el Ministerio de Defensa de un cuartel del ejercito o de un grupo de vivienda para los militares y sus familias—resultan también reclasificadles como gasto corriente y como formación de capital, respectivamente. El servicio de la deuda publica se administra también como una unidad; sin embargo, la diferencia entre pagos de intereses y amortización del principal corresponde también a la distribución entre gastos corrientes y de capital.
Por el contrario, para administración financiera, la diferencia entre ingresos procedentes de impuestos a la producción y al consumo y de los monopolios fiscales es radical: los primeros se recaudan coactivamente y los segundos proceden de compras voluntarias de los clientes. Para el derecho, los primeros se originan en la capacidad de imponer tributos que acompaña a la soberanía del Estado y lo segundo, en un simple contrato.
Todo el proceso de administración tributaria –determinación de los sujetos activo y pasivo, de la base imponible, de los tipos impositivos, de las cuotas, régimen de exoneraciones, recargos, recaudación, sanción, etc.—esta absolutamente separado del proceso de venta de bienes y servicios por una empresa publica: su punto de confluencia no llega hasta que ambos tipos de ingresos entran en tesorería. Sin embargo, desde el punto de vista de su significación económica se trata de idénticos ingresos, porque ambos producen el mismo efecto en la economía, es lo mismo, como ya se reseño, imponer un tributo a la empresa privada productora de un bien o servicio que producirlo directamente en régimen de empresa publica monopolista a un precio que exeda del coste medio por el mismo valor del tributo.
De igual manera, las contribuciones publicas afectan distintas partidas de la clasificación por objeto del gasto, según se realicen por construcción directa o por contrato; en el primer caso, la entidad constructora diluye el costo de la obra a lo largo de partidas tan heterogéneas que pueden alcanzar a todos las genéricas: habrá remuneraciones personales, materiales y suministros, compra de equipos y tal vez hasta pagos financieros por empréstitos recibidos para su construcción; en el segundo, el importe total de la obra aparecerá bajo una sola partida (la 3.X del ejemplo anterior) la administración de una y otra será totalmente distinta en cuanto al tipo de actividades a realizarse por la institución; los problemas jurídicos implicados serán distintos también. En cambio, desde el punto de vista de la clasificación económica no hay ninguna diferencia: en ambos casos se trata de una inversión real directa o formación bruta de capital.
La administración financiera se controla por un juego de cuentas de valores efectivos. Para exigir responsabilidad `por el manejo de los fondos fiscales, arquear las cuentas, conocer la disponibilidad de cada partida en cada momento del proceso de ejecución presupuestaria y determinar los saldos del ejercicio fiscal basta registrar todas y solas las transacciones que presentan movimientos de fondos en valores actuales o devengados.
Desde este punto de vista las partida de depreciación, de servicio gratuito presentados o recibidos por la institución o de uso del capital propio no tiene valor contable, a menos que generen traspasos de recursos a fondos especiales administrados separadamente. En cambio, desde el punto de vista de la política financiera, esas imputaciones de gasto e ingresos son imprescindibles si se desea llegar a conocer el costo unitario de los bienes y servicios producidos por la entidad.
Un servicio de correos que despacha sin estampillas la correspondencia del gobierno o un servicio de teléfonos públicos que no cobra las llamadas de las oficinas gubernamentales tiene que imputar esos valores cono ingresos si se desea conocer su costo de producción o discutir las ventajas o inconvenientes de mantener el servicio en régimen de empresa publica o de entregarlo a actividad privada. Sin estimar esos valores no puede obtenerse como saldo de las transacciones publicas corrientes la partida de ahorro, bruto y neto, del gobierno.
En el caso de las empresas publicas al menos, esas imputaciones han sido necesarias siempre; pero si se adopta un régimen de presupuesto por programas, la necesidad de conocer el costo unitario del producto final programado exige aplicar análogo sistema de contabilidad de costos a las transacciones de las agencias ejecutoras.
Ahora bien, acabamos de hacer referencia a las imputaciones contables; en realidad, la clasificación económica está cuajada de imputaciones, esto es, de asignaciones convencionales de valores que, por no administrarse, no son predecibles con exactitud aritmética, sino estocástica o aproximada. Volviendo a los ejemplos anteriores, las remuneraciones personales en el objeto del gesto tiene una dimensión aritmética exacta; pero cuando se trata de reclasificarlas entre las que pueden considerarse de uso corriente o como formación bruta de capital entraremos en el mundo de las aproximaciones.
En particular, la imputación de la remuneración de la mano de obra en la formación de capital supone, tratándose de obras por administración directa –ya que no en las contratadas, cuyo costo es igual a precio pagado—establecer una línea divisoria, más o menos convencional, entre el personal directamente afectado a las construcciones –obreros y capataces—y que en el mayor o menor grado participa en la construcción y que llega, en último término, hasta el ministro que las autoriza, el director que las supervisa o el ingeniero de departamento que las dirige.
El entender que sólo es imputable a la formación de capital el costo de la mano de obra directamente afecta a los trabajos, clasificando como gastos corrientes las remuneraciones de los funcionarios superiores cuya actividad se relaciona más o menos directamente y en relación inversa a su jerarquía con las obras de inversión no resuelve el problema, ni en términos prácticos (pues no es posible establecer con precisión el concepto de afectación directa) ni aún teóricos, pues nada impide admitir como formando parte del costo de producción las actividades de quien inciden, como supervisores, gestores o administradores en el proceso productivo.
CRITERIOS DE ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA
Las técnicas de reclasificación económica han de recurrir entonces a criterios pragmáticos. Las soluciones prácticas pueden consistir en establecer un cierto nivel jerárquico de organización –Direcciones, Departamentos, Divisiones, Secciones de Construcción—por debajo de las cuales las remuneraciones de la mano de obra se imputan a la formación de capital, excluyendo las superiores; o cuando es de temer excesiva arbitrariedad o inconsistencia en la aplicación de este criterio o se trata de reclasificar cuentas de ejercicios cerrados en las que no existen datos que lo posibiliten, puede resultar preferible excluir totalmente el cálculo directo de las remuneraciones personales y agregar a la cifra obtenida de formación de capital por costo de los demás insumos, una imputación global por el importe de aquéllas, determinada empíricamente y que permita estimar una cifra de inversión real razonable correcta, aunque contablemente inexacta.
De igual forma, los suministros utilizables en formación bruta de capital se prestan a similares asignaciones arbitrarias. Más polémica aún puede resultar la reclasificación, aceptar por la práctica internacional, de las adquisiciones de activos designados a la defensa nacional como gastos corrientes; la clasificación como gasto corriente, en el Anuario Estadístico de las Naciones Unidas, de la adquisición de un portaviones por un determinado país, originó una reclamación de las autoridades nacionales ante la Secretaría General, por publicar unas cifras de ahorro e inversión pública muy inferiores a las contenidas en los documentos nacionales.
Si la construcción de un cuartel se consideró como un gasto corriente y, eventualmente, el Ministerio de la Defensa decidiese acondicionarlo para viviendas, sería preciso cargar a la cuenta de capitas no sólo el valor de la refacción, sino el total de una infraestructura que, por gracia del <<destino>>, se convirtió súbitamente de bien de uso corriente en uso capital.
En resumen, la administración financiera exige instrumentos de exactitud contable para ejecutar y controlar el proceso de insumo-producto institucional. La política financiera sólo requiere establecer sus parámetros con un orden de aproximación suficiente como para que el margen de error no altere las apreciaciones. La administración ha de cuadrar al céntimo todas y cada una de sus cuentas; la política se orienta en base a cifras que desprecian los guarismos correspondientes a los cientos, miles o millones de unidades monetarias.
Con estas consideraciones sobre el valor y alcance de los instrumentos al servicio de la política financiera continuaremos el análisis de las relaciones más características del sistema con los demás elementos del modelo propuesto.
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Adaptado por el autor de: Jiménez N., Juan I. Política y Administración. 1970.
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