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7. Estructura orgánica
Es una estructura compleja, compuesta por seis órganos principales:
De los 6 organos los más importantes son:
- Consejo de Seguridad
- Asamblea General
- Consejo Económico y Social (ECOSOC)
- Secretaría General
- Tribunal Internacional de Justicia
- Consejo de Administración Fiduciaria.
Cada uno de estos órganos principales han creado para su funcionamiento otros determinados órganos subsidiarios, como UNICEF (Fondo de Naciones Unidas para la infancia), ACNUR (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados), etc…
8. Consejo de seguridad
Es un órgano intergubernamental de participación restringida (no están representados todos los Estados miembros).
Esta dedicado primordialmente al mantenimiento de la "paz" y seguridad internacional y para el ejercicio de ésta, puede, investigar situaciones susceptibles de ponerla en peligro e instar a la pacificación.
En un primer momento estaba compuesto por 11 miembros; en la actualidad son 15, y de estos 15 hay 5 que son permanentes (EE.UU., Reino Unido, Francia, China y Rusia); los otros 10 países se van rotando cada dos años, según distribución geográfica.
El Consejo de Seguridad funciona con carácter de permanencia; siendo así que los 15 miembros deben tener un representante en Nueva York.
El porcentaje de su composición es una de las cuestiones más problemáticas, puesto que las tendencias actuales hablan de ampliar los miembros permanentes a Alemania y Japón, siguiendo criterios de política y economía. Democráticamente debería haber un representante de cada área geográfica: por África: Nigeria; por Asia: India y por América Latina: Brasil. — No es casualidad que los cinco miembros sean los principales portadores del armamento atómico.
El Consejo adopta sus decisiones por mayoría de 9 votos. Cuando es una decisión de procedimiento ó de forma vale cualquier voto por igual (sea de un miembro permanente ó no), pero en cuestiones de fondo ó sustantivas estos nueve votos deben incluir necesariamente los 5 votos favorables de los Estados permanentes (estos tienen un "gran" poder: el derecho de veto son intocables).
El Consejo de Seguridad históricamente ha estado "bloqueado", puesto que los conflictos desde 1945 implicaban a algún Estado miembro permanente y este imponía su derecho de veto.
La división Este-Oeste (OTAN, Pacto de Varsovia) supuso la "paralización" de la ONU; puesto que dos super potencias creasen instituciones para la defensa dividió Naciones Unidas en dos bloques internacionales
Se puede decir, que ha vuelto a 'funcionar'; ha producir y adoptar decisiones tras el acuerdo entre USA y RUSIA. La resolución más importante del Consejo ha sido legitimar la "Guerra del Golfo".
9. Asamblea general
Es un órgano intergubernamental plenario, en su seno están representados todos los miembros de Naciones Unidas (los 185 Estados). No tiene funcionamiento permanente y sus competencias son:
- genéricas, es decir, la Asamblea podrá tratar cualquier tema dentro de los límites de la Carta. Y debe quedar inactiva cuando el Consejo de Seguridad entre a tratar una materia concreta.
Son competencias específicas:
- Mantenimiento de la Paz y Seguridad internacional a nivel general, porque a nivel de crisis concretas competen al Consejo de Seguridad.
- Fomento de la Cooperación internacional (sirve de foro).
- Realizar una labor impulsora para el desarrollo del Derecho Internacional Público y de su codificación.
Antes el D.I.P. no era escrito, pero la ONU realiza una labor impulsadora de la codificación, y en este sentido creó un órgano subsidiario, la Comisión de Derecho Internacional, para dedicarse a la labor codificadora.
- Elaborar y aprobar el presupuesto de la organización; así como fijar cuotas y contribuciones de miembros.
Cada Estado miembro tiene su "sitio" en la Asamblea General. En un principio estaba compuesta por Estados occidentales, pero posteriormente se integraron los estados del tercer mundo; estos últimos países quieren un concepto más revolucionario del Derecho Internacional Público. Nosotros que nos denominan, "Estados del Tercer Mundo" somos mayoría en la Asamblea; y por tanto ésta trata más cuestiones de índole económica, sobretodo de la cooperación al desarrollo; y para ello aprobaron la resolución del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) que decía que cualquier forma económica tendría que estar en búsqueda de la repartición de riqueza de todo el mundo (lo que no se está aplicando en la práctica).
El tercer mundo ha querido e intentado cambiar muchas cosas; pero en la práctica los tres poderes (político, económico y militar) siguen estando en manos de unos pocos privilegiados, por no decir EE.UU.
Todo el derecho internacional está marcado por la división Norte-Sur. Los países tercermundistas se encuentran con un derecho internacional que no les favorece (no son miembros del Consejo de Seguridad). Además el abismo (fundamentalmente económico) tiende a acentuarse, puesto que China puede pasar a convertirse en un país poderosamente económico, a diferencia de Ruanda con una economía muy vulnerable y frágil.
Las decisiones de la Asamblea General se adoptan por mayoría; esto no viene a ser muy práctico puesto que estas decisiones no son de carácter vinculante para los Estados, es decir, que estos no se obligan en su cumplimiento. En la actualidad se tiende a adoptar las decisiones por consenso, que aunque no tenga valor jurídico sí tiene un valor moral importante. Decir, aquí, que 130 Estados del tercer mundo critican la prepotencia del Consejo de Seguridad, es aberrante y supone una "degeneración" jurídica el no hallar una fórmula para abolir dicho derecho de inmunidad.
10. Las Carta de las Naciones Unidas: una visión y una misión.
Al fundarse la ONU, al final de la Segunda Guerra Mundial, los estados nacionales de entonces respondían a la necesidad de conducir las relaciones internacionales en un régimen más cooperativo, transparente. Los planes de construir la comunidad internacional sobre cimientos nuevos y más sanos simbolizaban a la vez una manera visionaria y práctica de conducir las relaciones económicas y políticas internacionales.
En vista de los actuales debates relativos a la función y el futuro de la ONU, es importante recordar que la Carta de las Naciones Unidas: percibe los problemas políticos, de seguridad, económicos, sociales, culturales y humanitarios como interrelacionados, y por consiguiente propone soluciones y líneas de conducta coordinadas; da instrucciones a la ONU para que aborde problemas más allá de las relaciones tradicionales entre estados y luche por una cantidad de objetivos normativos más amplios, entre ellos la promoción de "un elevado nivel de vida, pleno empleo y condiciones de progreso económico y social" y la evolución económica y social de "todos los pueblos"; coloca a la ONU en la cúspide del incipiente sistema de organizaciones internacionales. Esta ha de abarcar a las instituciones especializadas existentes tales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), así como las instituciones de Bretton Woods — el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) o Banco Mundial — instituciones establecidas un año antes de la creación de la ONU.
Las esperanzas de un futuro más pacífico y próspero fueron depositadas de este modo en un nuevo sistema de instituciones multilaterales, cuyo objetivo era brindar una señal clara tendiente a un gobierno global bajo los auspicios de la ONU. Sin embargo, desde el comienzo, esta visión internacionalista y democrática de la ONU y de sus atribuciones ha tenido que lidiar con la realidad de la política de fuerza.
Una primera manifestación de ello fue la decisión de las grandes potencias de convertir a las instituciones financieras de Bretton Woods en entes prácticamente autónomos con respecto a la ONU y mantener el nuevo órgano de comercio internacional, el Acuerdo Internacional sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), separado de la ONU. Estas decisiones han tenido graves consecuencias para la coordinación de una política económica global y para la participación democrática en importantes instancias decisorias. No obstante, a pesar de no ajustarse plenamente a las esperanzas de los artífices del sistema internacional de posguerra más "internacionalistas", la estructura institucional emergente y los principios orientadores reivindicados permitieron alcanzar grandes progresos en los años siguientes a su creación.
Cualesquiera hayan sido las tensiones internacionales y las deficiencias de la ONU, la existencia de las Naciones Unidas como una institución para todos los países generó la sensación de formar parte de la comunidad mundial y ayudó a crear una conciencia global. Para los países en desarrollo, la ONU aportó la arena política y permitió desencadenar su lucha anticolonialista y de emancipación política, engendrando un sentimiento de poder e importancia y proporcionando un medio para participar en el escenario mundial como iguales.
Desde el punto de vista económico y social, durante los tres decenios posteriores a la creación de la ONU, el crecimiento económico generó pleno empleo y prosperidad creciente y facilitó la adquisición de derechos sociales en el Norte, a la vez que hubo desarrollo constante en muchos países del Sur.
Se adoptaron muchos principios, estructuras, pautas y referencias de cooperación internacional para el desarrollo. Entre ellos se pueden mencionar la Estrategia Internacional del Desarrollo, las metas de ayuda, el trato preferencial y la no reciprocidad en las negociaciones comerciales.
La ONU también demostró ser una fértil fuente de ideas con decisiva incidencia en la manera de proceder y en los principios del ámbito del desarrollo. El actual sistema normalizado de contabilidad nacional tuvo su origen y posterior evolución en la ONU. La idea de eximir de deudas y de contar con programas especiales para los países menos adelantados entre los países en vías de desarrollo también emanó de la ONU.
Las normas y principios fijados por los organismos especializados de la ONU han mejorado la vida tanto a nivel nacional como internacional. Los organismos menores y más especializados como la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la Organización Meteorológica Mundial (OMM), la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) etc., a través de sus normas y regímenes reglamentarios, han contribuido a mantener el orden internacional en ámbitos tan diversos como la meteorología, las comunicaciones, la aviación, etc. Sucesivas conferencias internacionales convocadas por organizaciones de la ONU han ayudado a identificar y centrar la atención mundial en nuevos problemas relativos a temas como medio ambiente, población, energía, ciencia y tecnología, alimentación y nutrición y el lugar y función de la mujer en la sociedad y en el desarrollo social en general.
Una cantidad de nuevos órganos de la ONU como la UNCTAD y ONUDI fueron creados en respuesta a las necesidades enunciadas colectivamente por los países en desarrollo. El objetivo de estas instituciones era ayudar a formular principios orientadores y mecanismos internacionales que permitieran implementar las atribuciones contenidas en la Carta de promover el progreso económico y social de "todos los pueblos".
La investigación y el trabajo estadístico de calidad de la ONU arrojaron luz sobre el funcionamiento de la economía mundial y pusieron de manifiesto sus desigualdades y anomalías. Deliberaciones mantenidas en las nuevas instituciones y en las conferencias mundiales de la ONU, dieron lugar a acuerdos internacionales, normas y medidas que se convirtieron en elementos esenciales de la cooperación internacional para el desarrollo. Así surgió un programa de desarrollo global que se transformaría luego en una de las dimensiones clave del trabajo de la Organización.
Pero algunos de los reclamos del Sur de criterios y medidas para alcanzar mayor justicia económica parecieron poner en tela de juicio las relaciones económicas y políticas mundiales vigentes y por consiguiente los intereses inmediatos de las naciones de mayor poderío económico. Los esfuerzos por traducir estos reclamos en compromisos prácticos y programas de trabajo de la ONU rara vez recibieron apoyo entusiasta de los países más poderosos del Norte. Resultaba difícil, o imposible, alcanzar consenso sobre propuestas de directrices internacionales en ámbitos como materias primas, transferencia de tecnología y códigos de ética para empresas trasnacionales, entre otros.
11. Desgaste de la función económica de la ONU
Desde los comienzos del 80, la actitud de algunos países del Norte hacia la ONU comenzó a volverse más rígida. En parte, la mayor desafección puede estar relacionada con el considerable empeoramiento de la situación económica global desde comienzos de la década – que se debió en gran parte a las medidas deflacionarias monetaristas introducidas por el Norte. En un período de menor crecimiento y esfuerzos por reducir los déficits presupuestarios internos y los problemas nacionales cada vez mayores, se dio más importancia a estos últimos; y recibieron menos atención los problemas internacionales, especialmente los que suponían compromisos financieros.
No obstante, las posiciones adoptadas por las grandes potencias del Norte frente a la ONU han estado inspiradas en algo más que la mera necesidad de mantener el nivel de gastos bajo control. Hubo esfuerzos sistemáticos por hacer que el Sur desistiera de su actuación colectiva, lograr que ésta disminuyera y coartar las actividades económicas y las principales iniciativas dentro del Sistema de la ONU. La consecuencia fue el desgaste y debilitamiento de las organizaciones que no se encuentran plenamente bajo el dominio de las grandes potencias. Hoy en día estos son objetivos explícitamente declarados.
En particular, ha mermado la labor de investigación, la formulación de principios y las funciones negociadoras de la ONU con respecto a los denominados problemas económicos "insoslayables" como el comercio internacional, recursos para el desarrollo y temas monetarios. Por lo tanto, la ONU se ha quedado cada vez más marginada en su finalidad principal de fijar normas sobre estos temas, tendencia acentuada por la casi interrupción del diálogo norte – sur. Al mismo tiempo, importantes cuestiones de principios relativas a inversión extranjera, compañías trasnacionales y transferencia de tecnología quedaron prácticamente excluidas de la atención internacional y mucho más de la multilateral.
Lo cierto es que, en una situación en que la estructura de poder económico está muy desequilibrada, un puñado de estados han podido mantener a las Naciones Unidas como rehenes y han precipitado una importante crisis de identidad. Al mismo tiempo, resulta insostenible la situación de falta de instituciones multilaterales democráticas ante las cuales todos los países — desarrollados y en desarrollo — tengan que rendir cuentas por las repercusiones externas de sus políticas económicas internas y regionales.
Por ejemplo, la UNCTAD, cuyo cometido es trabajar por el desarrollo mundial, y cuyo peso y capacidad intelectuales tienen amplio reconocimiento en los llamados temas económicos centrales, se ha visto deliberadamente menguada. Su aptitud para realizar un análisis político de la cantidad y calidad prescritas ha sido restringida en algunos aspectos básicos. Se ha debilitado la capacidad de la UNCTAD de presentar, llegado el caso, una oposición motivada ante la orientación política propugnada generalmente por el FMI y el Banco Mundial (ahora también por la Organización Mundial de Comercio — OMC).
Son evidentes similares intenciones con respecto a ONUDI, la rama de desarrollo industrial de la ONU. Obviamente, la industria es muy trascendente para la transformación económica y social; una base económica diversificada es imprescindible en la altamente competitiva economía mundial de hoy. Sin industrialización, el grueso de los países en vías de desarrollo no podrán combatir la pobreza, resolver adecuadamente las necesidades básicas, generar fuentes de trabajo con salarios por encima de los niveles de pobreza y lograr un rápido progreso económico de manera integral y equilibrada. El trabajo de ONUDI ha realizado un importante aporte en ayudar a los países a fortalecer el sector industrial y sus servicios son de primordial importancia. Mientras que algunos países avanzados del Norte han ingresado en lo que algunos consideran una era posindustrial, la mayoría de los países del sur todavía necesitan lograr un adecuado nivel de desarrollo industrial. Para ellos es imprescindible una ONUDI fuerte y dinámica, de manera que pueda ayudar en la formulación de políticas industriales, creación de instituciones, fijación de niveles de calidad, transferencia tecnológica y de desarrollo y otras formas de cooperación y asistencia técnica.
Con respecto al no pago de cuotas financieras a la ONU y a otras organizaciones del Sistema de la ONU, la modalidad cada vez mayor de aportes voluntarios y sus consiguientes condicionalidades, presiones a las secretarías y a las políticas de personal y otras tácticas, entre ellas las presiones bilaterales a países en desarrollo en forma individual, son algunos de los medios utilizados por algunos países desarrollados para ejercer su influencia y dominio sobre las organizaciones de la ONU y sus procedimientos. Ello ha sido sucedido por graves crisis financieras, que han afectado los programas, la moral y el desempeño del personal y también la propia independencia de las instituciones. Durante años la ONU ha trabajado con cero crecimiento presupuestario y un congelamiento en la contratación de personal, ambos de los cuales han desgastado seriamente su aptitud para cumplir con las funciones asignadas y renovar su personal.
Ninguno de esos factores limitativos ha sido impuesto a las instituciones de Bretton Woods: instituciones que, como no es de sorprender, sostienen la postura ideológica y las preferencias políticas de sus principales accionistas, los países industrialmente avanzados. La financiación de estas instituciones ha sido muy generosa, hasta tal punto que han estado en condiciones de expandir ampliamente sus tareas, operaciones, personal y consultores de tiempo completo.
Últimamente, el presupuesto del Banco Mundial ha estado casi totalmente financiado por las ganancias provenientes de préstamos a países del Sur, pese a que la opinión pública tiene la impresión de que el Banco es financiado por donantes del Norte.
Muchas personas consideran hoy en día que las instituciones de Bretton Woods tienen ventajas comparativas sobre la ONU en términos de capacidad general en el campo de la economía. También se cree que son más competentes en investigación para el desarrollo y su labor normativa. De este modo, los resultados de decisiones políticas pasadas y presentes en materia de atribuciones institucionales y asignación de recursos se utilizan ahora para defender propuestas de una división formal del trabajo entre la ONU y las instituciones de Bretton Woods en el campo de política macroeconómica con el argumento de la llamada eficiencia y calidad.
Pero estas instituciones se han desviado de sus atribuciones originales y se han transformado de hecho en instrumentos de control de las políticas internas de los países en desarrollo para asegurar el pago de los servicios de la deuda a los países prestamistas del Norte y a las instituciones financieras multilaterales. Estas últimas han impuesto a los países en desarrollo, por medio de la condicionalidad, los programas de ajuste estructural, que para ellas son medidas internas adecuadas. Estos programas, en una cantidad de casos, han desembocado en una contracción de los niveles de vida, con repercusiones negativas para el crecimiento y desarrollo económicos y para la cohesión social.
12. Mercados, gobiernos y organizaciones multilaterales
En un mundo cada vez más complejo e interdependiente que hace que las opciones políticas sean complejas y donde las decisiones se tornan difíciles, la ideología económica que preconiza dejar en manos de las fuerzas del mercado la mayoría de los temas de crecimiento y desarrollo -y sugiere que es por el interés de todos- atrae gran cantidad de adeptos y conversos. Las señales que indican el éxito de esta fórmula son muy difíciles de aprehender. Los lineamientos económicos neoliberales más exagerados adoptados en tantos países desarrollados y en desarrollo están generando importantes problemas económicos y sociales: aumentan las diferencias socioeconómicas dentro de los países y, en muchos casos, empeoran de hecho la situación de los pobres en términos reales y provocan en todo el mundo situaciones de inestabilidad socialmente explosivas entro de cada sociedad y fuera de fronteras. La "mercadización" y liberalización de la economía mundial, y el desmantelamiento de algunas de las prudentes reglamentaciones vigentes en los años cincuenta y sesenta, han hecho más difícil ejercer el control económico de cualquier economía en favor de los objetivos sociales. En realidad, el pleno empleo y los salarios o ingresos vitales decorosos han dejado de ser objetivos políticos a ser perseguidos con vigor.
Por supuesto que algunos de estos flujos de capital son necesarios para financiar el comercio mundial y consolidar la inversión extranjera directa, pero claramente no lo son los actuales flujos de capital constituido por dinero especulativo en busca de beneficios instantáneos.
Es paradójico que, mientras se reclama que todos los países acepten sin reservas las recetas del mercado libre, las prácticas comerciales anticompetitivas y restrictivas de las compañías transnacionales se mantengan inobjetadas. Éstas son protagonistas y dominan más del 70 % del comercio mundial. Aproximadamente el 25 % del comercio mundial es realizado como comercio interno de la empresa dentro de cada compañía transnacional. Así, las trasnacionales ejercen directa o indirectamente influencias decisivas en el logro de muchos objetivos establecidos internacionalmente. Sin embargo, el trabajo realizado en la ONU sobre estos temas ha sido muchas veces echado por la borda, y las compañías transnacionales quedan exentas de cualquier supervisión o regulación por parte de la comunidad internacional. El raciocinio indicaría objetivamente que la ONU no puede permitirse seguir adelante con esta situación.
13. Recursos financieros de la ONU
El tema de los recursos es fundamental para la lucha por el futuro de la ONU. Los fondos le permiten instrumentar sus atribuciones y programas; por su parte, la escasez de recursos restringe su labor, desmoraliza a los funcionarios, contribuye a la pérdida de especialistas muy capacitados, la hace impotente frente a los muchos desafíos globales que demandan su atención y la hace susceptible a las presiones de quienes ejercen el poder del dinero.
La intención era que los estados miembro financiaran la ONU de manera democrática y equitativa, lo cual se fundaba en otro principio básico que no puede diluirse ni desgastarse sin poner en peligro todo el Sistema de la ONU: se trata del principio de dotar de recursos financieros a la ONU mediante cuotas prorrateadas entre todos los miembros según la relativa capacidad de aporte de cada uno.
Actualmente, hablar de "ser el que más aporta" a las finanzas de la ONU es común; el "enfoque de mercado" ha intensificado esta peligrosa tendencia. Cada nación que ostensiblemente "aporta más" habla también ahora de ser "accionista" principal y de "recibir de la ONU por el valor de su dinero".
Algunos países del Norte han utilizado sus aportes a los presupuestos del Sistema de la ONU para incidir en los principios rectores de las organizaciones y para acrecentar su influencia y dominio sobre ellas. La ONU, en realidad, ha sido llevada al borde de la quiebra por la retención deliberada de cuotas legalmente obligatorias con la intención de tratar de imponer ciertas preferencias políticas o administrativas.
La financiación voluntaria que está vinculada a ciertas actividades y costumbres, la constante presión de las condicionalidades provenientes de un puñado de miembros poderosos con peso financiero, y una efectiva retención de fondos de unos cuantos, han resultado ser importantes puntos débiles de la propia estructura de la ONU. Cuando se recurrió en primera instancia a la financiación de actividades de la ONU de manera voluntaria, el argumento en favor de la misma fue que redundaría en un aumento de recursos para la ONU. Pero los recursos voluntarios han sido exiguos en comparación con las necesidades. El carácter voluntario de los recursos ha permitido al norte mantener los programas de desarrollo de la ONU en un nivel muy moderado; determinar la naturaleza, el destino y las formas de estos programas en carácter de fondos fiduciarios, programas multi-bilaterales, ordenación del intercambio de costos, etc., y alterar las dimensiones de los programas a su albedrío, ya sea en favor de sus intereses o en respuesta a la presión pública interna.
La experiencia de los primeros cincuenta años de la ONU, y especialmente del último período, demuestra que ser excesivamente dependiente de las aportaciones de uno o varios de sus miembros dista mucho de ser sano para la organización mundial. Los miembros cuyas cuotas representan grandes sumas de dinero en términos absolutos, debido a su mayor riqueza, y constituyen así una importante proporción del presupuesto de la ONU logran, si optan por ello, chantajear a la Organización.
14. La creciente militarización de la asistencia humanitaria.
Desde el fin de la Guerra Fría, ha habido una rápida expansión de la asistencia humanitaria de la ONU en respuesta a la mayor cantidad de conflictos armados en distintas partes del mundo, la mayoría de ellos dentro de fronteras. Muchas de estas crisis son sumamente agudas, entrañan una ruptura de los regímenes organizativos y sociales dominantes. Implican muerte, destrucción, desplazamientos, miseria y sufrimiento humano generalizados. La asistencia humanitaria y el mantenimiento de la paz se han convertido en las principales actividades de la ONU y repercuten en gran escala en las prioridades, el presupuesto, la dotación de personal y las operaciones de la Organización. El actual método de financiar estas operaciones de emergencia — que por su naturaleza son difíciles de prever — comprometen a la ONU en complejos malabarismos financieros y, debido a la escasez general de financiación de la ONU, se suman a su crisis financiera y obstaculizan otros programas y actividades de la organización.
Esto es de por sí motivo suficiente para sugerir que se midan las consecuencias para la ONU en el contexto de los debates sobre la reforma de la ONU, y también la forma de tratamiento de los temas relativos a asistencia humanitaria. En efecto, desde la perspectiva de la ONU, como organización universal y democrática encargada de un programa mundial, y desde la perspectiva de los países del Sur, que actualmente parecen ser los que más probablemente necesiten asistencia humanitaria, surge una cantidad de importantes preguntas. Las mismas se refieren a la creciente politización y militarización de la ayuda humanitaria, el frecuente predominio de los objetivos militares y de seguridad sobre los aspectos humanitarios, y el hecho de que la asistencia humanitaria se brinda de manera selectiva según los intereses y las orientaciones políticas de las grandes potencias, o como resultado de las presiones sobre la opinión pública derivadas del impacto que, en la opinión pública, ejerce la cobertura de los eventos por parte de los medios de comunicación. La provisión de ayuda humanitaria es un factor que perturba las relaciones norte – sur en virtud de la manera paternalista e intervencionista en que se maneja y porque resta poder a los países en desarrollo.
Si la asistencia humanitaria se continúa brindando con la actual modalidad intervencionista, amenaza con seguir cercenando la soberanía política, territorial y económica de los países en desarrollo. Si a esto se le añaden diversas incursiones como las "condicionalidades" asociadas a la asistencia financiera externa y el comercio internacional, esto hace aparecer al fantasma de un "colonialismo poscolonial". La Resolución 46/182 de la Asamblea General de la ONU, adoptada por consenso, refleja las nuevas realidades. Especifica que la asistencia humanitaria debería ser dada con el "consentimiento" (antes era "a pedido") de un país (antes siempre decía "gobierno"). Hay una cantidad de precedentes jurídicos, políticos y militares sentados recientemente en casos específicos que podrían ser mencionados como intervenciones selectivas realizadas en nombre de la ayuda humanitaria, pero también con miras a lograr fines políticos, militares, de seguridad y otros objetivos estratégicos de las potencias del norte.
Otro motivo de preocupación es que las crisis con importantes secuelas humanitarias son vistas generalmente como hechos individuales y aislados, que han de ser tratados como emergencias para contener los perjuicios. Además de reflejar que las políticas de desarrollo son inadecuadas o inapropiadas en sí mismas, indica la pasada ineptitud o falta de voluntad de la "sociedad internacional" para ayudar a crear condiciones más amplias que ayuden a evitar esas crisis y conflictos, así como su fracaso para adoptar medidas prácticas para adelantarse estas crisis o ayudar a superarlas.
Está a la vista que en muchos, si no en todos los países que experimentan crisis agudas, los programas de desarrollo han sido incapaces de satisfacer las necesidades económicas básicas de todos los sectores de la sociedad y han generado o exacerbado las divisiones sociales. Los programas de ajuste estructural han tendido a agravar la naturaleza divisionista de las orientaciones de desarrollo convencionales, y la carga de la deuda — resultante tanto de factores externos como internos — ha mermado la capacidad de muchos países de mantener el crecimiento necesario como para sustentar el desarrollo.
En efecto, la asistencia humanitaria, más que cualquier otro ámbito de actividad de la ONU, refleja la nueva tendencia y las ambigüedades con respecto a las respectivas funciones de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad.
El Consejo de Seguridad de la ONU ha tratado las cuestiones de ayuda humanitaria con bastante firmeza, concentrando en sus manos la función rectora y la adopción de medidas relativas a complejas rupturas estructurales, a pesar de que según la Carta de la ONU su mandato está restringido a tratar conflictos entre países y no está facultado directamente para tratar cuestiones de ayuda humanitaria. La Asamblea General, por su parte, se abstiene de ejercer sus atribuciones en este campo. No ha utilizado sus facultades de analizar cómo repercutirán en la ONU los nuevos tipos de apremios que reclaman ayuda humanitaria, ni ha debatido cabalmente o decidido sobre cambios en la línea de conducta de la ONU sobre estos temas. Esta situación representa un grave desgaste de los procesos democráticos.
Como consecuencia, las opiniones de la amplia mayoría de los miembros de la ONU — incluidos muchas veces los directamente afectados o interesados– no son consideradas ni tenidas en cuenta. En efecto, se han permitido a sí mismos convertirse en espectadores pasivos e impotentes.
La hipótesis de que el Consejo de Seguridad es responsable exclusivo de las emergencias confiere automáticamente a los países del norte que son miembros permanentes un papel de predominio. Además, reduce el rango de posibles soluciones para abordar las complejas crisis, ya que los miembros del Consejo de Seguridad (y particularmente los miembros permanentes) tienden a ver esos problemas primordialmente en términos militares y a partir de sus propios análisis estratégicos. La experiencia demuestra también que asignar al Consejo de Seguridad la responsabilidad de estos temas ha permitido que un puñado de grandes potencias con adecuados recursos y posibilidades asuman el dominio efectivo de las operaciones, ya sea con la bandera de la ONU o simplemente subcontratando misiones para sí.
15. Rediseño de la soberania
A través del trabajo que realizan por el desarrollo, el mantenimiento de la paz, el medio ambiente y la salud, las Naciones Unidas ayudan a los países y a las comunidades a construir un futuro basado en la libertad y la prosperidad. No obstante, el compromiso prioritario se expresa en la idea de que ningún ser humano pueda ver sus derechos humanos ignorados o violados, sin importar su raza, grupo étnico, religión, sexo o condición social. Esta idea, destacada en la Carta de las Naciones Unidas y en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, es la fuente de inspiración. Sin el respeto de los derechos humanos de los individuos, ningún país, ninguna comunidad, pueden ser realmente libres.
Dice Kofi A. Annan -Secretario General de las Naciones Unidas- he colocado los derechos humanos de los individuos como el eje de mis esfuerzos por lograr progresos en la constitución de una comunidad de países. Ya sea que esto signifique incrementar el desarrollo, o poner énfasis en la importancia de las acciones preventivas, o en la intervención -incluso atravesando fronteras de los estados- para detener las masivas violaciones de los derechos humanos, siempre los individuos han sido el centro de nuestras preocupaciones.
Vemos que actualmente, la soberanía de los estados, entendida en su sentido básico, sufre una redefinición motivada por las fuerzas desatadas por la globalización y la cooperación internacional. Simultáneamente, la soberanía individual -esto es los derechos humanos y libertades fundamentales señalados por la Carta de la ONU- ha sido enaltecida por una renovada toma de conciencia del derecho de todo ciudadano o de toda ciudadana de controlar su propio destino. Si bien estos hechos son auspiciosos, exigen de la comunidad internacional la voluntad para aplicar nuevos mecanismos de respuesta de las Naciones Unidas a los siguientes fenómenos: las actuales crisis humanas, los medios empleados por la comunidad internacional en situaciones de emergencia y la voluntad para actuar en algunas áreas de conflicto. Hay una gran necesidad de reflexionar sobre estos temas que derivan de los hechos sucedidos en la última década; en particular, los desafíos enfrentados por la comunidad internacional actualmente en Kosovo y Timor Oriental. De Sierra Leona a Sudán, de Angola a Camboya y Afganistán, hay una gran cantidad de personas que necesitan recibir de la comunidad internacional no sólo gestos de comprensión o solidaridad sino un compromiso real y sostenido de ayudarlas a concluir con los ciclos de violencia y lograr un pasaje seguro a la prosperidad. El reciente conflicto de Kosovo ha generado fuertes interrogantes sobre las consecuencias de la acción en ausencia de una completa unidad de decisión de parte de la comunidad internacional. Estos hechos han puesto al desnudo el siguiente dilema sobre la naturaleza de la intervención humanitaria. Por un lado, la cuestión de la legitimidad de una acción tomada por una organización regional sin el mandato de las Naciones Unidas. Por el otro, el imperativo universalmente reconocido de detener de manera efectiva las violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos que tienen graves consecuencias humanas. La incapacidad de la comunidad internacional en el caso de Kosovo para unificar dos intereses igualmente apremiantes de la comunidad internacional -la legitimidad universal y la eficacia en defensa de los derechos humanos- debe ser vista como una tragedia, pero seguramente no mayor a la del bombardeo indiscriminado, llevado a cabo por la OTAN.
Asimismo, este dilema puso de relieve el desafío central de las Naciones Unidas y de la comunidad internacional para el próximo siglo: forjar una unidad detrás del principio de que las violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos -cualquiera que fuere el lugar donde se produzcan- no deben ser toleradas. Pero no dejemos de olvidar el principio de no intervención y el respecto a la jurisdicción de los estados Nación. No olvidemos Chechenia o Somalía.
Hemos aprendido que el mundo no puede permanecer al margen cuando se están produciendo violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos. También hemos aprendido que la intervención debe estar basada en principios universales y legítimos si pretende gozar del apoyo sostenido de los pueblos del mundo. Esta norma internacional en favor de la intervención para proteger civiles de matanzas masivas -que se halla actualmente en desarrollo- sin duda seguirá planteando profundos desafíos a la comunidad internacional. En mi caso desde ya que si, desde el punto de vista legal, no debemos introducir una política de poder, sino de derecho, ni implantar el concepto tan de moda en la doctrina americana de la legitimidad para ignorar el de legalidad. El orden jurídico establecido después de la II Guerra Mundial y en la Carta de la ONU hace obligatorio respetar tres conceptos. Primero, el uso de la fuerza está regulado exclusivamente por el Consejo de Seguridad. Así, la idea de facultar a organismos regionales o de otro carácter para emplear una actividad militar sancionadora es una aberración sin fundamento legal. Segundo, todas las jurisdicciones domésticas deben ser respetadas hasta que no se enmiende la Carta de la ONU (principio de no intervención). No pueden respetarse sólo las de los países militarmente fuertes que pueden ocasionar costos a las potencias interventoras.
Asimismo quedó demostrado en Irak, Serbia y Chechenia. Los poderosos bombardeos no han cambiado sus regímenes internos pero si han causado daños marginales y traído perjuicios a la población civil. Está claro que los problemas étnicos o culturales subsisten sólo adormecidos por la fuerza ocupante. Habría que preguntarse qué será de Bosnia o Kosovo cuando termine el protectorado de la OTAN.
16. Conclusión
En resumen, el alcance y las repercusiones de la ayuda humanitaria y operaciones afines llegan mucho más lejos de lo que se puede percibir a simple vista. Tienen importantes consecuencias para los países en desarrollo y sientan precedentes legales y políticos de los cuales se puede abusar fácilmente para favorecer intereses externos. Se ha alcanzado una nueva y fundamental asimetría en las relaciones norte – sur, que afecta vitalmente el futuro de esas relaciones. Es también por ese motivo que tienen consecuencias considerables para la ONU. Dotación de recursos y de personal: un punto débil de la Organización.
Tanto la democratización de la ONU como el cumplimiento pleno de sus múltiples funciones dependen decisivamente de su financiación y de la aptitud del funcionariado internacional. Estos dos factores han demostrado ser puntos endebles de la Organización, y han sido utilizados para erosionar deliberadamente sus posibilidades y darle algunos rumbos determinados. Sin un enfoque nuevo y creativo de estos temas, es poco el progreso que se puede alcanzar en la consecución efectiva de los objetivos de la ONU.
La casuística reciente muestra las enormes contradicciones de la llamada intervención humanitaria y su reducida eficacia. Las intervenciones seudohumanitarias han buscado enmascarar con ese rótulo las interferencias que respondían a intereses económicos o estratégicos. Los países poderosos intervienen sólo cuando sirve a sus intereses, porque sus aspiraciones éti cas se limitan al bienestar de sus pueblos, sobre todo. Nadie puede discutir seriamente el egocentrismo estatal.
En mi opinión, la desintegración de la Unión Soviética —que fue producto de un complejo proceso interno— permitió a los Estados Unidos no tener que lidiar con un serio rival en asuntos internacionales y decidió que podía actuar a voluntad.
En ese nuevo esquema, las Naciones Unidas tenían escasa utilidad. Tras haber conseguido el apoyo de otros países occidentales bajo el pretexto de combatir la limpieza étnica en Kosovo, Estados Unidos ha sometido ahora a prueba una nueva doctrina que contradice abiertamente los principios de la ley internacional. Se ha establecido el precedente de intervenir en cualquier parte violando toda norma internacional.
La nueva "estrategia" fue formalmente develada en abril durante la reunión cumbre de Washington convocada para celebrar el cincuentenario de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Ahora, luego de Kosovo, comienza a verse con mas nitidez la configuración que tendrá el orden mundial para Washington y algunas capitales europeas. En lugar de los principios de la ley internacional, lo que observamos es la intervención de Estados Unidos (o, de un grupo de países) en cualquier conflicto interno. En lugar de instituciones tales como las Naciones Unidas, la Organización para la Seguridad en Europa Central y el Consejo Europeo, tenemos a la OTAN, que quiere actuar a voluntad. Claramente, sus líderes no están pidiendo permiso a nadie para gobernar los destinos del mundo. Simplemente "lo están haciendo".
La tragedia de Yugoslavia ha mostrado a las claras, que esta clase de "nuevo orden mundial" no puede funcionar. Con cada día que pasa, aumenta el rechazo por parte de la opinión popular de otras naciones e inclusive de muchas personas en países integrantes de la OTAN.
Creo que debería convocarse para el año 2000 a una sesión especial de la Asamblea General de la ONU, a fin de discutir nuevas ideas para el futuro. Ningún foro en la actualidad tiene mas credibilidad o universalidad. Ninguna organización es mejor que la ONU para discutir nuestro futuro. Es el único sitio donde puede plantearse de manera apropiada el tema de la seguridad global.
Cualquier inquietud verdaderamente humanitaria y con profundo sentido de solidaridad hacia las poblaciones del sur o países no desarrollados debería ir más allá de actuar puntualmente para aliviar la situación de personas cuya existencia inmediata está amenazada; la comunidad internacional, como también las instituciones financieras multilaterales, debería asegurar que se realizaran extenuantes esfuerzos para concebir pautas económicas y sociales, y adoptar las medidas apropiadas para un desarrollo generalizado. Serían necesarios asimismo esfuerzos multilaterales que generen un marco normativo internacional y un entorno económico externo más propicios para los esfuerzos de crecimiento de los países en desarrollo.
Todo debate sobre cuál es la mejor manera de formular estos principios y planteamientos y sobre la función de la sociedad internacional implica necesariamente estudiar uno de los temas más importantes y espinosos que es la función de los órganos más importantes de la Organización y también la posición de la propia ONU frente a las grandes potencias. Deben someterse a examen las normas internacionales, a fin de determinar cuales han quedado anticuadas y cuales deben ser agregadas, al tiempo que se reafirma la validez de ciertos principios fundamentales. Debe darse a la ONU un papel especial tanto en la solución de conflictos entre etnias como en la protección de la soberanía de las naciones en una época de acelerada globalización.
Va de suyo, que es necesario crear medios más eficaces para proteger las violaciones a los derechos humanos y la discriminación en perjuicio de las minorías, pero no creeo personalmete, que se puedan consolidar nuevas instituciones sólo en base a declaraciones políticas o con bases en una "legitimidad" fruto de la filosofía de países que pretenden ignorar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
El mundo está siendo nuevamente empujado hacia una carrera armamentista, en tanto los problemas del retraso, la pobreza, los daños al medio ambiente y las brechas en materia de educación reclaman la atención de la ONU. Se requiere un esfuerzo conjunto para pensar y planificar el futuro. Eso será útil no sólo para los débiles y vulnerables sino también para los poderosos. Si es que son realmente sabios.
Autor:
Emiliano Baloira
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