El lavado de activos en el financiamiento de las campañas electorales Colombianas (página 2)
Enviado por Luis Francisco Gaitan Puentes
La normatividad que hace relación a las sanciones existe en nuestro país. Sin embargo es recomendable que se sancione de manera sistemática el incumplimiento de la obligación de rendir cuentas, que se establezcan límites al número de rectificaciones que pueden hacer los partidos y candidatos y que la sanción, de acuerdo a la gravedad o a la reincidencia, pueda revestir carácter penal.
El SIPLA se encuentra organizado en Colombia, especialmente referido a las instituciones financieras. Lo que en últimas se propone respecto a la necesaria revitalización del Sipla, puede resumirse en los siguientes puntos: control a la financiación en general, control a las contribuciones y auditorias especiales.
Finalmente se resalta la importancia del sector empresarial en la consecución de la transparencia en la prevención de la corrupción. Este sector debe mostrar un alto grado de compromiso con la financiación de la política, asumiendo posturas éticas que apoyen al ciudadano, financiando por motivos ideológicos y para respaldar un programa, y sin esperar retribución o buscar influir sobre el elegido.
Introducción
El lavado de activos para el financiamiento de campañas políticas es una preocupación común de las democracias mundiales al considerarse entre otras cosas que el dinero distorsiona en gran medida los procesos electorales y en consecuencia, la legitimidad del mandato.
Garantizar la pureza de las contiendas electorales no es tarea fácil. En Colombia durante las dos últimas décadas, se han llevado a cabo una serie de reformas al sistema de financiamiento de la política, estableciendo topes, vetos y límites a los subsidios públicos, revitalizando el principio de la transparencia, introduciendo modificaciones en el financiamiento de campañas electorales para elecciones presidenciales, incrementando los subsidios públicos, estableciendo límites para la recepción de aportes privados, reglamentando la rendición de cuentas ante el órgano electoral, penalizando las conductas que afecten la transparencia del proceso y estableciendo parámetros para la divulgación al ciudadano del proceso de financiación, en aras de hacer posible el adecuado ejercicio del control social.
Pero a pesar del innegable avance que se ha propiciado en las últimas décadas, ni el ejercicio de la responsabilidad política, ni la regulación y presencia del Estado en los sectores involucrados, ni la penalización de las conductas, han logrado desarraigar la influencia indebida del dinero en la política.
Es por ello que el presente trabajo trata de determinar las estrategias para prevenir el lavado de activos tanto en sus etapas de colocación de recursos, como en las de encubrimiento e integración, en el financiamiento de las campañas electorales colombianas.
El lavado de activos en el financiamiento de las campañas electorales colombianas, no sólo afecta la democracia en sí misma considerada, al permitir que los intereses económicos ejerzan una influencia desmedida tanto en el debate político lectoral, como en el posterior mandato que favorecerá a los intereses de los grupos privilegiados, sino que perjudica el orden económico y social.
El tema es de mi preferencia por considerar que esta manifestación delictiva es caldo de cultivo de la injusticia social, de una inequitativa distribución de la riqueza y de la competencia desleal que destruye la industria y el comercio nacionales. Además financia el conflicto interno colombiano permitiendo a los grupos armados ilegales el mantenimiento de una guerra que destruye día a día a nuestro país.
En Colombia se han realizado variadas reformas que han implicado cambios en el sistema electoral, todos ellos orientados a la consecución de la transparencia en el ingreso de recursos a las campañas electorales. Sin embargo la problemática subsiste y las grietas jurídicas y de orden práctico han permitido que se eludan los límites y los controles para permitir el ingreso de los dineros sucios a las campañas. Este es un aporte personal para la prevención de esa conducta.
Pero además el tema se erige como un desafío tanto de orden práctico como académico: la normatividad existe, los controles se han puesto en marcha, y la sociedad es consciente de la problemática que deviene de esta conducta corrupta. Entonces, como explicar la presencia de los dineros provenientes del lavado de activos en las campañas electorales hoy en día? Es necesario legislar más sobre el tema, adoptando tal vez regulaciones extranjeras que han tenido algún éxito en otros países? En ese caso, podría hablarse de un debate político libre y abierto en consonancia con la democracia que queremos consolidar? Por otra parte una conducta permisiva reduciría el crecimiento económico del país y se consolidaría como trofeo para la ineficiencia económica y la burocracia.
La información contable, veraz y confiable es parte fundamental en la etapa de rendición de cuentas tanto de partidos como de candidatos. De la actuación transparente, confiable y accesible de los auditores forenses depende en gran medida el control social que la ciudadanía ejercerá sobre sus candidatos y gobernantes.
Capítulo I: Financiamiento de las campañas políticas
Es evidente la gravedad de la corrupción al interior de las campañas electorales. La corrupción debilita al gobierno en la medida en que beneficia a personas y grupos privilegiados dejando pocas alternativas a los ciudadanos pobres o a quienes carecen de relación política con el grupo que ejerce el poder. Protege, por otra parte, la ineficiencia y la burocracia y puede disminuir la confianza de los gobernados en sus gobernantes.
Uno de los aspectos de la crisis de los partidos políticos se refiere -según la Organización de Estados Americanos e IDEA Internacional en su comentario a "De las normas a las buenas prácticas: El desafío del financiamiento político en América Latina"- a
la necesidad que enfrentan estas instituciones de recaudar crecientes sumas de dinero para encarar las campañas electorales, así como a los caminos a menudo tortuosos por los que se aventuran para hacerlo, menoscabando, muchas veces, los fines y las funciones legítimas que están llamados a cumplir dentro del sistema democrático, y afectando seriamente su credibilidad.(Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo del BID, 2004, p.1).
El financiamiento de la política no es en sí misma considerada una actividad corrupta, pero los crecientes casos de corrupción y de dineros ilícitos en las campañas, nos alerta sobre la necesidad de controlar el ingreso del dinero a las mismas, especialmente si de campañas presidenciales se trata.
De esta preocupación han nacido los intentos legales en muchos países, para evitar la distorsión de los procesos electorales y para lograr que las elecciones sean libres y transparentes. Colombia no ha sido ajena a esta tendencia y es así que desde 1985 ha intentado evitar el ingreso de los dineros ilícitos a las campañas políticas.
1.1 Marco legal del financiamiento de las campañas políticas.
En Colombia el primer intento de reglamentar la financiación de las campañas políticas se plasmó en la Ley 58 de 1985. Más adelante, en el Decreto 1926 de 1990 se habló de cauciones y del número de adherentes que los candidatos debían presentar al momento de su inscripción. También contemplaba la norma una garantía de seriedad de la candidatura, con el fin de evitar la proliferación de candidatos sin maquinaria política. Se estableció en la norma, una cuantía para la financiación de las campañas del nuevo Congreso, y de la elección popular de gobernadores.1
La constitución Política de Colombia, en sus artículos 109 y 265 aborda el tema de la siguiente manera:
Artículo 109. El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley.
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. (Constitución Política de Colombia, 1994, p.59).
Artículo 265. El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, las siguientes atribuciones especiales:
…6. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley. (p.144)
La forma como el Estado Colombiano debe financiar el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o con representación en el Congreso, mediante la creación de un fondo constituido con un aporte anual por cada ciudadano inscrito en el censo electoral nacional, se estableció en la Ley 130 de 1994, más conocida como el Estatuto de los Partidos y Movimientos Políticos, específicamente en sus artículos 12 al 21 y 48 y 49.
Ministerio del Interior, Análisis sobre financiación de campañas efectuado por el Grupo Electoral de la Dirección General de Asuntos Políticos y Electorales.
ARTÍCULO 12. FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS. El Estado financiará el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o con representación en el Congreso, mediante la creación de un fondo que se constituirá anualmente con un aporte de ciento cincuenta pesos ($150), por cada ciudadano inscrito en el censo electoral nacional. Al fondo se incorporará también el producto de las multas a las que se refiere la presente ley. En ningún caso este fondo será inferior a dos mil cuatrocientos ($2.400) millones de pesos. El Consejo Nacional Electoral distribuirá los dineros de dicho fondo de acuerdo con los siguientes criterios:
Una suma básica fija equivalente al 10% del fondo distribuida por partes iguales entre todos los partidos y movimientos políticos;
El 50% entre los partidos y movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el Congreso de la República o para Asambleas Departamentales,
según el caso;
El 10% (sic);
El 30% para contribuir a las actividades que realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos:
PARÁGRAFO 1o. Las sumas previstas en los literales a) y b) serán de libre destinación e inversión en actividades propias de los partidos y movimientos políticos.
PARÁGRAFO 2o. El Consejo Nacional Electoral reglamentará anualmente la forma de distribución del porcentaje señalado en el literal d) de este artículo, de manera que consulte el número de votos obtenidos en la elección anterior para la Cámara de Representantes.
PARÁGRAFO 3o. Los partidos y movimientos con personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus respectivos presupuestos.
ARTÍCULO 13. FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS. El Estado contribuirá a la financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos de conformidad con las siguientes reglas:
En las campañas para Presidente, se repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por la primera vuelta y doscientos pesos ($200) por la segunda vuelta, por cada voto válido depositado por el candidato o candidatos inscritos. No tendrán derecho a la reposición de los gastos cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5%) de los votos válidos en la elección.
En las campañas para Congreso de la República, se repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por cada voto válido depositado por la lista o listas de los candidatos inscritos;
En el caso de las elecciones de Alcaldes y Concejales se repondrán a razón de ciento cincuenta pesos ($150) por voto válido depositado por la lista o listas de los candidatos inscritos. En el caso de las elecciones de Gobernadores y Diputados, se reconocerán los gastos a razón de doscientos cincuenta pesos ($250) por voto válido depositado por los candidatos o listas debidamente inscritos.
Los municipios y distritos contribuirán a la financiación de la elección de las Juntas Administradoras Locales, su monto será determinado por el respectivo Concejo Municipal. No tendrá derecho a la reposición de los gastos cuando su lista hubiere obtenido menos de la tercera parte de los votos depositados por la lista que haya alcanzado curul con el menor residuo.
En el caso de las Alcaldías y Gobernaciones, no tendrá derecho a reposición de gastos el candidato que hubiere obtenido menos del 5% de los votos válidos en la elección.
La reposición de gastos de campañas sólo podrá hacerse a través de los partidos, movimientos u organizaciones adscritas, y a los grupos o movimientos sociales, según el caso, excepto cuando se trate de candidatos independientes o respaldados por movimientos sin personería jurídica, en cuyo evento la partida correspondiente le será entregada al candidato o a la persona, natural o jurídica que él designe.
Los partidos y movimientos políticos distribuirán los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Los partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario, perderán el derecho a la reposición estatal de gastos.
ARTÍCULO 14. APORTES DE PARTICULARES. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas.
Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijará esta suma seis (6) meses antes de la elección. Si no lo hiciere los Consejeros incurrirán en causal de mala conducta.
Las normas a que se refiere este artículo serán fijadas teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de las circunscripciones y la apropiación que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas.
El candidato que infrinja esta disposición no podrá recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artículo 39 de la presente ley.
ARTÍCULO 15. ENTREGA DE LAS CONTRIBUCIONES. Las contribuciones particulares a un candidato determinado deberán ser entregadas al candidato mismo, o a la organización que lo represente, o al partido o al movimiento al cual pertenezca.
ARTÍCULO 16. DONACIONES DE LAS PERSONAS JURÍDICAS. Toda donación que una persona jurídica realice a favor de una campaña electoral, deberá contar con autorización expresa de la mitad más uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta de socios, según el caso. De ello se dejará constancia en el acta respectiva.
ARTÍCULO 17. LÍNEAS ESPECIALES DE CRÉDITO. La Junta Directiva del Banco de la República ordenará a los bancos abrir líneas especiales de crédito, cuando menos tres (3) meses antes de las elecciones, con el fin de otorgar créditos a los partidos y movimientos políticos que participen en la campaña, garantizados preferencialmente con la pignoración del derecho resultante de la reposición de gastos que haga el Estado de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.
PARÁGRAFO. La reposición de los gastos electorales por parte del Estado deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva elección.
En caso de no efectuarse la reposición de los gastos electorales por parte del Estado, en el mes siguiente a la respectiva elección, el Estado reconocerá el valor de los intereses previamente acordados con el Banco.
ARTÍCULO 18. INFORMES PÚBLICOS. Los partidos, movimientos y las organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales a los que alude esta ley y las personas jurídicas que los apoyen deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre:
Los ingresos y egresos anuales del partido o del movimiento antes del 31 de enero de cada año;
La destinación y ejecución de los dineros públicos que les fueron asignados; y
Los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante las campañas. Este balance deberá ser presentado a más tardar un (1) mes después del correspondiente debate electoral.
PARÁGRAFO. Todos estos informes serán publicados en un diario de amplia circulación nacional, después de haber sido revisados por el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 19. CANDIDATOS INDEPENDIENTES. Los candidatos independientes deberán presentar el balance en la oportunidad señalada en el literal c) del artículo anterior.
ARTÍCULO 20. RENDICIÓN DE CUENTAS. En las rendiciones de cuentas se consignarán por lo menos las siguientes categorías de ingresos:
Contribución de los miembros;
Donaciones;
Rendimientos de las inversiones;
Rendimientos netos de actos públicos, de la distribución de folletos, insignias, publicaciones y cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento;
Créditos;
Ayudas en especie valoradas a su precio comercia; y
Dineros Públicos.
PARÁGRAFO. A los informes se anexará una lista de donaciones y créditos, en la cual deberá relacionarse, con indicación del importe en cada caso y del nombre de la persona, las donaciones y los créditos que superen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral. Los partidos y movimientos deberán llevar una lista de las donaciones y créditos con la dirección y el teléfono de las personas correspondientes, la cual sólo podrá ser revisada por el Consejo Nacional Electoral para verificar el cumplimiento de las normas establecidas en la presente Ley.
ARTÍCULO 21. CLASES DE GASTOS. En las rendiciones de cuentas se consignarán por lo menos las siguientes clases de gastos:
Gastos de administración;
Gastos de oficina y adquisiciones;
Inversiones en material para el trabajo público del partido o del movimiento, incluyendo publicaciones;
Actos públicos;
Servicio de transporte;
Gastos de capacitación e investigación política;
Gastos judiciales y de rendición de cuentas;
Gastos de propaganda política;
Cancelación de créditos; y
Aquellos otros gastos que sobrepasen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 49. AUDITORÍA INTERNA Y EXTERNA. Los partidos, movimientos o candidatos, que reciban aportes del Estado para financiar su sostenimiento o sus campañas electorales, deberán crear y acreditar la existencia de un sistema de auditoría interna, a su cargo. Sin perjuicio de las sanciones establecidas en otras disposiciones legales, el auditor interno será solidariamente responsable del manejo ilegal o fraudulento que se haga de dichos recursos, cuando no informe al Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades cometidas.
La Registraduría Nacional del Estado Civil contratará, de acuerdo con las normas vigentes, un sistema de auditoría externa que vigile el uso dado por los partidos, movimientos o candidatos a los recursos aportados por el Estado para financiar sus gastos de sostenimiento y sus campañas electorales. El costo de tal auditoría será sufragado por los beneficiarios de los aportes estatales en proporción al monto de lo recibido. (Ley 130 de 1994).
A partir de 1995 se sucedieron varias iniciativas de reforma que no tuvieron éxito hasta el 2003. En este año la reforma política introdujo cambios profundos que incluían modificaciones en el sistema electoral – "ley de bancadas"- y sobre la democracia interna de los partidos. También se incluyó la reelección presidencial y cambios en el financiamiento de las campañas para elecciones presidenciales. Esto significó la creación de topes para el total de gastos autorizados, se incrementaron los subsidios públicos y se introdujeron límites para la recepción de aportes privados e individuales.2
Comportamiento del financiamiento privado.
En los artículos 14 y 15 de la Ley de Partidos se señala que los candidatos pueden recibir contribuciones de personas naturales o jurídicas. Pero estas sumas están limitadas a un monto que seis meses antes de la elección debe fijar el Consejo Nacional Electoral. Adicionalmente la ley establece que la Junta Directiva del Banco de la República ordenará a las entidades bancarias y financieras crear cuando menos tres meses antes de las elecciones, líneas especiales de crédito que se garantizarían con la pignoración del derecho resultante de la reposición de gastos que haga el Estado.
El Consejo Nacional Electoral ha emitido varias resoluciones mediante las cuales se fijan las sumas máximas que pueden invertir en la campaña electoral de 1998 los candidatos al Congreso, se reglamentan las misiones de los observadores internacionales de los procesos electorales, se precisan las responsabilidades de los partidos, movimientos políticos y candidatos en la presentación de informes de ingresos, se fija el valor de las cauciones, se distribuyen los recursos del Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para gastos de funcionamiento, etc.
Proyecto Crinis, "Dinero en la Política, asunto de todos", p. 49.
En orden a fijar la transparencia en las campañas políticas, existen en trámite varios proyectos, así como también uno presentado por el Gobierno Nacional que recomienda entre otras las siguientes medidas:
– El Estado buscará financiar completamente las campañas electorales de los partidos y de los grupos de ciudadanos
– Las campañas presidenciales serán financiadas completamente por el Estado.
– Para reducir los costos de las campañas se prohibirá la publicidad pagada en televisión.
– El Fondo para anticipar el pago de los gastos a partidos, se distribuirá equitativamente entre quienes presenten candidatos a elecciones.
– Habrá incentivos adicionales que serán contemplados en la ley en beneficio de los partidos que hayan logrado la elección de mujeres, negros e indígenas en las Corporaciones Públicas. 3
Actualmente rige la resolución 067 de 2008 del CNE que establece para las contribuciones individuales un tope de $3.400.000 (participación ciudadana).
Después de enunciada la normativa que reglamenta el tema del financiamiento privado, cabe preguntarnos: ¿Qué se puede comprar con las donaciones a las campañas?
Los donantes no son tan poderosos como parecen, ni los candidatos tan vulnerables, ya que el dinero por sí sólo no garantiza una elección. Los individuos que donan dinero a título personal, prácticamente nunca realizan ofertas a cambio de favores. Sin embargo, no puede negarse que existe corrupción en las relaciones entre los políticos y los intereses privados. Pero la política está influenciada por muchos otros incentivos, y como es difícil diferenciar las actividades legítimas de apoyo de las conexiones ilícitas, hay que ser muy cuidadosos en cuanto a restringir los límites a las donaciones.
"Los aportes de dinero no inducen a los elegidos a desconocer su mandato, pero sí compran la oportunidad de abogar a favor de un tema determinado."(Johnston, 2.000, p.58) Es ésta una valiosa influencia, que aumenta la ya gran desigualdad entre los aportantes de dinero y los ciudadanos comunes.
Comportamiento de los aportes públicos.
Vimos, que de acuerdo al marco legal establecido por la Ley 130 de 1994, se establecieron dos clases de financiación estatal: la directa, que hace relación a los montos que los candidatos tienen derecho a percibir por concepto de reposición por voto obtenido, y la indirecta que se refiere al acceso a los medios de comunicación social del Estado y a la franquicia postal.
En lo que hace a la primera, la Ley consagra condiciones para acceder a esta reposición. Para el caso de las elecciones uninominales, se debe alcanzar al menos el 15% de los votos válidos de la elección, y para las plurinominales la tercera parte del mínimo residuo con curul. Cuando los partidos o los grupos reciban este dinero, deben distribuirlos de acuerdo a sus estatutos. Para el caso de las coaliciones, la distribución de los aportes se debe determinar previamente, puesto que de otra manera se pierde el derecho a la reposición.
Respecto a la financiación estatal indirecta, el acceso a los medios de comunicación estatales se restringe a los partidos políticos que tengan personería jurídica para que dentro de los treinta días anteriores a la elección del Congreso de la República, puedan efectuar propaganda a favor de sus candidatos. Si se trata de la elección de Presidente, los candidatos pueden exponer sus programas durante los treinta días anteriores a la elección. Si hubiera segunda vuelta, se les otorgará espacios a los candidatos con la misma finalidad. Si los candidatos lo solicitan conjuntamente, pueden realizar dos debates de una hora.
El Consejo Nacional Electoral, previo concepto de la Comisión Nacional de Televisión, establecerá el número y duración de los espacios. El pago por su utilización se hace con cargo al Presupuesto General de la Nación. En cuanto hace a la franquicia postal, los partidos y grupos políticos, siempre que tengan personería jurídica, tienen derecho durante los seis meses anteriores a cualquier elección popular, a remitir 400.000 impresos hasta de 50 gramos cada uno.
El control estatal sobre los recursos de origen público tiene la ambición de auditar la forma en que los partidos gastan el dinero de los ciudadanos, mientras que como vimos anteriormente, el control sobre los ingresos o financiamiento privado, pretende evitar la influencia indebida del dinero en la política.
El control estatal del financiamiento.
Se ha propiciado un intercambio de experiencias entre el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil para que nuestro país adopte normas que reglamenten las contribuciones a las campañas electorales y que limiten su costo. 4
Existen, sin embargo, varios problemas que deberán tenerse en cuenta:
– Contribuciones: la mayoría de las legislaciones propenden por fijar límites máximos al costo total de las campañas electorales, pero también hay que tener en cuenta el origen de los dineros que ingresan en ellas, con el objeto de prohibir las contribuciones anónimas, y castigar la receptación y el lavado de activos. Otro tema de interés sería el de la equidad, en el sentido de revisar si este principio se cumple con la normatividad que consagra que los porcentajes que debe aportar el Estado a cada candidato se erogan de acuerdo a las votaciones.
– Es necesario revitalizar el SIPLA electoral, Sistema Integral para la Prevención de Lavado de Activos en las Campañas Electorales, lo cual podría lograrse mediante la expedición de un Decreto con base en los numerales 11 y 14 del artículo 189 de la Constitución, creando una especie de veedor que vigile la intromisión de dineros ilícitos en las campañas políticas.
Olano García, Hernán, Derecho Electoral: la financiación de campañas electorales, legislación desconocida, p. 18.
– Implementación del comité de transparencia del proceso electoral, que fue creado por el Decreto 2447 de 1997, para que se ocupe particularmente del problema del lavado de activos.
La posibilidad de aplicar sanciones en caso de transgresiones al control ejercido por el Estado, es importante en la medida en que desestimula la actividad punitiva, al prever que los partidos puedan perder los aportes públicos. Esta sanción debe acompañarse de sanciones de carácter político, como la inhabilidad de los candidatos o la supresión del partido. Pero, se reitera, lo más importante es la consagración de medidas preventivas, que logren la transparencia del proceso electoral, delimitando reglas muy claras respecto al control de las transacciones económicas, y fortaleciendo los partidos en el sentido de lograr un nivel de aprendizaje en el cual el ciudadano común entienda la importancia del financiamiento de las campañas políticas.
La rendición de cuentas.
En un estudio reciente preparado por Transparencia Internacional y el Centro Carter, se señala que siguen persistiendo graves fallas en relación a la transparencia y rendición de cuentas en el financiamiento de los partidos políticos y las campañas. El anterior estudio hace referencia a países como Argentina, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú. Se observa por estas organizaciones, que hay falta de control respecto a las donaciones privadas, que los candidatos no rinden cuentas de los dineros que reciben, que los datos presentados por los partidos son poco confiables y que en la mayoría de los países mencionados la información sobre el financiamiento de las campañas políticas no se divulga al público.5
En la mayoría de los países, se ha consagrado la obligación de rendir cuentas ante un órgano de control estatal. Existe diferencia en lo que implica en cada caso, la rendición: a veces consiste en mantener los libros y la documentación a disposición del órgano electoral y en otras significa la entrega directa y regular de informaciones a las autoridades. Asimismo en algunos casos los informes deben dar cuenta exclusivamente de los gastos que se hacen con recursos de origen público y en otros deben incluirse todos los ingresos y gastos.
El proyecto Crinis recolectó información sobre ocho indicadores, siete sobre el marco legal y uno sobre su aplicación, y los resultados mostraron que en materia de rendición de cuentas "la normativa existe y está ampliamente difundida en la región." (Proyecto Crinis, "Dinero en la Política, asunto de todos", The Carter Center, 2007, p.14) Pero la posibilidad de que pueda hacerse uso efectivo de los informes depende de que éstos sean presentados en un formato estandarizado, cuestión que sólo está contemplada en la mitad de los países estudiados.
El formato de rendición de cuentas es decisivo en la facilidad o dificultad que se presente para el análisis de los datos por parte de los auditores públicos. El formato electrónico facilita la tarea, mientras que los informes en papel son más difíciles de ser organizados, y por ende acaban olvidados en algún cajón. Desde luego es necesario obtener avances en la informatización de la rendición de cuentas, puesto que el formato per se no garantiza a los auditores, verdaderos bancos de datos para el análisis estadístico.
López Jaime, Red probidad, Financiamiento de la política con dinero sucio, p. 1.
En Colombia, existen tres etapas en la rendición de cuentas: contabilidad interna, presentación de informes ante el órgano electoral y divulgación pública. La contabilidad interna de los partidos es obligatoria y además debe ser realizada con auditores debidamente registrados.
Una vez aprobados los respectivos informes el órgano electoral divulga las rendiciones de cuentas de partidos y candidatos. Pero se hace énfasis en que en esta divulgación no se incluyen los anexos, en donde se encuentran detalles sobre las donaciones como la identificación de los donantes. Las barreras administrativas para acceder a esta información le imposibilitan al ciudadano su consecución.
El sistema colombiano, en lo que hace a la rendición sobre financiamiento privado, incluye donaciones en especie, bienes y servicios recibidos gratuitamente, préstamos, bienes del partido político, recaudación de fondos en eventos realizados para tal fin, y autofinanciamiento en general. Los informes también deben incluir información sobre la identificación del donante.
Si embargo, y a pesar del aparente avance del sistema colombiano, existen importantes niveles de desconfianza respecto a la confiabilidad de los datos. En el proyecto Crinis se estima que "sólo el 30% de los recursos involucrados son registrados en los informes" (Proyecto Crinis, 2007, p.51)
Por otra parte, y según el mismo estudio, el órgano de control no posee mucha credibilidad, ya que carece de independencia y de recursos materiales y humanos suficientes para emprender con éxito su tarea. También carece del poder de sancionar las violaciones a las leyes que reglamentan el tema.
Deben incluirse –en aras de perfeccionar el sistema vigente- algunas medidas que más adelante se tratarán en profundidad, como la sanción adecuada y oportuna del incumplimiento en la rendición de cuentas, la capacitación en el tema, la publicación previa de la rendición de cuentas ante el Consejo Nacional Electoral, entre otras.
Funcionamiento del órgano estatal de control.
La mayoría de los países delegan la función de control a los organismos electorales: Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala Honduras y Perú son ejemplos de esta delegación. En otros países se les asigna a los organismos electorales con la coadyuvancia de otras entidades estatales, como las Contralorías y/o el Ministerio Público.
El control estatal del financiamiento en Colombia se ejerce por la Registraduría Nacional del Estado, que es la entidad que se encarga del pago de los subsidios públicos, El Consejo Nacional Electoral que es el ente encargado de recibir y juzgar los informes sobre financiamiento, y El Fondo de Campañas que integra el Consejo Nacional Electoral, que es el que audita los informes financieros de las campañas y los partidos; realiza investigaciones de carácter administrativo e impone multas.
Artículo 120 de la Constitución Política de Colombia: "La Organización Electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la Ley.
Tiene a su cargo las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas".
FUNCIONES DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
ARTÍCULO 265 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991
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