La estructura de las exportaciones de la CAN y el MERCOSUR es también diferente. La CAN en su mayoría exporta productos básicos (minerales) destacándose especialmente el petróleo, derivados de petróleo, café, oro, banano, seguidos por la hulla bituminosa y la harina de pescado. Sin embargo se observa en los últimos meses un incremento de las exportaciones manufacturadas en un 47 %[158]. Mientras que en la estructura de exportaciones del MERCOSUR, si bien los productos básicos (alimenticios mayormente) son el principal en las ventas externas con un 38,8 %, la venta de productos manufacturados es de un 37%, seguidos por productos manufacturados basados en recursos naturales 8%, metales y minerales 6,8% y productos crudos de origen agrícola un 4,5%.[159] La UE es el principal socio comercial del MERCOSUR, con el que mantiene actualmente importantes negociaciones relacionadas con la creación entre ambos bloques de una Asociación Interregional, así como también en lo relacionado al comercio agrícola donde los países sudamericanos enfrentan fuertes barreras por parte del bloque europeo.
En lo que respecta al comercio intra-bloque, vemos como el nivel de comercio en el MERCOSUR es más dinámico que el intercambio intra-bloque de la CAN.
En materia de reservas internacionales, los países del MERCOSUR duplican ampliamente a las reservas de la CAN, teniendo un monto de 64 mil millones de dólares contra 32 mil millones de la CAN. Desde el punto de vista de las IED, el MERCOSUR supera a la CAN como receptor de capitales extranjeros, así como en la implementación de Proyectos de Inversión Intra-Bloque ejecutados por empresas nacionales y binacionales En líneas generales, la balanza comercial del MERCOSUR en los últimos años se presenta con un elevado déficit desde 1.995 a 1.999, mientras la balanza comercial de la CAN presenta un constante superávit interrumpido sólo en los años de 1.995 y 1.998.
Semejanzas:
Si bien en la estructura de exportaciones del MERCOSUR los productos manufacturados e industriales representan el 37% de las ventas, la exportación de productos básicos sigue siendo la principal fuente de ingresos. La CAN igualmente es un fuerte exportador de productos básicos.
En el comercio intra-bloque, en ambos procesos el porcentaje de comercialización de productos manufacturados, bienes y servicios, es elevado a diferencia de sus ventas extra-bloque. Es decir, existe un intercambio comercial intra-bloque con mayor valor agregado que el existente con el resto de sus respectivos mercados.
En ambos bloques por separado, y en el contexto de América del Sur, no existe una economía lo suficientemente fuerte como para llevar el peso de la integración económica, como lo hizo Alemania en el proceso de integración europeo.
Las asimetrías existentes en las economías al interior de cada bloque, hacen que para los países con economías más pequeñas (Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay), la importancia comercial de cada bloque sea mayor, que para las economías más grandes (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Venezuela). Las reformas macroeconómicas implementadas en la región -en líneas generales- lograron el objetivo de reducir las cifras elevadas de inflación existentes, la CAN pasó de una inflación anual de 37 % en 1.992 a un promedio de 15% para 1.999; mientras los países del MERCOSUR tuvieron una reducción muy significativa, pasando de un promedio de inflación anual de 910% para 1.992 a un 7% para 1.999.[160] El comportamiento de las exportaciones para ambos bloques ha sido positivo en los últimos años, pues para ambos bloques las ventas al exterior se incrementaron. Las exportaciones del MERCOSUR pasaron de 50 mil millones de US$ en 1.992 a 73 mil millones de US$ en 1.999. Para los países de la CAN sus ventas externas pasaron de 28 mil millones de US$ en 1.992 a 43 mil millones US$ en 1.999. Esta tendencia alcista en las exportaciones, se presentó también en el monto de las importaciones para ambos bloques.
Observamos entonces como entre la CAN y el MERCOSUR existen diferencias importantes a considerar en una eventual conformación de una Zona de Libre Comercio entre ambos bloques, el perfil de sus exportaciones, la accesibilidad a los principales mercados internacionales, y sobre todo las profundas asimetrías existentes entre las economías de Argentina, Brasil, Colombia y Venezuela con el resto de los países de la región.
La inexistencia de una economía locomotora como la de Alemania en la UE, y la de EE.UU. en el NAFTA, hace que las perspectivas de construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, se limiten a la conquista de nuevos mercados por parte de los países más competitivos, y de una posible al igual que en el ALCA– reubicación de las principales empresas multinacionales. Estas en un escenario de libre comercio, podrían concentrar su producción en los países más competitivos. Por lo tanto, Brasil en el contexto de América del Sur se verá aún más favorecido debido a las políticas de captación de inversiones y competitividad que expusimos en el capítulo anterior.
En este punto surge la interrogante de por qué no consideramos al Brasil como la posible economía locomotora de América del Sur pese a los datos competitivos y el tamaño de su economía. Sostenemos esta afirmación, debido a que eventualmente ésta podría constituirse en la economía que lidere a la región, pero actualmente y en el futuro próximo está lejos de hacerlo debido a distintos factores como: Primeramente, el tamaño de su economía no basta para neutralizar la constante volatilidad de su política cambiaria y su elevado endeudamiento externo. Más aun en el 2002 Brasil deberá devengar unos 50 mil millones de dólares, cifra cuya magnitud de no mediar una renegociación similar a la realizada por la Argentina en Agosto de 2001 puede conducir a una crisis financiera semejante a la de 1999.
En segundo lugar, su comportamiento en materia de subsidios a la producción y captación de inversiones extranjeras, han agravado la difícil situación económica de sus socios del MERCOSUR en especial de Argentina y Uruguay. Esto, debido al deterioro de importantes sectores de éstas economías ante los productos subsidiados de origen brasileño, que en ambos países han significado el cierre de un número importante de pequeñas y medianas empresas. Igualmente, la continua depreciación en el valor del real genera una competitividad ficticia e incentiva el traslado de empresas desde Argentina y Uruguay a ese país.
Por esto consideramos que en el contexto de América del Sur, hubiese sido pertinente que la Argentina y Brasil a través de políticas conjuntas encabezaran los esfuerzos de integración económica sub-regional.
En consecuencia, la inexistencia de una economía locomotora que sirva de base y de coordinación en el proceso de integración de la sub-región, ante los posibles efectos de corridas cambiarias producto de movimientos especulativos de capital. Esto se hace aún más evidente en la problemática que la política cambiaría representa para la región, este aspecto lo trataremos con detalle a continuación.
4.1.1.3.- Regímenes Cambiarios y Políticas Macroeconómicas:
Los regímenes cambiarios y las políticas macroeconómicas son dos factores de gran importancia en una eventual constitución de un bloque sub-regional en el contexto de América del Sur, debido a que al no existir -como hemos mencionado- una economía locomotora en la región, la coordinación en estas áreas, que pueden alterar significativamente el intercambio comercial se convierte en una dificultad a superar.
Tanto en la CAN como en el MERCOSUR se ha establecido, que la coordinación macroeconómica es un elemento fundamental en aras de la profundización de la integración económica.
El análisis histórico nos permite establecer que en los países de la región el tipo de cambio ha sido un instrumento para corregir desequilibrios en las cuentas fiscales[161]lo que originó las agudas crisis inflacionarias que afectaron a la región durante la década de los ochenta e inicios de los noventa.
Igualmente, el tipo de cambio es un elemento importante en el nivel de competitividad y costo de los productos exportables, constituyéndose en una ventaja o desventaja para cada país, en la medida que tengan capacidad de manejarlo.
En América del Sur, coexisten distintos regímenes cambiarios, la Argentina a través de la Ley de Convertibilidad[162]recientemente ampliada, incorporando al Euro y estableciendo un promedio entre esta moneda y el dólar, (un dólar de EE.UU menos el promedio simple de un dólar y un euro, a su cotización en dólares estadounidenses en el mercado inter-bancario) denominado Factor de Convergencia[163]para las operaciones de comercio exterior, en un primer momento, y luego al tipo de cambio cuando un euro cotice igual a un dólar estadounidense.
Ecuador, país que dolarizó su economía luego de una aguda crisis política y cambiaria; Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Perú, Paraguay, Uruguay y Venezuela poseen tipos de cambio flexibles, que responden a la oferta y demanda de divisas, pudiendo intervenir el Estado a través de los organismos competentes, generalmente los Bancos Centrales.
En este contexto, el riesgo cambiario es una constante en los países de América del Sur, con excepción de Argentina y Ecuador; estos dos países en el actual escenario de apertura e integración, con la constante fortaleza del dólar de EE.UU en los últimos meses y la posibilidad de que sus socios sub-regionales modifiquen su tipo de cambio, podrían verse afectados negativamente a través de la pérdida de competitividad de sus productos en el exterior y el ingreso a costos muy menores de productos importados.
En general, los países de América del Sur están lejos de poder disminuir los impactos negativos que pueden originarse en los mercados financieros internacionales, o como producto de la caída de los precios de sus principales productos de exportación, en su mayoría, productos básicos.
Lo cierto es que los conflictos comerciales debido a una mayor competitividad vía depreciación del tipo de cambio se continúan generando, con la diferencia de que en un mercado ampliado, ya no se verán afectados directamente los socios de un sólo bloque sub-regional, sino todos aquellos países que participen o no del mismo. En el contexto de América del Sur, el comportamiento del Brasil en materia de política cambiaria despierta interrogantes debido a que en el MERCOSUR éste factor ha afectado notablemente a sus socios del bloque, como lo evidenció la devaluación del Real en 1.999. Esta devaluación fue producto de controversias políticas internas (enfrentamiento de Itamar Franco con el Presidente Cardoso) así como de movimientos especulativos de capital realizados por propios empresarios brasileños.
En opinión del Ministro de Industria, Energía y Minería del Uruguay, Sergio Abreu, "Una devaluación da competitividad importante al país que devalúa y a veces absorbe todas las preferencias que pudieron ser otorgadas en el ámbito arancelario. Se produce en términos claros una desviación de comercio, que no es el objetivo de un proceso de integración."[164] En el caso de Uruguay[165]la devaluación de Brasil significó:
Caída de las exportaciones.
Caída de la producción de arroz (30 % aproximadamente).
Cierre y quiebra de comercios en las localidades de Artigas, Río Branco y Rivera.
Aumento del desempleo, llegando a 12,4 % Reducción del PBI en un 3%.
Para la Argentina, esta medida unilateral e inconsulta del gobierno de Brasil significó una profundización de los conflictos comerciales preexistentes entre ambos países:
Aumentó en un 60% las importaciones de calzado, afectando fuertemente a la producción nacional.
Argentina impuso medidas de salvaguardia al 52 % del total de las exportaciones textiles de Brasil.
Esta situación generó una verdadera guerra comercial, que evidenció la fragilidad del MERCOSUR y llevó al cuestionamiento -por parte de sectores políticos y económicos- en la Argentina, de la conveniencia económica de permanecer en el bloque, "cuando en Brasil viene la devaluación del 13 de enero de 1.999 (…) Brasil le pasa la señal al mundo de que no está maduro para encabezar un proceso de integración" [166] La Argentina, -como vimos anteriormente- estableció el llamado Factor Convergencia para el comercio exterior, con el que busca favorecer a las exportaciones y encarecer las importaciones de productos. Esto originó una dura crítica de Brasil, Paraguay y Uruguay, e influyó en las recientes devaluaciones de Brasil, Chile y Uruguay.
Podemos determinar entonces que el riesgo cambiario en la mayoría de las economías de la región, se presenta como un factor distorsivo que puede afectar negativamente una eventual integración económica en América del Sur, debido a que afecta los términos de intercambio así como absorbe las preferencias arancelarias existentes, lo que se agrava debido a la ausencia de una economía locomotora, que pueda intervenir oportunamente.
Desde el punto de vista de coordinación macroeconómica, destaca la existencia en la CAN del Consejo Asesor de Ministros de Hacienda, Finanzas, Planeamiento y Bancos Centrales, que aborda temas relacionados a las políticas macroeconómicas, aunque los esfuerzos en esta área no hayan generado logros en la práctica.
La falta de coordinación en el MERCOSUR en esta área se evidencia en las medidas unilaterales -antes mencionadas- asumidas por los gobiernos de Argentina y Brasil. Lo cual para el Ministro de Industria, Energía y Minería del Uruguay, Sergio Abreu, hace que "el gran debe del MERCOSUR se encuentra en la falta de definición de políticas macroeconómicas y tributarias"[167].
La coordinación macroeconómica es una falencia del MERCOSUR, y podría responder en cierta medida, porque sus miembros están bajo programas económicos y metas fiscales del FMI, lo cual debería hacer menos complicado el logro de la misma. " Lo deseable es que el MERCOSUR avance prontamente hacia una situación de coordinación macroeconómica ex-ante y de convergencia institucionalizada, mediante la adopción de metas y compromisos macroeconómicos explícitos entre los países, con un seguimiento periódico, al estilo de lo establecido en el Tratado de Maastricht en la Unión Europea"[168] La eventual coordinación de políticas macroeconómicas en América del Sur se presenta como un importante obstáculo a superar, debido a la difícil coyuntura económica y social en cada país, así como a la vulnerabilidad de sus economías frente a sucesos externos que influyen en la eventual toma de medidas de manera unilateral.
En el contexto de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR un aspecto de importancia es el relacionado a la Solución de Controversias, debido a que constituye un mecanismo distinto en ambos bloques. Su análisis nos ayudará a estudiar el diferente enfoque existente en ambos bloques sub-regionales en esta área.
4.2.1.4.- Solución de Controversias en la CAN y el MERCOSUR:
La solución de controversias en la CAN y el MERCOSUR tienen claras diferencias, partiendo desde la concepción del mismo. En la CAN -como hemos visto en su estructura institucional- existe el principio de Supranacionalidad en esta área, a través del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
En el escenario de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, la solución de controversias estará circunscrita a los mecanismos de ALADI, las directrices de la OMC y pudiendo recurrir las Empresas privadas afectadas por cualquier acto u omisión de un Estado parte a los organismos judiciales o administrativos competentes en la materia de su Estado, lo que detallaremos en el próximo capítulo.
La seguridad jurídica, es un aspecto fundamental para la consolidación y preservación de cualquier mecanismo de integración, pues el mismo otorga confianza a los inversionistas nacionales y extranjeros sobre los procedimientos a seguir en caso de presentarse alguna controversia.
"El pilar de un proceso de integración es la seguridad jurídica. Que los países y los agentes privados sepan cuáles son las reglas de juego y los mecanismos puestos a su disposición para defenderse o para proteger sus derechos en caso de interpretación diferente, incumplimiento u omisión por parte de los estados [169] La CAN como hemos visto, posee un marco institucional sólido. Un órgano que tiene una participación importante en el proceso es sin duda alguna el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina desde 1.996, pues el mismo vela por el cumplimiento de las normas de la CAN y es el órgano jurisdiccional por excelencia, sentando jurisprudencia en materia de solución de controversias, lo cual fortalece a la integración andina.
La Solución de Controversias en la CAN están contenidos en:
Acuerdo de Cartagena, Capítulo II Sección E del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y Sección I sobre Solución de Controversias.
Tratado que crea el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Estatuto y Reglamento Interno del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena El artículo N° 47 del Acuerdo de Cartagena, establece que "la solución de controversias que surjan con motivo de la aplicación del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, se sujetará a las normas del Tratado que crea el Tribunal de Justicia[170] En este sentido, observamos la existencia de un órgano jurisdiccional de carácter supranacional, el cual ayuda a consolidar la integración destacándose las siguientes atribuciones:
Corresponderá al Tribunal interpretar por vía prejudicial las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros (artículo 18).
Corresponde al Tribunal declarar la nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión de la Comunidad Andina, de las Resoluciones de la Secretaría General y de los Convenios a que se refiere el literal e) del Artículo 1, dictados o acordados con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, incluso por desviación de poder, cuando sean impugnados por algún País Miembro, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina, la Secretaría General o las personas naturales o jurídicas.[171] El Tribunal es competente para dirimir mediante arbitraje las controversias que se susciten por la aplicación o interpretación de contratos, convenios o acuerdos, suscritos entre órganos e instituciones del SAI o entre éstos y terceros, cuando las partes así lo acuerden.
Los particulares podrán acordar someter a arbitraje por el Tribunal, las controversias que se susciten por la aplicación o interpretación de aspectos contenidos en contratos de carácter privado y regidos por el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. A elección de las partes, el Tribunal emitirá su laudo, ya sea en derecho o ya sea en equidad, y será obligatorio, inapelable y constituirá título legal y suficiente para solicitar su ejecución conforme a las disposiciones internas de cada País Miembro[172] El Tribunal es competente para conocer las controversias laborales que se susciten en los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración. Cuando lo considere necesario, para el cumplimiento de sus funciones el Tribunal podrá dirigirse directamente a las autoridades de los Países Miembros. Destaca en el mecanismo de solución de controversias de la CAN el acceso directo tanto de las personas naturales y jurídicas a la Secretaria General y al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Igualmente, pueden acudir a los tribunales nacionales competentes, cuando sus intereses sean lesionados por el incumplimiento por parte de los países miembros de las normas del SAI. La solución de controversias no se limita a las actividades de carácter público, pues la Secretaría General de la CAN mediante arbitraje, dirime las controversias que le sometan particulares respecto de la aplicación o interpretación de aspectos contenidos en contratos de carácter privado y regidos por el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, lo cual extiende los alcances de las normas comunitarias a todas las esferas. Los países miembros de la CAN no pueden dirimir sus controversias fuera de los órganos del SAI[173].
En el MERCOSUR, los mecanismos de solución de controversias están contenidos en:
El Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias del 17 de Abril de 1.991.
El Reglamento del mismo Protocolo para la Solución de Controversias, firmado en Río de Janeiro el 10/12/98. La Directiva sobre Mecanismos de Consultas en la Comisión de Comercio del MERCOSUR.
Estas normas están referidas a las controversias entre Estados miembros del MERCOSUR y en algunos aspectos las probables controversias o reclamos de particulares contra un Estado parte . El Protocolo de Brasilia, establece dos mecanismos para la solución de controversias, según legitimación activa que tengan los Estados (Capítulos I al IV) o los Particulares (Capítulo V).
Dentro del Protocolo de Brasilia, quedan excluidas:
Las controversias entre un Estado miembro, el MERCOSUR o uno de sus órganos.
Las controversias entre funcionarios del MERCOSUR y los órganos del mismo.
Las controversias entre los propios órganos del MERCOSUR. El Protocolo de Brasilia establece tres etapas para la solución de controversias:
Negociaciones directas (artículo 2) La consideración por el Grupo Mercado Común (artículo 4) El procedimiento arbitral (artículo 7 y SS).
Sobre la eficacia de estos procedimientos, los cuales dan un status más político que jurídico a las controversias, estos pueden ser apropiados para controversias meramente entre los Estados, pero el aspecto político del actual sistema, puede hacer que a la discusión de las controversias en sí, se agreguen debates ajenos a la misma.
Esto esta relacionado con dos falencias que tiene actualmente el MERCOSUR, como lo son la falta de Supranacionalidad y la inexistencia de un Tribunal para la Solución de Controversias en el MERCOSUR.
Si bien es cierto que los laudos arbítrales han introducido jurisprudencia y en alguna medida cierto carácter "supranacional" debido a que son de ejecución extra-territorial, se hace necesario la creación de un mecanismo de control de la legalidad en el MERCOSUR. Actualmente, la solución de controversias está en manos de Comisiones Ad Hoc para cada conflicto, con miembros que no estarán necesariamente en la resolución de los siguientes conflictos; la interpretación y resolución de los mismos, estarán determinados por criterios e interpretaciones variadas, las cuales dificultan el asentamiento de jurisprudencia.
El artículo 44 del Protocolo de Ouro Preto, establecía que antes del logro de un AEC, se deberá hacer una revisión al solución de controversias, con el objetivo de crear un sistema permanente.
En el caso de controversias particulares, éstas están reguladas por el Acuerdo de Arbitraje Comercial Internacional del MERCOSUR, firmado en Buenos Aires el 23/07/98 y el Acuerdo de Arbitraje Comercial Internacional entre el MERCOSUR, Bolivia y Chile, de la misma fecha.
Si la controversia es de un particular contra alguna disposición de los órganos del MERCOSUR, este reclamo no podrá hacerse contra el órgano involucrado, sino que lo deberá hacer contra los Estados[174]parte. Esto a través de la Sección Nacional del Grupo Mercado Común del país de residencia del demandante[175]esto lleva a que el Estado asuma el reclamo y así el demandante pueda acceder a la justicia.
Hay que reconocer, que el Derecho Comunitario a través de la creación del Tribunal de Justicia en el MERCOSUR, podría ser un factor dinamizador e importante en el proceso de integración, a través de la jurisprudencia y la resolución rápida y equitativa de conflictos. El sistema actual de solución de controversias es compatible (en el ámbito privado) con varias convenciones internacionales:
Convención de Nueva York de 1.958.
Convención Interamericana sobre Arbitraje Comercial de Panamá de 1.975.
Conferencia Interamericana sobre Eficacia Extra-territorial de Sentencias y Laudos arbítrales Extranjeros de Montevideo de 1.979.
Podemos establecer entonces, que la solución de controversias del MERCOSUR, si bien requiere de reformas en procura de una justicia más expedita, ha logrado resolver hasta ahora los conflictos suscitados. Para la consolidación de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR, se haría necesario el traslado y adecuación de funciones estatales hacia este organismo (a lo cual se opone fuertemente el Brasil ) sin perjuicio de los Estados partes y respetando las debilidades y fortalezas económicas.
Un aspecto importante para el bloque, está relacionado con el acceso directo a la justicia por parte de los particulares, esto debe ser una prioridad en el proceso de reformas, siendo esto obligatorio debido a que el Protocolo de Las Leñas establece la jurisdicción para solución de controversias entre particulares en el marco del MERCOSUR. Luego de exponer brevemente el mecanismo de solución de controversias de la CAN y el MERCOSUR, observamos el distinto modelo y criterio aplicado en ambos bloques. La solución de controversias en el proyecto de integración de América del Sur estará sujeta a las normas de ALADI y a las directrices de la OMC, facilitando así el logro de un Acuerdo. El circunscribir la solución de controversias a las normativas de ALADI y la OMC, servirá para allanar el camino hacia la formación de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR . Esto evidencia la necesidad brasileña de concretar un acuerdo y fortalecerse en el escenario del ALCA extendiéndose más allá del MERCOSUR. Esta consideración puede entenderse, debido a que hasta el momento en lo expuesto sobre la CAN y el MERCOSUR, se evidencia que existen al interior de cada bloque importantes asignaturas pendientes por superar antes de iniciar una asociación entre dos uniones aduaneras imperfectas. Pareciera que lo importante en estos momentos es el logro de un acuerdo comercial entre la CAN y el MERCOSUR y no la forma en cómo se alcance este objetivo. Nuevamente se refuerza la idea de la preeminencia de la estrategia política por sobre el perfeccionamiento de aspectos técnicos y jurídicos.
4.3.- Política Exterior en la CAN y el MERCOSUR: En un Área de Libre Comercio, la política exterior no es un elemento que deba necesariamente coordinarse, éste aspecto sí es importante en una unión aduanera. Sin embargo, en el caso de una eventual asociación entre la CAN y el MERCOSUR será un factor a coordinar si ambos bloques desean fortalecerse en el escenario internacional.
En la estructura institucional de ambos bloques, hemos observado como, existe un relativo mayor grado de institucionalización de la CAN se presenta también en la coordinación de una política exterior común, bajo la conducción del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, mientras en el MERCOSUR, no existe una institucionalización en esta área sino que se coordinan posiciones en situaciones y negociaciones específicas a través del CMC.
Este aspecto es importante en el escenario eventual acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR debido a que en su conjunto poseen intereses semejantes en áreas que son tratadas en foros multilaterales. Es así que una posición conjunta podría fortalecer la defensa de los mismos, siendo esto un objetivo claro en la asociación entre ambos bloques.
El inconveniente estaría en la asignación de prioridades en esta área, debido a que sí bien existen problemas comunes en la región (deuda externa, pobreza, educación, comercio, cultivo y tráfico de drogas) la importancia de cada uno de estos varía y es vista de diferente manera por cada país en función de sus realidades.
El nivel de relacionamiento económico y comercial diferenciado en la CAN y el MERCOSUR, puede ser un factor determinante en la dificultad de coordinar esfuerzos comunes entre ambos. Hemos establecido, como los mercados de ambos bloques son distintos en importancia. Los países de la CAN tienen debido a factores históricos, económicos y de ubicación geográfica una mayor cercanía y vinculación con los EE.UU; mientras los países del MERCOSUR por razones similares han privilegiado sus vínculos con Europa.
Los intereses de Venezuela en materia petrolera de mantener y lograr mejores precios para su principal producto de exportación, puede influenciar negativamente en aquellos países que no son productores del mismo. De hecho, la visión de democracia y participación ciudadana de la administración del Presidente Chávez, puede crear importantes diferencias. En este sentido, el Presidente Chávez, tendría que coordinar esfuerzos con algunos Presidentes que en sus países provienen del "establishment" que él combatió y desplazó en su país. Puede mencionarse el caso de las relaciones entre el Presidente Pastrana[176]y Chávez, las cuales han estado enmarcadas en períodos de conflictos y acercamiento continuo, especialmente en lo relacionado al tema de la Guerrilla y Para-militares en Colombia.
Un factor a considerar en esta área en América del Sur, ha sido -en líneas generales- la falta de continuidad en el trato de los asuntos internacionales que ha caracterizado a la región, debido a que generalmente la política exterior no ha respondido a políticas de Estado, sino a políticas e intereses de gobiernos de turno, aunque en el caso de Brasil en este sentido quizás pueda constituir cierta excepción.
En este sentido no sería audaz pensar que el rol de la Cancillería de Brasil en la coordinación de la política exterior común de América del Sur será fundamental, debido a la experiencia que ha habido en el MERCOSUR y al ser los que idearon en 1.992 el proyecto del ALCSA con Itamar Franco y quienes han promovido el logro de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR durante el gobierno del Dr. Cardoso. La política exterior para la CAN es el instrumento a través del cual el bloque busca una mayor presencia en el escenario internacional, fortalecer la identidad del bloque y propiciar y coordinar su articulación y convergencia con el resto de los procesos de integración de América Latina y el Caribe. Las primeras actividades conjuntas en esta área se iniciaron a partir de 1.979 cuando los países andinos dieron un importante apoyo e impulso al proceso de democratización de los países centroamericanos. En Noviembre de 1.979 se estableció formalmente el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo Andino, con el objetivo de establecer una política exterior común. Durante la década de los ochenta, que significó una paralización en los avances y profundización de la integración andina, no se vieron afectadas las acciones en materia de política exterior común, debido a la exitosa e importante participación de estos países en el proceso de pacificación de Centroamérica, a través del Grupo Contadora y posteriormente la Constitución del Grupo de Río, como ya mencionamos.
En la década de los noventa, y tras las reformas que realiza la CAN, se estableció el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores a través del Protocolo de Trujillo de 1.996 y en 1.997 con el Protocolo de Sucre se delimita definitivamente las acciones de la CAN en el área de política exterior común con la inclusión al Acuerdo Cartagena del Capítulo III sobre Relaciones Externas.
La Decisión N° 458 de la CAN de Mayo de 1.999, contiene los lineamientos y principios de la política exterior común, mecanismos de ejecución, modalidades y áreas de acción, siendo el órgano encargado de su ejecución y establecer sus prioridades el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
La coordinación por parte de los países andinos en el área de la política exterior común en el año 2.000 fue ampliada a través de la Decisión N° 475, en la cual "se establecen los criterios y pautas para la programación y ejecución de la PEC y para que las Misiones Diplomáticas de los Países Miembros cuenten con orientaciones básicas para su actuación coordinada o conjunta en los Estados y Organismos Internacionales ante los cuales están acreditados. En abril del mismo año, fijó los mecanismos (Decisión 476) para el seguimiento de la Política Exterior Común, conforme a las prioridades establecidas."[177] En Junio del año 2.000, los Presidentes Andinos establecieron las prioridades en las áreas donde se hace necesario la continuidad de un mayor esfuerzo conjunto en materia de política exterior común: Cultivo y tráfico de drogas ilícitas.
Lucha contra la corrupción.
Fortalecer la seguridad.
Defensa de los Derechos Humanos (DD.HH).
La profundización de la democracia en la CAN. Igualmente, se estableció de que las negociaciones internacionales en las cuales participe la CAN, estarán enmarcadas en el regionalismo abierto y situarse dentro del marco de prioridades establecidas en materia de política exterior común del bloque sub-regional, lo cual se ha evidenciado en la participación de la CAN en el proceso del ALCA donde actúan en forma conjunta y en las negociaciones con el MERCOSUR. Por su parte, los países del MERCOSUR, no poseen una política exterior común institucionalizada, pero han coordinado posiciones en importantes foros de negociación internacional:
Ronda del Milenio en Seattle 1.999 de la OMC.
El proceso del ALCA.
Negociaciones con los países de la CAN. Negociaciones con la UE.
Negociaciones con los Estados Unidos Mexicanos.
Negociaciones con la República de Sudáfrica.
Igualmente, existen principios relacionados a la política exterior que son compartidos por los países miembros del bloque, como el respeto a los DD.HH, la defensa de la democracia y la lucha contra el cultivo y tráfico de drogas ilícitas. En la construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, podría establecerse un mecanismo similar al del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, con los Ministros de RR.EE de los países del MERCOSUR para trabajar en una agenda conjunta que beneficie por igual a todos los países de América del Sur estableciendo prioridades comunes en materia de política exterior, las cuales ayuden a fortalecer la imagen, presencia y posición de la región.
4.3.1.- Participación en el Proceso de negociación del ALCA: La participación de la CAN y del MERCOSUR en el proceso de negociación del ALCA ha sido muy activa desde el lanzamiento del proyecto por parte de los EE.UU en la I Cumbre de las Américas de Miami en 1.994. Durante la VI Reunión Ministerial del ALCA celebrada en Buenos Aires en Abril de 2.001, la Presidencia y Vice-Presidencia rotativas de los grupos de negociación del ALCA quedaron establecidos de la siguiente manera: Cuadro N° 03 Presidencias y Vice-Presidencias de Grupos de Negociación en el ALCA
Fuente: Elaboración Propia sobre la base de datos del Sitio Oficial del ALCA – OEA.ç
Se destaca la participación de los países de la CAN, especialmente de Colombia que participa en tres grupos de negociación, así como la participación de los países miembros del CARICOM. Es de resaltar la presencia de EE.UU y Canadá en los grupos de negociación de nuevos temas del comercio internacional, Propiedad Intelectual y Comercio Electrónico.
La participación de la CAN en el ALCA, se puede explicar desde la importancia que el resultado de las negociaciones tendrá sobre el posterior desenvolvimiento del bloque, debido a que el 65 % de las exportaciones y el 60 % de las importaciones se realizan con los países del continente americano[178](fundamentalmente con los EE.UU) así como es el origen de un importante porcentaje de la IED en la sub-región.
En este sentido, son especialmente importantes para la CAN las negociaciones con el Canadá y EE.UU, debido a las potencialidades del mercado canadiense al cual los productos andinos ingresan a través de la Tarifa Preferencial de Preferencias (TPG)[179] y el mercado de EE.UU que es su principal socio comercial con el que negocia actualmente la extensión de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA) que hemos explicado anteriormente.
La participación en los grupos de negociación de los países miembros del MERCOSUR, están relacionados con temas de importancia para este bloque sub-regional, en las áreas Agrícola, de Solución de Controversias y Acceso a Mercados.
En el desarrollo del Capítulo III, hemos establecido la importancia que para los países del MERCOSUR tiene el resultado de las negociaciones del ALCA, tanto desde una perspectiva comercial como desde una perspectiva política. Esto ha hecho que la posición del Brasil en conjunto con el MERCOSUR sean consideradas por el gobierno de EE.UU como el principal obstáculo en las negociaciones hemisféricas.
En el contexto de las negociaciones comerciales hemisféricas, México juega un rol importante debido a su vinculación con el NAFTA, al ser junto con Chile, uno de los dos países de América Latina con mayor número de Acuerdos Comerciales Bilaterales firmados en el continente; a su vinculación con América del Sur a través del G3 y negocia un Acuerdo Comercial Bilateral con el Brasil. 4.4.- México en el Comercio Hemisférico:
En el contexto hemisférico México es la cuarta mayor economía y la segunda de América Latina, siendo superada sólo por la de Brasil. "México representa más del 40% de las exportaciones latinoamericanas y caribeñas, siendo además, la economía más dinámica de la región"[180] El crecimiento de la economía mexicana en la década de los noventa se produjo en forma muy acelerada, dinamismo que sólo se ha visto frenado durante la crisis financiera (Tequila) de fines de 1.994 e inicios de 1.995 y en los últimos meses debido a la desaceleración de la economía de EE.UU, país con el cual concentra más del ochenta por ciento de su comercio exterior.
El caso mexicano en el NAFTA, ha servido de ejemplo a la hora de establecer los posibles beneficios y perjuicios del establecimiento del ALCA para América Latina.
Si bien la economía y las exportaciones de México crecieron en forma sustancial durante la década pasada -entre 1992 y 1998 a una tasa del 13,7%[181] anual- en la distribución de su comercio exterior, se evidenció un cambio importante. Con la puesta en marcha del NAFTA, la economía mexicana se vinculó de manera mucho más estable con la de sus socios del bloque, en especial con la economía de EE.UU.
Esto no benefició en forma equitativa a todo el país, ya que son los Estados del norte del país, limítrofes con EE.UU son los que han logrado un mayor beneficio[182]percibiendo el 70% de los mismos teniendo solo el 30 % de la población. Ello ha marcado una dinámica económica y social distinta entre el norte del país, con cierta prosperidad y el sur con una gran pobreza.
En este sentido, es interesante el análisis hecho por Andrés Oppenheimer, quien establece que una de las causas que impulsaron la crisis en Chiapas y la formación del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), estuvo vinculada con las asimetrías existentes al interior de México, con un norte cada vez más rico y un sur cada vez más pobre.
La ubicación en el norte de México de importantes industrias extranjeras y de las maquilas, han hecho que hoy día México sea el país de América Latina con mayor porcentaje de exportaciones de productos manufacturados. Estas empresas, se han ubicado en el territorio mexicano debido al menor costo de la mano de obra, a la cercanía con el territorio de EE.UU y a la facilidad de poder ingresar su producción al mercado de Canadá y EE.UU.
En el capítulo anterior, precisamos la visión de la UE sobre el ALCA, la que reconoce que desde la puesta en marcha del NAFTA, su intercambio comercial con México presentó una sustancial disminución, siendo esto similar a lo ocurrido con el comercio mexicano con el resto de sus socios comerciales.
En el escenario del ALCA, la economía mexicana tendrá una ventaja importante sobre el resto de las economías de América Latina, el entrenamiento y adecuación que le ha significado el ser parte del NAFTA y el conocimiento del mercado de EE.UU en los últimos años. Desde el punto de vista político, el ingreso de México al NAFTA en los años noventa, fue interpretado como que este país si bien no renunciaba y mantenía su identidad latinoamericana, daba mayor importancia a sus relaciones comerciales con EE.UU. El ingreso al NAFTA, generó fuertes críticas por parte de Brasil y otros países de la región, debido a que México en el NAFTA, "otorgó preferencias arancelarias a sus nuevos socios (Canadá y EE.UU) sin extenderlas a los restantes miembros de ALADI. Con ello México ha violado las disposiciones de los artículos 44 y 46 del Tratado de Montevideo de 1.980"[183] Para reconocidos especialistas como el Dr. Ekmekdjian, esta concesión de México de preferencias a sus socios del NAFTA, influyó en el ánimo del gobierno de Brasil. Ello se evidenció en la propuesta hecha por este país en la ciudad de Colonia – Uruguay durante la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, en donde el entonces Ministro de Economía Brasileño declaró que "existía la necesidad de elaborar una propuesta política conjunta para contrarrestar al NAFTA"[184] ante la pérdida de mercados que se estaba generando para los países del MERCOSUR. México junto con Colombia y Venezuela participan del G3, que desde el punto de vista político era percibido por Colombia y Venezuela como la posibilidad de presentarse en América del Sur como estados bisagras en una eventual integración hemisférica, debido a que como hemos mencionado, dicho Tratado es el más parecido en su estructura al NAFTA. Igualmente, el intercambio comercial de estos tres países se ha incrementado especialmente entre México y Venezuela, país para el cual la nación azteca es alternativamente su cuarto ó quinto socio comercial, superado sólo por EE.UU, Colombia, Japón, y Alemania. Durante el mes de Abril del presente año se realizó en la ciudad de Caracas, la Cumbre de Presidentes del G3 con la presencia de los Presidentes Pastrana, Fox y Chávez. El objetivo del encuentro, "la necesidad de que se profundice la complementación económica trilateral[185] Las acciones mexicanas en materia de libre comercio, no se limitan a sus relaciones comerciales con sus socios del NAFTA o del G3, por el contrario, trasciende al contexto hemisférico, ya que en 1.999, fue el primer país de América Latina en firmar un Acuerdo de Libre Comercio con la UE.
El acuerdo con la UE para México, evidencia la necesidad de éste último de disminuir la vulnerabilidad que su fuerte relación con EE.UU le genera. Para la UE es un instrumento para poder recuperar el espacio que con la entrada en funcionamiento del NAFTA perdieron sus empresas en la economía de México, al igual que para importantes empresas europeas, el producir en México le garantiza el ingreso de esta producción a EE.UU y Canadá.
Cuadro N° 04 Acuerdos Comerciales de México con América Latina y la UE
Fuente: Elaboración Propia sobre la base de Acuerdos Comerciales SICE / OEA México celebró Acuerdos similares con los países del llamado Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras) en Centroamérica, con el objetivo de mejorar las condiciones económicas del sur mexicano y los países de Centroamérica y actualmente mantiene negociaciones con el MERCOSUR y Brasil. Un eventual acuerdo con el MERCOSUR, mejoraría desde el punto de vista estratégico la posición mexicana en las negociaciones hemisféricas, pues podría servir de puente entre el MERCOSUR y el NAFTA. Para México, el ALCA representa la posibilidad de ingresar e incrementar su presencia en nuevos mercados, con una economía eficiente y entrenada en el NAFTA; pero por otro lado, implica la competencia de sus productos en el mercado de EE.UU con productos del resto del continente. En este sentido, México posee una ventaja cultural, en el hecho de la importante presencia de sus nacionales en el territorio de EE.UU que constituyen un mercado natural para los productos mexicanos.
Las negociaciones de Brasil y México para la firma de un Acuerdo que favorezca e incremente el intercambio comercial entre ambos países se encuentran muy adelantadas. Ambos países han manifestado los sectores de sus respectivas economías los cuales no se beneficiarán del eventual acuerdo; México restringiría la entrada de productos agrícolas de Brasil, mientras este último protegerá su industria de productos químicos, en la cual el Brasil tiene un déficit creciente. La firma de este acuerdo bilateral, podría generar un incremento del intercambio comercial actualmente, de unos 300 millones de dólares al año para ambos países, con un saldo favorable para Brasil. En el contexto de América Latina, México es una economía importante debido a su dinámico comportamiento y su vinculación con la región. Esto nos permite establecer que tendrá una participación destacada en las negociaciones hemisféricas y será un factor a considerar la eventual conformación de un espacio económico sudamericano ya que -aunque no formará parte de esta iniciativa- posee fuertes lazos con tres de las principales economías de América del Sur: Colombia, Chile y Venezuela. Luego del análisis y exposición precedente, podemos establecer que existen en la construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, importantes dificultades a superar como también hemos establecido las ventajas del mismo. A las dificultades ya mencionadas, se deben sumar los desafíos que ambos bloques enfrentan actualmente así como los inconvenientes surgidos durante las negociaciones lo cual detallaremos en el próximo capítulo.
Dentro de las dificultades ya mencionadas destaca la premura en la búsqueda de un acuerdo entre la CAN y el MERCOSUR, cuando hemos visto las falencias que ambos procesos tienen internamente, unido a la inexistencia de una economía locomotora y la dificultad que la realidad de cada país agrega a la coordinación en materia macroeconómica.
Esta dificultad, se agrava si examinamos la difícil situación social y política que envuelve a buena parte de los países de América del Sur, donde las políticas de apertura e integración no han significado un mejoramiento en la calidad de vida de sus nacionales.
Desde un punto de vista muy crítico, se podría decir que en el escenario de la integración de América del Sur podrían profundizarse las diferencias sociales existentes al interior de cada país, debido a que podría presentarse -al igual en un futuro con el ALCA- una reubicación de la producción industrial en aquellos países que ofrecen mejores oportunidades competitivas y de inversión, en lo cual el Brasil tiene una posición privilegiada debido a su política de captación de capitales extranjeros.
Los distintos criterios constitucionales existentes en la región, colocan en condición de mayor vulnerabilidad a aquellos países (Argentina, Venezuela) que adoptaron un criterio jurídico dualista , es decir, los acuerdos internacionales tienen jerarquía constitucional pasando a formar parte del ordenamiento jurídico de cada uno. Si bien este aspecto no es fundamental para la formación de un área de libre comercio, las dificultades que se han presentado tanto en la CAN como en el MERCOSUR con respecto a la aplicación de las normas comunitarias, evidencian la necesidad de coordinación efectiva. Un eventual acuerdo entre la CAN y el MERCOSUR, con el objetivo de explorar mayores oportunidades en el escenario internacional y a las puertas de un posible acuerdo hemisférico, demandará una coordinación fuerte entre todos los países de América del Sur, debido a que también participarán del bloque Guyana, Surinam y Trinidad y Tobago, con importantes diferencias culturales con el resto de la sub-región.
El circunscribir a la esfera de ALADI y la OMC la solución de controversias en un eventual acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, evidencia la necesidad de establecer un acuerdo por parte de Brasil extendiendo los beneficios del MERCOSUR. Los logros que alcance en la construcción de un espacio económico sudamericano le ayudará a exigir un mayor beneficio en el comercio hemisférico, debido a que en el ALCA no se podrá generar menos comercio que el pre-existente a la puesta en marcha del proceso. Brasil tendrá tres años -de iniciarse el acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR en el 2.002- para fortalecer su presencia en el mercado de América del Sur. La construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, podría ser muy promisorio en el ámbito político y económico, si se fortaleciera la posición de la sub-región en negociaciones importantes tales como deuda externa, pobreza, acceso a mercados y fortalecimiento de la democracia. Pero, sus beneficios sólo podrían favorecer a todos los países de América del Sur, en la medida que prevalezcan los intereses comunes y no se reproduzcan en el plano político las enormes asimetrías existentes en el plano económico.
Estos argumentos unidos al análisis realizado en el capítulo anterior, nos permiten establecer que la propuesta del ALCSA en 1.993 y las actuales negociaciones para la construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, pueden interpretarse principalmente como una estrategia brasileña, que tiene como objetivo aumentar su presencia económica e influencia política en la sub-región, a la vez que busca disminuir el impacto que el ALCA tendrá no sólo en su economía, sino también en el desarrollo que esta nación siente y percibe como un destino histórico.
V. El proceso de negociaciones para un acuerdo de Libre Comercio entre la CAN y el Mercosur
El objetivo del presente capítulo es el de evaluar el proceso de negociación entre la CAN y el MERCOSUR, por lo cual iniciaremos con una breve exposición sobre los primeros acercamientos entre la CAN y el MERCOSUR y las negociaciones realizadas con el objetivo de firmar un Acuerdo de Libre Comercio, así como la base de las negociaciones entre ambos bloques.
Expondremos y analizaremos el Acuerdo Marco para la Creación de un Área de Libre Comercio firmado en 1.998 entre la CAN y el MERCOSUR, especialmente el área de la solución de controversias, adscriptas a las normas de ALADI y la OMC. Seguidamente, analizaremos los acuerdos firmados entre la CAN y Brasil y entre la CAN y Argentina, el actual estado de las negociaciones y finalizaremos con un análisis de los principales desafíos que ambos bloques enfrentan en la actualidad y en el futuro próximo.
Todo esto nos ayudará a confirmar el carácter estratégico que para el gobierno de Brasil tiene la construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR. Como esta premura basada en su posición específica ante el ALCA ha llevado a la utilización de normas pre-existentes (en el marco de ALADI y la OMC) en el proceso de negociación sub-regional, buscando evitar que el mismo se dilate en largas negociaciones.
5.1.- Primeros acercamientos y el Acuerdo Marco entre la CAN y el MERCOSUR. Las conversaciones con el objetivo de establecer un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR se iniciaron en la ciudad de Montevideo – Uruguay en el año de 1.995. Este primer encuentro, estableció que cada país miembro de la CAN se reuniría en forma individual con los países del MERCOSUR, con el objetivo de negociar la fecha de la prórroga de los acuerdos bilaterales existentes firmados en la esfera de la ALADI, y en el caso de Bolivia[186]la negociación directa de un Acuerdo de Libre Comercio con el MERCOSUR. Durante 1.996 y 1.997 la CAN y el MERCOSUR celebraron distintas reuniones con miras a firmar un Acuerdo, concluyendo en 1.998 con la firma del Acuerdo Marco para la Creación de una Zona de Libre Comercio entre la CAN y el MERCOSUR, donde se establecen las bases sobre las cuales se constituirá el acuerdo final.
Las negociaciones entre ambos bloques para el logro de un Acuerdo de Preferencias Arancelarias, buscaban en un primer lugar la armonización e incremento de las preferencias que en acuerdos anteriores los países de ambos bloques de forma bilateral se habían concedido.
Las mismas, enfrentaron dificultades especiales, primeramente, la cantidad de trabajo, es decir, el tener que tratar y manejar toda la nomenclatura arancelaria y establecer producto por producto los nuevos niveles de preferencias que ambos bloques otorgarían. La segunda dificultad, estuvo relacionada (con que para algunos países de la CAN y del MERCOSUR) las preferencias existentes en el momento de las negociaciones eran más beneficiosas que las que podrían acordarse entre ambos bloques, "otros países podrían pensar que, si ya gozan de preferencias dentro de su propio grupo -sea la CAN, sea el MERCOSUR- , no tienen por qué compartir esas preferencias con otros países del grupo"[187] Posteriormente, se firmó en Buenos Aires el 16 de Abril de 1.998 entre la CAN y el MERCOSUR el Acuerdo Marco para la creación de una Zona de Libre Comercio, en donde se estableció que para el 1 de Enero del año 2.000 se debía iniciar la zona de libre comercio entre ambos bloques en dos etapas:
La negociación de un Acuerdo de Preferencias Arancelarias antes del 30 de Septiembre de 1.998.
La negociación de un Acuerdo de Libre Comercio entre el 01 de Octubre de 1.998 y el 31 de Diciembre del mismo año, que entraría en vigencia el 01 de Enero del año 2.000.
lass negociaciones tuvieron un nuevo impulso con la firma del Acuerdo Marco. Entre Julio de 1.998 y Marzo de 1.999 se realizaron ocho (08) Reuniones de Negociación entre la CAN y el MERCOSUR, con el objetivo de alcanzar un Acuerdo de Preferencias Arancelarias, aunque ya el plazo establecido en el Acuerdo Marco había vencido.
En Febrero de 1.999, el CAMRE durante su reunión ordinaria realizada en la ciudad de Santafé de Bogotá, estableció que "es un objetivo político prioritario el fortalecimiento de las relaciones de todo orden entre la CAN y el MERCOSUR [188]Ello evidenció la importancia estratégica que para los países de la CAN tiene el alcanzar un acuerdo de libre comercio con el MERCOSUR. El 28 de marzo de 1.999, Brasil anunció su decisión de negociar en forma individual un Acuerdo de Preferencias Arancelarias con la CAN. Esta decisión unilateral significó un cambio en la estrategia de negociación entre ambos bloques. Para el MERCOSUR estas negociaciones se debían realizar entre éste y cada uno de los países miembros de la CAN en forma bilateral, por lo tanto la decisión de Brasil de negociar en forma individual con la CAN estableció un nuevo esquema de negociación. La decisión brasileña de negociar en forma individual con los países de la CAN, de debió principalmente a las dificultades que las negociaciones entre los bloques enfrentaban en materia agrícola, especialmente por parte de Argentina. Unido a esto, en Abril de 1.998 se habían iniciado oficialmente las negociaciones del ALCA en Santiago de Chile, con lo que era necesario para Brasil extender y fortalecer su presencia en América del Sur. La premura de incrementar sus vínculos comerciales con la CAN, le llevó a negociar en forma bilateral con éstos, esquema de negociación que criticó a EE.UU en el ámbito del ALCA. Este cambio en la modalidad de las negociaciones llevó a que la Argentina firmase una prórroga de los acuerdos bilaterales existentes con los países de la CAN hasta el 30 de junio de 1.999, así como también Paraguay y Uruguay extienderon la vigencia de los mismos hasta el 31 de diciembre de ese mismo año.
El Acuerdo Marco entre la CAN y el MERCOSUR, estableció como principio de una futura asociación entre ambos bloques, los objetivos previstos en el Tratado de Montevideo de 1.980, a través del cual se creó la ALADI, y que hemos mencionado en el Marco Teórico:
Promocionar y regular el comercio, la complementación económica y búsqueda de ampliación de mercados.
Crear en forma progresiva un Mercado Común Latinoamericano.
Regular y fomentar el comercio agropecuario intra-regional.
Es importante destacar que el fundamentar el proyecto de la construcción de un espacio económico sudamericano en los objetivos acordados en 1.980 por los países de la ALADI, da a este proceso una mayor facilidad de aceptación por parte de los países involucrados. Esto busca retomar en un contexto internacional distinto y con realidades individuales diferentes los esfuerzos de integración que por diversas causas no dieron mayores resultados en América Latina y en especial en América del Sur hasta finales de la década de los ochenta.
Desde una perspectiva estratégica, esta vinculación de construcción de un espacio económico sudamericano con los objetivos de ALADI, da a la propuesta brasileña un fundamento histórico, así como sirve para ocultar el interés estratégico que para Brasil tiene el logro del mismo bajo la bandera de la hermandad sudamericana, logrando que el resto de los países no identifiquen la construcción de un espacio económico sudamericano como un proyecto del Brasil frente al ALCA, sino que lo identifiquen como una opción propia y autónoma de América del Sur. El Acuerdo en su preámbulo, establece que los derechos y obligaciones del mismo estarán dentro del marco de la OMC, con lo que se evita una negociación extensa en el área de solución de controversias, como hemos señalado en el capítulo anterior.
Se menciona como base de la integración económica de América Latina los acuerdos pre-existentes celebrados en la región, con lo que se refuerza la posición de Brasil en el contexto hemisférico de que cualquier posible integración económica en el continente americano debe hacerse sobre la base de los acuerdos sub-regionales, objetivo que logró en la Cumbre Ministerial del ALCA de Belo Horizonte en 1.997.
El Acuerdo Marco entre la CAN y el MERCOSUR, busca contribuir a la expansión del comercio mundial, ofreciendo a los agentes económicos y a los mercados, reglas claras en el desarrollo del intercambio de bienes y servicios, con el objetivo de lograr un desarrollo común y de una adecuada infraestructura física. Esto se refleja detalladamente en sus objetivos:
Crear un área de libre comercio entre las Partes Contratantes, mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de los gravámenes y las restricciones que afecten el comercio recíproco.
Establecer el marco jurídico e institucional de cooperación e integración económica y física, que contribuya a la creación de un espacio económico ampliado que tienda a facilitar la libre circulación de bienes y servicios y la plena utilización de los factores productivos, en condiciones de competencia y de equidad, en correspondencia con el esfuerzo que realicen las Partes Contratantes.
Promover el desarrollo y la utilización de la infraestructura física, con especial énfasis en el establecimiento de corredores de integración, que permita la disminución de costos y la generación de ventajas competitivas en el comercio regional y con terceros países fuera de la región.
Establecer un marco normativo para promover e impulsar las inversiones recíprocas entre los agentes económicos de las Partes Contratantes.
Promover la complementación y cooperación económica, energética, científica y tecnológica, así como procurar la coordinación de posiciones entre ambas partes Contratantes en el proceso de integración hemisférica y en foros multilaterales.
Destaca dentro de estos objetivos, el relacionado a la infraestructura física, área en que se han realizado y se realizan importantes obras tendientes a facilitar y favorecer la interconexión en América del Sur y un mejor intercambio comercial, destacándose:
Carretera 174 (Manaos – Caracas).
Carretera Brasil-364 (Porto Velho – Río Branco) acercamiento hacia el Perú.
Hidrovia Madeira (vincula a Porto Velho con el Río Amazonas) por lo cual los granos que se producen en el interior de Brasil saldrán más fácilmente a la UE y EE.UU. Puente Rosario – Victoria (en Argentina) Corredor Marítimo del Paraná.
Corredor Marítimo del Río de la Plata.
Gasoducto Bolivia – São Paulo.
Interconexión eléctrica Brasil – Venezuela. Represa de Itaypú.
Como hemos establecido en el Capítulo III, si bien en el desarrollo de estas obras de infraestructura se beneficia toda la región y especialmente los países que participan de las mismas, existe un interés estratégico del Brasil debido a que con el desarrollo de algunas de estas obras, se garantiza el acceso a importantes insumos y recursos los cuales son necesarios para la consolidación de su industria. En el Acuerdo Marco se establece la coordinación de ambos bloques en las negociaciones multilaterales, especialmente en las negociaciones hemisféricas, el ALCA. Lo que constituye un logro para las aspiraciones de Brasil de establecer una posición coordinada con el apoyo de sus socios del MERCOSUR y los países de la CAN. También reconoce la necesidad de alcanzar un ordenamiento jurídico y cooperación institucional, área en la que hemos podido determinar grandes diferencias. Para ello establece en el marco del Acuerdo, una Comisión Negociadora, que estará encargada de velar por el logro de los objetivos del Acuerdo y que será integrada por los Representantes Alternos ante la Comisión de la Comunidad Andina y el Grupo Ad Hoc del Grupo Mercado Común del MERCOSUR. Por otra parte, determina que los Acuerdos de Alcance Regional suscritos en el marco de la ALADI continuaran en vigencia hasta tanto se firme y ratifique un Acuerdo de Libre Comercio entre la CAN y el MERCOSUR.
Observamos entonces, como dos objetivos importantes para el Brasil han sido logrados en el Acuerdo Marco entre la CAN y el MERCOSUR: La coordinación de una posición común en el ALCA. La realización de obras de infraestructura que poseen un importante valor para este país, debido a que garantiza un mejor desempeño de sus exportaciones en el mercado de América del Sur y el acceso a insumos y recursos que ayudaran al crecimiento de su industria.
5.1.1.- Acuerdo Marco: Solución de Controversias Hemos establecido como la negociación de normas de solución de controversias, pudo haberse constituido en un obstáculo importante para el logro de un Acuerdo debido a las diferencias existentes en esta área. Esto llevó a que esta área fuese adscripta a las normas y procedimientos de la OMC, las cuales detallaremos a continuación en el Acuerdo Marco y posteriormente en los Acuerdos firmados entre Argentina y Brasil con la CAN.
La OMC, donde participan como miembros todos los países de América del Sur, establece un órgano encargado para la solución de controversias que surjan entre sus miembros, denominado Órgano de Solución de Controversias (OSD), el cual está facultado para:
Establecer Grupos Especiales Adoptar Informes de los Grupos Especiales y del Órgano de Apelación.
Vigilar la aplicación de las resoluciones y recomendaciones Autorizar la suspensión de concesiones y otras obligaciones en el marco de los acuerdos abarcados.
La OMC establece que la solución de controversias "es un elemento esencial para aportar seguridad y previsibilidad al sistema multilateral de comercio"[189] , reconociendo igualmente que las recomendaciones y resoluciones del OSD no pueden entrañar el aumento o disminución de los derechos y obligaciones establecidos en los acuerdos existentes.
El sistema de solución de controversias de la OMC establece los siguientes procedimientos entre los Estados Miembros:
Consultas (artículo 4): Todos los países miembros de la OMC tienen la obligación de examinar las observaciones que le sean presentadas por otro país miembro, cuando éste considere que una determinada medida afecte el funcionamiento normal del comercio, dando la oportunidad de establecer consultas bilaterales. Si el país al cual se le pide establecer consultas no responde favorablemente a la solicitud en un plazo de diez días o el que se establezca de mutuo acuerdo, el país afectado podrá solicitar a la OMC el establecimiento de un Grupo Especial, o en caso de que posterior al inicio de las consultas y transcurridos sesenta (60) días no se haya logrado un entendimiento. Al respecto, si un tercer país considera que las consultas que desarrollen otros Estados Miembros, son de su interés por verse afectado de la misma medida, puede solicitar ser parte de las consultas siempre que el Miembro al que se le solicito la consulta lo acepte.
Buenos Oficios, Conciliación y Mediación (artículo 5): Pueden ser solicitados por cualquier país miembro y no causan obligación ante posteriores resolución de conflictos, este procedimiento puede iniciarse y culminarse en cualquier momento, pudiendo solicitarse igualmente el establecimiento de un grupo especial. Arbitraje: Este procedimiento está sujeto a la voluntad de ambas partes de recurrir al mismo, los laudos serán notificados al OSD y al Consejo del Comité, en donde cualquiera de las partes podrá presentar sus consideraciones sobre el mismo.
Establecimiento de Grupos Especiales (artículo 12): Se procede a su establecimiento por petición de ambas partes por escrito ante el OSD, informándose los procedimientos seguidos hasta la fecha y claramente explicadas los motivos de la reclamación.
Estos Grupos Especiales, estarán formados por personas competentes, funcionarios gubernamentales o no, que hayan integrado en el pasado algún Grupo Especial, sea docente con conocimientos sólidos de derecho mercantil o política comercial internacional, o haya ocupado algún cargo vinculado a la política comercial de algún Estado miembro.
La elección deberá garantizar la independencia en sus actos así como que este integrado por personas de diferente visión, quienes otorguen una variedad de criterios al tema a tratar. Los nacionales de los Estados parte en la controversia, no podrán formar parte del Grupo Especial, salvo que de mutuo acuerdo se decida lo contrario. El Grupo Especial, presentará sus consideraciones ante el OSD por escrito y por separado -si una de las partes así lo solicita- a cada uno de los Estados.
Etapa Intermedia (artículo 15): Anterior a la presentación definitiva de las consideraciones del Grupo Especial ante el OSD, se considerarán los escritos de réplica que sean presentados por los o algún Estado Parte así como las alegaciones orales. El Grupo Especial presentará un informe donde se presenten las argumentaciones y los hechos. Si al informe previsional no se le hiciese observación, el mismo será considerado definitivo y será presentado ante el OSD y distribuido entre los miembros.
Adopción de Informes de los Grupos Especiales y Examen de Apelación (artículos 15 y 16): Pasados sesenta (60) días de haber sido distribuido el informe entre los Estados Miembros, el OSD lo adoptará en sesión, a menos que una de las partes de la controversia presente alguna apelación, o que el OSD en conjunto decida no adoptarlo.
De ser presentada alguna apelación, será tratada por el Órgano de Apelación (ODA). Esta apelación tratará solo los asuntos jurídicos manejados por el Grupo Especial en su informe, pudiendo confirmar, modificar o revocar las constataciones jurídicas y conclusiones del Grupo Especial.
El informe del ODA será adoptado por el OSD pudiendo por consenso no adoptarlo, mientras será -salvo el OSD no lo adopte- aceptado sin condiciones por parte de los Estados partes de la controversia.
Implementación (artículo 21): Para la OMC, el pronto cumplimiento de las resoluciones del OSD y del ODA, busca el asegurar la eficacia de la solución de controversias del organismo. La aplicación del dictamen, será notificado al OSD por el Estado afectado en el conflicto y será este organismo el encargado de la vigilancia de su aplicación, los plazos para su aplicación puede ser propuesta por el Estado Parte afectado; acordarse de mutuamente entre las partes o por un plazo determinado por medio del arbitraje.
Si la otra parte en la controversia no adopta las resoluciones del Grupo Especial a través del OSD, la parte afectada podrá suspender -previa autorización del OSD- los beneficios que en el marco del Tratado existente entre las partes disfruta la parte que no ejecuta el fallo.
Este sistema de solución de controversias de la OMC, establece un mecanismo claro y sencillo para la solución de los conflictos entre sus miembros, reconociendo en forma especial las condiciones de los países en desarrollo. Este sistema, ha garantizado el curso, tratamiento y victoria de denuncias formuladas por países en desarrollo contra naciones industrializadas, lo que hace pensar que es un mecanismo hasta ahora equitativo y que podría constituirse en una garantía de equidad en el marco de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR. 5.2.- Cumbre de Brasilia:
La Primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de América del Sur se celebró por iniciativa e invitación del Presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso en la ciudad de Brasilia en Septiembre del año 2.000. Esta contó con la participación de los Jefes de Estado y de Gobierno de la CAN y el MERCOSUR, así como también de Chile, Guyana, Surinam y Trinidad y Tobago. La Cumbre de Brasilia dio un impulso importante a construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR. Estas negociaciones han recibido un nuevo impulso por parte del gobierno de Brasil, luego de la nueva ofensiva de EE.UU en materia comercial, al hacer ofrecimientos formales e informales para negociar Acuerdos de Libre Comercio a Uruguay y Argentina respectivamente, como hemos analizado anteriormente.
La Cumbre de Brasilia, produjo como documento final el Comunicado de Brasilia (Septiembre 2.000), en donde se retoman planteamientos en el área de integración sudamericana ya manejados e infructuosos en su momento. El objetivo es el de construir un espacio ampliado de participación económica reconociendo la necesidad de extender igualmente la cooperación política en la sub-región.
Un factor a favor de los objetivos planteados en el Comunicado de Brasilia, es la existencia de gobiernos democráticos en América del Sur, con una buena disposición a la cooperación y la integración, así como los desafíos comunes que enfrenta la región ante el proceso de globalización. Podemos resaltar en el Comunicado de Brasilia, la sinceridad de la sub-región en reconocer las dificultades de su actual contexto, evaluando los desafíos y beneficios que el proceso de globalización les genera, así como la creciente deuda social, la falta de credibilidad de las instituciones y la comprometida situación económica.
También amerita remarcarse, la importancia otorgada por los Jefes de Estado y de Gobierno de América del Sur al área de ciencia y tecnología, como herramienta que permitirá a cada uno de los países poder adecuarse y enfrentar los desafíos del nuevo milenio, en la que se establece la necesidad de alcanzar una mayor cooperación y profundización de los lazos existentes.
Otro tema de vital importancia para la sub-región y de trato obligado en el marco de la construcción de un espacio económico sudamericano, es el cultivo y tráfico de drogas, donde los países de la sub-región acordaron esfuerzos conjuntos en su combate.
El Comunicado de Brasilia (Art. 12) reafirma la actuación coordinada en temas de agenda económica y política internacional de los países de América del Sur, destacando en esta área (Art. 31) las negociaciones del ALCA, con la UE y en el marco de la OMC. Fortaleciendo la postura de los países del MERCOSUR y del Brasil especialmente.
La Primera Cumbre de Países de América del Sur, revitalizó el proceso de construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, proyecto que consiste en un programa recíproco de reducción tarifaria y de eliminación de restricciones no tarifarias que influyen directamente sobre el comercio sub-regional.
En este sentido analizaremos a continuación los Acuerdos celebrados entre la República Argentina y la República Federativa de Brasil con la CAN.
5.3.- Acuerdos CAN – Brasil, CAN – Argentina:
Hemos analizado como la existencia de distintos intereses y dificultades en el cumplimiento de los plazos establecidos para las negociaciones, llevaron a que el esquema original -contenido dentro del Acuerdo Marco de 1.998- de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR cambiara en Marzo de 1.999 con el anuncio de Brasil de negociar unilateralmente con los países de la CAN. Este esquema, había sido pensado teniendo como eje al MERCOSUR y las negociaciones con cada uno de los países de la CAN. Con la decisión unilateral de Brasil de negociar individualmente con los países de la CAN, el esquema preestablecido se abandonó. El gobierno brasileño celebró en 1.999 un Acuerdo (ACE N° 39) con sus pares de la CAN y posteriormente la Argentina (ACE N° 48) en el año 2.000. Encontrándose en negociaciones actualmente la CAN con el Paraguay y Uruguay.
Los Acuerdos de Argentina y Brasil con la CAN mantienen en su estructura una fuerte similitud con el Acuerdo Marco, es decir, se reconoce al Tratado de Montevideo de 1.980 como pilar del proceso de integración para América del Sur, así como el objetivo posterior de lograr un Acuerdo que incluya a todos los países de la región.
Ambos Tratados reconocen la importancia de los acuerdos pre-existentes en las negociaciones de nuevos acuerdos de libre comercio. Así como también se basan en el otorgamiento de márgenes de preferencias fijos otorgados recíprocamente, utilizando la nomenclatura arancelaria de la ALADI de 1.993, quedan fuera del acuerdo, los bienes usados y reconstruidos dentro de las Preferencias que en forma mutua se otorgan las partes:
Preferencias otorgadas por las Partes Signatarias Miembros de la Comunidad Andina.
Preferencias otorgadas por Argentina y Brasil (en sus respectivos acuerdos).
Preferencias que Ecuador recibe y otorga a Argentina y Brasil, en los productos de su Lista Especial.
En ellos se prohíbe la utilización de nuevas restricciones no arancelarias al comercio, es decir, toda medida que impida o dificulte las importaciones y exportaciones de algún Estado parte, mediante contingentes, licencias u otros mecanismos excepto aquellos que son permitidos por la OMC, quedando abierta la posibilidad de aplicación del artículo 50[190]del Tratado de Montevideo de 1.980 y de los artículos XX y XXI del GATT.
El Régimen de Origen[191]de las mercancías que incluyen ambos Acuerdos, serán referidos a la Régimen General de Origen de ALADI en la Resolución 78 del 24/11/87, la cual establece:
Bienes íntegramente producidos, correspondientes a los productos del reino mineral, animal y vegetal, extraídos, cosechados o recolectados, nacidos en el país o en la sub-región andina, o en sus aguas territoriales, patrimoniales o Zona Económica Exclusiva, así mismo, se consideran originarios los bienes íntegramente producidos a partir de esas materias.
Los productos elaborados en el país o en la región, a partir de materias primas importadas de terceros países, cuando resulten de un proceso de producción o de transformación, siempre que éste les confiera una nueva identidad caracterizada por estar clasificados en la Nomenclatura Arancelaria de ALADI en partidas diferentes a las de los insumos importados.
En materia de aplicación de medidas antidumping o compensatorias, las partes de remitirán a sus legislaciones nacionales, que deberán ser compatibles con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC[192] Con respecto a las Cláusulas de Salvaguardia, las mismas se remitirán a la Resolución 70[193]del Comité de Representantes de la ALADI, estas serán examinadas por la Comisión Administradora del Acuerdo[194]Ello no impide que las partes signatarias hagan uso de las medidas previstas en el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC y de las medidas previstas sobre la materia en los demás acuerdos de la OMC. En materia de medidas fitosanitarias, ambos Acuerdos sientan un precedente importante que podrá ser defendido en las negociaciones del ALCA, al prohibir clara y terminantemente, el uso de "reglamentos técnicos, procedimientos de evaluación de la conformidad, disposiciones metrológicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, que creen obstáculos innecesarios al comercio"[195]. En esta área ambos acuerdos se remiten a Acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC así como por el Acuerdo Marco para la Promoción del Comercio mediante la Superación de Obstáculos Técnicos al Comercio, suscrito en el marco de la ALADI. La vigencia de ambos Acuerdos es diferente, el acuerdo celebrado entre la Argentina y la CAN tiene una vigencia de un año prorrogable a un segundo desde su aprobación, mientras el Acuerdo entre Brasil y la CAN tiene una duración de dos años. En ambos casos se establece que en el momento cuando se logre un Acuerdo entre la CAN y el MERCOSUR, ambos acuerdos dejarán de estar en vigencia.
Podemos decir que la incorporación de normativas existentes en Acuerdos Multilaterales al proceso de integración de América del Sur (normativas de ALADI y la OMC) evidencia la necesidad del pronto logro de un Acuerdo Sub-regional por una parte y por otra puede servir de garantía a estos nuevos esfuerzos de lograr una integración económica en la sub-región. Este uso de normas que no son producto de las negociaciones entre los países involucrados, en este caso Argentina y Brasil con la CAN y el propio Acuerdo Marco existente entre el MERCOSUR y los países Andinos, es una clara muestra de la necesidad de lograr un Acuerdo en América del Sur en el contexto hemisférico, debido a que el uso de estas normas pre-existentes en otros ámbitos, resta el tiempo que el acuerdo de normas negociadas demandaría, en momentos en que el proceso del ALCA continúa avanzando.
En este sentido, los esfuerzos del gobierno de Brasil en la construcción de un espacio económico sudamericano a través de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, han sido evidentes en el nuevo impulso que se le ha dado al proceso después de la Cumbre de Brasilia, en la firma del Acuerdo entre este país y la CAN, rompiendo -como hemos mencionado anteriormente- con el esquema de negociaciones existentes.
5.3.1.- Solución de Controversias: El sistema de solución de controversias acordado entre Argentina y Brasil con la CAN respectivamente, es un sistema sencillo que se diferencia claramente del sistema de solución de controversias de la CAN y del MERCOSUR, aunque guarda con este último, cierta similitud en lo temporal del mismo y en la no-generación de jurisprudencia, que ayudaría a dar un mayor grado de seriedad al proceso.
En ambos sistemas de solución de controversias, se observa cierta similitud con el procedimiento que implementa la OMC -que ya ha sido expuesto- aunque en el caso específico de los Acuerdos entre la CAN, Brasil y Argentina se observa un mecanismo más expedito aun que el de la OMC, en materia de tiempo y procedimiento.
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