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" LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL SISTEMA PENITENCIARIO VENEZOLANO.
La Constitución venezolana de 1961 establecía en su artículo 2 que "La República de Venezuela es un Estado Federal, en los términos consagrados por esta Constitución"; es decir, la unión de varios Estados en un sólo bloque, pero cada uno de sus integrantes conserva su libertad de acción, no obstante, en la práctica funciona como un Estado centralista y unitario. Es el poder centralista quién ordena, exige, impone etc. Este excesivo centralismo ha llevado a entrabar y complicar una serie de actividades que muy bien podrían realizarse a nivel regional.
Se plantea así, la necesidad de un desarrollo regional que sustituya al centralismo dando a los Estados cierta autonomía que les permita solucionar sus crisis internas, desarrollarse en el campo económico, social, jurídico, cultural, político, etc. Para que esto ocurra es inminente una transferencia de poderes, de competencias, de capacidades, de manera que ellos puedan tomar decisiones, formular estrategias y en fin realizar todas aquellas actividades que estén de acuerdo a sus necesidades y realidades.
Por ello bajo un consenso nacional, se requiere modernizar el Estado, de forma que esto contribuya a que los procesos de toma de decisiones se produzcan al mismo tiempo más eficientes y más eficaces y que logren transmitir a los ciudadanos la mayor transparencia posible, sustentadas en bases más amplias de representatividad y, por ende la legitimidad. Esta modernización debe tomar en cuenta la relación e inter-relación entre Estados y Sociedad.
Plantear la apertura del Estado a la Sociedad, al desarrollo de equidad, al proceso de Descentralización, a la redistribución del poder, al pluralismo institucional, a la transformación de lo Estatal en un asunto efectivamente público; es decir, que el Estado debe estar estrechamente vinculado a la Sociedad como la fuente originaria, implica un cambio profundo en su cultura, organizaciones e institucional.
Es evidente que esta modernización del Estado está vinculado estrechamente al proceso de Descentralización y a la participación activa de la sociedad civil en los asuntos públicos.
La Descentralización, por lo tanto, constituye una política pública del Estado Venezolano que ha sido definida en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
El proceso de Descentralización ha sido un factor determinante para lograr que cada uno de los niveles de Gobierno sea responsable del ejercicio de determinadas funciones en el marco de una comunidad nacional, cada nivel de Gobierno debe asumir un rol más efectivo en el ordenamiento territorial del país, que asegure una mayor gobernabilidad y una adecuada prestación de los servicios públicos que cada día demanda la población y evitar anacrónismos y procesos engorrosos que caracterizan a la administración central. Esta situación también la podemos observar en el Sub-Sector Penitenciario que ha impedido al Ministerio de Justicia cumplir con las exigencias de la propia ley.
Haciendo un poco de historia es conveniente recordar, tal como lo publicara el Diario El Nacional, en el año 1992 el Consejo Consultivo de la Presidencia de la República en un informe final, señaló que:
"Recomendamos una urgente reforma de la Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias para confiar los establecimientos carcelarios o internados judiciales a las Gobernaciones de Estados."
En el mismo año, igualmente en reunión sostenida por el Ministerio de Justicia, con los Parlamentarios Miembros de la Comisión de Administración y Servicios del Congreso, con funcionarios de la Fiscalía General de la República, el Consejo de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, Alcaldes y Gobernadores, se discutió las medidas a aplicar ante la crisis penitenciaria nacional, aprobándose un acuerdo que concluyó en "pedirle a los Gobernadores que se perfeccionen en el proceso de Descentralización".
Dadas estas iniciativas, en el año 1993 en Consejo de Ministros se aprobó el Reglamento parcial N° 8 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias sobre encomienda a los Gobernadores de Estado en materia de administración de las cárceles nacionales, dando un soporte jurídico por esta vía a la Encomienda del Servicio Penitenciario.
Estos espacios de reflexión sobre el tema han hecho posible que destacados juristas como el Dr. TULIO CHIOSSONE, opinen sobre el tema, afirmando que: "La Descentralización del Sistema Penitenciario podría resolver la situación actual; una cárcel capaz, realizada arquitectónicamente de acuerdo con las técnicas que ofrece el Derecho Penitenciario, orientada con los principios de un moderno sistema penológico, constituido en cada uno de los Estados y el Distrito Federal, sostenida por cada entidad, será la única fórmula de volver al orden constitucional federal, y a la eficiencia de la justicia, base de la paz social" (Penitenciarismo Venezolano. Diario El Universal. Caracas, 16-11-92).
Es importante también citar el criterio del Profesor Martínez Rincones, Catedrático de la Universidad de los Andes "Si el Sistema Penitenciario se Descentraliza -escribe- la relación entre la comunidad y las entidades penitenciarias pudieran replantearse porque las prisiones serían entes estadales con mayor posibilidad de control por parte de la comunidad y de las autoridades vinculadas al propio medio social en el que ellas conviven. Cada Estado, percibirá los problemas concretos de sus entidades penitenciarias y los medirá y atacará.
Dándose así la responsabilidad que dichos problemas representen en la vida local; teniendo las comunidades mayor capacidad para exigir la solución de los problemas si fuera necesario".
Añade Martínez Rincones que la Descentralización daría pié para que la política penitenciaria de cada Estado sea la adecuada, no sólo a las condiciones socio-económicas de los mismos, sino también, a la población reclusa, superándose de esta manera la inadecuada práctica impuesta desde el poder central; conforme a la cual no se establece una política diferente para el manejo y desenvolvimiento de la vida carcelaria, sino que sólo existe una política única de carácter particularmente positivo, pues la misma obedece al hecho de ser la que se ejecute, a la versión centralizada del sistema.
En última instancia razona, lo que resultaría de la descentralización sería una institución carcelaria para cada región, generando como consecuencia el surgimiento de mejores expectativas para la superación de la práxis antipenitenciarista, que viven las entidades penitenciarias venezolanas.
Considera Martínez Rincones que: "La crisis penitenciaria venezolana actual, evidencia una falla considerable de nuestra Democracia y el significado democratizador de la Descentralización carcelaria no sería otro que el de aproximar el sistema penitenciario a las comunidades, para que el monopolio central se derrumbe y el sistema se haga permeable al control de las comunidades por la vida del vínculo regionalizador del poder local o de las Entidades Federales. "(La Descentralización del Sistema Penitenciario). (El caso Venezolano, en Anuario Jurídico, Colegio de Abogados del Estado Mérida año. 1. Mérida ? Venezuela 1992).
En apoyo de la Descentralización Penitenciaria Nacional existen documentos de importancia, en los que se expresa el apoyo a la defensa de una política dirigida a la Descentralización Carcelaria Nacional, donde se ha estimado como materia prioritaria para el orden democrático, la transformación radical del Sistema Penitenciario, en el sentido de que éste superará la fase centralizada heredada de las dictaduras que ha dominado el proceso político venezolano en el presente siglo, y se transforme en un sistema descentralizado en el que el procesado privado de su libertad, y el condenado a cumplir pena puede hacerlo en instituciones carcelarias regionales toda vez que éste facilitaría su readaptación social.
Esto pone de manifiesto que una verdadera Descentralización del sistema penitenciario no sólo debe abarcar la reclusión del procesado, sino que además, debe cubrir todos los aspectos que intervienen en la resocialización del recluso. Esto implica que las Gobernaciones asuman en todas y cada una de sus fases el proceso de reinserción; es decir, la fase institucional como período de reclusión permanente y la fase no institucional que va reinsertando de manera progresiva al individuo a la sociedad.
En materia de Descentralización la misma es posible a través de la vía Legislativa, de conformidad con el artículo 137 de la Constitución de la República, donde se sede al Poder Legislativo la facultad de atribuir a los Estados determinadas materias que sean de la competencia nacional.
Es necesario aclarar lo siguiente:
El proceso de Descentralización previsto en la Ley Orgánica de Descentralización de Limitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, como desarrollo del artículo 137 de la Constitución establece una distinción entre competencias concurrentes (Artículo 4) y competencias exclusivas (Artículo 11). En las competencias exclusivas del Poder Nacional, la Ley Orgánica de Descentralización de Limitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, prevé solamente una transferencia de las competencias expresamente señaladas por ella a los Estados Federales, cualesquiera otras competencias que quieran ser transferidas deberán ser por el procedimiento establecido en el artículo 137 de la Constitución.
En las competencias concurrentes, de las cuales son titulares tanto la República como los Estados Federales, la Ley Orgánica de Descentralización de Limitación y Transferencia de Competencias del Poder Público prevé un procedimiento para la transferencia de los servicios que posee el Poder Nacional a los Estados.
Este procedimiento es para cualquier servicio de una competencia concurrente; pero nunca de una competencia exclusiva de la República caso en el cual se requiere seguir el mencionado procedimiento del artículo 137 de la Constitución.
El artículo 136 de la Constitución le otorga a la República la competencia de dictar la legislación penitenciaria, de manera que la regulación del sistema penitenciario que incluya la determinación de los principios, organización, funcionamiento y administración, entre otras cosas, es de la potestad de la República por órgano del Congreso. En otras palabras, es una competencia exclusiva de la República que será ejercida según lo disponga la Ley Nacional.
Siendo así, la República es la que establece la forma y manera del Sistema Penitenciario, lo cual ya ha sido regulado por la Ley de Régimen Penitenciario que señala en su artículo 1° que: "Corresponde al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Justicia, la organización y el funcionamiento de los servicios penitenciarios".
Esta competencia exclusiva de la República que ha sido otorgada al Congreso por la Constitución, no puede ser transferida por convenio a los Estados Federales sin modificación del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Limitación y Transferencia del Poder Público y los servicios encomendados por el Legislador Nacional al Poder Ejecutivo Nacional, tampoco pueden ser transferidos por convenio a los Estados sin modificación de la propia Ley de Régimen Penitenciario.
En efecto, por una parte, el artículo 1° de la Ley de Régimen Penitenciario reserva los servicios penitenciarios a la administración del Ejecutivo Nacional. Y por la otra el artículo 4° de la Ley Orgánica de Descentralización, Limitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, no transfiere a los Estados la competencia del Sistema Penitenciario, y el artículo 6° Ejusdem prevé el procedimiento a seguir para la transferencia de los servicios, actualmente prestados por el Poder Nacional, dentro de las competencias concurrentes establecidas en el artículo 4°, el cual se refiere a las transferencias de las competencias concurrentes que en materia de servicio presta el Poder Nacional.
En este particular la Ley establece en forma taxativa cuales son esos servicios a ser transferidos y dentro de los cuales no se establece la transferencia de los servicios del sistema penitenciario, no siendo posible, de esta forma, la suscripción de un convenio con fundamentación en los referidos artículos.
En conclusión, no pueden transferirse a los Estados, la competencia de los servicios penitenciarios por convenio y sin modificación de la legislación vigente que los regula.
Cabe destacar que se puede transferir la competencia penitenciaria, siguiendo el proceso de Descentralización que la Constitución establece en su artículo 137, decidiendo el Congreso atribuir a los Estados o a los Ministerios determinadas materias que sean de la competencia Nacional. Igualmente, por vía de la Reforma de la Ley de Régimen Penitenciario se podría establecer que la administración de los servicios del Sistema Penitenciario fueran administrados por los Estados.
La primera puede ser una meta a largo plazo y la segunda una de mediano plazo; pero las citadas vías constitucionales y legislativas son lentas y no garantizan un resultado expedito; por lo que se ha recurrido al artículo 22 Ordinal 6° de la Ley Orgánica de Descentralización de Limitación Y Transferencia de las Competencias del Poder Público, donde se establece que los Gobernadores no sólo son los Jefes Ejecutivos de sus Estados, sino que los mismos son agentes del Ejecutivo Nacional en su Jurisdicción, y a quienes les corresponde "cumplir son las demás funciones que le atribuyan las leyes y les encomiende el Ejecutivo Nacional".
Por esta vía de atribución, los Gobernadores de los Estados han servido de agentes de administración, control y regulación del sistema penitenciario en sus Estados respectivos. En Octubre de 1993, según Decreto N° 3188, se dictó el Reglamento N° 8 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, sobre encomienda a los Gobernadores de Estado de las atribuciones en materia de administración de las cárceles nacionales.
Con fundamento en este Reglamento el Ministerio de Justicia suscribió hasta 1996 quince (15) Convenios de Encomienda, quedando pendiente sólo 4: Miranda, Guárico, Aragua y Carabobo.
En Marzo de 1997 ante la nueva gestión en el Despacho de Justicia se estableció la política de revisión de los Convenios suscritos, planteando nuevas condiciones.
La evaluación a este proceso lo podemos recoger en el Informe Anual presentado por PROVEA en 1996 al señalar "El proceso es reciente, de modo que el momento es oportuno para detener los obstáculos que ya se asoman, con miras a que la administración estadal se traduzca realmente en mejores condiciones de encarcelamiento y no simplemente en una nueva pieza del entramado burocrático que tan negativas consecuencias ha traído a la población reclusa.
En algunos Estados, la Descentralización ha permitido registrar consecuencias positivas, pero también un alerta viene a (colación), en virtud de las inconsistencias y los enfrentamientos que durante este período se agudizaron entre las diferentes autoridades de provincia y el Ministerio de Justicia que mantiene su rol como primer responsable de la administración carcelaria.
Esta situación que señala el informe de PROVEA se da en razón de la carencia de presentar un marco jurídico que precise de una mayor definición en lo referente a este Sub-Sector de la administración de Justicia, por causa de la indefinición de una estructura a largo plazo y por razón de las debilidades que presenta un proceso de esta naturaleza cuando no puede transferirse medios económicos a los Estados que vaya unido al servicio que se encomienda.
Como señala el informe de PROVEA y así lo reconocen las autoridades del Ministerio de Justicia y Gobernaciones, los Convenios suscritos han sido incumplidos casi en su totalidad por ambas partes, aunado a esto se ha observado la poca identificación de los actores en el proceso.
Sin perjuicio a los problemas planteados es evidente que el proceso de Descentralización Penitenciaria constituye un factor clave para la mejora y organización del sistema penitenciario, ha sido todo este proceso una experiencia necesaria para el Gobierno Regional que no cuenta con la maquinaria gubernamental para administrar los penales y por parte del Gobierno Central, aprender a limitar su competencia al diseño de políticas y supervisión de la ejecución del Gobierno Regional.
Es importante poner de manifiesto las propuestas dirigidas a la creación de la compilación de leyes penitenciarias que consagre expresamente la posibilidad de una Descentralización exclusiva.
Es oportuno todo el proceso que está viviendo el país que exige un cambio radical en la estructura del Estado que permita refundar la República. La Constituyente abre el camino a este cambio donde se deberá abordar el tema de la Descentralización para darle un piso jurídico ? legal con definiciones claras y un consenso político."
Como se aprecia en la exposición anterior, desde hace bastante tiempo se vienen adelantando iniciativas para lograr la materialización y ejecución real de las modalidades de encomienda y descentralización del Sistema Penitenciario nacional, la legislación presenta limitaciones; pero con el propósito de lograr ese objetivo, los obstáculos legales se han venido superando, de hecho, se acordaron varios convenios que por múltiples razones no se han cumplido favorablemente.
Esta alternativa debe seguirse incluyendo en la agenda del Estado al momento de abordar la temática o pretender cambios en el sector, sobre todo cuando en la actualidad la Constitución consagra claramente que el Sistema Penitenciario funcionará de manera descentralizada.
Recientemente se han efectuado intentos por rescatar los Convenios de Encomienda. Se conocen adelantos con relación a la cárcel de Mérida y el Táchira, donde se han firmado actas de compromiso que implicarían futuros Convenios de Encomienda; pero se ha incurrido en atraso, motivado a que en diferentes aspectos de los acuerdos discutidos, el Ministerio del Interior insiste en mantener la mayoría del control sobre los establecimientos, lo que obviamente resulta difícil de aceptar por las gobernaciones.
10.- LA VIGENCIA DEL NUEVO CÓDIGO ORGÁNICO PROCESAL PENAL Y EL DESHACINAMIENTO EN LAS CÁRCELES
El nuevo Instrumento Jurídico para el proceso penal constituye perfectamente un adelanto para la Administración de Justicia, el ejercicio del derecho penal y la garantía de los derechos de los ciudadanos. Indudablemente causará sus efectos a corto tiempo en el sector penitenciario si se aplican a cabalidad las normas pautadas en el mismo.
Este Código Orgánico Procesal Penal, contempla aspectos importantes referidos al proceso y a sus lapsos. Cambia la figura de la Fiscalía del Ministerio Público en el proceso; establece la brevedad de los juicios, la oralidad; la garantía del debido proceso y otros derechos fundamentales del imputado.
Entre otras acciones importantes, el Código crea los Circuitos Judiciales conformados por los Tribunales de Control, de Juicio, de Ejecución y las Cortes de Apelación, todo ello, indudablemente generará un cambio profundo en el Sistema de Administración de Justicia Venezolano del cual es parte el Sistema Penitenciario Nacional.
Los inicios de la vigencia de C.O.P.P., se vieron marcados por un sin número de situaciones que tendrán que saldarse en el transcurso del tiempo mientras las instituciones maduran y asimilan su forma de instrumentación.
Con relación al sector penitenciario, la puesta en vigencia del Código Orgánico Procesal Penal en el año 1.999, permitió la liberación de un porcentaje aproximado al cuarenta por ciento (40 %) de la población recluida. Dadas las expectativas creadas en la población reclusa con la vigencia del C.O.P.P., desde mediados de 1999, se generó una crisis nacional en el sistema carcelario, originada como producto de la escasa información que se suministró y, de la mala interpretación por parte de la población detenida sobre las normas contenidas en el instrumento legal, lo que obligó la declaración de la "Emergencia del Sistema Penitenciario Nacional".
En razón de la Emergencia, hubo la necesidad de implementar medidas a objeto de atender los requerimientos, necesidades, y derechos de la población reclusa, tomando como medida prioritaria y meta de la Declaración: el deshacinamiento de los centros de reclusión.
A los fines implementar el objeto de la medida, se ordenó a los Jueces de Ejecución la revisión de todas las causas en las cuales fueren elegibles los penados para concederles medidas alternativas de cumplimiento de penas, establecidas en la Ley de Régimen Penitenciaria, y demás instrumentos conexos.
Para la oportunidad de aplicación de éstas medidas, la población penal aproximada alcanzaba a veintidós mil novecientos catorce (22.914) detenidos, detectándose sobre la base de los estudios realizados, altos índices de violencia.
Luego de otorgados los respectivos beneficios, la población detenida disminuyó en un porcentaje aproximado al cuarenta por ciento (40%), no obstante, que desde el punto de vista de los Derechos Humanos de los detenidos, era necesario el otorgar medidas alternativas a la prisión, también es cierto, que los criterios considerados por algunos jueces no fueron los más apropiados, sobre todo, porque había que exigir cabalmente el cumplimiento de requisitos mínimos para liberar los detenidos, al considerar además la situación de inseguridad por la que pasa el País desde años atrás.
Como se señaló, antes de decretar la Emergencia Penitenciaria, la población reclusa ascendía a aproximadamente veintidós mil novecientos catorce (22.914) reos, por una parte, se otorgaron medidas alternativas de cumplimiento de pena a los condenados elegibles, y por otra, se producía la liberación de un alto porcentaje de internos imputados, motivado al retardo procesal existente.
En todo el procedimiento de liberación, se observaba en ocasiones mala práctica de algunos operadores de justicia por cuanto se omitían requisitos indispensables para otorgar las medidas.
Se cita como ejemplo lo ocurrido en la cárcel de Yare, donde personalmente me correspondía actuar por razones de trabajo. Allí se otorgaron beneficios de libertad sin revisar con rigurosidad la veracidad de las ofertas de trabajo que presentaban los penados, que por cierto a través de medios fraudulentos los internos lograron obtener cientos de ofertas provenientes de la Alcaldía del Municipio, que obviamente eran falsas debido a que la Alcaldía no tenía capacidad para emplear semejante número de personas. También se actuaba ligeramente al no realizar los estudios psico-sociales atendiendo requisitos mínimos, llegando al extremo algunos Jueces de amenazar con sancionar a los Psicólogos y Trabajadores Sociales por no evaluar diariamente elevados grupos de internos.
Tal desarreglo trajo como consecuencia la liberación de un grupo significativo de reclusos que no poseían condiciones de adaptación a la comunidad, como tampoco empleo, por lo cual se observaban permanentemente aglomeraciones de penados de los Destacamentos de Trabajo de la cárcel de Yare en las adyacencias del reclusorio en estado de ocio; como dato que llama la atención, para esa fecha los Valles del Tuy se convirtieron en la región del País con mayor índice delictivo.
Aun cuando se egresó de los establecimientos de reclusión un porcentaje de reos que se aproximaba al cuarenta por ciento, y que la población restante, es decir, la que quedó recluida, fue inclusive menor a la capacidad instalada del sistema carcelario, eliminando totalmente el problema de hacinamiento, las condiciones a partir de esa época han cambiado poco.
Desde ese momento hasta la reforma del Código Orgánico Procesal Penal, la Administración Penitenciaria dispuso de suficiente tiempo para abocarse al mejoramiento de las instalaciones de reclusión, construcción de obras y sinceración de las nóminas de personal para conformar los equipos necesarios tanto de seguridad como de personal técnico profesional que pudieran brindar tratamiento a los internos, adaptando sus dependencias a la vigencia del C.O.P.P.
Lamentablemente las acciones facilitadoras del proceso de cambio no se tomaron. Cuando se comenzó a imponer el rigor penal generado en la reforma del C.O.P.P., el hacinamiento continuó siendo el grave flagelo que deteriora progresivamente el sistema carcelario, mientras que adecuación de los Reglamentos de la Ley de Régimen Penitenciario y de Internados Judiciales pautada en el artículo 549 del Código sigue pendiente.
El Código Orgánico Procesal Penal sigue siendo un instrumento legal garantista que ha mejorado significativamente aspectos negativos de la Administración de Justicia Nacional. La reforma referida a la ejecución de la pena a la que fue sometido, se contrapone con los principios Constitucionales sobre el uso del régimen abierto antes que las medidas de naturaleza reclusoria, puesto que impone unos requisitos que cada vez distancian más al condenado de la posibilidad de optar por el régimen abierto, siendo que las modalidades de establecimiento abierto permiten en mayor medida la reinserción social, de manera que es una tarea pendiente para los legisladores.
11.- LA CREACIÓN DE LOS TRIBUNALES DE EJECUCIÓN
Con la vigencia del Código Orgánico Procesal Penal, en el Libro Final, Título Dos (II), referido a la organización de los Tribunales, del Ministerio Público y de la Defensa Pública para la Actuación en el Proceso Penal, se prevé la creación de los Circuitos Judiciales Penales en el artículo 530, ello implica su organización, la cual se establece en el artículo 531 donde se dispone que los mismos estarán conformados por una Corte de Apelaciones, los Jueces de Control, de Juicio y de Ejecución.
El artículo 532 de ese mismo título al referirse a las funciones jurisdiccionales, señala la obligación de los Jueces en el ejercicio de funciones de juicio, control o ejecución. Sobre el particular pauta que actuarán conforme a las reglas indicadas en ese mismo artículo y, con respecto a la función de los Jueces de Ejecución Establece: "Los Jueces de ejecución de sentencia velarán por el cumplimiento de las penas y medidas de seguridad impuestas en la sentencia, vigilando y haciendo respetar los derechos humanos del penado consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en los tratados, convenios y acuerdos internacionales suscritos por la República y en las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos de la Organización de las Naciones Unidas."
En el Libro Quinto, Capítulo I, se dispone lo referente a la ejecución de la sentencia, definiendo en el artículo 479 las competencias del Tribunal de Ejecución, y en el Capítulo II referido a la ejecución de la pena, se pautan una serie de obligaciones para los Tribunales de Ejecución, que tienen que ver con el procedimiento y las incidencias que debe conocer, lo que implica: supervisar y ejecutar el cumplimiento de las penas, supone, la observación directa del funcionamiento del régimen penitenciario en todas sus manifestaciones en la jurisdicción a que corresponda el Tribunal, con especial apego a la protección de los Derechos Humanos de la población reclusa.
Esto significa que es responsabilidad de los jueces de ejecución, la vigilancia de todo lo referido al tratamiento, como: La salud, el trabajo, el estudio, el deporte, la orientación social y psicológica, la alimentación, las condiciones de las instalaciones físicas y la aplicación de sanciones disciplinarias, entre otras cosas relativas al funcionamiento. Además, corresponde a los referidos jueces, conocer sobre las autorizaciones de traslados de penados a otras jurisdicciones; el otorgamiento de medidas alternativas a la privación de la libertad; la emisión de boletas de excarcelación por cumplimiento de pena; otorgar audiencia a los penados para ventilar asuntos relativos al cumplimiento de las penas; escuchar sus quejas con relación a la deficiencia de los servicios que les corresponden por derecho, sobre la violación de Derechos Humanos, y diligenciar denuncias, investigar y solicitar la instrucción de expedientes ante los Organos correspondientes.
La creación de los Tribunales de Ejecución, constituye una innovación que indudablemente favorece a la población reclusa; pretende ejercer control sobre el régimen penitenciario y, algo muy importante, se les transfiere un gran número de competencias que antes correspondían a la Dirección de Prisiones, la cual las ejecutaba con demasiada discrecionalidad, arbitrariedad, falta de control, excesivo retardo y gran limitación, que en definitiva causaba mucho daño a los penados.
Estos nuevos Tribunales crearon muchas expectativas en la población, pues se creía que se convertirían en un medio real de control y promotor del mejoramiento de las condiciones de vida de los reclusos y del funcionamiento de las instituciones carcelarias; sin embargo la experiencia demuestra que se vienen limitando a desarrollar actividades meramente administrativas desde los Despachos, como la elaboración de cómputos de pena, boletas de excarcelación, etc., pero la función supervisora salvo algunas excepciones no se cumple.
Desde el inicio de las actuaciones de estos Tribunales en el ejercicio de sus competencias, se presentaron múltiples roces que llegaron a constituirse hasta en enfrentamientos con los funcionarios y autoridades penitenciarias, quienes se negaban al cambio y se convirtieron en claros opositores, por el interés de mantener competencias de las que fueron asignadas por el C.O.P.P. a los jueces de ejecución, sobre todo las relacionadas con las medidas alternativas a la prisión.
Para ventilar las diferencias entre los Tribunales de Ejecución y las autoridades penitenciarias se han tomado iniciativas como La I Cumbre Nacional de Ejecución de Penas y Medidas de Pre Libertad, celebrada en la ciudad de Mérida, auspiciada por el Ministerio del Interior y Justicia.
A este evento asistieron autoridades de prisiones, Jueces de Ejecución, Defensores Públicos y Fiscales del Ministerio Público, con el fin de analizar las competencias de cada institución y con el supuesto objetivo de consolidar la reforma penitenciaria que el País requiere.
En el referido evento se generó un documento de compromiso donde se establecen normas generales referidas a los informes técnicos de índole psico-social para el otorgamiento de medidas de pre libertad; aspectos jurisdiccionales; carácter vinculante del informe técnico; requisitos básicos; causales de revocatoria de beneficios; regulación de permisos y salidas de penados desde los centros, y otros elementos doctrinarios.
Los resultados de esta actividad terminaban siendo beneficiosos para el programa de pre libertad de la Dirección General de Rehabilitación y Custodia; pero se observó en la referida cumbre, que algunos representantes de prisiones pretendían mantener competencias que hoy día según el C.O.P.P, corresponden a los Jueces de Ejecución.
Como la mayoría de las instituciones nuevas creadas por el C.O.P.P., los Tribunales de Ejecución nacieron con serias deficiencias tanto de infraestructura, insuficiencia en número y capacitación del personal, aplicación de métodos y otros aspectos, ya que el tiempo de Vacatio Legen no fue suficiente para lograr las metas previstas e iniciaron su acción con las limitaciones señaladas.
A las anteriores limitaciones, se añadía la desorganización del Consejo de la Judicatura en la asignación de los jueces, las rotaciones permanentes de los jueces de municipio y de primera instancia para ejercer esos cargos sin previa o deficiente preparación, sobre lo cual la Dra. María G. Morais realizó un buen estudio en su obra titulada "La Pena ? Su Ejecución en el Código Orgánico Procesal Penal".
Indudablemente estos Organos Judiciales tendrán que mejorar, y por lo que se ve lo están haciendo, a través del ensayo y error; pero debe confiarse que en el futuro la Dirección Ejecutiva de la Magistratura mejore este aspecto de la Administración de Justicia y los jueces asuman a plenitud sus competencias. Se conoce de Jueces de Ejecución muy abnegados en la jurisdicción del Estado Miranda, Mérida y Maracaibo entre otros; pero también se sabe de un gran número de Jueces que colocan como pretexto la violencia carcelaria para no asistir a los Establecimientos Penitenciarios, otros no asumen el rol de vigilancia del régimen penitenciario, o pareciera que se hacen la vista ciega ante las desviaciones que observan en el funcionamiento de las prisiones y las arbitrariedades de las autoridades penitenciarias, en ocasiones pareciera que las avalan, degenerando la sagrada misión que les fue asignada por la Ley.
12.- LAS EMERGENCIAS PENITENCIARIAS
La realidad viene dando muestras desde hace más de veinte años que el sector penitenciario se encuentra permanentemente en emergencia. Basta con observar el número de vigilantes en contraste con en número de reclusos; las condiciones de deterioro de la infraestructura física; la ausencia de medios para tratamiento y seguridad, la violencia permanente, etc.
Lo planteado no es nada nuevo, sólo que en los últimos años se viene agravando alcanzando índices históricos, pues las cárceles están en manos de los presos, y predominan sus reglas no las de la autoridad, de allí, la inmensa violencia y el alto grado de deterioro.
Desde hace años se ha pretendido ocultar la realidad que viven las cárceles. Los representantes del sector indican desde hace años que las cosas están mejorando, que se hacen grandes esfuerzos por controlar la crisis; pero la realidad refleja que la mayoría de las iniciativas han fracasado, por no corresponder a una política, a un plan serio con sus correspondientes y suficientes recursos; pues ha sido poco ó nulo el interés que el sector y su crisis han despertado en los políticos y las autoridades, ya que en las cárceles lo que hay son pobres presos, que por cierto, suman muy pocos votos en las elecciones.
Ahora bien, cuando la crisis se ha profundizado a través de la violencia y se evidencia de manera inocultable, hipócritamente, se han venido declarando formalmente "Emergencias Penitenciarias". Luego se ejecutan acciones espasmódicas como la militarización; gastos extraordinarios sin sustento programático; la aplicación de proyectos improvisados por los mismos responsables de siempre; hasta actuaciones judiciales en ocasiones al margen del derecho. Todas han fracasado tanto en la aplicación del tratamiento como de la seguridad penitenciaria.
Las últimas declaraciones de "Emergencia Penitenciaria" fueron emitidas por los gobiernos del Dr. Rafael Caldera, por el actual Presidente TCEL. Hugo Chavez y la misma Asamblea Nacional Constituyente el 25 de Agosto del año 1.999, en el contexto de la Declaración de la Emergencia Judicial donde se acordó de igual forma la Emergencia Penitenciaria, para lo cual se constituyeron algunas comisiones que debían hacer el trabajo de atender la crisis, pero tenían poco poder de decisión.
En todos los casos se acudió a la militarización de algunos centros de reclusión con la Guardia Nacional, quienes no están preparados para ejercer funciones de control interno en los centros, por esta razón, priva la arbitrariedad y el maltrato, por ende generan retroceso en las pocas alternativas válidas de tratamiento, constituyéndose en otro problema más del sector y en un evidente fracaso. En el contexto de estas Emergencias Penitenciarias, en una oportunidad se asignó la seguridad interna del Reten de Catia a la Policía Metropolitana, lo cual resultó en un rotundo fracaso. Los reclusos y familiares denunciaban violaciones atroces a los derechos.
Para noviembre de 2.004, se declaró nuevamente una Emergencia Penitenciaria con miras a la atención de la crisis. Con este propósito se constituyó una Comisión Presidencial conformada por un representante del Ministerio del Interior y Justicia, quien la presidirá y un representante del Ministerio de Finanzas, de la Defensa. De Salud, Desarrollo Social y del Trabajo, Fondo Nacional de Edificaciones Penitenciarias y Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria.
También debe integrar la referida Comisión representantes del Tribunal Supremo de Justicia, la Fiscalía del Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, pudiendo el Presidente de la Comisión invitar representantes de otros organismos o personas especializadas, para el examen y consideración de la materia referida al Decreto Presidencial Nº 3.265 de fecha 23/11/2.004, a través del cual se crea el Organismo Colegiado, considerando especialmente la garantía de los Derechos Humanos.
Se espera que en esta oportunidad, tal Comisión pueda generar el proceso de transformación que el Sistema Penitenciario requiere, y que no se plantee nuevamente acciones para controlar la crisis en vez de un plan coherente y sustentable que permita cambios profundos.
La experiencia de las Declaraciones de Emergencia Penitenciaria anteriores han dejado pocos logros, entre otros: acciones de deshacinamiento; Intervenciones extraordinarias de equipos interdisciplinarios e interinstitucionales; dotaciones de materiales y equipos sin posibilidades de continuidad, e ingreso de personal contratado.
Jamás las declaraciones de "Emergencia Penitenciaría" han servido para la definición de una política seria con la correspondiente ejecución de un plan que defina los recursos, las estrategias, y demás acciones a tomar para intervenir la crisis con herramientas capaces de mejorar a profundidad el sector y generar cambios reales; por tal razón, tales Declaratorias se han venido constituyendo en una mera respuesta política con fines efectistas, en vanos paliativos que sólo han servido para pretender convencer a la opinión pública de la disposición del Estado para resolver el problema, lo cual nunca se ha materializado.
13.- LA NORMATIVA CONSTITUCIONAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA PENITENCIARIO VENEZOLANO
La Estructura y funcionamiento del Sistema Penitenciario venezolano, hasta 1.999 se sustentaba legalmente, en principio, en las normas contenidas en la Constitución de 1,961, en aspectos relacionados a la garantía de los Derechos Sociales, Civiles y Políticos que implicaban el derecho a la vida, al debido proceso, la prohibición de la tortura y demás tratos crueles inhumanos y degradantes, derecho a la justicia, a la defensa, la salud, y a la educación, entre otros.
Lo referido al funcionamiento penitenciario se enmarcaba en las normas de la Ley de Régimen Penitenciario, el Reglamento de esa misma Ley, el Reglamento de Internados Judiciales, la Ley de Redención Judicial de las Penas por el Trabajo y el Estudio, el Código Orgánico Procesal Penal, el Código Penal, otros Instrumentos legales del Derecho Interno y los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por la República.
Todos contentivos de un legajo de normas que fundamentaban la existencia y funcionamiento de los centros de reclusión, los cuales históricamente no han sido más que letra muerta, dado el incumplimiento que de ellos se ha venido haciendo, de allí, la gran crisis que cada día se ha venido acrecentando.
El Dr. Elio Gómez Grillo, quien ha dedicado gran parte de su vida a esta materia, logró formar parte de la Asamblea Nacional Constituyente, y llevó a su seno la preocupación por la problemática, ofreciendo toda una serie de alternativas que gracias a su iniciativa, fueron incluidas en el texto Constitucional, materializadas en los artículos 272 y 184 numeral 7.
Estas normas contienen, como el mismo lo señala, los principios rectores que deben conducir la política penitenciaria del Estado Venezolano; de manera que en este País para el momento, se sabe como debe funcionar el Sistema Penitenciario, y es hacia allá donde deben ir todas las acciones de los actores del área.
El artículo 272 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, textualmente señala: "El Estado garantizará un sistema penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos. Para ello, los establecimientos penitenciarios contarán con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreación; funcionarán bajo la Dirección de penitenciaristas profesionales con credenciales académicas universitarias, y se regirán por una administración descentralizada, a cargo de los gobiernos estatales o municipales, pudiendo ser sometidos a modalidades de privatización.
En general, se preferirá en ellos el régimen abierto y el carácter de colonias agrícolas penitenciarias. En todo caso, las fórmulas de cumplimiento de penas no privativas de la libertad se aplicarán con preferencia a las medidas de naturaleza reclusoria. El Estado creará las instituciones indispensables para la asistencia pospenitenciaria que posibilite la reinserción social del exinterno o exinterna y propiciará la creación de un ente penitenciario con carácter autónomo y con personal exclusivamente técnico."
Por otra parte el artículo 184 establece que la Ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, debiendo promover entre otras acciones, según el numeral 7, la participación de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstos con la población.
Como puede apreciarse, las normas constitucionales en materia penitenciaria representan un verdadero avance, definen claramente como debe funcionar el sistema; pero la Constitución tiene más de cuatro años de promulgada y hasta septiembre de 2.004, el sector penitenciario permanece igual, encontrándose el Estado en mora con la Constitución.
En el contexto del presente trabajo, desde el inicio de la presentación se han venido citando toda una serie de hechos y situaciones que evidencian claramente, la contradicción existente entre la realidad carcelaria y la normativa constitucional.
14.- LAS CUMBRES PENITENCIARIAS Y OTROS EVENTOS INTERINSTITUCIONALES
Las Cumbres Penitenciarias fueron una iniciativa llevada a cabo durante el Gobierno del Dr. Rafael Caldera, en la Gestión del Ministro Rubén Creixen. En las mismas asistían regularmente altos representantes de los Ministerios y Organismos involucrados en el sector penitenciario.
Estas reuniones tuvieron como objetivo diseñar, definir estrategias y ejecutar acciones para atender el sector a través de la actuación interinstitucional, con el fin lograr compromisos y aportes institucionales. Constituyeron una alternativa válida; pero sin posibilidades de continuidad por no corresponder a una política de Estado, y por ende no se obtuvo el compromiso serio de las instituciones.
Como señalara anteriormente, las Cumbres Penitenciarias pretendían hacer algo bueno por el sector; pero no estaban al margen de la desorganización del sistema, como nota desagradable, se recuerda de esta época la implementación de un proyecto empírico en el Reten de Catia, denominado por sus autores como: "Caballo de Troya", cuya ejecución preveía la utilización de métodos que tendían al absurdo e inclusive planteaban procedimientos violatorios de los derechos de los presos, familiares y funcionarios. Durante el inicio de la ejecución alrededor de sus actores principales se hacían diversos cuestionamientos, esto generó una situación adversa que terminó con el proyecto.
Han sido múltiples las iniciativas y eventos auspiciados por las Universidades del País, La Fiscalía del Ministerio Público, el Ministerio de Justicia, La Sociedad Civil a través de las O.N.G, Organismos Internacionales, la misma población reclusa y sus familiares. Todas han tenido como propósito la definición y ofrecimiento de alternativas para dar respuesta a la situación penitenciaria nacional; pero la realidad demuestra la poca receptividad que han tenido de parte del Estado.
15- LA REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR PENITENCIARIO, LA DESCENTRALIZACIÓN PENITENCIARIA, EL INSTITUTO AUTÓNOMO, EL PROYECTO DE CÓDIGO ORGANICO PENITENCIARIO
LA REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR PENITENCIARIO
Como ya se señaló anteriormente, una de las grandes limitaciones del sector penitenciario lo constituye su propia estructura organizativa, caracterizada por la indefinición de competencias de las dependencias que lo integran, las inherencias impropias de un Despacho en las competencias de otro y la poca autonomía en la toma de decisiones importantes que inciden en el sistema.
Desde hace muchos años el sector funcionaba a cargo de la Dirección General Sectorial de Defensa y Protección Social, quien tenía bajo su responsabilidad la Dirección de Prisiones, La Inspectoría General de Prisiones, La División de Servicios Administrativos para efectos de manejo presupuestario, una Oficina de Personal Penitenciario y la Dirección de Prevención del Delito, entre otras dependencias.
A través de la Dirección de Prisiones y la Inspectoría, se desarrollaban los programas de tratamiento y seguridad en los centros de reclusión, con las limitaciones históricamente conocidas, apreciándose las mayores debilidades en el área de seguridad, la cual en repetidas ocasiones ha estado acéfala por falta de la asignación de un equipo técnico capacitado para el diseño, ejecución y supervisión del correspondiente programa.
Lo referente al control y supervisión, investigaciones sobre hechos irregulares y otras áreas del funcionamiento, ha estado a cargo de la Inspectoría General de Prisiones, la cual en repetidas oportunidades ha sido reestructurada internamente por la Dirección General y convertida en Dirección de Seguridad Penitenciaria, Dirección de Fiscalización y actualmente termina siendo una Oficina de Fiscalización de bajo rango en la estructura funcional.
Después de años de lucha, recientemente fue creada la Dirección General de Rehabilitación y Custodia del Recluso, que suprimió la Dirección General Sectorial de Defensa y Protección Social. En su estructura operativa se crearon la Dirección de Rehabilitación y la de Custodia, cuya constitución no se había definido en el registro de asignación de cargos del Ministerio del Interior y Justicia hasta el año 2.002, encontrándose en situación acéfala éstas dependencias en algunas oportunidades.
La última reestructuración sin culminar, se supone, pretendió otorgarle cierta autonomía a la Dirección de Prisiones, elevándola a la condición de Dirección General con la misma jerarquía de las demás Direcciones Generales del Ministerio del Interior y Justicia.
Esta reestructuración, no ha significado una solución al problema penitenciario y a la necesidad de autonomía para el sector, motivado a múltiples razones, entre otras porque todavía es indefinida, no se han terminado de crear los cargos para las diferentes dependencias nuevas de la Dirección General. Algunos de los personajes que han sido asignados como máximas autoridades de la Dirección han ignorado en gran medida aspectos importantes de la administración que tienen bajo su responsabilidad, por lo que terminan imponiendo caprichos o son asesorados por funcionarios de calidad comprometida.
La limitación referida a la autonomía del sector permanece igual, la Dirección General de Rehabilitación y Custodia no toma las últimas decisiones en materia de asignación presupuestaria; ingreso ó egreso de personal; mantenimiento de la infraestructura carcelaria; dotaciones de materiales y equipos de costos elevados; así como en la asignación de Directores de Línea y Jefes de Divisiones. Esto implica que continúa dependiendo de otros Despachos, que por cierto, desconocen la situación vivencial de las cárceles.
LA DESCENTRALIZACIÓN PENITENCIARIA
Como ya se expuso en el aparte correspondiente a los Convenios de Encomienda, la traba en el pasado para la descentralización penitenciaria se localizaba sobre todo en la Constitución de 1.961, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias del Poder Público y la misma Ley de Régimen Penitenciario.
Para poder iniciar el proceso de encomiendas que por cierto se logró en 15 Estados, fue necesario la promulgación del Decreto N° 3188, en Octubre de 1993 en Consejo de Ministros, a través del cual se aprobó el Reglamento parcial N° 8 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias sobre encomienda a los Gobernadores de Estado en materia de administración de las cárceles nacionales, dando un soporte jurídico por esta vía a la Encomienda del Servicio Penitenciario.
Aún cuando se firmaron 15 Convenios, el incumplimiento de los mismos no permitió grandes avances, puesto que la mayoría de las competencias sobre el régimen penitenciario las conservaba el Ministerio de Justicia.
En la actualidad se pretende acudir nuevamente la los Convenios de Encomienda en condiciones similares, siendo que lo apropiado es acudir a la descentralización.
Hoy día, la dificultad legal no existe, gracias al contenido del artículo 272 de la Constitución; sin embargo, no ha sido posible la descentralización de ningún centro de reclusión. Aun cuando existen gobernaciones dispuestas a asumir el servicio, el Ministerio del Interior y Justicia no muestra interés real en fomentar el proceso.
Se conoce de la insistencia manifestada desde hace años por las gobernaciones de Zulia, Mérida, Táchira y Miranda para que les sea transferida la administración de las cárceles locales, sin embargo, el objetivo no se había logrado hasta diciembre de 2.004.
En el caso específico del Estado Miranda, la gobernación creó desde 1.995 una fundación oficial denominada Fundación para el Desarrollo Integral de los Servicios Penitenciarios del Estado Miranda ( FUNSEPEM), con personal y presupuesto asignado.
La referida Fundación, venía ejecutando un programa de apoyo a favor de los centros de reclusión del Estado, habiendo logrado la realización de importantes actividades para el área de tratamiento y seguridad, en los que se cuentan: la dotación de equipos de oficina; contribución muy significativa en los programas de tratamiento; capacitación del personal; contratación de profesionales para los centros de reclusión; aportes para mejorar los salarios del personal; asignación de ambulancias, instalación de equipos de tecnología de punta para la seguridad; apoyo a la ejecución de convenios con otros organismos del Estado y de Organizaciones Internacionales, entre otros, todo ello, mientras el Ministerio acuerda la descentralización, lo cual ha sido infructuoso hasta el momento.
Al respecto existe la experiencia de intervención fallida de la Comisión de Emergencia Judicial de la Asamblea Nacional Constituyente, la cual en oficio de fecha 10 de septiembre de 1.999 firmado por el Dr. Manuel Quijada, hace textualmente el siguiente planteamiento: "Ciudadano Presidente y demás miembros de la Asamblea Nacional Constituyente.— Respetuosamente me dirijo a ustedes en la oportunidad de informarles que la Comisión de Emergencia Judicial, en su sesión de fecha 09 de septiembre del año en curso, procedió a analizar la situación de los Centros Penitenciarios, agravada en los últimos días con un aumento sustancial de la violencia, lo cual requiere la urgente adopción de medidas por parte de los órganos del Estado.
Estima esta Comisión que gran parte de los problemas del Sistema Penitenciario obedecen a la excesiva concentración de actividades de la Dirección de Rehabilitación y Custodia del recluso, dependiente del Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia, lo cual imposibilita el adecuado control sobre las treinta y dos (32) cárceles bajo su responsabilidad.
Considera la Comisión que la solución inmediata a este problema vendría dada por la descentralización de las competencias y funciones atribuidas a la administración Pública Nacional, medida que es posible adoptar de inmediato mediante la aplicación del Decreto Nº 3.188 de fecha 07-10-93,contentivo del Reglamento Nº 8 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, sobre Encomienda a los Gobernadores de Estado de las Atribuciones en Materia de Administración de Cárceles Nacionales (G.O. Nº 35.317 de fecha 14-10-93).
La aplicación del mencionado Reglamento contribuiría a aliviar la excesiva carga de la Administración central, bajaría los índices de violencia que actualmente se constatan, elevaría las condiciones de vida de los reclusos, facilitaría la atención a los procesos penales de la población reclusa, aumentaría la atención y respeto a sus derechos humanos, en cuanto a condiciones alimentarias, laborales y de salud.
Según los estudios analizados por esta Comisión, las Gobernaciones de Estado se encuentran en disposición de suscribir y ejecutar Contratos de Encomienda para la Administración de las Cárceles.
Específicamente la Gobernación del Estado Miranda creó hace algunos años la Fundación de los Servicios Penitenciarios del Estado Miranda (FUNSEPEM), y está preparada técnica y logísticamente para asumir el control de las seis (6) cárceles de ese Estado: Centro Penitenciario Metropolitano Yare I y II, Instituto Nacional de Orientación Femenina (INOF), Internado Judicial Metropolitano Rodeo I y Rodeo II e Internado Judicial de los Teques.
Por las razones que anteceden y en virtud de lo dispuesto en el Decreto de Reorganización del Poder Judicial, conforme al cual corresponde a esta Comisión de Emergencia Judicial: proponer a la Asamblea Nacional Constituyente las medidas necesarias para la reorganización del Sistema Penitenciario y ejecutar las que sean aprobadas por aquélla de conformidad con su estatuto de Funcionamiento, formalmente se propone a la Asamblea Nacional Constituyente el inicio de un Programa Piloto de Administración de Cárceles, mediante la suscripción del respectivo Contrato de Encomienda entre la Gobernación del Estado Miranda- Fundación de los Servicios Penitenciarios del Estado Miranda (FUNSEPEM) y el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia, bajo la coordinación de la Comisión de Emergencia Judicial."
En el contenido del referido oficio quedaba claro que tanto la Comisión de Emergencia Judicial como la Asamblea Nacional Constituyente estaban en conocimiento de la crisis penitenciaria del momento. La Comisión de Emergencia Judicial consideraba apropiado y oportuno entregar las cárceles de la localidad a la Gobernación del Estado Miranda a través de un Convenio de Encomienda.
La propuesta de ejecución de la Encomienda de las cárceles del Estado Miranda quedaría en algún archivo de la Presidencia de la Asamblea Nacional Constituyente, puesto que nunca más se mencionó el tema, y en cambio, el Vice Ministro de Seguridad Ciudadana del momento arremetió contra la Fundación y se negó a cualquier acuerdo, prohibiendo hasta el acceso de los funcionarios de FUNSEPEM a los centros de reclusión del Estado Miranda, se sabotearon los programas e inclusive se permitió la destrucción de equipos y materiales que la gobernación había donado a los penales del Estado.
Posterior a esto, durante los primeros meses del año 2.000 la Comisión de Reorganización y Funcionamiento del Sistema Judicial presidida inicialmente por el Dr. Manuel Quijada y luego por el Dr. Elio Gómez Grillo, motivados por la misma situación, convocaron y realizaron varias reuniones de trabajo donde asistían regularmente representantes de la Dirección de Rehabilitación y Custodia, de la Fiscalía del Ministerio Público, de la Defensa Pública, Tribunales, Consejo de la Judicatura, FUNSEPEM, la Procuraduría Nacional y otros, en las cuales participé activamente.
Me correspondió trabajar en esas mesas de discusión. Tenían como objetivo revisar la situación penitenciaria y hacer variadas propuestas de solución a la problemática, todas enmarcadas en la normativa Constitucional. En efecto se discutieron varias propuestas que fueron resumidas en un Proyecto de Resolución de la Comisión de Reestructuración y Funcionamiento del Sistema Judicial en mayo del año 2.000, con fundamento en la Constitución Nacional, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En el referido Proyecto se previó la Descentralización Penitenciaria, el fortalecimiento del Instituto Universitario Nacional de Estudios Penitenciarios I.U.N.E.P.; la creación del Ente Autónomo Penitenciario establecido en el artículo 272 de la Constitución; la eliminación del Instituto Autónomo Caja de Trabajo Penitenciario; preparar el Proyecto de Reforma de la Ley de Régimen Penitenciario; constituir los servicios de atención pospenitenciaria; la tecnificación de los servicios penitenciarios y la creación de una Comisión de Alto Nivel que debía vigilar el cumplimiento de la resolución.
Además de ello, se definían y asignaban una serie de actividades previas que debían cumplir la Caja de Trabajo Penitenciaria y la Dirección de Rehabilitación y Custodia, para facilitar el proceso de reestructuración que la Resolución pudiera determinar.
El resultado de las reuniones se quedó en un papel, en un Proyecto de Resolución, debido a que encontró grandes adversarios en el Ministerio del Interior y Justicia, e inclusive en la Procuraduría General, cuyos representantes asistían a las reuniones donde nunca objetaron nada; pero luego se opusieron a la ejecución alegando que se estaba pretendiendo interpretar la Constitución Nacional, para lo cual la Comisión de Reestructuración no tenía facultades.
Posteriormente, en una reunión con la Comisión de Política Interior de la Asamblea Nacional en el segundo semestre del año 2.003, donde fui convocado como proyectista, para exponer la reforma de la Ley de Régimen Penitenciario por el Código Orgánico Penitenciario; luego de culminada la exposición al momento de intervenir los diputados asistentes y el público, algunos parlamentarios, que por cierto, formaron parte de la comisión que aprobó el artículo 272 de la Constitución, manifestaron públicamente su desacuerdo con la descentralización penitenciaria, contrariando una norma constitucional que ellos mismos aprobaron.
Esta iniciativa no ha terminado en nada, por lo que se vislumbra, en la actualidad la descentralización parece imposible de lograr. Los presos no generan interés y las cárceles son un gran negocio que producen más dividendos mientras más desorganizadas se encuentren, razón por la cual, los funcionarios de las prisiones nunca las entregaran voluntariamente, porque no les gusta el control y se oponen rotundamente al cambio, por lo que la descentralización penitenciaria se aprecia muy lejana.
EL INSTITUTO AUTÓNOMO PENITENCIARIO
Como lo dijera anteriormente, uno de los grandes problemas que presenta en sistema penitenciario nacional son las trabas burocráticas que usualmente se presentan para tomar decisiones, motivado a que la Dirección de Rehabilitación y Custodia no tiene autonomía funcional, por cuanto las decisiones finales referidas al presupuesto, ingreso y egreso de personal, la ejecución de programas de incorporación laboral de los reclusos, y la construcción y mantenimiento de la infraestructura carcelaria dependen de otras Direcciones Generales del Ministerio del Interior y Justicia como: La Dirección de Administración, la Dirección de Personal, El Instituto Autónomo Caja de Trabajo Penitenciario y el Fondo Nacional de Edificaciones Penitenciarias (F.O.N.E.P.).
Dada esta situación ampliamente conocida por el Dr. Elio Gómez Grillo, en el proceso constituyente planteó la problemática, considerándose la misma en la redacción del artículo 272 de la Constitución, en el cual se ordena la creación de un Ente Autónomo Penitenciario para la administración carcelaria nacional.
La creación de un Ente Autónomo Penitenciario seguramente evitaría la politización y el clientelismo que tanto daño hace a las instituciones; eliminaría las trabas burocráticas facilitando la toma de decisiones en el sector; que como ya señalara, ha sido reestructurado en varias ocasiones; pero su dependencia se mantiene, importando poco la capacitación de las personas que se asignan para gerenciarlo desde hace muchos años.
La autonomía funcional permite además la tecnificación del sector; facilitaría el manejo presupuestario; la disposición de un programa de selección, ingreso y capacitación del personal; las decisiones relacionadas con la infraestructura, la definición de planes, programas y proyectos destinados a la atención de las áreas de seguridad y tratamiento, todo regido desde un Ente Autónomo previsto de una estructura funcional con una capacidad técnica acorde a las exigencias de la realidad carcelaria.
Atendiendo el contenido del artículo 272 de la Constitución, durante el año 2.002, el Ministro del Interior y Justicia solicitó la colaboración de un grupo de profesionales involucrados en la materia, del cual formé parte. Este equipo se constituyó en una Comisión que debía presentar una propuesta de Instituto Autónomo Penitenciario.
La referida Comisión, en corto tiempo presentó un Proyecto de creación de un Ministerio de Estado para la Política Penitenciaria Nacional, siendo el Proyecto entregado oportunamente al Ministro de entonces, al Presidente de la Asamblea Nacional y al Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, para su revisión y consideración.
En la exposición de motivos del Proyecto, señalamos: "Ese ente penitenciario lo proponemos como Ministerio de Estado Para la Política Penitenciaria, conducido por especialistas que integren un equipo técnico estable encargado de planificar con carácter de permanencia nuestra política penitenciaria.
Abraza esta proposición la necesidad de asignarle la debida jerarquía política al gravisimo problema penitenciario del país. Un Ministerio de Estado no supone una carga burocrática pesada y permitiría que en el gabinete ejecutivo y en el despacho presidencial hubiese una voz ministerial que hiciese llegar hasta los altos dignatarios del Estado, incluyendo al mismo Presidente de la República, la problemática continua del hecho carcelario".
Al igual que muchos proyectos, la propuesta del Ente Autónomo Penitenciario no ha logrado avances, se supone que reposa en los archivos de los diferentes Despachos donde fue presentada, hasta septiembre de 2.004 se desconocía su destino.
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