Carlos Menem

1. ¿que son las reformas?
2. estrategia menemista
3. metamorfosis del peronismo
4. primeras medidas de ajuste estructural
5. notas
6. bibliografia

La llegada de Carlos Saúl Menem a la Casa Rosada (1989-1999) significó un proceso de cambio en las políticas de gobierno nunca antes experimentado y que lo mantuvo en la cima del poder durante diez años. Con la implementación y consolidación de las reformas estructurales de mercado y con un riguroso armado de una nueva e inédita coalición, se instaló la idea de que se abría una nueva etapa en la Argentina. No fueron pocos los analistas políticos que sostuvieron que el gobierno de Menem fue, por sobre todas las cosas, una estrategia reformista de gobierno 1.

Este trabajo tendrá como objetivo principal intentar buscar una respuesta a diversos interrogantes que nacieron durante los dos primeros años (hasta 1991) de mandato menemista centralizando el análisis en el proceso de gestión de reformas económicas, en la aparición de una nueva coalición de gobierno y en la redefinición del Partido Justicialista (PJ) durante el periodo mencionado.

¿Qué son las reformas estructurales de mercado? ¿Por qué surgen? ¿Contribuyen las crisis económicas a la implementación del "ajuste estructural"? ¿Cómo fue posible lograr un consenso en la estructura partidaria del PJ con la idea de reformas de mercado? ¿Qué rol jugó la identidad peronista en esta etapa de grandes transformaciones? ¿Fueron las reformas el medio para neutralizar la debilidad política de Menem y armar así una nueva coalición?

¿QUE SON LAS REFORMAS?

Antes que nada es conveniente definir el concepto de reformas. Básicamenete las reformas son operaciones políticas y la voluntad política es un componente indispensable a la hora de decidirlas y llevarlas adelante (Palermo, Novaro, 1996).

Si bien es cierto que fueron los militares de la última dictadura militar (1976-1983) quienes comenzaron a implementar las primeras reformas estructurales, no es menos cierto que fracasaron en refundar nuevas bases económico-estatales en la sociedad y en la política argentina 2. Es en ese sentido, que la herencia que dejó el Proceso habilitaba el terreno a Raúl Alfonsín (1983-1989) para llevar a cabo las reformas, pero al mismo tiempo la economía estaba debilitada en recursos fiscales, administrativos y de consenso para que se implementaran. Los desequilibrios crónicos del "viejo modelo" 3 se habían profundizado.

Al asumir el gobierno, Alfonsín confió en que los problemas de la herencia del Progreso serían resueltos por la instauración de la democracia. El líder radical no tardó en asociar a la economía de la dictadura con el neoliberalismo 4 y para él los temas de la economía democrática eran diferentes a los planteados por el neoliberalismo ya que apuntarían al crecimiento, el empleo y la redistribución del ingreso.

Ahora bien, ¿por qué no fueron implementadas las reformas durante el gobierno de Alfonsín? ¿Cuál fue la posición de la Unión Cívica Radical? Hay varios motivos que imposibilitaron poner en marcha las reformas. Uno fue que el gobierno radical demoró mucho tiempo en captar la lógica de la situación fiscal y no operó con un diagnóstico del que se desprendieran reformas estructurales 5. El "ajuste estructural" y la creación de una coalición favorable no figuraban en la agenda política del radicalismo. Fue a partir de 1987, y con el lanzamiento del Plan Primavera, cuando se logra silenciar un poco el disenso en el partido y gana terreno un nuevo diagnóstico: las reformas estructurales son indispensables para la estabilización 6. Pero la UCR demoró bastante en convencerse que debía apoyar su implementación.

Otro motivo fue la resistencia del jefe del Ejecutivo a encarar reformas que poseían un alto nivel disgregador del consenso colectivo que sostenía a su gobierno como al régimen democrático. Y cuando el poder ejecutivo reformula el diagnóstico y adopta el programa de reformas estructurales bajo el paraguas del Banco Mundial, ya había corrido mucha agua debajo del puente: era ya un gobierno debilitado y la oposición ganaba cada vez más terreno.

Tanto durante la dictadura militar como durante el gobierno de Alfonsín, fue imposible generar las capacidades político-estatales para concretar las reformas que permitieran superar las dificultades del sector público.

A fines de 1980 se produce la profundización de un largo proceso de pérdida de autonomía fiscal y deterioro de capacidad de la gestión. La explosión hiperinflacionaria que sacudió a la economía argentina entre los meses de mayo y agosto de 1989 provocó el colapso de las finanzas públicas. La crisis hiperinflacionaria cerró en forma dramática una serie de intentos estabilizadores que se sucedieron durante la segunda década del ochenta cada vez con menos éxito.

A comienzos de 1989 la situación era muy crítica: la una situación fiscal sumamente deteriorada, había un creciente endeudamiento gubernamental a tasas y plazos desfavorables, las reservas internacionales eran mínimas y la incertidumbre provocada por las próximas elecciones no alentaba ningún optimismo. Todo ello desató una huida generalizada de la moneda doméstica hacia el dólar, cuya cotización creció 25 veces en apenas seis meses 7. Y además el mecanismo del estado había entrado en un círculo vicioso entre el desequilibrio fiscal y la inflación.

La crisis hiperinflacionaria constituyó el contexto en que asumía Menem 8 y que actuaría como disparador del proceso de reformas. Es a partir de ese momento cuando el PJ asume un rol primordial para sacar a la sociedad argentina del "incendio" 9 al que él mismo ayudó a que se extinguiera ferozmente.

El Estado que emerge de la hiperinflación es un Estado que ha perdido el control de los recursos indispensables para la creación y la reproducción de capacidades de gobierno y que no puede ensayar recobrarlos. El Estado mismo se convirtió en la fuente principal de ingobernabilidad (Palermo y Novaro, 1996). A su vez el contexto de la crisis le generó al gobierno entrante un ampliado espacio político para la acción y le abrió las puertas para que ingresen las reformas 10. El hecho de que la crisis económica restrinjiera el margen de maniobra de un gobierno no quiere decir que desaparezca el espacio político.

Por otra parte, se produce un "cambio de clima cultural": la gente ya no cree en la promesa de que la restauración de la democracia habría de devolver por sí sola al país el crecimiento económico.

Ahora bien, ¿cómo tiene que ser el Estado que debe implementar las reformas? Es en ese contexto en donde las políticas neoliberales comenzaron a ganar terreno y a dominar el escenario económico. Estas propugnan una vuelta al mercado de muchos sectores que estaban administrados por el Estado. El neoliberalismo recupera la concepción del Estado propia del liberalismo clásico y acusa al Estado de producir "efectos perversos" con sus intervenciones, de ser ineficiente, lento con respecto a la adaptación y caro. En síntesis, el neoliberalismo propugna la reducción del Estado como una manera de estimular la economía y en la práctica realizan reducciones de impuestos y de programas sociales.

Pero es conveniente señalar que un período de fortalecimiento de mercado, es inevitable que también se fortalezca el Estado. Con toda probabilidad, el Estado será al mismo tiempo más fuerte y más débil. Por ejemplo, la reestructuración neoliberal puede conducir a un serio repliegue de las funciones "empresariales" tradicionales de la esfera pública, vinculadas con la propiedad directa de empresas productivas, dando lugar así a un aparato estatal más pequeño y débil. Pero al mismo tiempo para que los mercados funcionen como corresponde, con la eficiencia y transparencia que pretenden los inversores privados, es preciso poner en marcha mecanismos eficaces de regulación estatal que antes no existían y para eso se necesita de un estado fuerte (Acuña y Smith, 1996).

Es difícil comprobar si Menem tenía un programa de reformas desde antes que se produzca la hiperinflación. Pero una vez en el poder no dudó en dejar de lado algunas promesas electorales populistas y tomó las banderas del neoliberalismo para resolver el gran desafío que le imponía la realidad: ganar la aquiescencia de los principales agentes económicos, internos y externos, que disponían de un marcado poder de veto sobre los mercados y la sustentabilidad de su gobierno. Menem comprendió, quizás más que nadie, que el proceso de reformas es siempre una batalla política por llevar a la práctica ciertos objetivos. Y que no consiste sólo en la adhesión de determinado conjunto de políticas sino que también incluye la tarea de movilizar los apoyos sociales y capacidades institucionales para implementar dichas políticas y neutralizar a quienes se oponen a ellas 11.

Las reformas neoliberales orientadas al mercado tienen el siguiente mecanismo: 1) se adoptan medidas sociales penosas para la población, 2) se inicia la reactivación de la economía, 3) se genera la recuperación y el crecimiento y 4) se logra el crecimiento sustentable y se produce una redestribución no inflacionaria del ingreso. Aunque la capacidad para cumplir con estas tareas depende en gran medida de los recursos políticos.

El proceso de reformas no es un mero acto administrativo en el que los ejecutantes tienen un libreto prefijado sino que es un verdadero proceso político, una operación cuya variante depende de las salidas contingentes que las elites gubernamentales brindan a los problemas puestos por la adversidad económica y por las restricciones políticas e institucionales que circunscriben su libertad de acción (Torre, 1998).

Como mencionamos antes, el descrédito general del orden económico le concedió a Menem el margen de maniobra necesario para poner en marcha las reformas sin una fuerte oposición. Y la principal virtud del jefe de gobierno radicó en que pudo abandonar las tradicionales banderas del peronismo y escoger nuevas políticas y alianzas sin perder el respaldo de sus seguidores.

Lo sorprendente es que pudo poner en práctica un "ajuste estructural" extremadamente duro sin precipitar grandes conflictos políticos y sociales inmanejables y sin que se pusiera en cuestión la estabilidad institucional de que lo que sigue siendo una democracia capitalista. La Argentina de Menem se destaca por ser el único caso de un país que hizo "todos los deberes" (privatizando casi todo lo que tenía a su alcance, desregulando y liberalizando hasta legar a constituir mercados salvajes, favoreciendo la concentración del ingreso…) y además lo hizo en democracia (Borón, 1995).

ESTRATEGIA MENEMISTA

Luego de una campaña populista, Menem conmovió a sus seguidores al revelar que sus políticas económicas se inspirarían en las recomendaciones formuladas por la comunidad financiera internacional. Los máximos pensadores de esta "escuela", Consenso de Washington, sostienen que la crisis económica es producto de dos factores:

1. Estatismo o el crecimiento del Estado, con sus secuelas de burocratismo, excesivas regulaciones, déficit fiscal, proliferación de empresas públicas ineficientes.
2. Populismo económico producido por la debilidad y/o irresponsabilidad de gobiernos que toleran aumentos salariales en el sector público y privado, lo que genera déficit e inflación.

Los expertos del Consenso de Washington consideran que hay que priorizar como objetivos de corto plazo la estabilización económica y el equilibrio fiscal; y a largo plazo, y para consolidar las reformas neoliberales, es necesario achicar el Estado, liberalizar los mercados locales y el comercio exterior, desregular la economía y promover las exportaciones. La dependencia cada vez mayor respecto de las instituciones financieras internacionales derivó en la imposición de criterios ortodoxos, la erosión relativa de la autonomía de las decisiones de cada país con relación a los procesos globales (Vacs, 1994).

Por su parte, el analista político Rodrik señala que las reformas tienen más chances de ser exitosas cuando son implementadas masivamente y de forma tal de crear una ruptura con el pasado. En tanto las reformas neoliberales llevadas a cabo por partidos con amplio sustento en las clases populares tienen mayores probabilidades de éxito que las llevadas a cabo por partidos o coaliciones con limitado apoyo de las masas 12. Y el gobierno de Menem explotó al máximo esta posibilidad. Así, bajo la presión de los organismos internacionales y la crisis que golpeaba cada vez con mayor fuerza, el gobierno eligió para salir del "caos" el camino "hacia el mercado" de menor complejidad (Palermo y Novaro, 1996).

Ante la crisis lo que estaba en juego era la posibilidad misma de gobernar. Menem pronto aprendió de la lección de la experiencia de su antecesor en cuanto al uso político de la crisis y amplió el margen de maniobra en relación con la estructura partidaria.

La crisis crea la urgente necesidad de escapar cuanto antes de esa situación. El capital de fuerza y autoridad de todo nuevo liderazgo presidencial legítimo es reforzado por este sentido de urgencia y el temor al caos político de excepción altamente propicio para tomar decisiones rápidas y fulminantes. Y liberándolo de los compromisos y las orientaciones que lo ataban a su partido y a su electorado. Ese fue el contexto en que se produjo la instalación de Menem, galvanizando, en primer lugar, su disposición a introducir las reformas y, luego, allanando el camino para su implementación 13.

El menemismo comprendió que para implementar las reformas necesitaba captar el apoyo de los actores económicos predominantes. Y para ello, Menem adoptó el pragmatismo y no dudó un instante en abrazarse al mundo empresario. Esa decisión constituyó la principal estrategia para hacer frente a la crisis del Estado: apuntó a la conformación de una coalición entre un gobierno que disponía de un fuerte respaldo popular y quienes se suponía podían controlar las variables económicas. Las reformas eran el medio para neutralizar su debilidad política y forjar una inédita coalición social 14.

Ahora bien, toda decisión política implica incertidumbre y riesgo. Y sobre este punto es interesante detenerse en la tesis que proponen Palermo y Torre para intentar comprender cómo hizo Menem para eliminar los riesgos que significaba llevar a cabo las reformas en la opinión pública. Estos autores interpretan la tolerancia en términos de lo que denominan "consenso de fuga hacia delante". En el caso de la hiperinflación, sostienen, los apoyos o la tolerancia no están motivados por la confianza en un futuro más próspero sino en la urgencia de huir de un presente insoportable. Urgencia que explicaría también la preferencia por los programas de ajuste radicales, de choque. Además sugieren que la gente no evalúa costos próximos y beneficios lejanos, sino costos presentes y beneficios próximos donde cualquier salida de lo presente ya extraña un beneficio. Las reformas económicas no implica un descenso sino un ascenso a una situación mejor 15.

El armado de la coalición de gobierno significó un gran rompecabezas en donde había que colocar con sumo cuidado cada una de las piezas. La relación con cada sector de la sociedad podía convertirse en poco tiempo en una relación de tensión.

Y es en este sentido destacar la importancia de la elite gobernante para lograr una vasta estructura de apoyos por parte de sectores muy diversos de la sociedad. En el juego de presiones externas y demandas internas del que actúan la élites gubernamentales constituye otra fuente de insumos que intervienen sobre la decisión de las reformas. Su gravitación está siempre mediatizada por el comportamiento de las elites gubernamentales. En tanto, las preferencias políticas tanto de la comunidad financiera internacional como de los empresarios, los trabajadores y demás grupos de interés locales no entran necesariamente en forma directa en el proceso de reformas; antes, bien, son filtradas por las orientaciones ideológicas y los cálculos políticos de los líderes de gobierno que son, en definitiva, quienes sancionan y autorizan la continuidad o el cambio de las políticas públicas 16.

El papel activo de las elites gubernamentales y las experiencias de ajuste estructural pone de manifiesto que sus intervenciones han sido acotadas por una variedad de restricciones. Estas incluyen las reglas de juego políticas , las capacidades burocráticas y técnicas del aparato estatal, las características de los alineamientos sociopolíticos, los legados y circunstancias históricas, las negociaciones con los organismo financieros internacionales y los acreedores externos. Operando en un espacio político delimitado por este tipo de restricciones, el liderazgo de las elites gubernamentales se juega su habilidad para maniobrar dentro de ellos, en procura de recursos para elaborar y proponer alternativas ante la crisis que sean económicamente y, a su vez, políticamente viables (Torre, 1998).

Es por ello que, teniendo en cuenta las experiencias en distintos países de Latinoamérica, se podría afirmar que el ajuste estructural ha sido más vasto y profundo allí donde las elites gubernamentales han logrado secundar la decisión a favor de las reformas con una alta concentración del poder y autoridad. Ya sea a través de la supresión dictatorial de las libertades públicas, por la apelación a poderes constitucionales de emergencia o mediante mecanismos de cooptación y control político.

METAMORFOSIS DEL PERONISMO

¿Cómo fue posible lograr un consenso en la estructura partidaria del PJ con la idea de reformas de mercado? ¿Qué rol jugó la identidad peronista en esta etapa de grandes transformaciones? ¿Fueron las reformas el medio para neutralizar la debilidad política de Menem y armar así una nueva coalición? ¿Cómo construyó su liderazgo? Para abordar el tema de la relación de Menem con su partido es conveniente sumergirnos un poco en la historia de las internas justicialistas de 1987 para intentar comprender mejor el fenómeno de metamorfosis del peronismo.

Cuando el gobernador de La Rioja en aquella época ganó las elecciones internas del PJ contra gran parte de los aparatos partidarios, culminó un proceso por el cual el partido se ubicaba detrás de su liderazgo 17. Lo novedoso de esta estrategia fue que Menem se convirtió pronto en parte insustituible del propio peronismo como fuerza política. El candidato a presidente del justicialismo se encargaría en persona de diagramar las relaciones gobierno-partido. Y como bien señala Palermo, sacó provecho, por ejemplo, de la precaria situación en que habían quedado sus antiguos camaradas renovadores, que sentían peligrar sus respectivas posiciones en cargos nacionales y partidarios. Temerosos de quedar afuera del reparto no dudaron en cambiarse de vereda ya que solamente el propio Menem podía asegurar su supervivencia política.

Cuando Menem accedió a la presidencia su relación con el partido era compleja y por momentos muy tensa. El jefe del ejecutivo sabía que debía solucionar cuanto antes la situación interna del PJ para lograr así la hegemonía del partido. Para ello contaba con una herramienta singular: su liderazgo era, por primera vez desde la muerte de Juan Domingo Perón, un liderazgo real, y lo era con la novedad de que el partido se había democratizado 18. "El movimiento se había unificado al darse un jefe que, aunque consagrado por los procedimientos de la democracia partidaria, suscitaba en torno a él una mística" (Cheresky, 1990).

Fue a mediados de 1990 cuando Menem conquista la hegemonía en el PJ. En agosto de ese año logra desplazar a Antonio Cafiero de la conducción del partido, su principal adversario y asume como presidente del partido. Y termina el reacomodamiento dentro del partido a fines de 1991 cuando Cafiero deja la gobernación de Buenos Aires, dejando así el terreno libre para la profundización de las transformaciones dentro del PJ. Además logra imponer a su candidato en la provincia, Eduardo Duhalde, que deja la vicepresidencia.

Hay un hecho clave que jugó un rol muy importante en la estrategia menemista y fue el rotundo éxito del "no" en el plebiscito de la provincia de Buenos Aires para reformar la constitución provincial. Con la derrota, Cafiero quedó debilitado internamente y sirvió de experiencia a muchos dirigentes peronistas. Sabían que si intentaban un camino independiente del curso fijado por la presidencia los esperaba la exclusión y la soledad dentro de la estructura partidaria. Fieles a las banderas del pragmatismo pronto aprendieron la lección. La legitimidad interna lo habilitaba para disciplinar a los dirigentes partidarios. Y esa estrategia fue operando a favor del Ejecutivo y se repetirá a lo largo de la implementación de las reformas.

Como se ha dicho, de este modo se cerró definitivamente el capítulo de la Renovación, de la ya no se volverá a hablar, Y se abrió la etapa de plena hegemonía del menemismo (Palermo y Novaro, 1996). De esta manera, el presidente se ubicó como representante de toda la Nación y desplegó un comportamiento autoconcentrado, colocando la legitimidad de sus decisiones por sobre las aspiraciones del partido y la oposición.

Y en cuanto a la identidad del peronismo, Menem desplegó un doble juego de continuidad y ruptura con la tradición 19. Ya en la campaña electoral la estrategia menemista consistía en una mezcla entre lo viejo y lo nuevo. El menemismo no tardó en reconocer e incorporar los cambios que se habían producido en la vida política de la Argentina. Es por eso que aprovechó los instrumentos que sus adversarios utilizaban en su contra, manejó la combinación sobre la marcha de continuidad y ruptura con la tradición, buscó de apoyo de nuevos electores independientes y empresarios y la reunificó al peronismo tras su figura (Palermo y Novaro,1996).

PRIMERAS MEDIDAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL

Una vez en el poder Menem se enfrentó a dos desafíos cruciales: un problema macroeconómico de crisis fiscal y un problema político de credibilidad. Es por eso que las primeras decisiones del Ejecutivo estuvieron orientadas a conquistar la efusiva confianza del mundo de los negocios. Poco antes de asumir Menem anunció a la prensa que el futuro ministro de Economía sería un alto ejecutivo de la multinacional Bunge y Born. Esta medida afectó a los diferentes sectores peronistas ya que vieron limitada su influencia en las decisiones económicas de gobierno.

Dos factores contribuyeron a facilitar la concentración de poder en manos del Ejecutivo: por un lado, el control que el partido de gobierno tenía sobre los principales ámbitos institucionales públicos como las Cámaras del Congreso, la Corte Suprema de Justicia 20, el Ministerio Público y los órganos de fiscalización y control. El PJ controlaba, además, la mayoría de las provincias. Y el segundo factor fue la concentración de expectativas en el Ejecutivo que se produce frente a la crisis económica, que generan en la opinión pública una fuerte demanda de gobernabilidad y eficacia en la solución de los problemas.

Las primeras medidas de estabilización económica y de política de cambio estructural comenzaron a perfilarse con la aprobación del Congreso de dos leyes importantes: la ley de Emergencia Económica y la ley de Reforma del Estado.

La ley 23.697 de Reforma Económica apuntaba a hacer frente a la crisis de financiamiento del estado propiciando medidas inmediatas y temporarias de reducción del gasto público expresado en regímenes de subsidios. Así, determinaba la suspensión de subsidios y subvenciones, la suspensión en los gastos de la administración pública, la venta de bienes raíces, el establecimiento de la autonomía del banco Central a fin de preservar el valor de la moneda y evitar cualquier financiamiento directo o indirecto a los gobiernos nacional y provinciales. Otras medidas procuraban modificar condiciones más permanentes del mercado apuntando, por ejemplo, a la igualdad del capital productivo nacional y extranjero y la suspención del trato preferencial para bienes de industria nacional.

En tanto, la ley de Reforma del Estado marcó el comienzo del fin de otro de los pilares del patrón de desarrollo preexistente al fijar el marco normativo para la privatización de gran número de empresas públicas, que incluían las compañías de teléfono, de aviación comercial, los ferrocarriles, los complejos siderúrgicos, las rutas y puertos y varias empresas petroquímicas (Gerchonoff y Torre, 1996). Esta ley fue el pilar de la política de privatizaciones.

La ley de Reforma del Estado convirtió a las privatizaciones en una de las políticas centrales de la reforma económica, y determinó, como ese programa sería llevado a cabo. Como bien señala Mariana Llanos, la propuesta dejo en claro que "el Poder Ejecutivo y su gabinete eran los encargados de conducir el proceso de reestructuración del sector público, y no el Congreso".

Al respecto es conveniente señalar la visión de Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, quienes sostienen, en un minucioso trabajo, que ante la crisis la Presidencia absorbió recursos de gobierno que, en el pasado, había estado más distribuidos y compartidos, y actuó con una independencia y autonomía nunca vistas antes. La discrecionalidad, la informalidad, la arbitrariedad y una escasa sensibilidad institucional marcaron un nuevo estilo personal que recuerda, según los autores, a los viejos liderazgos de los caudillos locales. Y agregan que los cuerpos colegiados, como el Congreso, perdieron legitimidad y visibilidad frente a la iniciativa del presidente. Menem vislumbró tempranamente la oportunidad que brindaba el contexto para desarrollar una política de confrontación con el Poder Legislativo en nombre de la decisión urgente (Ferreira Rubio y Goretti, 1996).

En cuanto al tema de las privatizaciones deben diferenciarse dos rondas: la primera, entre 1989-1991, está asociada con la gestión del ministro Dromi y es recordado por su celeridad, improvisación y desprolijidades; la segunda, en cambio, se inicia en 1991 con el acceso de Domingo Cavallo al Ministerio de Economía. Esta última ronda se inscribe en un contexto macroeconómico menos dominado por la urgencia, lo que permitió ampliar los márgenes de acción del Estado con relación a los disponibles en la etapa anterior 21.

En la Argentina, las reformas económicas fueron lanzadas "desde arriba" 22, al margen de las fuerzas políticas organizadas. Desalentando los intercambios políticos intra e interpartidarios, así como los contactos entre los partidos y los actores sociales, el gobierno intentó formular sus decisiones mediante el trato directo con grupos económicos atraídos por la venta de los activos estatales. Si bien es cierto que la crisis demandaba de soluciones inmediatas, el Ejecutivo especuló con esto y pareció engendrarse en la sociedad el temor a que las consultas y la participación ampliada condujeran a parálisis o demoras peligrosas. Y así fue como las políticas públicas diseñadas para responder a la crisis terminaron imponiéndose desde arriba, contribuyeron a la personalización del poder y a su concentración en la rama ejecutiva 23. La concentración decisoria fue un rasgo esencial en el proceso de reformas.

Por otra parte, los tiempos de ajuste estructural han sido también los tiempos de la tecnocracia económica. Con la llegada de Cavallo a la cartera de Economía en 1991 se produce un cambio de estrategia de gobierno: se pasa del pragmatismo al tecnocratismo (Palermo, 1991). La incorporación de los equipos técnicos, provenientes de la Fundación Mediterránea, fue creciendo lenta pero progresivamente hasta alcanzar su máxima expresión.

Palermo advirtió con acierto que con la llegada de Cavallo y su denso grupo de técnicos al Ministerio de Economía aportó una fuente de legitimidad para amparar las inclinaciones autoritarias del presidente cuando ya se había atenuado el imperativo de la emergencia económica. De modo que la coartada de la racionalidad tecnocrática, afirma el autor, legitimó la propensión presidencial a gobernar discrecionalmente cuando ya no podía justificarse en la "urgencia inicial".

Como señalamos anteriormente, la utilización reiterada de decretos de necesidad y urgencia ha sido desde la asunción de Menem, el factor de conflicto con el Congreso. Este problema se distendió un poco con la llegada de Cavallo, quien tenía la idea de no dejar de lado al Congreso y no usurpar sus facultades. En aquel período se logró la sanción de la Ley de Convertibilidad, pieza clave del esquema económico del grupo de técnicos del ministro de Economía. Sin embargo, fue en 1991 precisamente cuando el Ejecutivo dictó más cantidad de decretos de necesidad y urgencia. A punto tal que en 1993 Cavallo reconoció el "récord" de decretos que ostentaba Menem y lo justificó afirmando que "sin ellos no se hubiera podido instrumentar más de un veinte por ciento de la reforma económica" 24.

Antes de la llegada de Cavallo habían pasado tres ministros por la cartera económica. Durante esos 18 meses trataron de controlar la inflación con impuestos de emergencia, reducciones del gasto público, ajustes en la tasa de cambio y políticas de ingresos negociadas con los empresarios. Como se ha señalado, se podría afirmar que hasta entonces los fracasos en estabilizar la economía habían opacado el desempeño de las reformas estructurales. Estas habían sido en su momento presentadas como la solución definitiva a la crónica inestabilidad de la economía argentina. Pero sus efectos positivos escapaban a la opinión pública (Gerchunoff y Torre, 1996).

Y fue con la introducción de llamado "Régimen de Convertibilidad" 25, diseñado en marzo de 1991, la arma fundamental utilizada por el gobierno de Menem para combatir a la inflación y lograr finalmente la estabilidad. Pero la convertibilidad no fue un plan de estabilización más, sino que forma parte misma de las reformas estructurales, como lo son las privatizaciones, la apertura comercial y la desregulación de la economía 26.

A esa altura de los acontecimientos podría afirmarse que el éxito en combatir los picos inflacionarios que jaqueaban a la economía junto con la victoria electoral 27 y el apaciguamiento de los militares 28 posibilitaron que Menem retomara el control del proceso económico y político.

Para lograr el domino del escenario político y económico Menem estableció un minucioso juego de póker para lograr la adhesión de dos sectores importantes que podían poner en jaque el control: los sindicatos y los gobernadores provinciales del PJ.

El Ejecutivo tenía en claro que para que las reformas sean exitosas antes debía conquistar a los "gordos" del sindicalismo. Hacia 1989, las actitudes dominantes entre los líderes sindicales ante el nuevo rumbo económico del gobierno, condujeron a una verdadera tregua laboral. La implementación del ajuste estructural fue seguido por una sucesión de conflictos aislados y de corta duración. Con el correr del tiempo, la capacidad de movilización de las bases sindicales se fue debilitando por la incertidumbre sobre el empleo y por los decretos que limitaban las huelgas en los servicios públicos. La estrategia oficial consistió en combinar la firmeza contra los sectores opositores y pagos laterales a los sectores obreros que no ofrecían resistencia. Pronto los líderes sindicales comprendieron la estrategia de premios y castigos implementada por el Ejecutivo y optaron por dejar los conflictos laborales librados a su propia suerte y optaron por negociar las garantías de subsidios para sus propias cajas sindicales (Gerchonoff y Torre, 1996).

Con los gobernadores provinciales del PJ el gobierno nacional promovió varios acuerdos con las administraciones provinciales tratando de establecer una nueva distribución de fondos coparticipados distinta de la que estaba fijada por la legislación vigente. Se firma el Pacto Fiscal en 1992 y renovado en 1993. La letra del acuerdo garantizaba a los gobernadores una suma mínima en el valor de los impuestos coparticipados a cambio de una reducción en los porcentajes correspondientes a las provincias con el fin de financiar los desequilibrios del sistema de seguridad social. El Ejecutivo también dispuso rebajas de impuestos condicionados a que también las provincias eliminaran tributos propios, básicamente aquellos que afectaban la competitividad del sector exportador. El intento era que los gobierno provinciales cooperasen con las metas prioritarias de la agenda de gobierno. Pero, como señalan Gerchunoff y Torre, eso supuso un intercambio: los regímenes previsionales de las provincias (que eran una pieza clave del clientelismo político) permanecieron intocables y no se plegaron a las pautas en el sistema nacional de previsión social; a su vez, las empresas públicas siguieron en manos de los gobiernos provinciales, derivando fondos líquidos a los tesoros provinciales, en tanto la banca oficial no se privatizó y mantuvo su rol como agente financiero de los gobiernos y finalmente el empleo público siguió creciendo.

Finalmente y haciendo un análisis de los dos primeros años de gobierno de Menem podemos sostener que la implementación de las reformas estructurales de mercado fue, ante todo, un fenómeno político en donde el menemismo supo utilizarlo estratégicamente para formar una nueva e inédita coalición de gobierno y redefinir su propio partido, posibilitando así un manejo de poder casi inédito en la historia política de la Argentina.

NOTAS

1. Esta es la visión que sostienen, entre otros, Vicente Palermo y Marcos Novaro, Política y poder en el gobierno de Menem, Buenos Aires, Grupo Editorial Norma, 1996, Introducción, p. 19.
2. Como bien señalan Palermo y Novaro, un factor concurrente e los militares fue la baja legitimidad en su dimensión fundacional. En la Argentina, a diferencia con Chile con Pinochet, no existió una coalición societal reformista. Martinez de Hoz pudo "disciplinar" sólo a una fracción de los empresarios a un costo muy alto en términos de destrucción de capacidad instalada, pero no logró hacer absolutamente nada en lo que se refiere al estado y alos más fuertes grupos económicos.
3. El "viejo modelo" se caracteriza por el notable incremento de la deuda pública acompañado por una marcada vulnerabilidad fiscal y externa .
4. Para los neolibelares es indispensable Un Estado mínimo y que la economía sea controlada sólo por el mercado. Para ello es necesario privatizar, liberalizar, desregular, flexibizar los mercados de trabajo. Pero debe hacerlo de forma radical, ya que para el neoliberal el Estado debe limitarse a garantizar la propiedad y los contratos y despojarse d todas sus funciones de intervención en el plano económico y social.
5. Al respecto, Torre señala que con el apogeo del Austral, el gobierno triunfó en las elecciones de 1985, ese quizás era el mejor momento para encarar las reformas estructurales mediante un pacto interpartidario. Y cuando intentó implementarlas, dos años después, era demasiado tarde ya que el poder del gobierno se había debilitado y la oposición peronista era más fuerte.
6. Palermo, Novaro, p. 73.
7. Gerchunoff, Pablo y Torre, Juan Carlos, la política de liberalización económica en la administración Menem, Buenos Aires, Desarrollo Económico, Nro.143 vol.36, 1996.
8. Fue en este contexto cuando Alfonsín debió dejar el gobierno a Menem cinco meses antes de concluir el mandato agobiado por la crisis hiperinflacionaria.
9. Término utilizado por Menem durante la campaña electoral para definir la realidad del país.
10. Es en ese sentido que Palermo y Novaro afirman que Alfonsín careció del espacio político apropiado para implementar las reformas, pero tuvo a la vez cierto grado de libertad para escoger fórmulas y cursos de acción alternativos. Menem, en cambio, disfrutó de un espacio político de amplitud inédita en la historia argentina contemporánea, pero careció de grados de libertad para definir un curso de acción.
11. Torre, Juan Carlos, El proceso político de las reformas económicas en América Latina, Buenos Aires, Paidós, 1998, p. 16.
12. Acuña, Carlos y William Smith, La lógica política del ajuste estructural: la lógica del apoyo y oposición a las reformas liberales, Buenos Aires, Desarrollo Económico, Nro.141 vol.36, 1996, p.368.
13. Palermo y Novaro, p. 124.
14. Palermo y Novaro, p.
15. Navarro, Mario, Democracia y reformas estructurales: explicaciones de la tolerancia popular al ajuste económico, Buenos Aires, Desarrollo Económico, Nro.139 vol.35, oct-dic 1995.
16. Torre, Juan Carlos, p.15.
17. Palermo marca una diferencia crucial con el caso de Venezuela, en donde Pérez no es el jefe del Ejecutivo-líder del partido.
18. Palermo y Novaro, p.215.
19. Idem, p.202.
20. El 5 de abril de 1990 fue sancionada la ley 23.774. Para ese entonces ya se había producido la renuncia de uno de los ministros de la corte y poco después se produciría otra renuncia. Entre abril y mayo de 1990, el presidente Menem designó con acuerdo del Senado a seis ministros de la Corte sobre un total de nueve.
21. Iazetta, Osvaldo, Capacidades técnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Melo, Buenos Aires, Desarrollo Económico, Nro.146 vol.37, 1997.
22. Idem, p.281.
23. Llanos, Mariana, El Poder Ejecutivo, el Congreso y la política de privatizaciones en Argentina, Mar del Plata, trabajo presentado en el III Congreso de Ciencia Política, 1997.
24. Ferreira Rubio y Goretti, p.446.
25. La Covertibilidad creó una moneda convertible en una relación de 1 peso = 1 dólar y prohibió cualquier emisión monetaria sin respaldo de divisas en las reservas del Banco Central. Introducido por una ley en el Congreso, el régimen eliminó la discrecionalidad gubernamental sobre las políticas monetarias y de cambio.
26. Gerchonoff y Torre, p.745.
27. El gobierno peronista ganó el primer test electoral en las elecciones de 1991 con el 40,3 % de los votos contra el 30,5 % que recibió la UCR.
28. Una vez en el poder Menem dictó una amnistía parcial que benefició a militares condenados por la violación de los derechos humanos y por la participación en las rebeliones ocurridas durante la dictadura militar. De la medida quedaron excluidos los ex miembros de la Junta Militar. Sin embargo, la decisión no puso fin a las tensiones porque los altos mandos militares procedieron luego a excluir del ejército a oficiales de rango medio hostiles a la jerarquía militar. Este sector reacionó con un levantamiento militar en diciembre de 1990 que fue reprimido por las furzas locales. En enero de 1991 Menem dictó el segundo indulto por el que se liberó a los ex miembros de las juntas militares, que fue resistido por la opinión pública pero "solucionó la cuestión militar".

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Juan Manuel Martinez Sáenz.

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