Hacia la construcción de un nuevo marco legal de protección de consumidores y usuarios en El Salvador

Enviado por Raul Alberto Hernandez Bonilla

Introducción: Caracterización General del funcionamiento del Modelo del Sistema Legal de El Salvador.

El Sistema Legal de El Salvador, se caracteriza por ser muy flexible. De hecho, las grandes Corporaciones Comerciales y los Gobiernos suscriptores de diversos Proyectos de Cooperación Económica con proyección Política reconocen que los Sistemas Legales de los Países del tercer Mundo son flexibles. El Salvador, no es la excepción. Lo confirma la cotidianidad de la práctica legal desarrollada por numerosos actores participantes de diversos procesos jurisdiccionales y administrativos, los informes de Organismos Internacionales, incluyendo Gobiernos y las opiniones de expertos que conocen a fondo el Sistema Legal Salvadoreño.

Este factor constituye un primer elemento – como lo demuestran los principales hechos relativos al Proceso de Globalización de la Economía Continental- para que las pretensiones empresariales y financieras de las Corporaciones Multinacionales sean susceptibles de negociación en cuanto a condiciones de inversión se Refiere. Por ello, los Procesos de negociación de Libre Comercio en las Amèricas tienen un alto componente de remodificar los Sistemas Laborales con figuras aparentemente innovadoras. Pero, que evidentemente se convierten en espacios de experimentación legal aprovechando la flexibilidad del Sistema Legal. Flexibilidad Legal que tiene como antecedente acciones de hecho en trámites legales que rayan en la corrupción y el fraude legal. En donde impera la influencia política y sobre todo la de carácter económica en cuanto a las resoluciones judiciales se refiere. En otros casos, debido a los compromisos políticos y económicos personales de los involucrados. No por gusto, el Gobierno de Estados Unidos de Norteamérica, en los últimos 3 años, en su Informe sobre el Sistema Judicial lo ha reprobado por sus vicios y por sus grandes debilidades legales operativas.

En ese sentido, flexibilidad de los Sistemas Legales, de hecho significa, ejecutar acciones que están fuera de la ley, y las autoridades legales, incluyendo las jurisdiccionales, no reaccionan oportuna y adecuadamente o son absolutamente tolerantes porque "no desean involucrarse en problemas con instituciones o determinados funcionarios" y, después de algún tiempo éstas se vuelven una práctica común para ser incorporadas a los cuerpos de leyes, sin un profundo análisis del bien común, defendiendo intereses sectoriales económicos y aprobando las leyes de manera inconsulta y de forma extraordinariamente rápida.

Los excesos del Poder político, de poder económico y de poder legal han sido históricamente los causales de diversos problemas en la vida de nuestro país. En suma, la defensa de los derechos, las reivindicaciones políticas y la protesta a estos excesos han sido, inicialmente en su mayoría por evidentes y claras transgresiones de las leyes positivas, que irónicamente quienes deberían ser los primeros en aplicarlas, defenderlas y ampararse a las mismas regulaciones legales son los más reacios a no darle el debido cumplimiento. Ha sido necesario, en la historia del país, el derrame de sangre y caída de mártires para que las entidades claves del Gobierno, en su acepción amplia, cedan ante la presión social, aún cuando muchos Derechos que se Reclaman están reconocidos en la Constitución de la República y leyes Secundarias del País. E incluso en Tratados Internacionales ratificados por el órgano Legislativo. Toda esta experiencia a la concepción flexible de la equívoca aplicación del Derecho. Es común escuchar el axioma popular, que la ley solo ha mordido a los descalzos y a los desprotegidos. Esta es estructuralmente una falla de creación y constitución del País en cuanto que posee las mismas características y comportamientos políticos, económicos y sociales desde épocas precoloniales y post independistas.

Este mismo panorama se observa, también, en el desarrollo de diligencias, actos y procesos a nivel del Derecho Administrativo. Desde Asuntos Laborales, pasando por aspectos relativos a Seguridad Social, Pensiones, inscripciones de Asociaciones y Fundaciones sin fines de lucro e Inversiones, entre otras, hasta cuestiones de simples trámites tributarios, las instituciones y funcionarios no tienen una clara cultura de asumir responsabilidades y las personas no están dispuestas a demandar a las instituciones de Gobierno del Estado, por sus omisiones, o actos realizados por los funcionarios del Gobierno que deben actuar como delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley y no más allá de lo establecido por las regulaciones Constitucionales y de la ley.

De hecho existe una Responsabilidad del Estado. Y, el Estado son los órganos de Gobierno y la Población, sin embargo, en esa dimensión de Responsabilidad existen diversos grados de la misma. No se puede diluir estas Responsabilidades como lo pretenden señalar muchos voceros de Gobierno. La población tiene una clara responsabilidad, pero el Gobierno del Estado y sus Órganos tienen un mayor grado.

Adicionalmente a los 2 componentes señalados se suman un tercer grupo: el problema de Disposición política de aprobar los Decretos Legislativos correspondientes de conformidad a los Principios Universales de los Consumidores y no modificarlos de acuerdo a los intereses de las empresas grandes, en detrimento de las pequeñas, para hacer un acto de simulacro formal de mostrar interés en esta área de Consumidores y Usuarios; la Voluntad de aplicarlos con el espíritu de defender ante Abusos e ilegalidades, como forma de mejorar la destruida credibilidad del Gobierno y el diseño de una Estrategia Práctica que permita a los Consumidores organizarse e incidir en la vida institucional de las entidades gubernamentales políticas y técnicas, dispuestas a cohesionarse para iniciar una nueva etapa de país, en el cual exista la posibilidad permanente de Demandar, no al Estado sino a las Instituciones de Gobierno que no fomenten y ejecuten su rol legal ante las Corporaciones Empresariales trasgresoras de las diversas leyes de conformidad a un verdadero marco legal de protección que regule bienes y servicios de consumo colectivo.

Revisando los Principios Básicos del Derecho de Consumidores a la luz del Derecho Constitucional.

Siete(7) son los Principios Básicos de los Consumidores Reconocidos por las Naciones Unidas: 1. Principio de Información del Producto, Bien o Servicio Privado y Público, que se comercializa o se promueve publicitariamente; 2. Principio de Educación para Consumidores; 3. Principio de Libertad de Compra y Elección de Adquisiciones de Bienes y Servicios Privados y Públicos; 4. Principio de Calidad de los Bienes, Productos y Servicios y Seguridad de los Consumidores; 5. Principio de No Discriminación; 6. Principio de Compensación Económica y, 7. Principio de Protección Legal.

Estos Principios rigen las Relaciones de Consumo. Deben por exigencia legal estar fundamentados en Principios Constitucionales de carácter general que ofrezcan la oportunidad de desarrollarlos a nivel de las Relaciones de Consumo, en su acepción más amplia de la palabra. Las Relaciones de Consumo incluyen las Relaciones de Usuarios entre los Ciudadanos y las instituciones públicas, a nivel local o nacional. De hecho, cualquier iniciativa legal de protección al Consumidor están orientadas a regular las Relaciones entre Consumidor y Proveedores de Bienes, Servicios y Productos, tanto del ámbito privado y público. Por lo tanto, la Ley de Protección de Consumidores y Usuarios que se está consultando por parte de las organizaciones interesadas constituye un Marco General de Acción, que sirve de base para hacer uso de los recursos legales establecidos a efectos de hacer valer los Derechos ante cualquier abuso de los Proveedores. Sin embargo, este mismo cuerpo de ley, es el punto de partida para examinar Obligaciones que por leyes Orgánicas y Especiales rigen las formas y métodos de proporcionar los Servicios y/o productos y bienes por parte de agentes económicos públicos y privados. En ese sentido, es que se requieren especializaciones técnicas jurídicas para ejercer de manera integral estos derechos, basados en un modelo cultural de exigencia de derechos de consumidores y usuarios y un enfoque de prestar los Servicios y colocar los bienes y productos en el mercado, reconociendo que además de su valor económico que genera rentabilidad financiera y/o social a los inversionistas y empresas mercantiles, cualquiera que sea su naturaleza, se tratan de relaciones en las cuales están involucradas personas que ante la Constitución de la República, se Reconoce el principio fundamental la Dignidad Humana.

De ahí que, en las Relaciones de Consumo, es importante definirlo doctrinariamente a partir de la Obligación Constitucional del Estado de asegurar a los habitantes de la República, el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la justicia social.

En las Relaciones de Consumo, deben estar presente la libertad del Consumidor y/o Usuario, Garantizarle Salud de los Bienes, Productos y Servicios Obtenidos, una Cultura de Consumo y Proveeduría que genere satisfacción de los participantes, sean éstos de carácter económico, personal y social y, en los procesos administrativos y jurisdiccionales esté la garantía legal de la justicia social. Por otro lado, las Relaciones de Consumo tienen implícitas las actividades que fomenten estas Relaciones. Es decir las de carácter publicitarias o mercadotécnicas. Obviamente, éstas deben considerar los Principios contenidos implícitamente en la Obligación del Estado señaladas. En consecuencia, es conveniente, incorporar a las definiciones de la Ley el concepto de "Relaciones de Consumo", definición que se sustente en las bases constitucionales de la Obligación del Estado, incluya en su concepción doctrinaria la calidad de usuarios de Servicios públicos por cuanto esta definición-marco fortalecería la construcción de los criterios esenciales de aplicación de la ley en los ámbitos administrativos y judiciales. Asimismo, es fundamental definir el carácter de la ley, con base al principio de Retroactividad acreditándole el carácter de orden público e interés social y que Sus disposiciones tengan el carácter de irrenunciables y, ante su inobservancia no podrán alegarse costumbres, usos, prácticas, convenios o estipulaciones en contrario. El texto de ley debe hacer referencia a la aplicabilidad de las Regulaciones contenidas en el Derecho Internacional, tales como las Directrices adoptadas y aprobadas en el Acuerdo 39/248 del 16 Abril (1986) por la Asamblea General de las Naciones Unidas y cualquiera otras disposiciones debidamente ratificadas por la Asamblea Legislativa como Resultado de los Tratados y Convenios Internacionales suscritos bilateral o multilateralmente.

Principios y Derechos Fundamentales de los Consumidores y Usuarios.

En el AnteProyecto de Ley, que está en Proceso de Discusión, los Principios de los Consumidores están contenidos en los Derechos Básicos de los Consumidores y Usuarios. Están presentados taxativamente y se define el alcance de tales disposiciones, metodológicamente relacionándolas de manera conveniente con regulaciones constitucionales y civiles en las subsiguientes secciones del Capítulo II.

Principio de Información del Producto, Bien o Servicio Privado y Público, que se comercializa o se promueve publicitariamente y Principio de Educación para Consumidores.

Este Principio tuvo su origen en 1973, en la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, en la que se aprobó el texto de la Carta Europea de Protección de los Consumidores. Inicialmente es un Principio Solidario con el de Educación de los Consumidores. Se parte del hecho que sin educación de los consumidores no existe la posibilidad de tener criterio suficiente de reclamar cualquier abuso de los proveedores. Especialmente cuando éstos con su poder económico y la falta de regulaciones claras no se sienten obligados a respetar a los consumidores más allá de los intereses de distribución que potencialmente estén involucrados y pongan en peligro sus tasas de rentabilidad económica y carencia evidente de insatisfacción de los clientes que podrían poner en duda la calidad del servicio o bien propuesto comercialmente. Incluso su posición privilegiadamente monopòlica u oligopòlicas, que tampoco no están reguladas adecuadamente. Estos Principios están orientados a varias finalidades: en primer lugar, a la obtención de información correcta de los bienes, productos y servicios; en segundo lugar, a la identificación plena del suministrante o proveedor. De manera que las personas puedan actuar como consumidores informados y educados sobre los bienes y servicios que soliciten para satisfacer sus necesidades de manera correcta.

Principio de Libertad de Compra y Elección de Adquisiciones de Bienes y Servicios Privados y Públicos y Principio de Calidad de los Bienes, Productos y Servicios y Seguridad de los Consumidores.

Como resultado de un Consumidor debidamente educado e informado, le es perfectamente idóneo ejercer el derecho de libre elección, principio que está desarrollado constitucionalmente relativo a la garantía de la libertad de contratar conforme a la leyes de la República. La calidad de los Bienes, Productos y Servicios está íntimamente relacionadas con los Derechos Individuales y Sociales considerados en la Constitución de El Salvador, tales como: Derecho a la Vida, a la Seguridad, a la Salud, los cuales es consecuencia de las informaciones y cultura de consumo para mejorar la calidad de vida y satisfacer las necesidades prioritarias de los consumidores y usuarios.

Principio de Compensación Económica y Principio de Protección Legal.

Ante el incumplimiento de las regulaciones protectoras de los Consumidores y Usuarios, el Proveedor Público y Privado infractor, está sometido a una serie de actos administrativos o jurisdiccionales, que consecuente con la defensa de los intereses de aquéllos los reclama por la vía legal. Esto implica 2 cosas esenciales: primero, que el proveedor responda por los Daños y Perjuicios cometidos por su omisión o acción indebidamente ilegal. El espíritu original de tal defensa consiste básicamente en que en la defensa de los intereses económicos de los consumidores "éste debe recibir asesoramiento y asistencia en materia de quejas, y en los casos de perjuicios sufridos, debido a la compra o utilización de productos defectuosos o de servicios insuficientes, por un lado; y, por otro, tiene derecho además a recibir una justa reparación de tales perjuicios por medio de procedimientos rápidos, eficaces y pocos costosos". Es decir, a través de juicios sumarios o sumarìsimos basados en el sistema de la oralidad. La Sección Sexta del Capítulo II, del AnteProyecto de Ley, lo considera. De igual manera, el Capítulo V del mencionado AnteProyecto, establece las Regulaciones Básicas para el desarrollo de los Procedimientos Administrativos y Judiciales. Sin embargo, estas regulaciones deberían ser más claras, en el sentido que, expresamente se separe de los Procedimientos establecidos en el Código Civil y de Procedimientos Civiles, Separar los procedimientos Administrativos de manera clara y taxativa y sustancial, para hacer la diferencia de cualquier proceso engorroso, costoso, impráctico e ineficaz. En otras palabras, estaríamos ante un Procedimiento especial de resolución de conflictos de Relaciones de Consumo y de Usuarios.

Principio de No Discriminación.

Este Principio está recogido en el Derecho Básico Número 7 del AnteProyecto mencionado. Y desarrollado en la Sección Séptima del mismo. Este Principio no está explícitamente consagrado en las Resoluciones Internacionales. Sin embargo, está íntimamente vinculado al Principio de la Igualdad Jurídica y, como lo establece la Sección señalada. La ley le otorga, un trato preferencial a las niñas, niños, y adultos mayores, la cual la convierten en impulsadora de acciones innovadoras en las Relaciones de Consumo.

2. Buscando la Mejor Figura Legal.

Marcos Institucionales Internacionales y

Experiencias de Funcionamiento.

El otro problema esencial es la construcción de la mejor forma de la estructura institucional que se requiere para ejecutar una verdadera defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios. Examinemos algunos ejemplos de países con amplia experiencia en ese sentido. En España, existe el Instituto Nacional de Consumo que es un organismo autónomo, dependiente del Ministerio de Sanidad y Consumo que, en desarrollo del artículo 51 de la Constitución Española y de la Ley 26/84 General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, ejerce las funciones de promoción y fomento de los derechos de los consumidores y usuarios. Incluso existe un Código de Consumo, orientado a 2 grandes tareas: "…por un lado, identificar aquellos sectores donde se hace necesaria la intervención del Legislador; por el otro, diseñar instrumentos jurídicos realmente eficaces…" Que ha diferencia de la legislación Alemana donde realmente ha triunfado este especial Derecho y en el cual se ha creado una verdadera existencia de una categoría jurídica autónoma que se denomina "Derecho de los consumidores", de manera incidente en las diversas normas jurídicas, convirtiéndose en un componente imprescindible de la cultura legal en cuanto a la prestación de servicios y ofertas de bienes y productos se refiere. en España es Incluso discutible como categoría funcional en cuanto que en realidad, las diversas disposiciones que directa o indirectamente buscan la protección de los consumidores se integran en las categorías dogmáticas tradicionales: básicamente Derecho Mercantil y Derecho Civil y, en ocasiones, Derecho Administrativo y Derecho Procesal. Al contrario, <<[En Alemania, el Derecho de los consumidores] no ha logrado arraigar como Derecho especial. Sin embargo, allí ha triunfado el Derecho de los consumidores, y ha triunfado como tenía que hacerlo: diluyéndose en el Derecho general, tras haber contagiado o "contaminado" a éste de sus principios y valores>>.

En Inglaterra se ha creado el Consejo de Defensa del Consumidor, cuya actividades se circunscriben incluso a la realización de Estudios de Mercado, investigaciones sobre Monopolios y Oligopolios, en lo correspondiente a los abusos en el Mercado mismo, vigilan las infracciones ejecutadas en el Comercio Electrónico y fiscalizan las operaciones que tiene que ver con productos y bienes usados. Se nota evidentemente 2 aspectos importantes: por un lado, existe una cultura de respeto al consumo y, por otro, están regulando con enfoques capitalistas la defensa de los consumidores, sin perder de vista que en el Mercado de Bienes y servicio, existen los Principios de Libre Mercado, en donde juega un papel importante la ley de la Oferta y la Demanda, pero que èso no implica tolerancia hacia los abusos y las protecciones que el Estado, debe promover y tener presente hacia su población consumidora. Es tal la democracia de los ingleses, que dentro del esquema de la defensa de los derechos e intereses de los Consumidores se integra el Consejo de Ciudadanos. Hacen Campaña para modificar los Servicios y Políticas. Les ayudan a resolver casi 6 millones de problemas en el año. Por otra parte, En Francia, se ha organizado la Dirección General de la Competencia, del Consumo y la Represión del Fraude, que no regula la competencia, sino más bien vigilan los efectos en los consumidores sobre potenciales abusos que se dan en el mercado. Entre las Acciones que ejecutan están: Garantizar un funcionamiento honesto y asegurado de los mercados, Controles alimentarios, Descripción personal de los productos, etc. Consideran parte de las actividades integradas de producción, intermediación y consumo con enfoque de defensa de los consumidores el Código de Comercio y el Código de Consumo, así como los Reglamentos Económicos y de Negociación Comercial. Es decir, este Sistema francés constituye un enfoque integrado entre defensa de los consumidores y usuarios, vigilancia de la competencia y las formas originadoras de y para reprimir los fraudes e ilegalidades de las Compañías Privadas e instituciones públicas.

En Estados Unidos de Norteamérica se da un caso especial. Donde se combina la regulación sobre consumo y servicios de las empresas públicas y privadas con el respeto a las Reglas del Mercado y la Legislación comercial. Para ello, funciona la Comisión Federal de Comercio para los Consumidores, la cual sustenta su trabajo en Campañas de Información y Operaciones de intervención, simultáneamente a las Demandas contra las Compañías infractoras. Por tal sentido, como premisa de éxito de tales acciones, señalan que "La educación es una herramienta clave para prevenir el daño que pueda ocasionarse a los consumidores" Entre los temas sujetos a su vigilancia están: Las Prácticas Abusivas de Préstamos, Inversiones, Créditos, Dietas, Salud y Bienestar, Comercio electrónico, Servicios Telefónicos., etc. Algunas noticias publicadas electrónicamente sobre sus actividades principales, entre el período de Septiembre a Noviembre(2004) cubren las siguientes: La FTC Lanza una Iniciativa contra las Declaraciones Falsas de Pérdida de Peso, La FTC Continúa Actuando Enérgicamente En Casos De Estafas Dirigidas A Consumidores Hispanos, La FTC Lanza una Campaña Informativa sobre Fraudes contra Consumidores Dirigida a Hispanohablantes, Operación Falsa De California Apunta A Consumidores Hispanos Con Una Estafa De Oportunidades De Trabajo En Casa, FTC Advierte a los Consumidores sobre Potenciales Estafas con Donaciones de Caridad, etc.

En Brasil, como Dependencia directa del Ministerio de Justicia, se encuentra el Departamento de Protección y defensa del Consumidor, que trabaja como una Dirección de dicha Secretaría de Estado. Sus Normas Técnicas son consensuadas en el Sistema Nacional de Defensa del Consumidor SNDC, integrado por entidades civiles de defensa de consumidores, y organizaciones afines, que coordinan la formulación de Notas Técnicas ante prácticas y contratos que contienen abusos unilaterales de parte de Proveedores de Bienes, Productos y servicios. Incluso tiene bajo su vigilancia el problema de los Productos Transgènicos. En Chile, se ha creado el Servicio Nacional del Consumidor, que es el SERNAC y su misión es educar, informar y proteger a los consumidores de Chile, a través de la Ley 19.496 de los Derechos del Consumidor. Esta Agencia gubernamental Se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministro de Economía y tiene la atribución de mediar en los conflictos de consumo entre los proveedores y los consumidores. Esta Oficina trabaja a lo largo de todo el país, en sus 13 direcciones ubicadas en las capitales regionales. También, en convenio con las Municipalidades, en 150 comunas existen Oficinas de Información al Consumidor (O.C.I.C.). En Argentina, la categoría institucional para ejercer el derecho de los Consumidores es la Subsecretaría de Defensa del Consumidor. Su lema de trabajo se fundamenta en "Todos somos Consumidores. Informémonos, Conozcamos nuestros Derechos y sepamos ejercerlos", lo cual implica un fuerte esfuerzo educativo sobre esta materia. Y, lo más interesante, en la legislación Argentina el conjunto de Leyes que están perfiladas a la defensa de los Derechos e Intereses de los Consumidores son las siguientes: Ley de Defensa del Consumidor, Reglamentación de la Ley 24.240, Ley de Tarjetas de Crédito, Consejo Consultivo de los Consumidores, Contratos escritos de consumo, Tarjetas de crédito, Créditos hipotecarios, Asociaciones de Consumidores, Venta domiciliaria, Créditos prendarios, Colegios privados, Seguros, Universidades privadas, Telefonía Celular, Cláusulas abusivas, Ley del Libro, Información sobre los precios de venta al público y los precios de oferta, que deberán brindar los establecimientos minoristas respecto de una determinada canasta de bienes y Simplificación del régimen de información de los establecimientos de distribución minorista.

México es considerado en 1976, como el segundo país latinoamericano con una Ley Federal de Protección al Consumidor y el primero en crear una Procuraduría. La Procuraduría Federal del Consumidor, es un organismo descentralizado de servicio social, con personalidad jurídica y patrimonio propio con funciones de autoridad administrativa encargada de promover y proteger los intereses del público consumidor. El 5 de febrero de 1976, la Ley Federal de Protección al Consumidor enriquece los derechos sociales, que por vez primera establece derechos para la población consumidora y crea un organismo especializado en la procuración de justicia en la esfera del consumo. Nace adicionalmente el Instituto Nacional del Consumidor. Dentro de sus funciones está vigilar la aplicabilidad de la Ley Federal de Transparencia de Acceso a la Información Pública Gubernamental.

En 1994, se aprueba en Costa Rica, la Ley nº 7472 Promoción de Competencia y Defensa del Consumidor. Esta ley le da potestades a la Comisión Nacional del consumidor tales como: Conocer y sancionar las infracciones administrativas, Sancionar los actos de competencia desleal; Ordenar, de acuerdo con la gravedad de los hechos, las siguientes medidas cautelares, según corresponda: el congelamiento o el decomiso de bienes, la suspensión de servicios o el cese temporal de los hechos denunciados que violen lo dispuesto en esta Ley, mientras se dicta resolución en el asunto; Ordenar la suspensión del plan de ventas a plazo o de prestación futura de servicios, Ordenar, cuando proceda, la devolución del dinero o del producto. Puede fijar, asimismo, un plazo para reparar o sustituir el bien, según corresponda, y, Trasladar, al conocimiento de la jurisdicción ordinaria, todas las prácticas que configuren los delitos perjudiciales para el consumidor. Esta ley no le da competencia a la Comisión Nacional Del Consumidor para conocer de la anulación de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión ni del resarcimiento de daños y perjuicios. Estos casos solo son conocidos por los órganos jurisdiccionales competentes. La Comisión nacional del consumidor puede informar a la opinión pública u ordenar con cargo al infractor, la publicación en un medio de comunicación social, de la sanción impuesta, el nombre o la razón social del infractor y la índole de la infracción, cuando se produzca cualquiera de determinadas situaciones. Incorpora Delitos en perjuicio del consumidor y las penas de los delitos de "usura", "agiotaje" y "propaganda desleal". Las resoluciones o las órdenes dictadas por la Comisión para promover la competencia en el ámbito de sus competencias, que no sean observadas ni cumplidas dentro de los plazos correspondientes establecidos por esos órganos, constituyen la comisión de los delitos previstos en el Código Penal Costarricense. Se creó la Comisión Nacional del Consumidor, como órgano de máxima desconcentración, adscrita al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Le corresponde velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, y las demás normas que garanticen la defensa efectiva del consumidor, que no se le hayan atribuido, en forma expresa, a la Comisión para promover la competencia

La Figura Propuesta en el AnteProyecto de ley.

La Propuesta de la Ley es la creación del Instituto de Defensa del Consumidor. Para ello, se establece el Mecanismo de Conversión de la Dirección General de Protección del Consumidor.

Los Procedimientos administrativos pendiente a la fecha de entrar en vigencia la nueva ley, se seguirán rigiendo de conformidad a la antigua Ley, hasta su finalización. Este Instituto sería una institución autónoma, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Los miembros de la Junta Directiva serían nombrados por el Presidente de la República. La Organización Básica del Instituto estaría conformada por Unidad Jurídica, otra de Conciliación, Mediación y Arbitraje, de Formación de los Consumidores y la de Inspectores. Se enfocaría a implementar las siguientes funciones: adoptar medidas para evitar el acaparamiento, la especulación de bienes, productos y servicios, vigilar el cumplimiento de normas nacionales e internacionales sobre pesas y medidas, orientar al consumidor en sus opciones de compra, restringir la importación de bienes prohibidos en su punto de origen, ordenar la suspensión de publicidad engañosa, practicar muestras de examen y evaluación de los productos, y bienes comercializados en el país, y sobre todo Procurar la solución de controversias entre consumidores y proveedores por medio de los Procedimientos de Conciliación, Mediación y Arbitraje.

Estos Procedimientos aunque parecidos a los Principios que rigen a la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje, que regula los asuntos civiles y mercantiles, tienen su propia especificidad. Por ende, es legalmente conveniente que se exprese muy claramente la jerarquía de esta normatividad jurídica especial con respecto a otras disposiciones generales y Convenios Internacionales, que no estén suscritos conforme a la Constitución de la República, salvo que lo permita la misma Ley de Protección de Consumidores y Usuarios, como se establece en la Norma relativa a la aplicación de la legislación Común, pero en todo caso respetando el Principio de Interpretación del texto legal que favorece al Consumidor o Usuario.

Marco Constitucional y La Figura legal: Autoridad Constitucional

Partamos del hecho que en el país no hay Cultura de Respeto Legal, en el sentido estricto de la palabra. De hecho, el principal cuestionamiento de los Gobiernos, históricamente ha sido la carencia de un verdadero y auténtico Estado de Derecho formal y real. Donde los Ciudadanos se sientan protegidos y con una razonable seguridad jurídica. Estos hallazgos, incluso lo reconocen lo inversionistas internacionales, en materia de los problemas de competencia empresarial; también constituye la falta de voluntad política de aprobar la Ley Competencia, desde hace muchos años archivada en el Primer órgano del Estado. Es el temor de la población de darles facultades legales más allá de las discreciones por el evidente abuso político que se percibe y que han arrojado problemas de violación de derechos humanos y vicios en la administración de justicia y en el funcionamiento general del Estado. En fin, la garantía que funcione, aún con limitaciones, una verdadera Estrategia Legal de Protección de Consumidores y Usuarios, es que nazca con fuerza infraestructural y con un nivel de autoridad constitucional. Hoy por Hoy imposible, porque requeriría una enmienda constitucional. Aunque nada se pierde si se pudiese intentar.

La estructura del Gobierno del Estado de El Salvador, está diseñado de la manera siguiente: Los 3 Órganos Principales de Gobierno – La Asamblea Legislativa, el Órgano Administrativo o Ejecutivo, Órgano Jurisdiccional-, el Ministerio Público conformado por la Fiscalía General, la Procuraduría General de la República y la Procuraduría para la Defensa de de los Derechos Humanos; las Municipalidades y un tercer grupo de instituciones del Estado que bien podrían ser llamadas "el Cuarto Órgano del Estado" compuesta por la Corte de Cuentas de la República y el Tribunal Supremo Electoral. Sin embargo, a pesar que estas ultimas entidades son parte importante del engranaje institucional del Estado, en el desarrollo de sus funciones constitucionales se enfrentan a grandes limitaciones políticas y muchas veces originadas por factores económicos. Con mayor problemas, la Procuraduría para la Defensa de de los Derechos Humanos y con evidente manipulación el resto de instituciones mencionadas en el ultimo grupo. El resto de entidades adscritas a las Secretarías de Estado, históricamente se enfilan a las directrices del Gobierno central. El Instituto de Protección y Defensa de Consumidores y Usuarios, en la forma presentada por la Ley indudablemente se verá sometida a estos tipos de flagelos políticos y económicos. El Proceso mismo de Conversión de la Dirección General de Protección al Consumidor actual, ya constituye un serio problema. Basta examinar que para el Presupuesto 2005, tiene una asignación de US$ 557,470.00 Las Unidades Presupuestarias de Comercio, Inversión y Competitividad y la de Política Comercial y Administración de Tratados sumariamente totalizan US$ 2, 588,530.00 Muy claramente se puede observar las Prioridades del Gobierno Central.

En ese marco situacional, solo hay 2 opciones para que este Derecho especial de Protección de Consumidores y Usuarios funcione: Primero, incorporar a la estructura del Estado, como un nuevo instrumento institucional del Ministerio Público, a la Procuraduría de Protección y Defensa de Consumidores y Usuarios, o Defensor del Consumidor. Naturaleza jurídica constitucional que le da el mismo carácter y autoridad al nivel que tienen la Fiscalía General, la Procuraduría General de la República y la Procuraduría para la Defensa de de los Derechos Humanos. Claro con los mismos factores de riesgo estructural de manejo y manipulación política o limitaciones fuertes, similares a las que éstas experimentan frecuentemente. La segunda, fusionar a la Dirección de Protección al Consumidor con la Dirección de Comercio, Inversión y Competitividad, para que la defensa y protección se desarrolle conforme a los enfoques de respeto absoluto a las Normas del Mercado y los instrumentos legales regulatorios. Similar a la gestión administrada en los Estados Unidos y el Reino Unido de Gran Bretaña (Escocia, Inglaterra y Gales) e Irlanda del Norte, con apoyo de organizaciones de la Sociedad Civil. Esta última probabilidad requerirá una plena organización de los consumidores, que somos todos, exigiendo el Respeto a las normas legales nacionales e internacionales de Consumo, como presión social para iniciar un Proceso de Respeto Legal y búsqueda de un verdadero Estado de Derecho, desde la perspectiva y lucha del manejo engañosos y abuso de las necesidades humanas. De lo contrario, las leyes podrían cambiar en El Salvador y las circunstancias sociales se conservarían, como suele suceder históricamente.

3. El Problema del Seguimiento y la Especialización.

Como un Método de mitigar la inobservancia legal de parte de los transgresores de leyes, como es costumbre y, en este caso, la potencial ignorancia premeditada a la Ley de Protección de Consumidores y Usuarios, por parte de los sectores económicos autosuficientes que consideran que se encuentran sobre las estructuras legales del país, es fundamental que institucionalmente se le dé Seguimiento, de manera Profesional, técnica y, subsidiariamente de manera política. Para lo cual se Requiere impulsar Proyectos permanentes que se dediquen a impulsar esfuerzos desde la recopilación de todas las leyes vigentes que directa e indirectamente tienen vinculación con el Derecho de Protección a los Consumidores y Usuarios hasta el acompañamiento personal e institucional de los procesos administrativos y jurisdiccionales que se ventilen. Si no hay seguimiento serio, diligente y profesional difícilmente el panorama específico que vislumbrará al Estado de las Relaciones de Consumo y Respeto a las leyes e intereses de los Consumidores será relativamente similar a los términos generales que presentan en sus informes, algunas agencias de vigilancia sobre la Democracia y Derechos Humanos en El Salvador: "El Órgano Judicial – y Ejecutivo- continúan siendo ineficiente y obstaculizado por la corrupción, aunque… (Se) tomaron algunas medidas durante el año (2003) para lidiar con la corrupción e ineficiencia en el Órgano Judicial. Algunos funcionarios judiciales destituídos alegaron que algunos de sus colegas habían sido retenidos en sus posiciones en la rama judicial gracias a sus vínculos políticos, económicos y otros. La impunidad de los ricos y poderosos continúa siendo un problema. La violencia y la discriminación en contra de las mujeres continúan siendo un problema serio. La discriminación en contra de los discapacitados también continuó siendo un problema. El abuso de menores, el empleo de menores…".

Por ello, es trascendental que la Protección de Consumidores y Usuarios sirva para enfrentar otros problemas como la Corrupción, desde la especificidad de este derecho especial. En lo que respecta a los Servicios Públicos que los Usuarios solicitan y estas gestiones hacen que se participen activamente en las dinámicas de las Políticas públicas, las violaciones a los Derechos de los Usuarios a veces se hace pisoteando las normas orgánicas para el funcionamiento institucional de estas entidades . Los problemas de corrupción afectan al usuario en cuanto que no responden en la cobertura de las necesidades de éstos, por sus problemas de ilegalidades o sobornos otorgados por empresas privadas. El Salvador, juntamente con la República Checa y Trinidad y Tobago, se ubica en el lugar 51º en el índice de Percepción de Corrupción 2004 de Transparency International con un puntaje de 4.2 El Índice de Percepción de la Corrupción es un sondeo de encuestas que refleja la percepción de empresarios y analistas de países sobre el Estado de cumplimiento de regulaciones tanto en servicios solicitados por los mismos organismos estatales y/o servicios otorgados a los usuarios.

Por esas razones es importantísimo crear el Sistema Nacional de Protección de Consumidores y Usuarios, donde además de la participaciòn del Instituto, estén activamente estudiando, analizando, proponiendo, discutiendo, ajustando y formulando estrategias oportunas, efectivas y prácticas. Dos tareas claves para medir el impacto de los programas de seguimiento y evaluación del comportamiento de las empresas públicas y privadas, serían, por un lado, adoptar anualmente el Informe sobre el Estado del Respeto de los Consumidores o Índice de Percepción de los Consumidores. Dicho Reporte anual presentaría la clasificación de todas las empresas investigadas o involucradas en actos de abusos a consumidores y usuarios. Por otro lado, como Resultado de este Informe integral y nacional se instaure el Premio Nacional de los Consumidores, mediante el cual se le otorgaría un Reconocimiento Oficial a las Empresas que durante el ejercicio inmediato anterior hayan mostrado sentido de respeto a los derechos de los Consumidores y usuarios.

Finalmente, como forma de contribuir al fortalecimiento y desarrollo de una tendencia social, jurídica y económica de este Modelo, los integrantes de este Sistema Nacional de Protección de Consumidores y Usuarios, es clave que se dedicasen a trabajar en el diseño de Programas de Diplomados y Cursos, incluso PostGrados y Maestrías en Derecho De Consumidores, proponer Pènsum en Carreras Universitarias relacionadas a las Áreas de Derecho, Negocios, Administración, Finanzas y Marketing. Los Problemas Sociales de Servicios Públicos como el Agua, Electricidad, Telefonía y otros, así como las deficiencias de los entes reguladores se incorporarían en la Agenda de Defensa de Consumidores y Usuarios en El Salvador. Para estas actividades de seguimiento y especialización es fundamental un soporte suficiente de personal especializado, recursos bibliográficos oportunos, infraestructura institucional, una marco legal y operativo muy claro de los Principios y Derechos Básicos de los Consumidores y Usuarios y sobre todo la disposición de Servir al desarrollo y progreso del país, combinando las necesidades sociales y las exigencias empresariales de rentabilidad económica, pero dentro del marco de la ley y el respeto a la dignidad del Consumidor.

4. Consideraciones Finales en torno al AnteProyecto de Ley.

En todo el contenido de este análisis, éste está enriquecido con valiosas propuestas. Tiene un marcado enfoque constitucionalista y, se apoya suficientemente en las nuevas tendencias del Nuevo Orden Económico Internacional prevaleciente. El Centro de todo el Proceso de Protección sigue siendo la Dignidad Humana y la Búsqueda del Bienestar o Bien Común. El papel del Estado ante el Bien Jurídico que poseen las personas, es esencial para comprender la necesidad e importancia de que la figura legal esté al nivel de una Autoridad Constitucional, para que en países como el nuestro sea relativamente funcional a las expectativas de la población beneficiaria.

En ese sentido, independientemente del nominativo de la figura legal establecida, ante la actuación de la Presidencia de la Junta Directiva de Informar anualmente a la Asamblea, según la regulación de este AnteProyecto, es clave que este Funcionario no lo nombre el Presidente de la República, sino la misma Asamblea e incorporar la figura de un Vicepresidente que sea nombrado por el Ejecutivo. El Resto de Directores se integraría de acuerdo a los criterios de sectorialidad, tal como se ha prescrito en la misma.

Por otro lado, el destino de las multas impuestas por las Resoluciones Administrativas, en vez de ingresar al Fondo General de la República, se ingrese a un Fondo especial del Instituto creado por decreto de Asamblea Legislativa y se orienten a fortalecer los recursos monetarios y financieros del Instituto, para impulsar este Programa de Protección de Consumidores y Usuarios.

En la Dirección Gerencial de la entidad protectora, es necesaria una visión que no se estanque en convertirse en exclusivas y costosas oficinas de quejas, sino oficinas asesoras legales y jurídicas y de acompañamiento en los procesos internos administrativos y en los judiciales. El espacio y trámite de queja, sea el punto inicial donde el consumidor y usuario se sienta respaldado y con suficiente confianza y seguridad de la institución del Estado ante un abuso debidamente documentado de toda empresa privada y pública, previo análisis de su Declaración, Documentación y otros elementos que le ofrezcan la posibilidad de ganar el caso de Reclamo y ejercer los derechos que la Ley le otorga.

Es importante incorporar una Sección sobre los Derechos de los Proveedores, de manera genérica, con énfasis de incorporar en sus Políticas de Ventas de Bienes, Productos y Servicios un claro compromiso de respeto a la legalidad de las operaciones comerciales y de servicios públicos, emanadas de sus leyes de creación o estatutos, sus escrituras de Constitución y regulaciones Mercantiles, Económicas y financieras. De igual forma introducir en las prácticas empresariales Códigos de Conducta Comercial y de servicios y dejar claramente expresado que el procedimiento se sustentará en el Principio Constitucional del Debido Proceso. Generar una serie de Normas Técnicas sobre Buenas Prácticas de Consumo y de Proveeduría de Servicios, Bienes y Productos es imprescindible para administrar estas relaciones de Consumo entre Ofertantes, Productores, Distribuidores o como se denominen a estos agentes económicos y los consumidores y usuarios y se logren los objetivos reales de la Ley.

5. A manera de Conclusión.

El AnteProyecto de Ley, es quizá, el primer esfuerzo serio e integral de enfrentar el problema de abusos.

Prácticamente, la Dirección General ha desempeñado un papel muy tímido. Es muy difícil desarrollar un verdadero rol de defensa cuando existen desconfianzas ante organismos privados voluntarios críticos del Gobierno sobre la misma materia y una dependencia que forma parte de la Secretaría que promueve la liberación del mercado, lo cual no es impropio, pero no se impulsa la adhesión a la respetabilidad del marco legal, al contrario de èso, se proyecta la flexibilidad legal que generalmente se confunde con la alternativa de someterse o no a las oportunidades del mercado por la vía formal y legalmente establecidas. Es elemental su separación física y jurídica.

Sin embargo, hay que reconocer que dentro de su funcionamiento tímidamente legal ha logrado algunos resultados como el señalado por algunos periódicos: "DPC: Crece Cultura de la Denuncia: Las denuncias de los consumidores ante la Dirección de Protección al Consumidor crecieron un 40% el año pasado (2003). Al mismo tiempo, la capacidad resolutiva de la institución hizo que 1.4 millones de dólares regresaran a manos de los consumidores insatisfechos el año pasado, 600 mil dólares más que la cifra devuelta en 2002."

En un país donde la flexibilidad legal significa una práctica de trasgresión permanente de leyes, toda iniciativa de protección especial de defender los intereses de consumidores, se vuelve un verdadero reto y un desafío para los mismos instrumentos institucionales, así como para consumidores y usuarios. La crítica a la forma en que operan los Órganos Administrativos y Judiciales, referentes a los Derechos Humanos, en los cuales se incluyen los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que son "habitualmente violados, especialmente en los países del Sur Global. La globalización y las medidas de ajuste tomadas en muchos de nuestros países van a menudo directamente en contra de estos derechos y las amenazas para el futuro continúan", lo que para El Salvador, no es la excepción.

En los Derechos Básicos de los Consumidores y Usuarios del AnteProyecto de la ley, se encuentran los Principios Básicos. Muchos de éstos, de una forma general están plasmados en las Garantías y Derechos Fundamentales de la Persona y el Derecho Social de la Salud consagrados en la Constitución de la República. Sólo que ahora de una forma aplicada de manera especial a las Relaciones de Consumo.

La mejor forma en el viciado modelo legal de hacer las cosas, con algún grado razonable de incidir en las Empresas Grandes y Entidades Públicas, sobre su relación con los consumidores y usuarios, es naciendo con una naturaleza jurídica que le permita a la institución presentar una altura constitucional, para efectos de no ser atropellada más evidentemente por la Secretaría a la cual se adscriba. El Factor de riesgo de manipulación política no se elimina. Pero su base constitucional le inyectaría más protagonismos en la defensa de los intereses de los Consumidores y Usuarios. Obviamente este mecanismo requeriría una Reforma Constitucional. En todo caso, la elección de segundo grado por la vía de la Asamblea Legislativa, y la presentación anual de informes a la misma, implicaría llevar este tema al primer nivel de la vida nacional. Un buen comienzo para debatir y quizá, el primer paso de un complejo proceso de adoptar una actitud oficial y colectiva de respetabilidad legal y jurídica.

En cuanto a la elección de la vía administrativa y judicial para hacer valer los Derechos Sustantivos de los Consumidores y Usuarios, la Ley, por conveniencia procedimental, debería de establecer de manera conceptual los asuntos a ser considerados para una posible solución administrativa y, determinar, los casos que por agotamiento de esta vía o por la naturaleza misma de los daños y perjuicios ocasionados a los Consumidores y Usuarios, se obliga pasar el asunto a dirimir al ámbito jurisdiccional, con criterios adicionales a la fijación de las cuantías reclamadas, tal como se plantea actualmente en el Anteproyecto.

En todo caso, estos cambios que se dan actualmente en El Salvador, producto de las tendencias económicas de la Globalización y del establecimiento de las nuevas formas de Relaciones de Consumo, genera la necesidad de Repensar en un Nuevo Proceso de Reforma Constitucional, ya que las modificaciones que experimentan las Relaciones Sociales, Económicas o Políticas son las responsables de que una norma constitucional que parecía razonable y suficiente en el momento de crear o recrear la Constitución haya perdido su capacidad funcional y tenga que ser acoplada a las nuevas exigencias e intereses de un desarrollo de los nuevos procesos políticos. O, hacer Reformas como acciones complementarias a las Normas Constitucionales existentes hasta este momento.

San Salvador, El Salvador, América Central.

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Raùl A. Hernàndez Bonilla