La conciliacion en la defensoria municipal del niño y adolescente (Villa El Salvador, Perú) (página 3)

* Tiene el carácter de obligatorio dentro de un proceso civil. Generalmente se lleva a cabo después de presentada la demanda, contestación de la demanda y declarado saneado el proceso, mediante la realización de otra audiencia o una audiencia única, dependiendo del tipo de proceso.

* En la audiencia de conciliación es el propio Juez conocedor de la causa quien asume el rol de director, basándose en el principio de dirección e inmediación procesal, contemplado en el artículo II y V del Título Preliminar.

* La forma como se ha regulado la presentación de la demanda y la contestación favorece a la conciliación, puesto que al consignar en uno de los incisos la exposición ordenada y numerada de los hechos permitirá que el Juez pueda apreciarlos fácilmente y darse una idea así de cual será la fórmula conciliatoria que propondrá en la audiencia. De igual manera adjuntar a la demanda y contestación los medios probatorios y anexos le facilitará al Juez tener una visión más amplia del problema.

* La exigencia del Juez de proponer una fórmula conciliatoria bajo sanción de nulidad es otra de las características de nuestro Código Procesal.

* La imposición de una multa a una de las partes en caso no acepte la fórmula conciliatoria, y en caso en la sentencia se otorgue igual o menor derecho que el que se propuso en la conciliación.

* La facultad de las partes de solicitar una nueva audiencia de conciliación, independiente a la obligatoria, en cualquier estado del proceso siempre que no se haya expedido sentencia en segunda instancia.

* El acuerdo conciliatorio a que lleguen las partes, una vez aprobado tiene el efecto de Cosa Juzgada.

EL JUEZ CONCILIADOR Y SU ROL DENTRO DE LA AUDIENCIA DE CONCILIACION

Nos basaremos en el análisis y comentario del artículo 326 del C.P.C que regula el desarrollo de la Audiencia de Conciliación, cuyas fases son las siguientes:

1. El Juez inicia la Audiencia

En principio, el Juez conciliador "es el magistrado que se interpone entre las partes litigantes para procurar que realicen un avenimiento que solucione el conflicto que afecta a sus propios intereses."DVANCE u 3 De esta definición se puede apreciar que es deber esencial del Juez propiciar un acercamiento entre las partes para que lleguen a un acuerdo que ponga fin al conflicto. Para cumplir con este deber el Juez tendrá primero que analizar el expediente minuciosamente, ver los argumentos de cada parte, es decir sus posiciones. En la conciliación es conveniente que el conciliador separe los intereses de las posiciones, y esto no debe ser ajeno a la funcion del Juez dentro de la Audiencia. Ahora nosotros consideramos que el Juez no sólo debe tomar en cuenta los argumentos de las partes para proponer su fórmula conciliatoria sino que debe ir más allá, es decir conocer los verdaderos intereses de las partes, conocer la causa que motivó el conflicto, y en virtud de estos intereses proponer su alternativa al problema. De otro lado preparar un ambiente adecuado antes del inicio de la Audiencia facilitará la labor del Juez de acercar a las partes. Nosotros tuvimos oportunidad de asistir a una Audiencia de Conciliación Judicial y el ambiente que se vivió fue de tensión para las partes, éstas reflejaban temor a la autoridad del Juez, al menos el demandado. Esto debe cambiar. El Despacho del Juez debe tener dos ambientes: uno para la realización de la audiencia y otro para estudiar el expediente, hacer proyectos de sentencia o atender al litigante. Si bien el Juez es el director de la audiencia su imagen no debe reflejar temor sino confianza. Así favorecerá a la conciliación. La manera como se sienta el Juez, frente a las partes expresa un indicio de superioridad frente a las partes. Al convertirse el Juez en conciliador debe hacer notar a las partes que él está dispuesto a escucharlos, que puedan confiar en él. Al Juez muchas veces, debido a la carga procesal y de trabajo comienza la audiencia tenso y preocupado y se lo transmite a las partes. El Juez de vez en cuando debe procurar romper ese hielo inicial con las partes, así mostrará confianza, sin perder autoridad.

Asi mismo el Juez antes de iniciar la audiencia creemos que debe decir su "discurso", resaltar mas que todo las ventajas de la conciliación y lo que pasaría si es que no se llega a un acuerdo.

2. Presentes las partes, o sus apoderados o representantes con capacidad para ello, el Juez escuchará por su orden las razones que expongan. En primer lugar escuchará la versión del demandante, para luego escuchar al demandado.

Por lo general a las audiencias de conciliación asisten apoderados u abogados de las partes quienes toman la posición de su patrocinado y la defienden hasta morir. Esto es lo que permite nuestro Código Procesal y consideramos que se debe modificar en el sentido de que las partes comparezcan en forma personal a la audiencia, pudiendo hacerlo en compañía de sus abogados. Como dijimos en anterior ocasión las partes son dueñas del conflicto y a ellas sólo les compete su solución. Coincide nuestra opinión Joaquín Rodríguez cuando dice: "Se ha considerado que el buen éxito de la conciliación depende de la presencia de los propios interesados ante el Juez (…) La medida se explica, porque la inmediación juega un papel de importancia para obtener el avenimiento de las partes, y si entre ellas se interponen intermediarios, la labor del Juez se debilita y a la postre resulta ineficaz"DVANCE u 3

Hemos notado en las oportunidades que pudimos observar una Audiencia de Conciliación que el Juez en el momento que las partes exponen su versión, no les presta la debida atención, comienza a leer el expediente, si bien hace preguntas, éstas las hace sin mirar a las partes. Pensamos que es una falta de respeto y un desinterés por los problemas que cuenta cada parte cuando el juez toma esa actitud. El rol del Juez debe ser el escuchar con mucha atención, el demandante o demandado tienen que percibir de que están siendo escuchados por el Juez. No es frecuente que el Juez conciliador hable separadamente con cada una de las partes para identificar sus intereses, pero sí es aconsejable que aunque sea lo haga estando las dos partes presentes. Creemos que es el deber del juez guardr en reserva toda información que recibe de las partes.

3. De inmediato propondrá la fórmula de conciliación que su prudente arbitrio le aconseje o suspender la audiencia y reanudarla dentro de los diez días siguientes.

Realmente discrepamos como ha sido redactado esta parte del articulo, puesto que contraviene con el deber del juez de ser un facilitador del acuerdo, resaltando su figura y relegando a la sola aceptación o no de la fórmula propuesta. La intervención de la partes en el diseño de la solución del conflicto es mínima, optando sólo las partes manifestar con un si o no su conformidad o disconformidad con lo planteado por el Juez. Por todo lo observado sugerimos una mayor intervención de las partes y menos protagonismo del Juez, que éste a la larga se convierta no en conciliador sino en "mediador" y que su rol se enmarque sólo en ser un facilitador del diálogo entre demandante y demandado, creando opciones, notificando a las partes en el momento de convocatoria a la audiencia que traigan su alternativa de solución y proponiendo si es que considera conveniente su fórmula conciliatoria. Son varios autores que comparten nuestra manera de pensar:

Mario Alberto Fornaciari opina. "…es menester dejar en claro que la conciliación será siempre el resultado de un acto volitivo de los contendores; la participación del magistrado por activa que ella sea, gravitará únicamente en la facilitación del acuerdo, su misión es la de crear las condiciones que permitan concluir el diferendo (…) la conciliación es un acto complejo logrado por la voluntad de las partes en confluencia con la actividad del juez, actividad ésta que se configura en el estímulo del acercamiento y en la proposición de fórmulas de avenimiento".DVANCE u 3 Aunque no estamos de acuerdo llamar a las partes contendores, puesto que la audiencia no es un "ring de box", ya que la conciliación busca la paz y no el enfrentamiento, la violencia; coincidimos con el autor en resaltar la voluntariedad del acuerdo, esto es a que el acuerdo obedece única y exclusivamente a la voluntad de las partes.

Alberto Hinostroza dice: "El Juez que lleva a cabo la conciliación debe ser imparcial y actuar como mediador y procurador de convenio entre las partes intervinientes de la relación jurídico procesal."DVANCE u 3 En efecto, el juez antes que preocuparse en proponer fórmulas conciliatorias, debe procurar un acercamiento entre las partes. De otro lado imparcialidad del Juez ha sido siempre cuestionada. Es en los procesos judiciales de Familia donde se nota con mayor frecuencia la parcialidad que asume el Juez con la parte demandante del proceso, específicamente en los procesos por alimentos.

El mismo autor, también, refiere: "…es deber del juzgador propiciarla en todo momento no pudiendo sustraerse a esa obligación cuyo objetivo primordial es darle al magistrado la oportunidad de promover y lograr la conciliación o, en todo caso, aceptar la proposición que las partes acuerden."DVANCE u 3 Esta última parte nos parece interesante por cuanto en la conciliación se le puede dar un rol protagónico a las partes. En lo que concierne a la facultad del juez de propiciarla en todo momento se estaría cumpliendo con lo que señala el art.469 del Código Procesal Civil. De esta manera se cumplirán los acuerdos y habrá mayor satisfacción de los intereses de ambas partes.

4. Si la fórmula conciliatoria fuese aceptada, se anotará en el Libro de Conciliaciones

Como una manera de ilustrar al lector la Dra. Marianella Ledesma define a la fórmula conciliatoria como "un modo de encontrar la solución al derecho en litigio propuesto por el Juez según le aconseje su prudente arbitrio. Es la receta que el Juez propone a las partes para poner fin al problema que se le está sometiendo para su solución. Esta propuesta que formula el Juez a las partes tienen que ser el resultado del estudio preliminar y compulsivo de los argumentos que cada parte haya expresado a su derecho. La oportunidad de proponer la fórmula conciliatoria es a partir de la declaración de validez de la relación jurídica procesal, esto es después del saneamiento procesal…"DVANCE u 3 Creemos que no debe formular una solución al litigio a través de la fórmula que proponga, sino más bien de no ser un generador de opcionies, es decir de posibles solucionies de llegar a un acuerdo. En las audiencias de conciliación que hemos podido observar la situación es la siguiente: El demandante propone como pensión alimenticia la cantidad de S/.250.00 y el demandado dice que sólo puede pagar S/.150.00 ¿Cuál es la fórmula que propone el Juez? Un punto intermedio entre las dos cantidades. Eso podrá poner solución al litigio, pero no al conflicto. El Juez tiene que ver los intereses de ambas partes. Los intereses están representados por las necesidades deseos, temores, preocupaciones, sentimientos, etc.

5. Si la propuesta no es aceptada:

* Se extenderá un acta describiéndose la fórmula planteada, mencionándose además la parte que la rechazó.

* Se impone una multa (en 2 y 10 URP) como sanción a la parte que rechazó la fórmula conciliatoria si la sentencia otorga igual o menor derecho que el de la fórmula de solución.

Respecto al primer punto es común que sea el demandante que rechace la fórmula conciliatoria. Ya que van con una posición a la audiencia y nosotros hemos observado como se mantiene firme a pesar de que el Juez le persuade para que llegue a un acuerdo. En muchas ocasiones, esa actitud, también es tomada por el demandado.

Imponer una multa a las partes puede producir una negación a asistir a la audiencia conciliatoria, por el sólo temor de pagar multa. Otra observación que encontramos es que puede ser usado por el Juez como un medio de coerción para lograr el acuerdo, "si no aceptas te multo". Finalizamos escribiendo lo que el r. Iván Ormachea dice: "La observancia judicial demuestra que el arma más poderosa para lograr el acuerdo es hacer referencia implícita o explícitamente a la multa (amenaza) violándose el derecho constitucional de defensa…"DVANCE u 3 De esta forma se desnaturalizaría el instituto conciliatorio.

2.2 LA CONCILIACION EN LA LEGISLACION COMPARADA

A continución presentamos las principales características de las legislaciones de tres países en la que ha tenido gran desarrollo los MARCs, en especial la conciliación o mediación y que son: Estados Unidos de Norteamérica, Colombia y Argentina.

2.2.1 EN ESTADO UNIDOS DE NORTEAMERICA

El Sistema legal norteamericano es muy complejo por su sistema federal que lo gobierna, y por tal motivo decidimos optar por la legislación estatal. Es así que nos concentraremos en describir las notas más saltantes de la legislación del Estado de Texas en lo que a mediación y otros procedimientos de resolución de disputas se refiere:

1.- La Ley Marco es el Código de Procedimientos Civiles (Texas Civil Practice and Remedies Code), complementado con otras disposicionies de aplicación general a todo el país como: El Código de Etica para Conciliadores (Ethical Guidelines for Mediators) y normas procesales para abogados conciliadores en disputas familiares elaborado por la Asociación Americana de Abogados (ABA Standars of Practice for Lawyer mediatiors in Family Disputes).

2.- Es política de este Estado el procurar la resolución pacífica de las disputas, y en especial consideración a los conflictos familiares como la Patria Potestad, tenencia y alimentos de los hijos, a través de un acuerdo voluntario entre las partes.

3.- La mediación es considerado como uno de los procedimientos de resolución de disputas que más aceptación tiene y que se define como un proceso mediante el cual una tercera persona, el mediador, facilita la comunicación entre las partes para promover una reconciliación, acuerdo o un entendimiento entre ellas (No.154.023., Mediation is a forum in which an impartial person, the mediador, facilitates comunication beteween parties to promote reconciliation, settlement, or understanding among them). Existen otros procedimientos como el Mini Juicio, Juicio por Jurado Sumario, Arbitraje entre otros.

4.- Se resalta notablemente la figura del tercero imparcial que como requisito para ser considerado como tal deberá ser una persona que haya completado como mínimo un curso de 40 horas lectivas en entrenamiento de técnicas de resolución de disputas dictado por una institución especializada y aprobada por la Corte.DVANCE u 3 En las disputas familiares el tercero imparcial requerirá un curso de 24 horas lectivas en relaciones familiares y Derecho de Familia. Este tercero imparcial tiene el deber de asistir a las partes para que éstas encuentren una solución al conflicto, estando prohibido a forzar a las partes a que lleguen a un auerdo. De otro lado la confidencialidad de las comunicaciones en los procedimientos de resolución de disputas resulta fundamental para el éxito estos mecanismos y en especial de la mediación. En virtud de este principio el tercero imparcial no poerá ser llamado a testificar en ningún proceso judicial que eventualmente se siga respecto a la materia en disputa.

5.- El acuerdo escrito a que lleguen las partes y que pone fin a la disputa se ejecuta como si se tratara de un contrato.

2.2.2 EN COLOMBIA

Actualmente es el país latinoamericano que se encuentra a la vanguardia en materia de conciliación, motivo por el cual fue texto legal obligatorio de consulta para la Comisión de Justicia en el momento de elaborar la Ley de Conciliación Peruana. Presenta las siguientes notas distintivas:

1. La conciliación es regulada mediante la Ley 23 del 21 de marzo de 1991 y demás normas complementariasDVANCE u 3 cuya finalidad busca crear mecanismos para descongestionar los despachos judiciales. Es obligatoria previa a un proceso judicial.

2. Se regula la conciliación en materia laboral, familiar y contencioso administrativo. De las tres las causas que más se concilian son los problemas de familia (89%) seguido de los laborales (7%) y otros (4%); jugando un papel fundamental el defensor de familia, pudiendo conciliar en asuntos como:

a. La suspensión de la vida en común de los cónyuges.

b. La custodia y cuidado personal, visita y protección legal de los menores.

c. La fijación de la cuota alimentaria.

d. La separación de cuerpos del matrimonio civil o canónico.

e. La separación de bienes y la liquidación de sociedades conyugales por causa distinta de la muerte de los cónyuges.

f. Los procesos contenciosos sobre el régimen económico del matrimonio y derechos sucesorales.

3. Los particulares pueden participar en la solución de los conflictos mediante dos mecanismos: Los Centros de Conciliación Institucionales y los Conciliadores en Equidad. La Ley 23 de 1991 autoriza a las Cámaras de Comercio, los Consultorios de las Facultades de Derecho, las fundaciones, asociaciones y gremios, para crear Centros de Conciliación para resolver los conflictos que pongan a consideración los ciudadanos. Del mismo modo la ley acotada crea a los conciliadores en equidad que vendrían a ser ciudadanos escogidos por miembros de la comunidad, y nombrados por la primera autoridad judicial de la ciudad en donde van a prestar sus servicios, los cuales son adhonorem.

4. La Ley 23 de 1991 refiere que el conciliador deberá ser abogado titulado, salvo cuando se trate de consultorios jurídicos y en todo caso de reconocida honorabilidad, calificado e imparcial, y su labor será la de dirigir libremente el trámite de la conciliación guiado por los principios de imparcialidad, equidad y justicia. Requerirá previamente al ejercicio de sus funciones capacitación especial.

5. Se transfiere competencia a los Impectores de Tránsito para que concilien asuntos relativos a la responsabilidad extracontractual derivado de los accidentes de tránsito en los que no hay muertos ni lesionados.

2.2.3 EN ARGENTINA

Las principales características son:

1. Ingreso al mundo de los MARCs a través de la Ley de Mediación y Conciliación, Ley 24573 publicada con fecha 27 de octubre de 1995 y el Decreto 1021, norma que reglamenta a la Ley 24573.

2. Instituye con carácter obligatorio la mediación previa a todo juicio, siendo no aplicable a materias penales, acciones de separación o nulidad de matrimonio, amparo o habeas corpus, medidas cautelares, entre otros.

3. La asistencia letrada será obligatoria a las audiencias de mediación.

4. El incumplimiento del acuerdo podrá ejecutarse ante el Juez designado, mediante el procedimiento de ejecución de sentencia regulado en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

5. Si la mediación fracasare por incomparecencia de cualquiera de las partes a la primera audiencia, cada uno de los incomparacientes deberá abonar una multa equivalente al doble de la retribución que percibe el mediador.

6. Se crea una Comisión de Selección y Contralor que tendrá la responsabilidad de emitir la aprobación de última instancia sobre idoneidad y demás requisitos que se exijan para habilitar la inscripción como aspirantes a mediadores.

7. El honorario de los mediadores será pagado por las propias partes mediante un acuerdo transaccional arribado. En caso fracase la mediación los honorarios del mediador serán abonados por el Fondo de Financiamiento.

8. El artículo 23 crea un fondo de financiamiento con el fin de solventar:

a) El pago de los honorarios básicos que se le abone a los mediadores.

b) Las erogaciones que implique el funcionamiento del Registro de Mediadores.

c) Cualquier otra erogación relacionada con el funcionamiento de mediación.

Finalmente nos queda decir que recientemente tanto en Costa RicaDVANCE u 3 como en EcuadorDVANCE u 3 han adherido a su ordenamiento jurídico legislación especial sobre MARCs.

CAPITULO II

Las Defensorías Municipales del niño y adolescente

1. MARCO TEORICO

1.1 CONCEPTUALIZACION DE LAS DEFENSORIAS

No podemos abarcar este capítulo sin antes dar un concepto de lo que es Defensoría. Se puede decir que es un Servicio del Sistema de Atención Integral, cuyo objetivo es la protección, promoción y vigilancia, de los derechos de la niñez. Las defensorías permiten, por primera ve, la presencia activa de la ciudadanía en la promoción, difusión de los derechos señalados en el Código de los Niños y Adolescentes y en la Convención sobre los Derechos del Niño. Su finalidad está en velar por su interés superior, es decir cualquier decisión que se tome y afecte a niños y adolescentes debe hacerse en beneficio de éstos. A medida que vayamos desarrollando este capítulo tendremos una visión más amplia de lo que son defensorías. Seguidamente nos ocuparemos de cuáles son aquellas normas internacionales y nacionales que sustentan el funcionamiento de las defensorías, no sin antes comenzar a revisar brevemente sus antecedentes.

1.1.1 ANTECEDENTES

Las primeras experiencias de funcionamiento de una defensoría tuvo como característica principal la participación activa de la sociedad civil cuyo liderazgo estuvo a cargo de TIPACOM (Talleres Infantiles proyectados a la Comunidad) a partir de su experiencia en el AA.HH 3 de Mayo de San Martín de Porres mediante una estructura orgánica denominada CODEN (Comité de Defensa) integrado principalmente por la población, asumiendo de esta manera la difusión y defensa de los derechos del niño, en especial el maltrato infantil.

Posteriormente, a raíz de la experiencia anterior, se desarrolla la idea de las CODENIBA (Comité de Defensa de los Derechos del Niño de Barrios Altos), que es la experiencia más próxima a la idea de defensorías tal cual son vistas actualmente en cuanto a construir una gama de posibilidades para implementar el pleno ejercicio de los derechos del niño y adolescente. Es así que ya no se dedicaban solamente a difundir los derechos del niño sino a dar servicios de consultoría jurídica y de otras disciplinas, capacitar a los miembros en tema de la infancia, distribución de CODENES a otros lugares del distrito. Así mismo intervenían directamente en casos de abandono y maltrato para proteger al niño y adolescente realizando tareas de prevención.

Por último, no podemos dejar pasar la ocasión para mencionar como antecedente a la creación de defensorías lo realizado por la CODENES de Cuzco cuando incluyeron dentro del Comité la participación de los gobiernos locales aportando así elementos que den origen a la concepción actual de defensorías del niño y adolescente.

1.1.2 BASE LEGAL

Las normas a revisar son:

a. La Convención sobre los Derechos del Niño

Fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de Noviembre de 1989, siendo ratificada por el Perú mediante Resolución Legislativa No.25278 del 3 de Agosto de 1990, adquiriendo de esta manera el rango de norma constitucional. Actualmente son 182 países que lo han ratificado convirtiéndose así en el instrumento internacional de Derechos Humanos más importante que se ha dictado hasta el momento. La Convención acoge en su texto la doctrina de la protección integral cuyos postulados básicos se concentran en considerar al niño (o adolescente) un sujeto de derechos, y como tal se le reconoce derechos fundamentales como a la vida, integridad personal, de asociación y que merece protección por parte del Estado.

La Convención reconoce 4 principios que constituyen su razón de ser y que son: a) La no discriminación, b) el interés superior del niño, c) el derecho intrínseco a la vida, implicando tanto la sobrevivencia como el desarrollo del niño y d) el derecho a la expresión en los asuntos que les atañen. Estas directrices convierten a la Convención en un poderoso instrumento internacional que posibilita que los países que la han ratificado comiencen a diseñar programas y orientar políticas que implique un cambio en las relaciones jurídicas y sociales de la infancia.

b. El Código de los Niños y Adolescentes

Surge en aplicación de los artículos 4,42 y 44, párrafo 6 de la Convención de los Derechos del Niño. Fue promulgada el 29 de Diciembre de 1992, entrado en vigencia el 28 de Junio de 1993. El Decreto Ley No.26102 crea el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y AdolescenteDVANCE u 3, que en su art.27 señala que "dicta las políticas a nivel nacional y coordina los planes, programas y acciones de las instituciones públicas y privadas dirigidas a niños y adolescentes". Esta integrado por todos aquellos organismos públicos a nivel nacional, regional y local en la que promoverán la participación activa de las organizaciones privadas, comunales y de base que desarrollen acciones orientadas a favor de los niños y adolescentes. Según el art.28 el Ente RectorDVANCE u 3 es el que dirige el Sistema como órgano central, la ejecución de planes y programas y la aplicación de medidas que coordinen, se ubican en el ámbito administrativoDVANCE u 3. No queremos imaginarnos la idea de que esta disposición pueda dar lugar a trabas burocráticas que obstaculicen alguna medida que beneficie al niño o adolescente. Por otro lado la intención del legislador respecto a la creació de un Ente Rector que dirija el Sistema según la Exposición de Motivos del Código fue: "que las instituciones públicas y privadas deben orientarse a superar la notoria escasez y dispersión de esfuerzos, la evidente insuficiencia de recursos económicos y deficiencias en la calificación técnica del personal del sector público, así como la distancia existente entre el Estado y las organizaciones privadas, sociales y de base y los propios beneficiarios de estas acciones: los niños y adolescentes". No podemos dejar de mencionar el art.31 que dice que los Gobiernos Regionales y Locales estableclerán dentro de sus respectivas jurisdicciones, entidades técnicas semejantes al Ente Rector con las funciones que le confiere la norma acotada. Opinamos que la labor de estas entidades no debe limitarse a la supervisión o evaluación, funciones que le otorga la ley dentro de su jurisdicción, sino se debe procurar darles ayuda y apoyo a aquellas instituciones u organizaciones que realizan actividades a favor de la niñez y adolescencia.

Bien, ahora comencemos a analizar y comentar el capítulo referente a la Defensoría de los Niños y Adolescentes basándonos en nuestra experiencia como Defensores de los Niños y Adolescentes de la Municipalidad de Villa El Salvador. El art.45 lo define como un servicio del Sistema de Atención Integral que funciona en los gobiernos locales y en las instituciones públicas y privadas, cuya finalidad es resguardar los derechos que la legislación les reconoce. Consideramos que fue intención del legislador fortalecer el trabajo de instituciones como CEDRO, por ejemplo, que venían trabajando en lo que es prevención del maltrato infantil en zonas urbano marginales. Así mismo ha sido un acierto de los legisladores delegar la defensa de los derechos de los niños en los gobiernos locales por ser estos agentes movilizadores de la población, cuyo resultado lo vemos en la creación de más de 300 defensorías municipale a nivel nacional. Ahora, último está tomando fuerza las defensorías en centros educativos, que más que realizar defensa, promueve y difunde los derechos que a los niños se les reconoce. Finalmente, fue también, intención del legislador "que las defensorías deberán ubicarse en las instituciones más cercanas a la población y ofrecer servicios dirigidos a niños y adolescentes"DVANCE u 3

El art.47 señala que la Defensoría estará integrada por profesionales de diversas disciplinas, con el apoyo de profesionales y egresados de las universidades públics y privadas y de los colegios profesionales. En principio cada Defensoría Municipal está integrado por un funcionario, quien deberá ser un profesional conocedor del tema de la infancia, que ocupará el cargo de Jefe (responsable) de la Defensoría Municipal del Niño y Adolescente.DVANCE u 3 Las personas que ocupan este cargo son generalmente asistente sociales, psicólogos, abogados e inclusive educadores. Hasta ahí vemos que se cumple con la norma, aunque conocemos casos en que no siendo profesionales (Bachilleres) han ejercido el cargo de responsables en algunas defensorías municipales. El problema radica en el apoyo de esos "profesionales y egresados" que refiere la norma. Ahora cada municipalidad tiene una oficina central donde funciona la Defensoría Municipal, pero no es la única que cuenta para atención al público, puesto que en distritos populosos como Villa El Salvador en donde se han constituido hasta el momento siete oficinas de defensorías, muchas de estas no funcionan por no haber personal, o las que atienden al público el personal es mínimo ¿profesionales? ¿egresados de universidades? ¿profesionales de los colegios respectivos? Ante esta situación la Defensoría Municipal se ha visto obligada a contar con Secigristas (en su mayoría son estudiantes del 6to. año de Derecho) y practicantes de Trabajo Social (cuyo período de prácticas es de 6 meses, y ¿después) y estudiantes de psicología (del último año que hacen su internado) para que hagan las veces de defensores y sirvan de apoyo a éstos en sus funciones. Ultimamente a falta de Secigristas la DEMUNA se ha visto obligada a hacer una convocatoria a nivel distrital para tomar practicantes en las disciplinas antes enunciadas. En estas situaciones no se observa la sensibilidad de los Colegios Profesionales en dotar a las municipalidades de profesionales que den un momento de su tiempo al servicio del niño y adolescente, porque al fin y al cabo los beneficiados van a ser ellos.

Las funciones específicas de la Defensoría la encontramos en el art.48 , que a nuestro parecer le alcanza, también al defensor por ser quien representa a la defensoría ante la población. En nuestra experiencia nos ha cuestionado el inciso b) del referido artículo en el sentido de que hasta que punto límite debe intervenir el defensor en prevalecer el interés superior del niño. Veamos un ejemplo: El caso de un niño de 2 años que estaba siendo maltratado por su padre fue denunciado en forma anónima a nuestra defensoría. En virtud de este inciso fue que nos apersonamos al domicilio de los progenitores a verificar tal hecho, pero después de intentar observar al niño de manera respetuosa fuismo agredidos verbalmente por los familiares llevándonos a la delegación policial del lugar. Otro caso es una niña que estaba siendo maltratada por su madre, percatado por los vecinos que de inmediato denunciaron el hecho a nuestra Defensoría, acudimos inmediatamente a verificar el hecho. Efectivamente, logramos observar a la niña con golpes en la cabeza y las piernas, hablamos con la madre que en todo momento mostraba su negativa de recibir ayuda médica y psicológica.

Estos dos casos nos hacen ver que los defensores tenemos limitaciones para cumplir esta función a cabalidad. Una de ellas es que nuestra actuación se centra en la disposición de los padres de cooperar con la DEMUNA. Para lograr esto apelamos a la persuasión, pero en muchos casos es inútil por las cerradas que son esas personas. ¿Qué hacer? En primer lugar coincidimos con los estudiosos de la materia de legislar la figura del defensor reglamentandoDVANCE u 3 el art.48 del Código del Niño y Adolescentes regulando los casos de intervención en domicilios de particulares, pudiendo solicitar el apoyo de la Policía Nacional, estando estos obligados a hacerlo. Así mismo la capacitación de los defensores en técnicas de entrevista será fundamental para un mejor servicio y el evitar problemas como los ya descritos.

Una de las herramientas esenciales que tiene el defensor para promover el fortalecimiento de los lazos familiares es la conciliación (inc.c), y como tal es la medida que mayormente se dispone para la resolución de conflictos familiaresDVANCE u 3, pero que sus actas adolecen de una adecuada protección legal que la convierten en solo un documento que contiene un acuerdo privado. Lo que queremos decir que ante un incumplimiento del acuerdo no son ejecutables en la vía judicial. Para mejor opinar hemos preferido tratarlo en el siguiente capítulo. De otro lado consideramos que el inciso siguiente sobre promover el reconocimiento voluntario debió incluirse en este inciso puesto que en muchas conciliaciones sobre alimentos nos dábamos cuenta de que el padre no había reconocido a su hijo y era motivo para promoverlo en ese acto.

Respecto al inciso g) de impulsar las acciones administrativas de los niños y adolescentes institucionalizados nos preguntamos ¿Y los niños y adolescentes de la calle? Podríamos pensar que se encuentran inmersos dentro de aquellos niños que se encuentran en conflicto sus derechos, pero en todo caso debió ser má precisa la norma.

Finalmente hemos tenido problemas en aplicar el inciso h) que se refiere a presentar denuncias ante las autoridades competentes por faltas y delitos en agravio de los niños y adolescentes e intervenir en su defensa, en el sentido de que estando a punto de presentar toda la documentación a la Fiscalía en compañía de la madre, eta se ha desistido de hacerlo, y lo más grave es que han sido en los casos de violación y abuso sexual. Es por tal motivo que podríamos segerir que caso que recibe sobre abuso sexual o violación la defensoría inmediatamente sea comunicado a la Fiscalía para que tome conocimiento.

c. Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano y su reglamentoDVANCE u 3

Mediante la Primera Disposición Complementaria inciso a) de la Ley de Organización y Funciones del PROMUDEH se transfiere al Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano las funciones que corresponden al Ente R3ector del Sistema de Atención Integral del Niño y Adolescente y sus respectivas Secretarías; y la Quinta señala que las funciones que el Código de los Niños y Adolescentes atribuye al Ente Rector del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y Adolescente, se entenderán referidas al de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano; y por último la Segunda Disposición Final expresa que se deroguen todos los dispositivos legales y reglamentarios que se opongan a lo establecido en el presente Decreto Legislativo. El reglamento en su artículo 5 inciso d) añade diciendo que son funciones del Ministerio conducir el Sistema Nacional de Atención integral al Niño y el Adolescente de acuerdo con las funciones establecidas en la Ley 26518. Ahora todo lo manifestado anteriormente nos lleva a deducir lo siguiente:

1.- El Viceministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano asume las funciones del Ente Rector que le atribuye el código del Niño y Adolescente y la Ley 26518.

2.- La Ley 26518 continua vigente respecto a las funciones que se le atribuye al Ente Rector quedándose derogadas todas las demás disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a la ley que crea al Ministerio de la Mujer, tales como el Reglamento del Consejo Nacional de Derechos Humanos en lo que respecta a la Secretaría Técnica de Defensorías del Niño y Adolescente. Es por tal motivo que nos dedicaremos en seguida a hacer un breve comentario de la ley referida.

Ley del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y Adolescente. Ley No.26518. Fue sancionada el 24 de Julio de 1995. Fue dictada en concordancia con el Libro II del Código del Niño y Adolescente, señala el art.4 que el Sistema "tiene la finalidad de orientar, integrar, estructurar, coordinar, supervisar y evaluar las políticas, planes, programas y acciones a nivel nacional, destinados a la atención integral de niños y adolescentes". El artículo 7 dice que el Ente rector es el órgano central del Sistema, con autonomía técnica funcional y administrativa, encargado de dirigir y formular las políticas, planes y programas sectoriales e institucionales de atención al niño y adolescente. El Directorio del Ente Rector establece las metas y formula, supervisa, y orienta la política del Sistema de Atención Integral del Niño y Adolescente, y es el artículo 11 que señala quienes son los integrantes del Directorio. Por otro lado, la Ley del Sistema crea la Coordinadora Nacional del Servicio de Defensoría del Niño y Adolescente, que es la encargada de formular las normas técnicas, coordinar, supervisar y evaluar el servicio de Defensoría a nivel nacional, así como promover los derechos de los niños y adolescentes en armonía con lo dispuesto en el artículo 45 del Código del Niño y Adolescente. No entendemos el porqué se creo una coordinadora y no una secretaria, que debió ser lo más adecuado. Así mismo, creemos que al señalar el inciso g) del art.29 del Código de los Niños y Adolescentes que son funciones del Ente Rector las demás que le correspondan de acuerdo a ley, se están refiriendo expresamente a las funciones del Directorio del Ente Rector que le atribuye el artículo 10 de la Ley 26518.

d. El Reglamento del Servicio de Defensoría del Niño y AdolescenteDVANCE u 3

Mediante este texto normativo se establece los lineamientos técnicos y administrativos que regulan la actuación del Servicio de Defensoría del Niño y Adolescente a nivel nacional girando en torno a la autoridad central que es la Oficina de Defensoría de la Gerencia de Promoción de la Niñez y Adolescencia del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano; y que nos parece oportuno dar nuestra modesta opinión referente a la norma acotada:

El artículo 6 señala las funciones de la Oficina de Defensoría entre las cuales el inciso e) merece nuestro comentario. Dicho inciso se refiere a que la Oficina de la Defensoría puede disponer la suspensión temporal o el cierre de las Defensorías del Niño y Adolescente, así como amonestar y/o cesar en las funciones de responsable y defensor, en caso de incumplimiento de las mismas. Creemos que es un exceso de facultades que se le está otorgando a la Oficina de Defensoría al menos el de cesar a los responsables y defensores teniendo en cuenta que si pertenece a gobiernos locales, éstos asumen el régimen laboral de la municipalidad hasta inclusive se les da la calidad de funcionarios, por lo cual no pueden depender de otro organismo como es el Ministerio de la Mujer, sino de la misma Municipalidad. Es así que sugerimos se suprima esa facultad y más bien se puede sustituir por el dar cuenta de su actividad a la Oficina de Defensoría. Consideramos que lo más destacable del reglamento es el haber tomado en cuenta lo importante que puede ser la participación de la sociedad civil en la promoción y defensa de los derechos del niño y adolescente, y que se concentr en las siguientes acciones:

* El art.9 dice que la Defensoría del Niño y Adolescente es un servicio del Sistema de Atención Integral que funciona en (…) las organizaciones de la sociedad civil…A través de esta norma se le reconoce a la sociedad civil la capacidad de poder organizarse y crear una defensoría del niño y asi promover y defender los derechos de los niños. En Villa El Salvador existen Asentamientos Humanos, que si bien solicitan a la DEMUNA que se instale una defensoría en su zona, asumen la responsabilidad de crear y conducir una y ser ellos mismos defensores de los abusos de mayores contra los niños. Un ejemplo de este último es la Defensoría Comunal del Sector 7.

* El art.16 señala que las defensorías además de cumplir con las funciones que el Código del Niño y Adolescente le confiere, promoverán y apoyarán (…) a las redes de vigilancia comunal…En distritos populosos como Villa El Salvador, Villa María del Triunfo, Lurín, etc., los pobladores de los Asentamientos Humanos se organizan por Secretarías y una de ellas es la de Vigilancia y Seguridad. Nosotros cuando asumimos el cargo de defensor asumimos el reto de realizar un trabajo preventivo con participación de todos los sectores, incluyendo los propios pobladores, pero sólo quedó en buenas intenciones. A lo que queremos llegar es que las defensorías no pueden dejar de lado la importante labor que cumplirían estas redes de vigilancia comunal si existe un trabajo coordinado entre ellos y la defensoría, por ejemplo detectar los casos de maltrato infantil y derivarlos a la defensoría.

* Según el art.18 el Responsable es una persona reconocida por la Comunidad. Puede ser representante de alguna institución u organización de la sociedad civil, elegido para desempeñar este cargo. Este artículo puede traer una serie de malas interpretaciones y una de ellas puede ser que el responsable tenga que ser elegido por la comunidad y sin ninguna calificación profesional, lo cual no compartimos la idea, al menos podría ser en las organizaciones de base, pero en los gobiernos locales e instituciones públicas o privadas creemos que el Responsable tiene que ser una persona muy preparada para asumir tal cargo. Tal vez lo que haya querido decir la norma ha sido que la labor que ejerza el Responsable sea reconocida por la Comunidad. En consecuencia, sugerimos se aclare señalando los requisitos del Responsble, teniendo en cuenta que va a ser la persona que asuma la representación legal de la defensoría.

* El artículo 13 refiere que el personal de la Defensoría del Niño y Adolescente deberá ser capacitado en (…) estrategias de trabajo con la comunidad, en especial con la población infano juvenil; promoción y comunicación (…) trabajo en redes. En principio, nos parece bien que se capacite al personal en estrategias de trabajo con la comunidad. Entendemos comunidad a los colegios, delegaciones policiales, otras defensorías, centros de salud, Parroquias, instituciones que trabajan con niños. De esta manera puede haber un trabajo coordinado procurando siempre el interés superior del niño. Pensamos que cuando señala de preferencia con la población infanto juvenil, es con aquellas instituciones que laboran con esa población, puesto que si se quiere hacer un buen trabajo se tendría que coordinar con personas con capacidad de decisión. De otro lado por promover entendemos favorecer el desarrollo de algo, en este caso los derechos qeu la legislación les reconoce a los niños y adolescentes. Creemos que la capacitación debe consistir en desarrollar la oratoria, dicción y comunicación del personal, puesto que una manera de promover es organizando charlas, talleres, cursos, etc. Por otra parte referirnos al trabajo en redes es hablar de las redes de participación vecinal, redes interinstitucionales, etc.

* A través del artículo 22 se le atribuye a la población la facultad de poder convertirse en Promotores-Defensores de la zona donde residen, y así apoyar la labor de las defesorías. Pueden serlo los niños, niñas, adolescentes y adultos de la comunidad que han asumido voluntariamente la responsabilidad y el compromiso de apoyar la constitución y el funcionamiento de la Defensoría del Niño y Adolescente. Nosotros consideramos fundamental la labor de estas personas especialmente en la detección de casos de maltrato infantil y violencia familiar.

* El anonimato de la denuncia facilitará que la población se anime a denunciar sin ningún tipo de temor a represalias, logrando así la mayor participación de la sociedad civil en la defensa de los derechos de los niños y adolescentes.

El artículo 20 define a los Defensores como profesionales de cualquier disciplina preferentemente relacionada con las ciencias humanas y sociales. Si nos apegamos a lo que dice el artículo deduciremos que sólo pueden ser defensor aquellas personas que ostentan un Título Profesional ya sea en Derecho, Psicología, Trabajo Social, Educación, etc., pero si tomamos como ejemplo la DEMUNA de Villa El Salvador la realidad es otra. Son más el personal de apoyo y promotores que existen en lugar de defensores. Solo hay tres profesionales: una abogada, una psicóloga y una asistente social y el demás personal oscilan entre Secigristas, estudiantes y técnicos, lo que resulta que debido al número existente de defensorías (7) no cubriría con el número de defensores (según el reglamento) lo cual ha originado que personal de apoyo haga las funciones que le corresponden al defensor, y que por lo tanto sugerimos que se incorpore al reglamento un texto que diga en caso de ausencia de defensores el personal de apoyo cumpliría sus funciones.

1.1.3 TIPOS

Entre los tipos de defensorías podemos distinguir: las defensorías no municipales y las defensorías municipales. Las primeras agrupan a las defensorías comunales, parroquiales, de los centros de menores de la Policía Nacional y escolares. De estas últimas, las que funcionan en Centros Educativos le dedicaremos unas cuantas líneas, por ser aquellas que han tenido mayor auge después de las DEMUNAs.

Los objetivos centrales al conformar las Defensorías Escolares fueron:

1. Promocionar y difundir los derechos del niño y adolescente en los centros educativos para que sean reconocidos como personas sujeto de derechos al igual que los adultos.

2. Necesidad urgente de crear centros de atención escolar para defender los casos de maltrato físico, psicológicos, etc.

La defensoría escolar está constituida por un responsable (Director), dos profesores (defensores) y 3 alumnos (promotores defensores). De otro lado los casos que más se atienden son maltrato físico y psicológico, indocumentación, violación, entre otros. Así mismo es conveniente dar a conocer que a más de un año de su implementación se ha hecho grandes logros como establecer un trabajo en red tal es así que algunas defensorías de Centros Educativos coordinar acciones directas con las DEMUNAs, las delegaciones policiales y otras instituciones afines. Actualmente son 71 las defensorías escolares que se han instalado. Ahora, nuestra experiencia como defensores nos llevó a saber un poco más de las funciones de una defensoría escolar, considerándolo importante como eje promotor de los derechos del niño y adolescente. Nosotros tuvimos la idea de constituir defensorías escolares para prevenir el maltrato infantil, no logrando tener el apoyo deseado de los directores a nuestra iniciativa. Queremos hacer algunas observaciones a lo que es en sí las Defensorías escolares:

* En primer lugar consideramos que las defensorías sólo se deben dedicar a la difusión y promoción de los derechos del niño y adolescente (y dar a conocer sus deberes), y en casos de maltrato infantil, violencia familiar y pandillaje realizar la tarea de prevención.

* En lo que respecta a la atención de casos, por ejemplo indocumentación o problemas de matrícula podrían ser atendidos fácilmente por los profesores, pues no implica mucho tiempo, y otros casos si bien podrían ser resueltos por los defensores, consideramos que en aquellos casos en donde se vea implicado el director o profesor, el profesor que actúa como defensor podría parcializarse, lo que implicaría que el caso no sea atendido como se debe, y el perjudicado sea el niño o adolescente. Ante esto sugerimos una coordinación más frecuente entre DEMUNA y defensoría escolar para que aquellos casos sean atendidos por la primera. Así mismo que un alumno se convierte en defensor las veces que el profesor no pueda o se parcialice ante un caso.

* Otro problema que hemos encontrado es el tiempo en que funciona la defensoría escolar. Creemos que se debe ampliar a todo el año calendario y no al año escolar, puesto que ante un caso de violación de los derechos de los niños dentro de la escuela a partir del momento de la matrícula ¿quien va a defenderlos?. La Demuna tiene ese compromiso, pero entonces ¿para qué ha sido creada una defensoría escolar? Es por tal motivo que sugerimos se amplie el plazo de funcionamiento de la defensoría designando a un profesor encargado o a un alumno promotor que haga las veces de defensor.

* La intermitencia en el servicio es otro problema que hay que solucioniar. Las veces que hemos acudido a una defensoría de un Centro Educativo ya instalado, este no se encuentra en funcionamiento nos decían, hable con tal o cual profesor nos repetían. No veíamos en la defensoría escolar como un centro seguro de que el alumno o padre de familia pueda ser escuchado del reclamo que hubiere lugar. Ante esto sugerimos una mayor supervisión de la USE o en todo caso de la Dirección de Educación de Lima.

Bien, en seguida entraremos a fondo de lo que son las defensorías municipales.

• LAS DEFENSORIAS MUNICIPALES DEL NIÑO Y ADOLESCENTE

No vamos a dedicarle muchas líneas, porque preferimos guardar nuestras energías cuando veamos, el siguiente capítulo tocando el tema de la conciliación en la DEMUNA de Villa El Salvador. Sólo nos limitaremos a señalar conceptos generales que consideramos necesarios darlos a conocer, pero también comentaremos las apreciaciones realizadas por el Dr. José AlvaradoDVANCE u 3 estudioso de la materia. En principio la DEMUNA (Defensoría Municipal del Niño y Adolescente) es un servicio encargado de proteger y promover los derechos de los niños, niñas y adolescentes en la jurisdicción de la municipalidad. Su finalidad es evitar que aquellos problemas que afectan a los niños lleguen a la instancia judicial, pues busca mecanismos de resolución que aborden los problemas de manera integral, con un enfoque multidisciplinario, y que signifiquen ahorro en tiempo y dinero. Es pues, una instancia de resolución de conflictos. Sus funciones son:

* Conocer la situación de los niños y adolescentes que se encuentran en instituciones públicas y privadas.

* Intervenir cuando estén en conflicto sus derechos a fin de hacer prevalecer su interés superior.

* Promover el fortalecimiento de los lazos familiares. Para ello podrá efectuar conciliaciones entre cónyuges, padres y familiares, fijando normas de comportamiento, alimentos, colocación familiar provisional, siempre que no existan procesos judiciales abiertos sobre estas materias

* Promover el reconocimiento voluntario de filiaciones.

* Orientar programas en beneficio de los niños y adolescentes que trabajan.

* Brindar orientación a la familia para prevenir situaciones críticas.

* Presentar denuncias ante las autoridades competentes por faltas y delitos en agravio de los niños y adolescentes e intervenir en su defensa.

¿Qué servcios ofrecen en las DEMUNAs?

* Atención y seguimiento de casos: maltrato físico y psicológico, abuso y explotación, comportamientos irregulares, alimentos, reconocimiento de paternidad, inscripción de nacimientos, régimen de visita, tenencia, orientación, abandono o cualquier hecho que afecte al niño y/o adolescente. A partir de junio pasado la DEMUNA está conociendo casos de Violencia Familiar (Ley 26763 y su modificatoria).

* Difusión en la comunidad de los derechos del niño y adolescente.

* Capacitación en los derechos del niño y adolescente.

Cabe señalar que el servicio que brinda las DEMUNAs es gratuito y confidencial.

El Dr. José Alvarado expone lo siguiente:

• Apunta a analizar el rol que cumplen los Gobiernos Locales(…)"su aporte es fundamental en la medida que son órganos de gobierno con capacidad de decisión (…) su naturaleza los hace elementos vinculantes con la sociedad civil (…) su ámbito abarca a toda una comunidad dentro de un determinado espacio territorial, siendo de su cargo todas las acciones que estén relacionadas conel desarrollo, bienestar y defensa de su población (…) es necesario un compromiso efectivo de las municipalidades (…) como promotor e impulsor de las defensorías".

Saludamos la dación de la Ley 26875DVANCE u 3 que modifica la ley 23853, Ley Orgánica de Municipalidades, porque de esta manera las Municipalidades van a cumplir un rol más activo en lo que es promoción y defensa de los derechos del niño y adolescente. Asi mismo esta disposición va a originar que cada municipalidad le asigne una mayor cantidad de recursos económicos a las Defensorías para que puedan cumplir a cabalidad las funciones que la ley les otorga. Por lo general las DEMUNAs pertenecen a la Dirección de Participación Vecinal y Servicio Social, y son estas quienes tienen que mover sus influencias políticas para que cada año la DEMUNA tenga un presupuesto conforme a sus necesidades. En conclusión, diremos que mediante esta ley se van a fortalecer a las DEMUNAs como un servicio que brinda la municipalidad y que con el transcurso del tiempo serán más necesarios la creación de más defensorías, porque los gobiernos locales tienen a su cargo todas las acciones que estén relacionadas con el desarrollo, bienestar y defensa de la población.

2. "Los municipios a nuestro criterio deben asumir presupuestalmente la conducción de las defensorías a fin de que no se limiten a brindar (…) de modo que aspectos como difusión y promoción puedan ser cubiertos con facilidad…" Uno de los serios problemas que tiene la DEMUNA de Villa El Salvador, por ejemplo para una mejor labor de promoción, difusión y prevención ha sido y sigue siendo la falta de recursos económicos, que se ve reflejado en el total de presupuestado para el presente año que asciende a S/.80,000 nuevos soles, que después de una evaluación entre defensores y responsable en la que estuvimos presentes se señaló que el presupuesto no se ajustaba a lo que realmente necesitaría la DEMUNA para todo lo que tiene programado para el presente año, lo que origina a su vez que se esté solicitando el auspicio de firmas comerciales y organizaciones no gubernamentales para la realización de eventos de promoción y difusión.

3. "…el personal que labora en las DEMUNAs o por lo menos el Responsable de la Defensoría sea integrado administrativamente al personal del Municipio con un sueldo remunerado pero no con la condición de cargo de confianza sino sujeto a concurso público basado en el conocimiento y capacidad; ello permite que exista una permanencia en el personal, constancia en el trabajo, una responsabilidad y resultados efectivos exigibles. En lo que respecta al personal de apoyo o promotores deben ser también asumidos por el Municipio así como los costos que las actividades de la defensoría impliquen." Sería óptimo que el responsable sea nombrado mediante un concurso de méritos, pero ¿Quién sería el encargado de evaluarlos? ¿Rädda Barnen? ¿La misma municipalidad? ¿la comunidad? ¿otras instituciones? Creemos que sería un Jurado Calificador conformado por representantes de todas las instituciones y organizaciones que trabajan con niños y adolescentes en la jurisdicción de la municipalidad. Ahora la realidad es otra, cada vez que hay elecciones municipales y un nuevo Alcalde toma la posta de su antecesor trae a toda la gente de su confianza y las coloca en los mejores puestos. De otro lado el personal de apoyo que asume las veces de defensores cuando no hay profesionales son secigristas o practicantes de Derecho quienes son pagados por Rädda Barnen, pero que a nuestro parecer deberían recibir de la municipalidad por lo menos un estipendio, puesto que el trabajo de defensor no sólo es atender al público en un determinado horario sino más bien implica un mayor esfuerzo que se concentra en realizar visitas domiciliarias muchas veces fuera del horario de atención y en zonas alejadas de la oficina de defensoría. Por otra parte los promotores son personas de la comunidad que prestan servicio a las defensoría en forma voluntaria, y creemos que sería justo que se les haga un reconocimiento pecuniario significativo por el trabajo que realizan, ya que en ocasiones han tenido que dejar de cumplir sus labores cotidianas por atender casos de la Demuna o también atender casos o hacer seguimiento que les han demandado quedarse hasta altas horas de la noeche.

4. "Debe potenciarse el rol de coordinación municipal (…) encargándole el debido control y reconocimiento que deben tener para ejercer su función, mediante la Carnetización Municipal para los defensores de su jurisdicción (…) documento que no solo debe tener el carácter de reconocimiento como defensor sino que constituya el ejercicio válido de su función …" Debemos entender por coordinación municipal a las coordinaciones que realiza la DEMUNA con las diferentes instituciones que laboran con niños y adolescentes en su jurisdicción, por ejemplo se ha constituido en todo el Cono Sur una Red Interinstitucional de Prevención del Maltrato Infantil, que tenido su fruto en una Ficha Unica de Atención para sí dar una mejor atención al caso que se registra en la ficha. Uno de los problemas que hemos tenido es respecto a la Policía Nacional, que si bien se había coordinado con ellos con derivarle casos que merecían su intervención, el resultado era infructuoso, puesto que nunca recibíamos la ayuda deseada. Por otro lado nos parece apropiado que el defensor tenga su carnet de identificación que se le reconozca como tal y por ende facultado para actuar de acuerdo a las funciones que le atribuye la ley.

5. "El municipio debe asumir los programas de Capacitación tanto de los defensores responsables y de los promotores con un subsecuente seguimiento de su trabajo que permita evaluar el rendimiento, capacidad y efectividad de los defensores…"La Demuna efectivamente asume el gasto que irroga la realización de talleres, seminarios o cursos para defensores y/o promotores, pero pensamos que sería un poco difícil que la misma municipalidad les haga seguimiento y evaluación por la escasez de tiempo del responsable. En caso de los defensores si se podría solicitarle que de cuenta de su labor en las evaluaciones periódicas, y en cuanto a los promotores su trabajo es voluntario, su ayuda está de acuerdo a su disponibilidad de tiempo, y en virtud de esto no se le puede exigir tanto. Por otro lado creemos que ya existe una institución, Rädda Barnen , la que realiza el trabajo de seguimiento y evaluación periódica de los defensores.

1.2 LA DOCTRINA DE LA PROTECCION INTEGRAL DE LA INFANCIA Y LAS DEMUNAs

El Estado Peruano al adherir a su ordenamiento jurídico la Convención de los Derechos del Niño asume la obligación de adecuar a su legislación los principios y normas que ella contiene. Y es precisamente que la promulgación y entrada en vigencia del Nuevo Código del Niño y Adolescente deroga el vetusto Código de Menores de 1962 que acogía la discutida doctrina de la situación irregular, e incorpora a nuestra sociedad la nueva doctrina de la protección integral. Esta se diferencia de aquella en cuanto concibe al niño y adolescente como un ser sujeto de derechos y ya no como un ser inferior a los demás. Además la doctrina de la situación irregular solo englobaba a aquellos niños en situaciones de riesgo, abandono moral, material, etc. Justamente expresión de esta doctrina es la declaración de abandono que los jueces de menores expendían. Ahora con la nueva doctrina el adolescente ya no es considerado un delincuente sino un infractor de la ley penal con las garantías de un debido proceso y con la imposición de medidas socioeducativas que busquen su rehabilitación y reinserción a la sociedad, optando por el internamiento como última meida. Ahora las DEMUNAs se han llegado a convertir en un centro de protección y defensa necesario para la población que recurren a ella cuando algún derecho de sus niños o adolescentes no es ejercido a plenitud o cuando es transgredido, y es deber de la DEMUNA restablecerlo a la normalidad, por ejemplo el derecho a la educación, a la salud, etc. Pero tambén es un centro de asistencia social para aquellos niños y adolescentes en estado de necesidad, o de vulnerabilidad, incapacidad, maltrato en las familias, niños en drogas o en prostitución. Esta nueva doctrina, pues, se reafirma en la necesidad de proporcionar a los niños el cuidado y asistencia especiales en razón a su vulnerabilidad, la necesidad de una protección jurídica y no jurídica al niño y adolescente. Es en este sentido que conviene recordar lo que señala el artículo II del Título Preliminar, que a la letra dice: "El niño y adolescente son sujeto de derechos, libertades y de protección específica…"De otro lado un principio que recoge el Código de la Convención es el llamado interés superior del niño y adolescente, entendiéndolo como toda acción o medida que implique una decisión sobre el niño deberá ser adoptada y aplicada teniendo a lo que más beneficia al niño; en otras palabras diremos que siempre debe aplicarse medidas que favorezcan al niño y respeten sus derechos. En la práctica, por este principio se coloca con frecuencia a un niño en una familia o institución donde pueda crecer y desarrollarse mejor tanto social como afectivamente, por ejemplo en los casos de maltrato infantil.

1.3 CONVENIOS DE APOYO INTERINSTITUCIONAL

No podemos nombrar a instituciones que apoyan a las DEMUNAs sin antes describir brevemente la labor que realiza Rädda Barnen. Es un Organismo no Gubernamental sueco que trabaja en diversos países apoyando acciones y programas en beneficio de la infancia. En el Perú viene desarrollando entre otros, el programa de apoyo, difusión y capacitación de las DEMUNAs, mediante un conveni con el Ministerio de JusticiaDVANCE u 3 que le permite colaborar con los gobiernos localesDVANCE u 3 se ha apostado trabajar con las municipalidades, que por su cercanía a la población, capacidad de convocatoria y gestión de gobierno, ofrecen garantías de continuidad y de institucionalización de un servicio que busca soluciones directas a los problemas que afectan a nuestra niñez. Bien, a continuación presentaremos organismos e instituciones que no precisamente han realizado convenios con las DEMUNAs (Villa El Salvador), pero que realizan coordinaciones frecuentes:

* UNICEF, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, apoya técnica y financieramente a la Demuna en la realización de programas y/o talleres. Hace años viene apoyando en los Festivales Distritales por la Semana de los Derechos del Niño. También brinda el mismo apoyo a las defensorías comunales y escolares.

* CEDRO, Centro de Educación y Prevención para el abuso de Drogas, es una institución que desde antes que se crearan las DEMUNAs venía trabajando en zonas urbano marginales instalando oficinas de atención de casos de maltrato infantil. Hoy se encuentran trabajando en un proyecto con la comunidad de apoyo a la familia y al niño en situaciones de riesgo (niños de la calle); y apoyando a las defensorías escolares. Cendro ha apoyado a la Demuna de Villa el Salvador en proporcional practicantes de psicología para atención de casos de la Demuna el año pasado. Hoy no se brinda el apoyo por falta de recursos económicos y humanos.

* DEMUS, ONG que promueve y defiende a la mujer, realiza una gran labor atendiendo y previniendo casos de violencia familiar, especialmente contra la mujer y en los casos de abuso sexual contra niñas. Ha establecido una línea telefónica abierta al público para que denuncie casos de violencia familiar. Apoya a la DEMUNA en proporcionar ponentes para la realización de talleres y en campañas de prevención. Actualmente brinda servicio legal y psicológico en la Comisaría de Mujeres de Lima.

* ASPEm, Asociación Solidaridad para Países Emergentes, ONG que se dedica a promover y difundir los derechos humanos y la no violencia en el país. Es por eso que ha constituido en zonas de alto riesgo (donde no llega la DEMUNA) una DEFENSORIA FAMIILAR, de funciones casi iguales de los de la DEMUNA, con la diferencia de que atienden indocumentación de mayores de edad, sólo atienden casos de alimentos, violencia familiar (no llevan a cabo conciliaciones) abuso sexual y problemas de indocumentación. También cuenta con mayores recursos que le permite dar un servicio multidisciplinario más completo. Coordina con la DEMUNA en lo que se refiere a la atención de casos.

Finalmente, mencionaremos que Rädda Barnen tiene convenios de cooperación con CODISA, CODENI, PROYECCIONES, JOSE MARIA ARGUEDAS, entre otros a nivel nacional.

2. POLITICA ESTATAL

Mediante el D.S. No.001-97-PROMUDEH la Gerencia de Promoción de la Niñez y la Adolescencia, que cuenta con dos oficinas: de Adopciones y de Defensorías, es la responsable de dirigir, impulsar y asesorar el sistema nacional de redes de servicios de atención a niños en situación de vulnerabilidad, y dentro de esos servicios justamente se encuentra el SERVICIO DE DEFENSORIA DEL NIÑO Y ADOLESCENTE. Estas surgen en un contexto en que el Perú asumía el modelo económico neo liberal basado en una economía social de mercado y que fuera ratificado en la nueva Constitución de 1993 elaborada en ese entonces por el Congreso Constituyente Democrático. De otro lado la pobreza en el Perú se acentuaba, y que en su mayoría estaba constituida por jóvenes de 15 años y niños que se enfrentan a muertes prematuras por desnutrición, altos índices de mortalidad, abandono y otros problemas de género que deviene del carácter machista de nuestros pobladores. A todo ello hay que sumarle los conflictos en el interior de los hogares y el maltrato en sus diversas modalidades. Así mismo, este hecho originaba que instituciones como CEDRO y TIPACOM se dedicaran a promover programas de atención de niños en situaciones de riesgo en zonas urbano-marginales. Para garantizar la defensa de los derechos del niño es que se crearon las defensorías del Niño y Adolescente. Respecto a las DEMUNAs, la primera que se instaló fue la de San Juan de Lurigancho en los últimos meses de 1993, y posteriormente a medida que el servicio se mostraba eficiente muchas municipalidades le siguieron sus pasos, teniendo en la actualidad un total de 428 DEMUNAs a nivel nacional (Ver gráfico No.1).

Ahora, el artículo 16 de la norma acotada señala que la Gerencia de Promoción de la Niñez y Adolescencia es la encargada de elaborar, coordinar y ejecutar las políticas y hacer el seguimiento de programas y proyectos que aseguren un adecuado desarrollo psicosocial del niño, la niña y los adolescentes, en el marco de un entorno familiar y social saludable. Hagamos un análisis de las políticas públicas para los derechos del niño según la Pirámide de Gómez de CostaDVANCE u 3, respecto a lo que viene haciendo el PROMUDEH.

1. "Políticas Sociales Básicas, que son las políticas que tienen la función de garantizar los derechos fundamentales, la educación, la salud, la cultura y la profesionalización; son aquellas políticas que tienen la vocación de dar universalidad porque éstos son derechos de todos los niños y, es deber del Estado otorgarlos. "Hemos sido testigos que Promudeh ha organizado, promovido y difundido campañas por el Derecho a la Educación y Derecho al Nombre, y que por tal motivo ha solicitado el apoyo de las DEMUNAs. Estas consistían en asegurar la matrícula gratuita de los niños y adolescentes, así como la inscripción administrativa de nacimientos en forma gratuita como el reconocimiento de los hijos. Por otro lado el Ministerio de Salud promovió la implementación del Seguro Escolar Gratuito de todos los escolares de Colegios Nacionales.

2. "Políticas de Asistencia Social y las Compensatorias (…) no son políticas de naturaleza universal en su cobertura, únicamente están dirigidas a los niños y adolescentes que están en estado de necesidad, en estado permanente o temporal de vulnerabilidad socioeconómica o los incapacitados; los niños en situación de riesgo personal y social. Víctimas de abandono, abusos, negligencia y maltrato en las familias o instituciones, éstos son los niños involucrados en el uso y tráfico de drogas, involucrados en la prostitución, son los que están también en conflicto con la ley.."

3. "Entonces son los niños refugiados, son los niños en situación, que UNICEF llama, especialmente difíciles o de riesgo personal y social; para estos niños no basta asistencia social, es preciso y necesario las medidas especiales de protección…" Para cumplir con lo señalado PROMUDEH ha constituido con el apoyo de varias instituciones, entre ellas las DEMUNAs, una Red de Prevención contra el Maltrato Infantil, puesto que se ha trazado como meta eliminar este mal que aqueja a nuestros niños. De otro lado como parte integrante de Promudeh existen organismos descentralizados como INABIF (Instituto Nacional de Bienestar Familiar) y PRONAA (Programa Nacional de Apoyo Alimentario) que cumplen un papel importante en lo que es brindar asistencia y protección a aquellos niños en situaciones de extrema pobreza y riesgo personal. Las coordinaciones con los comedores y comités de vaso de leche es digno de resaltar.

4. "…las políticas para hacer cumplir los derechos, las políticas de garantías. El Ministerio Público, la Justicia de la niñez y de la juventud, los Movimientos Sociales de Promoción y defensa de los derechos del niño, que pueden cubrir la distancia entre la realidad concreta del niño y aquel que está en la legislación. Como política de la Oficina de Defensoría de Promudeh se creyó conveniente aprobar el Reglamento del Servicio de Defensoría del Niño y Adolescente, expidiéndose la R. Viceministerial No.033-97-PROMUDEH. Las ONGs como CEDRO, TIPACOM, ASPEm, actualmente trabajan con la sociedad civil defendiendo a nuestros niños de los abusos que se cometen en contra de ellos, ejemplo que se debe imitar.

Finalmente, logrando que estas políticas se cumplan estaremos seguros que la supervivencia, el desarrollo personal y social y la integridad física, psicológica y moral de los niños quedarán asegurados.

3. LA DEFENSORIA MUNICIPAL DEL NIÑO Y ADOLESCENTE DE VILLA EL SALVADOR

3.1 ANTECEDENTES

Es en 1993, que por iniciativa de varias instituciones dedicadas a trabajar con niños se reunieron para formar la Comisión Distrital de los Derechos del Niño, y fue con esta Comisión que Rädda Barnen celebró el primer Convenio con miras a establecer una Defensoría. Tiempo después se comienza a celebrar convenios con la misma Municipalidad, y es así que en 1994 se crea la DEMUNA No.1 y No.2. Se debe tener presente que durante esta época la Alcaldia la ejercía un representante del Movimiento Obras, y que la Jefatura de la DEMUNA la asumía la cuñada del Alcalde. En Abril de 1995 se reducía el personal contratado, siendo entonces asumido por el personal estable. En tal sentido se nombra a la Lic. en Psicología Gloria Durand Soria como Jefe de DEMUNA, después de haber sido asistente del responsable saliente. Una de sus primeras acciones fue promover una descentralización en la atención de casos que ingresan a la Defensoría, así como celebrar convenios con otras INSTITUCIONES, como la Universidad Nacional Mayor de San Marcos para la remisión de Señoritas de Trabajo Social. En principio la DEMUNA fue creada como una División de Defensoría Municipal del Niño y Adolescente y Ancianos, para posteriormente incorporarla a la División de Bienestar Social. En 1996 se afianzaron relaciones con otras instituciones, y es en virtud de ello que se celebró un convenio con CEDRO y se coordinó con la municipalidad para que cediera oficinas donde SEGURIDAD CIUDADANA ejercía funciones; para que se estableciera en sus respectivos locales nuevas defensorías municipales; DEMUNA No.4 (Casa de la Cultura) y DEMUNA No.5 respectivamente.

3.2 ESTRUCTURA Y ORGANIZACION

La Defensoría Municipal del Niño, Adolescente y Anciano se encuentra enmarcada dentro de la Dirección de Servicios Sociales y Participación Vecinal teniendo como base legal los siguientes instrumentos:

* La Convención de los Derechos del Niño

* El Código del Niño y Adolescente

* Modificadora de la Ley de Violencia Familiar, Ley 26763

* Ley de Conciliación

* Modificación de la Ley de Municipalidades, incorporando a las Defensorías Municipales