Democracia participativa – Una nueva relación entre el estado y la sociedad (página 2)

Continúa Machín "Debe organizarse como una red social desde la base, desde, las comunidades, parroquias, municipio, estados, nación, con múltiples ramificaciones. Deben organizarse en todas las Comunidades, los institutos, instituciones hospitalarias, escuelas, ministerios, Poder Público municipal, estadal, nacional. etc. Siendo una forma de organización del pueblo para el ejercicio de sus deberes y derechos protagónicos es autónoma, no debe depender de ninguna institución o Poder Publico. Debe tener coordinación con su nivel inmediato geográfico de la Contraloría General de la República. Las contralorías sociales a nivel del municipio establecerán vínculos de trabajo y coordinación con la oficina Municipal de la Contraloría General de la República en su municipio".

La nueva gestión pública

La Contraloría social es parte de la nueva gestión pública. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que

"La Administración Pública esta al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficiencia, eficacia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función publica, con sometimiento a la ley y al derecho" (Art. 141).

Un aspecto clave para aplicar las herramientas de Contraloría social es tener claro el concepto de la nueva gestión pública, la cual se guía por unos principios básicos, a saber:

• Promover la profesionalización como punto de partida para la reforma gerencial.

• Alcanzar una Administración Pública transparente donde sus administradores sean responsables democráticamente frente a la sociedad.

• Descentralizar la ejecución de los servicios públicos.

• Respetar las actividades propias del Estado que deben permanecer a cargo del gobierno central: políticas públicas en materia de salud, educación, políticas sociales, etc.

De tal manera que podemos comenzar preguntándonos: ¿Cuáles son las políticas públicas que existen en la actualidad? ¿Cuáles son las políticas sociales que instrumenta el gobierno nacional, regional o local? ¿Se han establecido los objetivos y resultados de tales políticas?

La Participación ciudadana está en el centro del nuevo quehacer político. Se trata de un nuevo paradigma político clave en la democracia participativa y protagónica, tal como se plasma en la Constitución venezolana.

La crisis de los paradigmas anteriores tuvo entre otras causas el hecho de que no potenciaron plenamente la dimensión de participación de las personas, o bien la participación sólo fue vista desde un aspecto. Las políticas sociales construidas históricamente han ido dejando como elemento secundario este tema. El Estado de Bienestar inspirado en Keynes conllevó políticas de carácter asistencialista donde el Estado concedía bienes y servicios y las personas los recibían. En América Latina el desarrollismo promueve reformas en el ámbito económico, pero sin una participación plena de las personas. El neoliberalismo percibe la participación, pero en relación con el mercado, es decir mercantiliza la participación.

Es pues imperante ahondar en el tema de la participación y su carácter fundamental en la Contraloría social.

Santiago Ortiz Crespo (1998) plantea que "los ciudadanos(as) existen en cuanto se autodeterminan, es decir cuando tienen identidad, deciden y actúan en función de su voluntad y sus intereses. Esta autodeterminación del sujeto es una cualidad fundamental del ciudadano(a) en cuanto titular de poder, es decir en cuanto sujeto que debe intervenir en la toma de decisiones. En sentido general se puede definir la participación como la intervención en los procesos de decisión". De ahí la importancia de contemplar la participación en procesos de definición, ejecución y evaluación de la gestión pública.

Sin embargo el mismo autor concluye que esta definición es limitada o insuficiente debido a que el hecho de intervenir en las tomas de decisiones implica diversos aspectos. Uno que es primordial en este campo es la diversidad de sectores y actores que poseen interés en influir en esos procesos de definición: por un lado, los sectores que detentan el poder político y/o económico, y por otro los sectores históricamente excluidos de la oportunidad de participar. Ya este hecho implica algunas relaciones de conflicto y tensión que conlleva la Participación ciudadana. Este elemento de conflicto y tensión es más evidente en nuestro contexto debido a las grandes diferencias sociales y económicas. También favorece esas tensiones el hecho de que, aun cuando hoy existe un discurso cuasi homogéneo de participación entre las partes y fuerzas antagónicas, la verdad es que con frecuencia esas fuerzas no sitúan este paradigma en el nivel de las tomas de decisiones, sino únicamente en el de la opinión, y en algunos casos en el de la ejecución. Por ello Ortiz Crespo continúa afirmando "La participación es entonces una relación de poder, y por tanto, una relación política, a través de la cual una pluralidad de actores, individuos y grupos sociales, se encuentran y confrontan, ejerciendo su capacidad de decisión para orientar los recursos en función de la solución de sus aspiraciones". Con este planteamiento coincide la escritora e investigadora guatemalteca Tania Palencia Prado cuando insta a que: "la Participación ciudadana no sólo ocurra como un acontecimiento de la cultura, sino también pueda expresarse como un proceso de ejercicio del poder"

El Consejo Local de Planificación Pública ¿instancia de Contraloría social?

En un discurso del Ministro de Planificación y Desarrollo, Felipe Pérez, con motivo de la instalación de la Comisión Presidencial para la implantación de los CLPP se resume el objetivo y características de estas instancias: "…impulsar el poder popular participativo. Estos consejos comunales, consejos locales, consejos parroquiales de planificación deben ser el sustento, la base de una nueva manera de hacer política en el país.

Digo política en el sentido amplio de la palabra, porque esto significa poder de decisión. Hasta ahora hemos tenido poder solamente para votar, elegir a quienes nos gobiernan, a quiénes deciden cómo se gastan los recursos que el Estado tiene y cómo se asignan; claro que uno no solamente vota por la persona sino por un programa, o por la ideología que esa persona representa, pero la idea que tenemos ahora es que la gente no solamente designe a esa persona y también el programa que esa persona ha prometido poner en práctica, sino que también la gente empiece a tomar decisiones sobre cómo se asignarán esos recursos con que se cuenta en el país.

Esto tiene no solamente el sentido de respetar realmente el poder que la gente debería tener en este sentido. Aquí confluyen no solamente los derechos, sino también la eficiencia, porque no solamente se gana en que se avanza en el sentido del respeto de los derechos políticos de la gente sino que también se avanza en el sentido de hacer mucho más eficiente el uso de los recursos con que cuenta un país. De hecho, esto forma parte de una solución económica al asunto de la asignación de recursos.

Esto se conoce muy bien como la solución a la falla de omnisciencia del planificador central benévolo. En este caso la gente, los pobladores, saben en primer lugar mucho más que el planificador central qué es lo que ellos realmente quieren; ellos realmente se dan cuenta mucho mejor que un planificador central que lo prioritario para una determinada población es un a cloaca, o lo prioritario para esa población es un sistema de riego, o lo prioritario para esa población es una escuela que hace muchísima falta.

  De manera que en primer lugar ellos saben que es lo que quieren, cuales son sus prioridades. En segundo lugar, ellos saben qué es lo que tienen; ellos saben cuáles son los recursos humanos, los recursos naturales con que cuentan. Y como ustedes saben que un plan no es más que poner junto lo que uno quiere con lo que uno tiene, un plan se hace mucho más rico cuando es la propia gente, la que, conociendo qué es lo que quiere y qué es lo que tiene, participa de manera más activa en este proceso de planificación.

  El nuevo proceso de planificación que queremos es básicamente eso, una planificación popular participativa, una planificación desde abajo que por supuesto no sea solamente una suma de los planes de las localidades, porque si hacemos una suma o agregación de estos planes desde abajo solamente podríamos terminar con una especie de Frankenstein, porque tendríamos un brazo de una persona, un brazo de otra, un pie de otra, una cabeza de otra; entonces terminaríamos con algo deforme, ¿verdad?.

  Debe haber un lineamiento general o nacional y el Ejecutivo se puede encargar de proponer esos lineamientos, pero esos lineamientos deben ser discutidos y acordados por todos. Normalmente este sistema de planificación desde abajo con lineamientos generales para el país implica un poquito más de tiempo, pero las ganancias en eficiencia son tantas que vale la pena realizarlo.

  De hecho lo que queremos en el país es un sistema que no está institucionalizado en ningún lugar del mundo –que nosotros sepamos–, y más como lo queremos hacer nosotros. Eso se sabe en la teoría, se sabe en muchas prácticas parciales locales y no se ha institucionalizado de manera como lo queremos hacer nosotros para implantar los mandatos de la Constitución Bolivariana de Venezuela.

  Vemos así que la Constitución Bolivariana es una constitución líder en el mundo en el sentido de la democratización, de dar el poder político, y de hecho también económico, a la gente para enriquecer la experiencia y el bienestar de todos los pobladores de este país. De manera que esto es básicamente el proyecto que se quiere, un proyecto de empoderamiento de la gente en lo político y de mayor eficiencia en el uso de recursos.

  Una de las cosas buenas que vamos a hacer es poner en práctica el control social sobre esos planes. No solamente van a ser bien hechos porque contienen las prioridades adecuadas y contienen la información adecuada de los recursos con que se cuenta. No es solamente hacer buenos planes; también se trata de ejecutar esos planes y evaluar la ejecución de esos planes, en ese sentido estamos montando lo que llamamos y lo que el Presidente nos ha estado pidiendo una y otra vez, un sistema de seguimiento que implique control social.

La gente va a poder hacer seguimiento de cada uno de los proyectos que se tengan, sean proyectos cofinanciados con el gobierno o sean proyectos independientes de las localidades. Cada proyecto va a tener su objetivo dentro del plan general y local, sus metas, su cronograma de ejecución, su financiamiento y el responsable individual para cada proyecto y no solamente nosotros los gerentes vamos a poder evaluar si ese plan está en el ritmo de ejecución previsto, si ese plan se está haciendo de acuerdo con lo programado, sino que también la gente misma, cualquier ciudadano, va a poder darse cuenta de si ese plan está siendo realizado.

Por ejemplo, si hay un plan que implique la construcción de 10 casas en tal localidad en tanto tiempo, esa persona o la gente que quiera va a poder constatar que ese plan se llevó acabo y también va a constatar quién fue el responsable de que ese plan no se llevara a cabo.

Claro que eso tiene un potencial tremendo para la eficiencia ¿por qué? Porque eso va a implicar que como va haber transparencia y simetría de información, el tema de la corrupción lo vamos a estar controlando, de manera que en materia de corrupción vamos a ser muy eficientes porque vamos a tener un sistema de fiscalización desde abajo. No es que nosotros vamos a detectar corruptos desde arriba meterlos presos; este sistema va más allá, pues de hecho va a impedir que la corrupción misma ocurra, porque como va haber un control social tan grande no vamos a tener la necesidad de espías pagados sino que básicamente los espían van a ser todos los venezolanos.

Y no van a ser espías, porque esa palabra tiene una connotación negativa, sino que van a ser fiscalizadores de las cosas que competen a sus intereses, van a ser fiscalizadores y evaluadores del desempeño de los funcionarios públicos que han sido designados para llevar a cabo los planes que ellos han estado decidiendo.

Este es un sistema que no esta en ninguna parte del mundo, que yo sepa. El modelo de seguimiento que se va a utilizar ha sido diseñado por la Comisión de la Transformación del Estado. De manera que eso lo vamos a estar conjugando con el proceso de empoderamiento. No sólo vamos a empoderar a la gente para que planifique y decida, sino también para que haga seguimiento para que esos planes que ellos han diseñando se lleven realmente a la practica.

Se trata de un sistema muy novedoso; hay otras experiencias de seguimiento local pero no con la ambición como el que nosotros queremos evaluar. Por ejemplo en Cuba, los Comités de Defensa de la Revolución son un mecanismo de control social que evita la corrupción; los consejos comunales de planificación aplican la misma filosofía. No se trata de comunismo o capitalismo, se trata de que la gente pueda realmente controlar las cosas que realmente le interesan a ellos, sus intereses.

La corrupción entonces va a ser mucho más controlada y por supuesto toda la cantidad de recursos que se desvían de los verdaderos objetivos que tendrían que tener, van a estar ahora focalizados por la propia gente.

Con esto vamos a ganar mucho y los funcionarios que son correctos van a estar encantados de ver este sistema porque se va a ver que estas personas están cumpliendo; es un sistema que permite alabar, estimular a quien lo está haciendo bien y controlar al que lo esta haciendo mal; de hecho a los corruptos no le va a gustar nadita este sistema porque esto va a permitir que todo el mundo lo vea. La corrupción se da cuando hay asimetría de información, es decir, que unos saben unas cosas que otros no saben; el ladrón roba cuando nadie lo ve pero si todo el mundo lo puede ver no puede robar, porque inmediatamente va preso, de manera que esta filosofía implica un control de la corrupción".

Actividades de autoaprendizaje

Con base en el concepto anterior, la Contraloría social al igual que la participación puede ser individual o colectiva. Es un derecho y un deber. Proponemos las siguientes actividades para comenzar a ejercer la Contraloría social:

Solicitando rendición de cuentas…

La rendición de cuentas es una forma básica de evaluación de una política pública (aspecto que se trabajará más ampliamente en el módulo 10). La solicitud de rendición de cuentas puede ser individual o colectiva. Probemos:

• 1. Proponga a un grupo de vecinos y amigos la elaboración de una solicitud de rendición de cuentas basada en el Artículo 143 de la Constitución de la República.

• 2. Promueva un análisis y selección de una de las políticas sociales de salud, vivienda, educación o ambiente que se apliquen en su parroquia, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

• a. Un pequeño equipo prepara un "caso" particular el cual será expuesto oralmente o por escrito en una reunión de vecinos más grande. Por ejemplo, el siguiente caso: "Un grupo de jóvenes del barrio está desocupado, han sido marginados de la escuela y difícilmente pueden encontrar trabajo. Los jóvenes son potenciales candidatos a la delincuencia o el consumo de drogas. Los padres y vecinos conversan y verifican que estos jóvenes son sus hijos o de los vecinos, sobrinos o ahijados, y que el problema está extendido por toda la parroquia y la ciudad. Tratan de organizarse para averiguar qué políticas tiene el gobierno para estos jóvenes. ¿Hay opciones para ellos? ¿Qué podrían hacer?

• b. Todos los participantes discuten el caso, dando ideas, posibles soluciones o interpretaciones.

• c. Los que coordinan van anotando todo los aportes y las posibles soluciones que vayan saliendo. Por ejemplo, información del INCE, del Instituto Nacional de la Juventud, etc. Al final, con base en las anotaciones se procurará una conclusión final.

• d. Al agotarse la discusión (no más de una hora y media) se realiza una síntesis ordenando los problemas y las soluciones sugeridas, para analizar su viabilidad.

• e. El grupo deberá elegir las soluciones o conclusiones que crean más adecuadas. Luego se reflexiona sobre la relación entre este "caso" y esta "solución" con la realidad de las comunidades donde habitan.

• 3. Elabore, como parte de un pequeño equipo, una correspondencia a nombre del grupo o asamblea dirigida al organismo rector de las políticas de juventud con el análisis y las propuestas elaboradas, y solicitando la rendición de cuentas de ese organismo en materia de "juventud desocupada"

Autoevaluación y coevaluación

Para efectos de verificar nuestros conocimientos, habilidades y actitudes luego de estudiar este tema podemos realizar las siguientes actividades:

1) Cuestionario personal (o autoevaluación):

¿Qué es para mí la Contraloría social?

¿Cómo puedo ejercer ese derecho?

¿De qué manera puedo cumplir con mi deber de hacer Contraloría social?

¿Qué siento cuando ejerzo el derecho a la Contraloría social?

2) Evaluación colectiva (o coevaluación) (se puede utilizar al final de la reunión o Asamblea):

¿Se logró el objetivo de la reunión o Asamblea? ¿Por qué?

¿Cómo se ejerció la participación?

¿Los participantes quedaron satisfechos de los resultados?

¿Qué mecanismo se estableció para el seguimiento de la Asamblea?

Bibliografía

• Machín, Haydee (s/f). Contraloría social Cuaderno (borrador). Caracas.

• Ministerio de Planificación y Desarrollo (2003). Programa de Formación de Luchadores Sociales. Caracas.

• Ortiz Crespo, Santiago (1998). Participación ciudadana. Análisis y propuestas para la reforma del Estado. Universidad Andina Simón Bolívar-UASB. Quito

• Palencia, Tania (1989). Estableciendo el contexto: la Participación ciudadana como un nuevo paradigma Latinoamericano. IIDH. San José, Costa Rica. Pág. 13

• Pérez, Felipe (2003). Discurso del Ministro en la Juramentación de la Comisión Presidencial de Implantación de los Consejos Locales de Planificación Pública. Caracas.

• Quintín, Antonio (2003). Mimeo. Paradigmas emergentes de la reforma administrativa: la nueva gestión pública. Ministerio de Planificación y Desarrollo. Caracas.

Tema 4.

Iniciativas de Contraloría social

Objetivos de aprendizaje

Al finalizar el estudio de este tema, la comunidad de aprendizaje estará en condiciones de:

• Reconocer el concepto básico de Contraloría social según el contexto local, comunitario o nacional.

• Generar alternativas para promover iniciativas de Contraloría social.

• Valorizar la Contraloría social como parte de una cultura ciudadana.

Construyendo conceptos útiles de Contraloría social

En los últimos tiempos se concede a la Contraloría social un rango de gran importancia, tanto para el éxito de las políticas públicas, como para lograr la consolidación de la democracia participativa y protagónica en su conjunto. A menudo se le considera la gran utopía de la óptima relación entre el Estado y la sociedad.

Un primer aspecto que debe aclararse es lo que continuamente se intercambia como concepto, es decir, si hablamos de control social o de Contraloría social.

En el primer caso, nos encontramos con un término que quizá está más cercano de la sociología o la psicología. Dice Enrique Martínez (2004): "La primera actividad social es la escuela. Allí hay una autoridad nítida. La maestra enseña y además evalúa si hemos aprendido. En función de eso decide si avanzamos o no. La docencia y el control se fusionan en una figura. Esto vale para toda la etapa educativa … En la actividad económica, cada actor tiene libertad para tomar iniciativas, pero hay controles externos. La autoridad impositiva debe cobrarle los tributos; la autoridad ambiental debe evitar que contamine; la autoridad laboral debe cuidar que contrate bien a sus trabajadores. El empresario debe respetar las normas. Un externo lo controla. Es el Estado. Las áreas públicas que promueven a la comunidad son las menos y definen un marco asistencial, de ayuda al débil o hasta al derrotado sin retorno. Hoy la acción social no tiene la misma valoración que la escuela pública. Esta es un tránsito que creemos nos hace mejores. Aquella es vista como un ámbito de ayuda, para auxiliar a quienes no son "capaces" de arreglarse por sí mismos. Son dos modelos: el Estado docente, que marca el camino para ser mejor y ayuda a transitarlo, asumiendo facultades de control, y el Estado policía, que esencialmente controla. Conducen a sociedades muy distintas…" .

En el segundo caso, para la realidad venezolana, el término contraloría nos podría remitir a la extensión en el campo social de la acción de un órgano de los cinco poderes públicos, la Contraloría General de la República, que hace parte del Poder Ciudadano. Pero tampoco se trata de crear otro nivel de organización conectado con este Poder.

Concepto básico

Entonces, ¿Qué es Contraloría social? ¿Cómo se constituye? ¿Puede ser una asociación civil? ¿Cuál es su base jurídica?

Podemos empezar diciendo que la Contraloría social es un proceso individual o colectivo, mediante una iniciativa ciudadana, que procura intervenir en cualquiera de las etapas de la gestión de políticas públicas, para lograr, como fin último, una mayor satisfacción ciudadana y de la comunidad.

En este sentido, los que hacen contraloría son uno o más ciudadanos, organizados o no, con o sin figura jurídica que actúan en un determinado ámbito local o global.

Un proceso de Contraloría social está estrechamente ligado a lo que se va a controlar, es decir, las políticas públicas que se realizan mediante la gestión pública. Pero también puede ir más allá de un control de la acción del Estado. Se puede hacer Contraloría social de la gestión de una empresa, de una asociación o entidad que realice actividades de interés público, aunque tenga fines privados. Hasta de la propia organización social de base o comunitaria.

Contraloría social en su esencia básica es la vigilancia que pueden ejercer los propios ciudadanos en un sistema democrático: exigir que las informaciones sobre los asuntos del Estado sean accesibles a las mayorías, hacer más transparente la toma de decisiones obre compras, contratos y actividades legislativas,

La Contraloría social tiene ventajas: hace más efectivas y eficaces las tareas legislativas, de los gobiernos, de los jueces y magistrados en general; también permite optimizar los recursos del Estado y hacer de los mismos un uso más acorde con las necesidades de la población. Puede reducir la corrupción y se puede convertir en la mejor forma de evaluar la calidad de los funcionarios y la gestión gubernamental.

Controlar las políticas públicas

Todo el mundo habla de las políticas públicas (se desarrollan en el módulo 17) pero, ¿qué son las políticas públicas?

Una definición de Eugenio Lahera P. (2000), nos señala que "Las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo público. Éstos son desarrollados por el sector público con la frecuente participación de la comunidad o el sector privado. Las políticas pueden incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, así como aspectos institucionales".

Las políticas deben tener un objetivo público, no privado. Esto es importante, por cuanto han de ser importantes para densos sectores de la población independientemente de la prioridad que le otorgue gobierno alguno u otro actor. Se trata de ir más allá de la acción de un organismo público. Para controlar una política pública interesa el proceso y el resultado, no el organismo en sí.

Las políticas públicas incluyen a actores públicos y privados, es decir el Estado y la sociedad. Para algunos, el Estado sería el responsable de determinar por sí solo las políticas a seguir y debería ser también su único ejecutor. Para cumplirlas debería utilizar los instrumentos y modalidad tradicionales ya conocidos en el pasado. El principal método de evaluación de las políticas serían las elecciones. Esto está cambiando, ya que hoy intervienen otros agentes y recursos, y no sólo privados nacionales y organizaciones sociales, sino hasta internacionales

La comunidad, en la que se encuentra el origen del poder soberano y democrático, debe buscar legítimamente ejercer sus derechos también en este terreno; las personas se interesan y participan en la respuesta a sus inquietudes, en el ámbito nacional, municipal o regional.

La integración de los esfuerzos estatales y privados para servir algún fin público -con objetivos bien definidos y reglas del juego claras y estables- lleva así a resultados superiores. En las políticas públicas reales esta posibilidad suele ser desperdiciada.

Para no quedarse en la declaración, las políticas deben precisar cómo se logrará el objetivo: mediante qué mecanismos o instrumentos y mediante qué definiciones o modificaciones institucionales. Las políticas están definidas con base en elementos políticos (el plan, los proyectos) y financieros (el presupuesto) de acción.

Tradicionalmente, el gobierno asigna recursos humanos, tecnológicos y financieros para el mejor cumplimiento de las políticas públicas, a partir de su jerarquización y del uso de los recursos: se trata de una típica decisión económica para satisfacer objetivos múltiples con recursos escasos.

Esta realidad en Venezuela también está cambiando con la gestación de los Consejos de Planificación Pública, tanto locales, como estadales y comunitarios

¿En qué y cómo hacer Contraloría social?

La Contraloría social contempla la participación sistemática, objetiva y voluntaria de la población organizada para velar porque los procesos de planificación y ejecución de proyectos beneficien a sus comunidades y se realicen en las condiciones de calidad, tiempo y costos convenidos.

La Contraloría social se realiza en todas las etapas de la formulación y gestión de las políticas públicas, planes y proyectos del gobierno: origen, diseño, gestión y evaluación.

Puede ser ejercida por los sujetos de derecho previstos en la Constitución, desde los niños/as y adolescentes hasta los adultos mayores.

Su campo de aplicación es extenso: el sistema educativo, los servicios públicos, el Parlamento, los tribunales de justicia, el Poder Electoral, el Poder Ciudadano.

La Contraloría social debe contemplar algunos principios básicos:

• 1. Respeto y libertad de organización de la población, sin distinción de clases sociales, políticas, religiosas o de cualquier tipo.

• 2. Participación organizada de la comunidad, para asegurar que la inversión se destine a alcanzar los objetivos y metas previstos en condiciones de economía, eficiencia y eficacia.

• 3. Corresponsabilidad entre Gobierno y sociedad civil, que requiere ser fortalecida para lograr la solución de los problemas más graves de las mayorías.

• 4. Propiciar transparencia, honestidad y eficiencia, en la administración de los recursos humanos, materiales, financieros, tecnológicos y de tiempo destinados, principalmente, a la inversión social

El Gobierno ha pensado en un sistema asociado a la rama del Poder Ciudadano que se ocupa de este tema:

La experiencia en América Latina es una fuente de aprendizaje

América Latina, como cualquier parte del mundo, puede exhibir variadas experiencias de control social que pretenden ejercerse sobre la Administración Pública en condiciones de autonomía respecto de ella. Sin embargo, destaca un hecho que pareciera no ser común a otras regiones, cual es el de propender a la institucionalización del control social, definiéndose desde el Estado quiénes, cómo, con qué y dónde puede ser desplegado. Para mostrar distintos tipos de contenidos dados a estas cuestiones y sus diferentes efectos, acudiremos a tres experiencias que, a su vez, reflejan diversos grados de formalización del control social y, por ende, distintos nudos críticos. Ellas son: la experiencia de los "Comités de Vigilancia" en Bolivia, circunscritos al ámbito municipal; la experiencia de la "Contraloría social" en México, originalmente vinculada a la ejecución de programas sociales, pero extendida a otros campos; y la experiencia de las "veedurías ciudadanas" desarrolladas en Colombia. El propósito es mostrar que la práctica del control social, cuando es institucionalizado a través de formas orgánicas, ilumina acerca de otras condiciones además de las ya remarcadas, necesarias para constituirse en un medio para aumentar la responsabilización de la Administración Pública.

Si en algo existe consenso es en que si no hay información, ninguno de los otros mecanismos puede realmente operar. Es más, en el extremo, podría obviarse no sólo la institucionalización del control social, sino incluso la consagración de recursos como los mencionados hasta ahora, pero aun así podría existir la posibilidad del control social si es que está asegurada la del escrutinio público. Este es el que crea las condiciones para la formación democrática de opinión pública y, si ella existe, también puede la sociedad –sea apelando a los medios de comunicación o a las movilizaciones– ejercer presión social sobre la Administración Pública, aun cuando no disponga de ningún otro mecanismo a ese fin.

Aplicando la Contraloría social en la práctica

Las experiencias de Contraloría social son pocas en el Venezuela por lo novedoso del instrumento de democracia participativa. Por cierto, existen más experiencias que surgen desde organismos del Estado –alcaldías o gobernaciones–, que desde la propia sociedad.

Recordemos en primer lugar, con la ayuda de este mapa mental, algunos de los ámbitos o mecanismos para practicar la Contraloría social.

Podemos actuar en la contraloría de servicios públicos, obras de infraestructura, ambiente, programas sociales, información pública. Y nuestras herramientas pueden ser denuncias y reclamos; solicitudes; capacitación y adiestramiento.

Para aplicar la Contraloría social de la gestión pública que se expresa en políticas, planes, programas y proyectos, recordemos las etapas o dimensiones donde podemos actuar:

Acudiremos a Nuria Cunill Grau (2001) para explicar la articulación entre la Contraloría social y el ciclo de vida de las políticas públicas.

El diseño de las políticas (PLANIFICACIÓN: planes y presupuestos)

El programa aprobado de manera democrática debe concretarse en políticas que aseguren su consistencia, financiamiento y orden de ejecución. Hacer contraloría en diseño requiere observar cómo se hace el análisis y la toma de decisiones sobre políticas públicas, considerando los aspectos políticos junto con los técnicos. Este diseño debe empezar por la Presidencia de la República, que ocupa un lugar fundamental en los sistemas políticos de América Latina.

a) Coordinación en el diseño

Resulta indispensable identificar el órgano responsable de coordinar el diseño. ¿Quién coordina el gobierno local? ¿En el ministerio? ¿Es una responsabilidad transversal que incluye a varios ministerios?

Recientemente, se han creado Unidades de Análisis Estratégico o de Políticas cercanas a la Presidencia/ministerios, que integran a profesionales de diversas disciplinas. Estas unidades tienen roles especiales en el proceso de formulación de políticas, identificando problemas, estudiando alternativas y analizando su viabilidad económica, política y administrativa.

Por otra parte, los gobiernos requieren coordinar el diseño de sus políticas públicas con los partidos políticos y el Congreso. En varios países europeos ambas tareas tienen mecanismos institucionalizados. En América Latina, en cambio, pareciera pensarse que el Presidente está por encima de los partidos, de cuyo apoyo político, sin embargo, depende. Esto favorece la falta de solidaridad de los partidos, así como su irresponsabilidad técnica.

Además, se debe contemplar también el trabajo de la Asamblea Nacional y los Concejos Municipales con la sociedad, y cómo desempeñan su labor legislativa, en concertación con la sociedad.

Para el diseño de las políticas públicas es necesario articular los aspectos técnicos y los políticos. Es un error común considerar los factores políticos como restricciones, cuando en democracia ellos son los que hacen posible la política pública.

Por otra parte, hacer Contraloría social del diseño de las políticas requiere una visión estratégica de mediano plazo que conjugue adecuadamente la dimensión política y la técnica en las políticas públicas. Para ello conviene institucionalizar que el Gobierno se evalúe y actualice la información sobre sus resultados periódicamente.

b) La participación

La experiencia internacional confirma que la participación es un requisito del diseño exitoso de políticas. Nadie se opone a ella, pero muchos le ponen límites inmediatamente. Sin embargo, en la era de la información, esto se torna más difícil.

La participación requiere información para analizar y comparar. También demanda la generación de capacidades para participar, así como programas específicos para consolidar la participación sectorial. Ello pasa por el fortalecimiento de las organizaciones civiles y la consolidación de una estructura institucional de seguimiento y evaluación de la Participación ciudadana.

Las organizaciones de base, los partidos políticos y los ciudadanos organizados en general deben ser capaces de prepararse para las elecciones, pero también para participar del nuevo concepto de gobierno y proponer políticas públicas.

c) Metas y presupuestos

Un tema importante en el diseño de las políticas es la articulación anual de las metas programáticas y los presupuestos. En democracia es necesario sumar al criterio de manejo presupuestario equilibrado, criterios y compromisos político-programáticos.

¿Cómo debe realizarse esta articulación? Las crisis refuerzan el papel central de las oficinas de presupuesto, el que tiende a permanecer en situaciones de equilibrio. Convendría asegurar mecanismos de control presupuestario que den un marco financiero en toda circunstancia, dejando que las autoridades sectoriales tengan una opinión de más peso en la asignación por temas.

La gestión del gobierno (EJECUCIÓN: incluida la cogestión con la sociedad civil)

La etapa más larga de una política pública suele ser su implementación, ya que distintos grupos ejercen presiones a fin de orientar la política en el sentido de su conveniencia. Incluso aquellos actores que tuvieron que hacer concesiones en el momento de la definición del problema tienen aquí una segunda oportunidad.

La gestión de las políticas debe ser parte de un proceso que incluye el diseño de las políticas, así como su evaluación. Y no da lo mismo un enfoque que otro.

a) El Gobierno es múltiple

Es claro que el gobierno no es uno, sino varios. Cada ministro, viceministro y director es uno en su parcela burocrática, asegurando la dispersión de los esfuerzos del Gobierno en todas las políticas públicas, que por su naturaleza se sobreponen a las parcelas, salvo excepciones.

De este modo se falta al principio económico básico de manejo de recursos escasos, con modalidades eficientes y eficaces en relación con algún fin. Así se consiguen menos y peores resultados que lo posible en cada política pública.

Un grupo permanente debería analizar temas que incluyan a más de un ministerio, para evaluar y aplicar mejores métodos de coordinación y puesta en práctica de las políticas. Se requiere una forma institucional cuya responsabilidad exclusiva -y excluyente de otras- sea la coordinación del gobierno en su conjunto, incluyendo los comités y comisiones referidos a políticas públicas, así como los grupos de trabajo ad-hoc. Esto es distinto a la actual lógica de los comités interministeriales, que son una solución apenas parcial, al reducir la multiplicidad.

Con la misma lógica, la dimensión municipal y regional debería ser incorporada a todas las etapas del flujo de las políticas públicas, y no manejadas aparte, según su diseño administrativo.

b) Manejo del gasto

En tercer lugar, debe examinarse la productividad del gasto público. La gestión pública debe elevarla, cualquiera sea el nivel del gasto. Este no es un argumento en contra del sector público, sino a favor de que cumpla bien su papel.

Las ganancias en eficiencia y eficacia del gasto público permiten reducir los gastos improductivos, al disminuir la diferencia entre el gasto actual en un programa y el menor gasto que produciría los mismos beneficios, con la máxima efectividad de costo. Al igual que en la empresa privada, este es un imperativo económico; pero en el sector público es, además, un imperativo ético.

El control de la gestión pública requiere transparencia del gasto público, a partir de un esfuerzo generalizado para mejorar la cantidad, calidad y oportunidad de la información fiscal y de las empresas públicas.

Corresponde abrir al público la estructura y las funciones del gobierno; sus intenciones en materia de política fiscal; la contabilidad del sector público, que debería ser auditada externamente; sus indicadores y proyecciones, así como la reducción de las operaciones extra presupuestarias y las cuasi fiscales. Estas últimas operaciones deberían incorporarse en el presupuesto público o en presupuestos complementarios de renuncia fiscal, de regulaciones obligatorias y de garantías.

Evaluación y seguimiento de las políticas

Por último, la contraloría fundamentalmente se apoya en la evaluación de las políticas, así como en exigir la responsabilidad y rendición de cuentas de los funcionarios. Pese a la importancia que, en teoría, le asignan los gobiernos, la evaluación de las políticas públicas casi no existe ni en Venezuela ni en América Latina.

Se gobierna para obtener resultados. Pero sin evaluación de las políticas públicas ¿cómo se podría hablar sobre los resultados?

La evaluación permite establecer una base común de análisis, a partir de la cual puedan mantenerse, modificarse o terminarse las políticas públicas. Cualquier iniciativa de reforma se basa en algún tipo de evaluación; lo importante es que sea transparente. Desde otro punto de vista, mejorar la capacidad de evaluación es un componente crítico de una iniciativa de reforma para mejorar la eficiencia operacional. Por último, una evaluación precisa facilita el otorgamiento de incentivos o la delegación de autonomía.

La evaluación puede ser previa, durante o posterior a la puesta en práctica de una política. La evaluación ex post permite realizar un diagnóstico de los resultados de las políticas, lo que facilita su perfeccionamiento, a partir de la detección de deficiencias y la sugerencia de otras soluciones. Esta evaluación puede referirse a la validez de los objetivos o exclusivamente a la gestión de la política: el objetivo no está en cuestión.

La evaluación no puede sustituir a un debate público en la comunidad o localidad, si bien puede aportar a éste. Tampoco puede sustituir las decisiones políticas o administrativas que deban tomarse, pero sí ubicarlas en un plano de discusión más racional.

a) Métodos

La inexistencia de una definición precisa de la misión de cada sector al interior del gobierno impide analizar la coherencia y la consistencia de las políticas. De ese modo, la evaluación puede ser parcial o arbitraria, limitándose a examinar su viabilidad y su beneficio neto actualizado en un cierto período.

Por eso, ya en el diseño de las políticas se requiere una definición clara de la misión y objetivos de los organismos públicos; una caracterización de productos y resultados, susceptibles de ser estimados de modo preciso y posibilitar la generación de indicadores cuantitativos y cualitativos; y la asignación de responsabilidades específicas.

Todas las propuestas de políticas presentadas deberían ser acompañadas de antecedentes precisos sobre sus objetivos, las demoras, el costo de su realización y sus modalidades de evaluación.

Se ha llamado evaluación interactiva al proceso de investigación participativa que analiza la organización, el funcionamiento y desarrollo de un programa en relación con sus objetivos, las expectativas de sus participantes y los resultados obtenidos. Ella está basada en la interacción directa o indirecta de los usuarios del programa, de éstos con los técnicos y de los técnicos con los directivos.

b) Indicadores

Si bien diversas actividades están en el sector público precisamente porque existen problemas de medición al respecto, es más que una frase ingeniosa el decir que "si no puede medirse la productividad, tampoco puede saberse si ella mejora, o cuánto".

Dada la diversidad de sus objetivos y la ausencia de criterios incontestables de apreciación de la gestión pública, se requiere un esfuerzo para precisar insumos, procesos, productos y resultados, y con ellos estimar la eficiencia, eficacia y efectividad de las políticas públicas.

La eficiencia puede medirse como el logro de determinados objetivos preestablecidos a un costo mínimo. Algunos indicadores al respecto son los de unidad de tiempo, dotación de personal y gasto en bienes y servicios requeridos para producir cada prestación. También la participación de los costos de administración y los costos de operación en los costos totales, rotación de los empleados y ausentismo de los funcionarios. Sin duda, existen otros indicadores posibles relacionados con la satisfacción del usuario, a partir de encuestas.

La eficacia corresponde al logro de los objetivos. Para medirla pueden utilizarse indicadores de diverso tipo: de calidad (número de errores y de reclamos por casos atendidos, número de reclamos sobre casos resueltos); de cobertura (número de usuarios en relación con los usuarios potenciales); y de oportunidad (tiempo de espera promedio, demora promedio en entrega del servicio, velocidad de respuesta a llamadas, cartas, reclamos).

La economía alude a la adecuada administración financiera de los recursos. Algunos indicadores son: desempeño financiero (superávit operacional, superávit sobre ingreso bruto) y la autosuficiencia (ingresos propios sobre ingresos totales y sobre gastos de operación)

Veamos finalmente el cuadro siguiente tomado de Nuria Cunill Grau (2001).

El control social sobre la Administración Pública: una primera aproximación a las respuestas

Actividades de autoaprendizaje

Preparando un observatorio social

Un observatorio social es una iniciativa ciudadana organizada para estudiar y generar opinión y comunicación, y así poder realizar un proceso de Contraloría social de una política pública, como por ejemplo las políticas sociales de salud, educación o ambiente. Algo así como "comprender mejor para hacer mejor",

• 1. Propóngale a un grupo de vecinos, amigos y/o familiares constituir un grupo para realizar una observación social.

• 2. Identifiquen un derecho tal como educación, salud, ambiente, vivienda, abastecimiento, para el cual se debe prestar un servicio público por parte del Estado. Nombren un Coordinador.

• 3. Enumérense los participantes por orden del 1 al 3 para formar tres grupos. Pueden ser 2 grupos si el número de participantes es menor de veinte.

• 4. Cada grupo se sentará formando círculos de la siguiente manera:

• 5. El grupo 1 discute algún tema y llega a una conclusión (aproximadamente 15 minutos) Por ejemplo: ¿cuál es la política pública establecida para los servicios de salud en la parroquia? ¿Existe alguna política o programa social instrumentado por el gobierno nacional, regional o local? ¿Se han establecido los objetivos y resultados de tales políticas?

• 6. El grupo 2 observa y da una opinión sobre la respuesta dada por el grupo 1. El grupo 3 observa y da una opinión sobre los otros dos grupos.

• 7. Luego se hace una síntesis general. El coordinador debe estar muy atento para hacer preguntas que orienten y profundicen la discusión.

• 8. Al finalizar el trabajo disponemos de la materia prima para elaborar instrumentos de comunicación: cartas, boletines informativos, volantes, carteleras, murales para difundir los resultados de la observación social.

Si esta observación social se documenta y se hace sistemática, digamos trimestral, entonces estaremos constituyendo un grupo de Contraloría social de las políticas de salud en la parroquia o el municipio. Para lo cual podemos utilizar herramientas de comunicación previstas en el módulo 17.

Autoevaluación y coevaluación

Para efectos de verificar nuestros conocimientos, habilidades y actitudes luego de estudiar este tema podemos realizar las siguientes actividades:

1) Cuestionario personal o autoevaluación:

¿Qué es para mí practicar la Contraloría social?

¿Cómo puedo ejercer ese derecho?

¿De qué manera la actividad de aprendizaje me permite cumplir con este deber?

¿Qué emociones experimenté en la actividad de aprendizaje?

2) Evaluación colectiva o coevaluación

(se puede utilizar al final de la reunión o Asamblea):

¿Se logró el objetivo de la reunión o Asamblea? ¿Por qué?

¿Cómo se ejerció la participación?

¿Los participantes quedaron satisfechos de los resultados?

¿Qué mecanismo se estableció para el seguimiento de la Asamblea?

Bibliografía

• Cunill Grau, Nuria (2001). Responsabilización por el control social. Borrador, CLAD. Caracas.

• Instituto Mexicano para el Desarrollo de la Democracia-Imdec (1983). Técnicas participativas para la educación popular. Tomo I. Editorial Imdec, México.

• Lahera P., Eugenio (2000). Reforma del Estado: un enfoque de políticas públicas. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 16, Caracas.

• Martínez, Enrique M.(2004). "El control social". Editorial del Boletín SABER COMO. Instituto de Tecnología industrial. INTI. Argentina.

Enviado por:

Ing.+Lic. Yunior Andrés Castillo S.

"NO A LA CULTURA DEL SECRETO, SI A LA LIBERTAD DE INFORMACION"®

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Santiago de los Caballeros,

República Dominicana,

2015.

"DIOS, JUAN PABLO DUARTE Y JUAN BOSCH – POR SIEMPRE"®