El sistema de regulación sectorial en Bolivia (página 2)

• Generalidad, que tiene relación con el principio de igualad ante la ley ya que todos los administrados tienen derecho a recibir, usar y gozar de los beneficios de la prestación de los servicios públicos.
• Regularidad, se refiere a que el servicio público debe prestarse con la eficiencia y al momento en que es requerido por los administrados, es decir sin deficiencias en cuanto a su calidad.
• Uniformidad, las condiciones que presta el servicio público en cuanto a las tasas y tarifas, son uniformes para cada clase o categoría del servicio sin existir privilegios ni excepciones.
• Continuidad, los servicios públicos deben ser prestados de manera continua sin interrupciones, esto en razón a la importancia de los servicios, ya que son elementales.

2.- Antecedentes de la regulación.

Regulación es un conjunto de instrumentos adoptados por los gobiernos para establecer requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y los ciudadanos, es así que las regulaciones bien pueden constituirse en limitaciones impuestas a la libertad de los ciudadanos y de las empresas por razones de interés público.

El autor Joan Prats Catalá hizo referencia a las clases de regulación resumiendo las siguientes:

• Regulaciones Económicas, con las que se interviene directamente en decisiones de mercado tales como la fijación de precios, la protección de la competencia, la entrada o salida en los mercados.
• Regulaciones Sociales, con las que se intenta proteger los bienes públicos tales como la salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesión social.
• Regulaciones Administrativas, son las formalidades administrativas mediante las cuales los gobiernos recogen información e intervienen en las decisiones económicas individuales.

3.- Naturaleza jurídica de los Entes Regulatorios.

Los entes regulatorios han sido creados como personas administrativas con competencia especial y personalidad jurídica propia, claro esta que en ningún momento pierden la administración, el control o mas bien, la tutela por parte de la Administración.

Son considerados como entes descentralizados de tipo institucional que se caracterizan por realizar actividades específicas de servicios y de carácter rentable, denominada como entidades autarquicas

Se trata entonces de entidades autárquicas, al tratarse de descentralizaciones jurídicas del Estado, que participan de la naturaleza pública de este formando parte de su organización administrativa.

Es así que el Sistema de Regulación Sectorial en Bolivia, forma parte del Poder Ejecutivo, bajo la tuición del Ministerio de Hacienda y Desarrollo Económico y que a su vez se compone de la Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales, considerándose estos últimos personas de Derecho público con jurisdicción Nacional, Autonomía de Gestión Técnica, Administrativa y Económica.

Debido a las atribuciones conferidas por ley, las entidades de regulación realizan acciones que antes eran privativas de los Ministerios del Poder Ejecutivo y que ahora están protegidas de las presiones políticas circunstanciales por ser instrumentos independientes y autárquicos enmarcados en procedimientos administrativos que buscan cumplir sus objetivos lejos de las presiones políticas y persiguiendo la protección del consumidor y de las empresas.

Para el autor Pablo Spiller uno de los principales objetivos de la regulación de los servicios públicos es el limitar de alguna manera el oportunismo gubernamental para así garantizar una óptima inversión y calidad, a largo plazo y con precios bajos, lo que se resume en la credibilidad a la inversión para la prestación de los servicios públicos.

Cuando la regulación es adecuada, soluciona un problema contractual central entre el gobierno y los operadores de servicios públicos restringiendo la posibilidad de oportunismo gubernamental o lo que es igual, de injerencia política, lo que produce tres tipos de distorsiones al momento de la prestación de los servicios públicos:

• Por un lado se ve afectado el nivel de inversiones en razón al alto riesgo de oportunismo gubernamental, lo que produce que se vea afectado el nivel de inversiones.
• El oportunismo gubernamental también lleva a distorsiones en lo que se refiera a la calidad y a la tecnología debido a que el mantenimiento se ve afectado, lo cual repercute sin duda en la calidad de los servicios.
• Cuando el régimen regulatorio no es creíble en razón de que existe alto riesgo de oportunismo gubernamental, da lugar a que las empresas inversoras exijan precios muy elevados en la prestación de servicios para cubrir de alguna manera el riesgo que asumen al invertir y aseguren de alguna manera la recuperación de su inversión en un periodo muy corto de tiempo

Los entes reguladores pueden bien considerarse árbitros que buscan proteger los intereses tanto de las empresas prestadoras de los servicios públicos como así también la protección de los usuarios.

4.- Características de los Entes Regulatorios.

La regulación puede variar de un sector a otro, pero en general los entes reguladores tienen las siguientes características o principios fundamentales y generales:

• Persiguen fines estatales.
• Poseen recursos asignados para cumplir sus fines.
• Se aplica el régimen de control establecido para el sector público.
• Existen recursos contra las decisiones de los órganos superiores de dichos entes.
• Existe la imposibilidad de reconocerles plena autonomía, están por tanto siempre bajo tuición.
• Son entidades autarquicas que actúan en el marco de la organización administrativa del Estado hallándose sometidos al poder de tutela del Poder Ejecutivo o de los ministros competentes según se el caso.
• El ente regulador tiene como características básicas la autonomía gerencial, política, económica y responsabilidad (accountability), esta última implica que el ente regulador debe ser eficiente y eficaz.

5.- Potestades de los entes regulatorios.

El ordenamiento jurídico le otorga potestades a estos entes reguladores, con distinta naturaleza y extensión.

Están vinculadas con la fiscalización de los servicios, el cumplimiento de las condiciones fijadas en los contratos de concesión o licencias, incluyendo el control sobre la aplicación de las tasas y el cálculo de las bases de los contratos de concesión que se celebren, imposición de sanciones, prevención de conductas anticompetitivas, resolución de controversias, continuidad en la prestación del servicio público, la regularidad del servicio, la protección del principio de igualdad evitando cualquier forma de discriminación, etc.

Entre los principales objetivos que tienen los entes regulatorios, esta la promoción de la competencia, la defensa del mercado y de las libertades económicas de las personas vinculadas con la prestación de servicios públicos junto a la justicia y racionabilidad en las tarifas, la protección del usuario y de las empresas, y todo esto bajo un solo objetivo que es el de MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA DE LAS PERSONAS.

6.- Antecedentes de la Regulación en Bolivia

Durante mucho tiempo y en varios países del mundo los llamados servicios públicos han sido responsabilidad del Estado, se desarrollaron numerosas empresas estatales que se encargaron de brindar los servicios de agua, electricidad, hidrocarburos, telecomunicaciones y transporte.

Creemos firmemente que es necesario grandes inversiones para poder incrementar la cobertura y mejorar la calidad de la prestación de estos servicios y en su momento los mercados no estaban lo suficientemente desarrollados como para que el sector privado pudiese satisfacer aquellas necesidades fundamentales de la forma mas adecuada, siendo el Estado el único que se pensó seria apto para tal efecto. Esta idea es una de las consecuencias que dejó a la sociedad Boliviana la Revolución de 1952, donde se sufre un largo proceso de estatización, que nos trae como resultado el crecimiento del aparato estatal, alimentando una fuerte tendencia nacionalista y estatista en la población Boliviana en general.

El hecho de que sea el Estado el que de manera directa intervenga en la prestación de los servicios más importantes a la sociedad, era sin duda el origen de muchas deficiencias tanto en la eficacia como en la eficiencia de la prestación de los servicios, como así también en la protección del usuario o consumidor debido que la empresas eran monopólicas y se carecía de los sistemas para que los usuarios efectúen sus reclamos; por otro lado, la gestión ineficiente de las empresas públicas, favoritismos políticos, la falta de continuidad en la prestación de los servicios y la grave inestabilidad de las autoridades de las instituciones; que por cierto no eran siempre las personas idóneas para dirigir las empresas estatales; los precios se convirtieron en un instrumento de interés político, donde el Estado se encargaba de subvencionar y subsidiar. Todo lo anteriormente mencionado se origina en razón de que existía una falta total de reconocimiento y adecuada separación de los tres roles que son considerados básicos en la prestación de servicios como ser: la política, la prestación y la regulación. Este es un principio tan fundamental para el Derecho Administrativo, como lo es para el Derecho Constitucional la teoría de la separación de poderes.

Es así que luego de duras experiencias, durante la década de los ochenta surge un movimiento reformador de los servicios públicos separando:

• La Política, limitada a la tarea de establecer normas y fijar metas.
• La Prestación, la cual para a manos de empresas privadas.
• La Regulación, siendo esta una función propia del Estado, pero que requiere autonomía con respecto al proceso político, es así que esta función debe confiarse a entes reguladores que sean organismos públicos, autónomos de naturaleza descentralizada e independiente.

Un aspecto importante que aparece en la doctrina argentina, es la idea de que "el que concede no debe controlar", así lo expresa el autor Agustín Gordillo, cuando afirma que " el que concede u otorga un monopolio no debe ser el que controle. Es el mismo principio de la división de poderes y el sistema de frenos y contrapesos que nuestra Constitución perfecciona" asintió. Así también establece mencionado autor, que "Privar a los usuarios de un órgano de control, imparcial e independiente del poder central, concedente, destruye la imparcialidad objetiva del órgano de control y afecta también la imparcialidad del órgano siendo la imparcialidad un principio fundamental del procedimiento".

Claro esta que ante una independencia tal, deben establecerse limitaciones, es así como indica el mismo autor, que "la independencia constitucional de los entes reguladores, sin sujeción al poder ejecutivo, no supone que tengamos órganos pretendidamente sin control. Lo que ocurre es que se ha pensado que el control de tales entes no lo puede hacer bien el poder ejecutivo concedente, demasiado cercano a los monopolios que el mismo ha concedido, sino que lo harán mejor otros órganos también independientes como lo es el poder judicial".

El fin que persiguen estas reformas es modificar el antiguo modelo de prestación de los servicios mediante la transferencia de dicha prestación a la empresa privada y a su vez la creación de un marco regulatorio que permita guardar un equilibrio entre los intereses del usuario, las empresas y el Estado.

La reforma en general se llevo a cabo en dos fases o etapas, abarcando la primera etapa la liberalización de los precios, la apertura al comercio exterior y el control del déficit fiscal implantada a corto plazo y una segunda etapa que abarca los temas de la reestructuración del Estado, las privatizaciones y la desregulación de la economía.

En cuanto al tema que nos ocupa, podemos decir que la desestatización de las empresas públicas Bolivianas ocurrió de dos maneras:

• Las medianas y pequeñas empresas estatales que se dedicaban en su mayoría a la producción y comercialización de bienes se privatizaron en forma tradicional, con la ley No. 1330 de privatización del 24 de abril de 1992, siendo adjudicadas por el mayor precio ofrecido mediante oferta pública, persiguiendo la obtención de recursos externos para poder llevar a cabo los proyectos necesarios en infraestructura (abastecimiento de agua potable, saneamiento básico, electrificación, etc.) que se encontraban paralizados por la incapacidad del estado de generar esos recursos para lo cual se requería de grandes inversiones.
• En relación a las empresas estatales de mayor dimensión y prestadoras de servicios públicos, la transferencia de su control a la iniciativa privada, se la denominó Capitalización.

La ley de Capitalización tomó a las seis mayores empresas estatales Bolivianas, a saber:

• Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB)
• Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL)
• Empresa Nacional de Electrificación (ENDE)
• Empresa Metalúrgica Vinto (EMV)
• Lloyd Aéreo Boliviano (LAB)
• Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE)

El ministerio de Capitalización fue responsable, junto con las empresas capitalizables, de la elaboración de las leyes sectoriales, definiendo el marco regulatorio de los mercados sobre el cual se definirían las concesiones y la fijación de las tarifas.

Esta medida origina que se cree inmediatamente un marco regulatorio de los sectores capitalizados, haciéndose necesaria la conformación de nuevas Leyes Sectoriales.

Posteriormente se promulgan las leyes relativas a algunos de los sectores regulados, como son las ley de electricidad, telecomunicaciones e hidrocarburos.

Es así como se origina la regulación en Bolivia, siendo parte integrante de un conjunto de reformas que sufre el país a partir de la década de los ochenta y que a su vez es parte integrante de un movimiento de reforma del sistema económico a nivel mundial.

7.- Reformas de la Regulación.

La economía de mercado que fue la que superó al estatismo, permitió al ciudadano dirigirse conforme a su voluntad, esfuerzo e iniciativa personal, asumiendo el Estado un papel distinto, menos paternalista pero que a su vez se le otorga una función fundamental que es la de formular las políticas públicas como normador y en cierta forma un regulador, garantizando el equilibrio entre la Administración y el Administrado, persiguiendo como un fin principal la vigencia del Estado de Derecho.

8.- Usuarios.

En el modelo tradicional, los usuarios o consumidores no tenían ninguna participación en lo que es la prestación de los servicios públicos, y si consideramos que el objetivo de la provisión de los servicios básicos es la satisfacción de las necesidades de los usuarios o del consumidor final, nos daremos cuenta que este objetivo no se cumplía, ya que el usuario carecía totalmente de la protección y de los medios jurídicos necesarios para hacer valer sus derechos.

El nuevo modelo le otorga la posibilidad a los usuarios de poder participar activamente en la regulación de los servicios, mediante tres medios básicos como son las reclamaciones, las apelaciones y las audiencias publicas, los cuales detallaremos mas adelante.

Es importante el hecho de que los usuarios participen activamente, lo que permite que se genere la información necesaria a los participantes en las diversas actividades de cada industria y sector regulado.

9.- Empresas de Servicios Públicos.

En el modelo tradicional, las empresas prestadoras de servicios públicos al no estar sujetas a una entidad reguladora, se encontraban acostumbradas a la ingerencia política u oportunismo gubernamental sin que exista una marco regulador que las obliguen a cumplir con sus fines y objetivos. En el nuevo sistema las empresas deben atenerse a las disposiciones reguladoras de cada sector.

Por otro lado, la regulación no implica una jerarquía entre lo que es la protección del usuario con relación a la protección de las empresas prestadoras de los servicios públicos, lo que significa que estos entes no se limitan tan sólo a la tutela de los usuarios ni a ejercer su representación, sino que tienen que cumplir con todos los fines que han justificado su creación, resguardando los derechos e intereses de los diferentes protagonistas de la regulación, es decir de los usuarios, las empresas y del Estado.

10.- Ente Regulador.

El proceso de transición significa para el ente regulador, el inicio de sus funciones y lograr que los actores de las sociedad puedan comprender a cabalidad su nuevo rol.

11.- Contrato Regulatorio.

El contrato regulatorio es un acuerdo que se establece entre las empresas reguladas y los entes reguladores, esto es entre las empresas y la sociedad; el cual esta confirmado por un conjunto de normas legales y contratos con las empresas que buscan definir las reglas regulatorias persiguiendo la obtención de un mercado competitivo y la contribución al bienestar social.

12.- Modelos de Regulación.

Según algunos autores, en la regulación de los servicios públicos podemos encontrar tres modelos o formas de regular, a saber:

1. El modelo de regulación unisectorial, esto quiere decir, un ente regulatorio para cada sector a ser regulado esto se refiere a instituciones regulatorias que operan de forma aislada.

Este modelo presenta algunas ventajas:

• No concentra la regulación en una sola institución es decir, que no existe la concentración de la regulación en un solo ente regulatorio.
• Existe una mayor posibilidad de desarrollar un conocimiento especializado de las características tecnológicas, económicas e institucionales del sector que se regula.
• Existe una competencia interinstitucional indirecta entre los entes regulatorios unisectoriales al existir la posibilidad de comparar a los entes entre si con el fin de optimizar la regulación.

b) El modelo de regulación multisectorial, es cuando un ente regulador controla varios servicios, como ser transportes, hidrocarburos, y telecomunicaciones.

• Permite reducir los costos de la regulación compartiendo recursos humanos especializados en la realización de las actividades reguladoras que son comunes a las diferentes industrias.
• Permite un tratamiento similar a actividades regulatorias comunes.
• Permite también promover mayor consistencia en las decisiones regulatorias que se adoptan en los distintos sectores de cada industria
• Permite controlar con una mayor resistencia a las presiones de los intereses de los usuarios, empresas y al Estado al regular una diversidad de servicios correspondientes a diferentes industrias existiendo una mayor consistencia en las decisiones.
• Generalmente tienen bajo su cargo la función reguladora y normativa.

c) El modelo de regulación mixto, que según la idea de algunos autores, es el que ha sido adoptado por Bolivia. Este modelo nace en razón a las características que el mismo presenta, provinentes del modelo unisectorial, ya que cada sector es regulado por una sujeto independiente y a las características tomadas del modelo multisectorial como son la apelación, fiscalización y coordinación de la Superintendencia General.

Creemos que Bolivia puede gozar de los beneficios y ventajas que le brinda cada modelo descrito anteriormente, debido a que la Ley SIRESE no crea una sola institución regulatoria encargada de todas las actividades regulatorias sectoriales ni tampoco crea instituciones que operan de manera completamente aislada, pero esto sin afirmar que en Bolivia la regulación sea mixta, ya que a nuestro parecer en Bolivia la regulación es eminentemente unisectorial basándonos en el hecho de que existe una superintendecia para regular cada sector y que si bien existe una Superintendencia General que coordina y fiscaliza a las demás, esto no incide de forma directa sobre la regulación de los servicios públicos, los cuales son regulados cada uno por una superintendencia especial.

Una de las características del modelo de regulación usado en Bolivia es que la capacidad normativa esta reservada para ser ejercida por el poder Legislativo (a través de leyes) y del Poder Ejecutivo (mediante Decretos), por tanto el Sistema regulatorio Boliviano carece de cualquier capacidad normativa.

13.- Sistemas de Regulación en Bolivia

Los Sistemas de Regulación en Bolivia son: el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), el Sistema de Regulación Financiero (SIREFI) y el Sistema de Regulación de Recursos Naturales (SIRENARE).

El SIRENARE

El Sistema de Recursos Naturales Renovables es el sistema encargado de regular los sectores forestal y agrario, con el objetivo de precautelar la sostenibilidad en su uso, la protección a la biodiversidad y del medio ambiente y esta conformada por una Superintendencia General y las Superintendencias Agraria y Forestal, que transitoriamente han estado funcionando a través de la Superintendencia General del SIRESE. Esto lógicamente, en razón a que no existe una ley del SIRENARE que respalde su creación, y solamente existe una articulo en la ley forestal que hace mención al mismo; por tanto el régimen de superintendencias que existe para los servicios públicos (SIRESE) es usado para regular los recursos naturales renovables, al menos de forma transitoria.

El SIREFI

El Sistema de Regulación Financiero regula los sectores de pensiones, valores, seguros y bancos.

Fue creado por Ley No. 1732 de 29 de noviembre de 1996 (Ley de Pensiones) con el fin de regular, controlar y supervisar las actividades, personas entidades relacionadas con el seguro social obligatorio de largo plazo, bancos y entidades financieras, entidades aseguradoras y reaseguradoras del mercado de valores.

La estructura del SIREFI fue modificada por la Ley de Propiedad y Crédito Popular (Ley 1864 de 15 de junio de 1998) la cual modifica la estructura del SIREFI que ahora se conforma de la Superintendencia de Recursos Jerárquicos (SRJ), la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) y la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS).

EL SIRESE

I. Definición

El Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) nace con la ley 1600 del 28 de Octubre de 1994 y es el conjunto de actividades del Estado que buscan establecer las condiciones de la competencia y asegurar su funcionamiento.

II. Objetivos del SIRESE

La finalidad del SIRESE es "el regular, controlar y supervisar aquellas actividades de los sectores de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes, saneamiento básico (modificado mediante ley 2029 del 20 de octubre de 1999) y de todos los demás sectores que se incorporen al sistema mediante ley.

En Octubre de 1994 el SIRESE es creado en Bolivia mediante la Ley 1600, para regular monopolios naturales, promover y defender la competencia en el mercado y defender al consumidor, buscando contribuir al desarrollo económico y social del País; sin embargo el sistema recién comenzó a desarrollar sus actividades en 1997, y es en la Ley de Capitalización en la inicialmente se prevé la idea de regular los servicios públicos. (Artículo 10).

El artículo primero de la ley SIRESE es el que justifica la creación del sistema y relata los aspectos más importantes de la regulación sectorial como ser: el alcanzar eficiencia y contribuir al desarrollo y acceso a los servicios; esto implica minimizar costos, introducir innovaciones en el proceso productivo y llegar a mayor número de usuarios, constituyéndose en un sistema que permita lograr un equilibrio entre los intereses de las empresas, los usuarios y el mismo Estado, logrando que los servicios lleguen a más usuarios y de mejor manera, es decir, de forma eficiente y en condiciones competitivas, donde las empresas obtienen un retorno adecuado a su capital y el estado mejora el desarrollo del mercado para el mayor y mejor beneficio de la sociedad.

III. Conformación del SIRESE

En cuanto a su conformación, el SIRESE se encuentra compuesto por una Superintendencia General y cinco Superintendencias Sectoriales, las cuales son personas de Derecho Público, pero que si bien se trata de órganos autárquicos; lo que implica que tienen autonomía de gestión técnica administrativa y económica, es decir que poseen la capacidad de administrarse; no dejan de estar sujetos a tuición por parte del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda y Desarrollo Económico, y además tienen competencia y jurisdicción nacional.

La Superintendencia General se encuentra dirigida y representada por el Superintendente General, y las Superintendencias Sectoriales están dirigidas cada una, por un Superintendente Sectorial correspondiente a cada sector.

Existen normas comunes a los Superintendentes del SIRESE, entre ellas cabe resaltar que así como el Superintendente General, los Superintendentes Sectoriales son elegidos por el Presidente de la República en función a las ternas que propone el Senado por dos tercios de votos de sus miembros presentes; ejercen sus funciones a tiempo completo con excepción del ejercicio de sus funciones como docentes universitarios, y no pueden ser reelegidos sino pasado un periodo igual al que hubiesen ejercido su mandato.

En el caso del Superintendente General, ejerce sus funciones por un plazo de 7 años y los Superintendentes Sectoriales por un período de 5 años.

Los requisitos para poder ser Superintendente General y Superintendente Sectorial son:

• Tener nacionalidad boliviana
• Poseer titulo universitario
• Llevar como mínimo 10 años de experiencia profesional
• No estar comprendido dentro de las causales de imposibilidad, para ejercer el cargo.

La ley SIRESE establece normas para precautelar la estabilidad de los Superintendentes, estipulando que estos sólo podrán ser destituidos en virtud a sentencia ejecutoriada por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones o cuando existiese relación de parentesco de consanguinidad en línea directa, colateral o de afinidad, hasta el segundo grado inclusive, con el Presidente de la República o el Vicepresidente de la República, o entre los Superintendentes entre sí.

Asimismo, la ley prevé los casos de imposibilidad para ejercer el cargo de Superintendente General y Sectorial, estableciendo que no pueden ser nombrados como tales, aquellas personas que tuvieren conflicto de interés, relación de negocios o participación directa o indirecta en cualquiera de las empresas que realicen actividades sujetas a la regulación de la ley SIRESE; aquellas personas que tuvieren auto final de instrucción que disponga procesamiento penal o resolución por la que se atribuya responsabilidad administrativa o civil conforme a la ley; y aquellos que hubiesen sido condenados a penas privativas de libertad por la comisión de delitos dolosos, hasta cinco años después de cumplida la condena impuesta.

Para el caso de imposibilidad del ejercicio de las funciones de los Superintendentes, es necesario que cada Superintendente, al momento de asumir su cargo, declare bajo juramento sus relaciones de parentesco de consanguinidad o de afinidad, hasta el segundo grado inclusive.

Podemos establecer en resumen, tres principios que rigen a las superintendencias del SIRESE:

• Incompatibilidad, que se refiere a que los superintendentes del SIRESE deben ejercer sus cargos a tiempo completo y dedicación exclusiva, pudiendo tan solo ejercerlas funciones como docentes universitarios.
• Independencia funcional, que es necesaria para impedir la indebida influencia de los poderes políticos de turno lo que se constituye en una garantía a la estabilidad e inamovilidad de los cargos sin motivos fundamentados, además de la legitimidad en su designación y representación.
• Idoneidad, que es otra de las garantías contra la influencia del poder político, ya que los cargos de la administración de los entes regualtorios debe recaer sobre personas con antecedentes técnicos y profesionales en la materia.

IV. Superintendencia General.

Según lo establecido en el Artículo 7 de la ley 1600 (SIRESE) la Superintendencia General esta dirigida por un Superintendente General, la cual no ejerce una función regulatoria de forma directa, ni tienen autoridad jerárquica sobre las Superintendencias Sectoriales, ya que su finalidad es fortalecer al SIRESE en su conjunto.

En definitiva las funciones de la Superintendencia General pueden ser conceptualizadas en tres funciones fundamentales:

• Apelación, que se refiere a que la parte que se encuentre perjudicada en las decisiones que toman las distintas Superintendencias Sectoriales, pueden presentar el recurso Jerárquico ante la Superintendencia General, actuando como una segunda instancia, lo que permite evitar la necesidad de recurrir a la vía judicial.
• La fiscalización, o responsabilidad (accountability) que ejerce la Superintendencia General sobre la eficiencia y eficacia de las gestión de las Superintendencias Sectoriales, sin interferir ni asumir responsabilidad de las funciones regulatorias propias de los superintendentes sectoriales; pero aun así puede en su caso adoptar medidas disciplinarias y administrativas para lograr el cumplimiento de sus funciones.
• La coordinación, que se refiere a que la Superintendecia General coordina para que el SIRESE funcione como un verdadero sistema, definiendo políticas sobre recursos humanos, salarios, estructuras administrativas, presupuestos, normas internas, etc.

El Superintendente General debe aprobar las políticas saláriales y de recursos humanos de su Superintendencia y de cada Superintendencia Sectorial, aprobándose anualmente como parte de la elaboración de los presupuestos anuales respectivos.

Archivo Público.

La Superintendencia General llevará un archivo público que contenga copias legalizadas de: todas las Resoluciones emitidas por el Superintendente General y los Superintendentes Sectoriales, de los recursos de revocatoria y demás dictámenes emitidos por los Superintendentes Sectoriales.

V. Superintendencias Sectoriales.

La ley 1600 da origen a las cinco Superintendencias Sectoriales, donde en cada una de ellas existe un Superintendente Sectorial que la dirige y representa.

Los Superintendentes son Servidores públicos, y por tanto deben regirse según las normas de conducta del servidor publicó que establece la ley SAFCO.

Las funciones de los Superintendentes Sectoriales pueden variar según el sector que regulan, pero la ley SIRESE en el articulo 10 y el D.S. 24504, establecen que los Superintendentes Sectoriales tienen como funciones generales las siguientes:

a) Ejercer la autoridad ejecutiva y administrativa de su respectiva Superintendencia.

b) Dictar resoluciones sobre las materias de su competencia.

c) Representan a la Superintendencia respectiva ante las instituciones públicas, privadas, nacionales e internacionales.

d) Suscribir contratos y convenios para el desarrollo de sus actividades administrativas.

e) Designar y remover al personal de su superintendencia, fijando sus remuneraciones y funciones, de conformidad a las políticas salariales y de recursos humanos del SIRESE debidamente aprobadas por el Superintendente General.

f) Desconcentrar funciones técnico administrativas.

VI. Intendentes.

Los Superintendentes pueden designar intendentes según sus necesidades, a los cuales les asigne las actividades que considere necesarias, entre las cuales se encuentra la de realizar las labores del Superintendente (siempre que no sean facultades de resolución) o actuar como interinos en casos en los que este se encuentre ausente, impedido, o en caso de renuncia o fallecimiento. Los intendentes deben encontrarse dentro de la estructura general administrativa que apruebe el Superintendente General.

Cabe resaltar que el intendente que será designado como interino; en los casos de ausencia, impedimento, renuncia o fallecimiento del Superintendente titular; hasta la designación del nuevo Superintendente, siempre que la ausencia o impedimeinto no sea mayor a un periodo de 30 días, ya que en ese caso se elegirá a un interino. La designación se realizará necesariamente mediante una Resolución Suprema.

VII. Oficinas Regionales.

Las Superintendencias Sectoriales tiene plena facultad de establecer oficinas regionales, que tengas las funciones de recibir solicitudes, reclamos, denuncias y demás recursos; ofrecer información al público sobre todas las actividades de cada Superintendencia Sectorial; y deben cumplir con todas las instrucciones emitidas por el Superintendente Sectorial.

VIII. Confidencialidad.

Un tema importante se refiere a la confidencialidad, ya que está establecido en la normativa sectorial que toda la información que es presentada a las Superintendencias esta sujeta a reserva y solamente puede proporcionarse al titular o al representante legal de la empresa o entidad que presentó dicha información lo que creemos se constituye en una garantía para los agentes reguladores, ya que esta reserva sólo podrá levantarse en determinados casos, como así lo establece el D.S. 24504, como ser:

• Cuando existe orden judicial motivada expedida por un juez competente.
• Cuando se requiera emitir informes ordenados por los jueces, por la administración tributaria o requeridos por los otros superintendentes.
• Cuando se requiera emitir informes a requerimiento del Superintendente General, del poder ejecutivo o legislativo.

La normas sectoriales dan la posibilidad de solicitar la reserva de determinada información a los Superintendentes Sectoriales y al Superintendente General.

Como una forma de precautelar la confidencialidad es que se establece que los Superintendentes y los demás funcionarios de las Superintendencias, están prohibidos de dar a conocer la información que han conocido durante todo el transcurso del ejercicio de sus funciones, lo que implica que esta confidencialidad se mantiene aún cuando los Superintendentes han cesado sus funciones.

IX. Sanciones.

Los Superintendentes están facultados según el D.S.24505 , de poder aplicar sanciones pecuniarias en caso de que se incumpla con sus resoluciones, para lo cual se aplicará analógicamente las sanciones pecuniarias establecidas en el código de procedimiento civil.

X. Prueba.

Los Superintendentes tienen la posibilidad de requerir y ordenar la producción de pruebas, informes, dictámenes en los casos que consideren convenientes, las cuales serán valoradas por estos según la sana crítica o valoración razonada de la prueba.

XI. Protección de la Competencia.

Uno de los principales objetivos del Sistema de Regulación Sectorial se refiere a la protección de la competencia, buscando ante todo que las empresas y las demás entidades que realizan actividades en los sectores regulados, lo hagan siempre garantizando la libre competencia.

Para tal efecto, la ley prohíbe que se conformen entre esas empresas y entidades, acuerdos que busquen impedir, restringir o distorsionar la libre competencia, ya sea fijando conjuntamente precios de forma directa o indirecta; estableciendo limitaciones, repartiéndose el control de la producción, los mercados, y fuentes de aprovisionamiento; o que desarrollando prácticas anticompetitivas similares. (Art. 16, Ley SIRESE).

Es así que las normas sectoriales otorgan la posibilidad a cualquier persona, empresa o entidad que realice actividades en un sector sujeto a regulación, de que pueda efectuar consultas para obtener un pronunciamiento del Superintendente Sectorial con relaciones a, convenios, contratos, decisiones o prácticas y fusiones, que sean contrarias al principio de la libre competencia.

Por otro lado, la ley prohíbe las practicas abusivas establecidas en el Art. 17 Ley SIRESE.

Otra manera de proteger la competencia es evitar la fusión entre competidores, siempre que esta fusión tenga por finalidad el establecer, promover o consolidar una posición dominante en algún mercado específico; esto se determina en función al principio de que la empresa o entidad regulada tiene una posición dominante cuando como oferente o demandante de determinados bienes, es la única dentro del mercado o cuando no esta expuesta a una competencia sustancial dentro del sector regulado.

En cuanto al tema de la fusión, podemos decir que la ley prevé una exclusión, que se basa en que la Superintendencia Sectorial correspondiente, puede mediante una Resolución Suprema permitir aquellas fusiones que contribuyan a la mejora de la producción o distribución de bienes y servicios regulados y a promover el progreso técnico o económico en beneficio de los consumidores y usuarios, siempre y cuando no den lugar a la posibilidad de eliminar, restringir o distorsionar la competencia.

Las exclusiones deben presentarse al respectivo Superintendente Sectorial indicando, las personas, empresas, o entidades involucradas; estableciendo la relación existente entre esas personas, empresas o entidades, ya sea entre ellas y con otras competidoras; estableciendo la extensión de las actividades efectuadas por ellas, indicando su participación en el mercado y finalmente fundamentando su solicitud.

XII. Protección del Usuario

Le corresponde al ente regulador como árbitro, velar por los intereses de los usuarios, adoptando las medidas necesarias para asegurar que estos reciban un servicio de buena calidad, a un precio razonable y que dispongan de los medios necesarios para poder expresar sus reclamos.

Como ya se ha mencionado, en el sistema tradicional de la prestación de los servicios públicos, los usuarios no tenían participación en la prestación de los mismos, lo que originaba una situación de inseguridad constante en el consumidor. El modelo reformado les brinda la oportunidad de participar en el proceso regulatorio a través de tres canales, los cuales se encuentran reglamentados por el Decreto Supremo 24505:

• Reclamos.- Los usuarios tienen derecho a reclamar las deficiencias en la prestación de los servicios públicos a las empresas y demás instituciones que prestan servicios regulados por el Sistema Sectorial, estos reclamos se hacen en primera instancia ante la empresa, pudiendo ser elevados a la Superintendencia Sectorial en caso de no ser atendidos adecuadamente; es decir, el usuario presenta su reclamación a la empresa, en forma escrita o verbal dentro de los 30 días siguientes al conocimiento del hecho u acto que la motiva antes de hacerlo a la Superintendencia Sectorial a la que acudirá en caso de no ser atendido favorablemente por la empresa.
• Apelaciones.- Tiene así los usuarios el derecho de apelar las decisiones de las Superintendencias Sectoriales en caso de que sus intereses legítimos se vean afectados por estas; así es que se establece el recurso de Revocatoria ante la Superintendencia Sectorial, que eventualmente puede ser elevado en Recurso Jerárquico ante la Superintendencia General.

El recurso de revocatoria, permite que las resoluciones pronunciadas por los Superintendentes Sectoriales puedan ser impugnados por cualquier persona natural o jurídica o por los órganos competentes del Estado, siempre que demuestren razonablemente que han sido perjudicados en sus intereses legítimos o en sus derechos. Este recurso debe ser interpuesto ante la misma Superintendencia Sectorial y es en defecto devolutivo, lo que implica que la resolución impugnada no es suspendida, sino que surte todos los efectos legales, hasta la resolución del recurso.

El recurso jerárquico establece que las resoluciones denegatorias a los recursos de revocatoria, pueden ser impugnados en recurso Jerárquico ante las Superintendencia General del SIRESE, la cual debe pronunciarse mediante una Resolución Administrativa agotando en definitiva el procedimiento administrativo, dejando expedita la vía ordinaria a través del proceso contencioso administrativo tramitado ante la Corte Suprema de Justicia.

El proceso contencioso administrativo es " el procedimiento de defensa del derecho del administrado, por el que se juzga un acto realizado por la potestad administrativa del Estado, cuando con ese acto se violó un derecho privado e individual"5

Entre los temas mas usuales y que dan lugar a los reclamos son los referidos a los precios y tarifas, a la tasa regulatoria, a las sanciones impuestas, a los derechos, las denuncias y otros.

Audiencias Públicas.- La ley otorga a las Superintendencias Sectoriales la posibilidad aunque no la obligación de convocar a audiencias públicas como una forma de consulta de sus decisiones más importantes. Estas permiten a los usuarios expresar sus opiniones con relación al tema objeto de la audiencia; por ejemplo en procedimientos motivados por hechos relacionados con las disposiciones antimonopólicas, fijación o aprobación de tarifas, y otras atribuciones regulatorias de interés general. Los principios que animan el régimen de la audiencia pública de resumen en la publicidad, transparencia y participación.

Puede recurrir a la audiencia, cualquier persona en calidad de asistente que aporten informes técnicos, estudios especializados, etc .y/o aquellos titulares de concesiones, licencias y registros a los que pueda afectar la resolución a dictarse, siempre previa habilitación expresa realizada por el funcionario designado a tal efecto según el procedimiento establecido en el D.S 24505 (Art. 28).

ODECO.- Otro instrumento fundamental de atención directa a los reclamos de los usuarios a las empresas y a las Superintendencias Sectoriales es la constitución de las Oficinas del Consumidor (ODECO), ya que todas las empresas reguladas por el Sistema de Regulación Sectorial y también las Superintendencias Sectoriales, deben de constituir la ODECO para que sea la primera instancia de reclamación.

Para que las oficinas de atención al consumidor tengan verdadera eficacia, es necesario que previamente los usuarios sean informados de sus derechos y obligaciones en relación a los servicios que recibe.

XIII. Presupuesto del SIRESE

Cuando decimos que las Superintendencias son entidades autarquicas, nos referimos también al ámbito de su gestión económica, que les permite la administración de sus recursos y la ejecución de su propio presupuesto de ingresos y egresos, financiándose mediante tasas y mediante otros recursos reglamentados en las normas sectoriales.

Las actividades de la Superintendencia General, son financiadas por los aportes proporcionados a los ingresos de las Superintendecias Sectoriales.

La consideración y aprobación de los presupuestos de las Superintendencias se efectuará hasta fines del mes de agosto de cada año y cada superintendencia elaborará una memoria anual, que incluirá sus estados financieros.

El procedimiento establecido en el Art. 46 del D.S. 24504 para la consideración y aprobación de los presupuestos es el siguiente:

a) La Superintendencia General elaborará su proyecto de presupuesto, asignando a cada superintendencia sectorial el monto de la parte alícuota de sus respectivos ingresos. Dicho proyecto de presupuesto será remitido a conocimiento de cada una de las superintendencias sectoriales.

b) Cada superintendencia sectorial analizará el presupuesto de la Superintendencia General, en el plazo de diez días contados desde su recepción y efectuará sus comentarios y sugerencias.

c) La Superintendencia General, en conocimiento de los comentarios y sugerencias de las superintendencias sectoriales, efectuará la aprobación de su presupuesto en el plazo de diez días, con las modificaciones que el Superintendente General considere necesarias.

d) Aprobado el presupuesto de la Superintendencia General, cada superintendencia sectorial concluirá la elaboración de su plan operativo y su respectivo presupuesto.

e) El plan operativo y el presupuesto de cada superintendencia sectorial serán remitidos a la Superintendencia General, que dictaminará sobre ellos en el plazo de diez días.

f) Con el dictamen de la Superintendencia General, cada superintendencia sectorial aprobará su plan operativo y su presupuesto, remitiéndolos luego a la Superintendencia General, en el plazo de diez días.

g) La Superintendencia General recibirá el presupuesto de cada superintendencia sectorial, que será aprobado o modificado en el plazo de diez días, de manera fundamentada.

14.- Legislación Comparada.

I. Panamá.

El ente regulador de los servicios públicos, nace en Panamá también como parte de la modernización del Estado, cuando en el año 1995 se inicia una serie de acciones encaminadas a darle participación al sector privado en la prestación directa de los servicios públicos.

II. Legislación Sectorial en Panamá.

La ley que regula los servicios públicos es la ley No. 26 del 20 de enero de 1996, que regula inicialmente los sectores de telecomunicaciones, electricidad, agua potable y alcantarillado sanitario (Art. 3 ley No. 26) posteriormente el mismo año, se promulga la ley No. 31 que modifica el Artículo 3 de la ley No. 26 ampliando el marco regulatorio a los sectores de radio, televisión y la transmisión y distribución de gas natural.

A diferencia del sistema regulatorio Boliviano, el sistema vigente en Panamá, no regula todo el sector de Hidrocarburos, sino solamente la transmisión y distribución del gas.

Sin embrago en ambos países los entes reguladores son considerados personas jurídicas independientes, con patrimonio propio y con autonomía de gestión.

III. Conformación del Sistema Regulador en Panamá.

En cuanto a la organización del sistema regulador, en Panamá se encuentra conformado por una JUNTA DIRECTIVA, compuesta por tres directores, que son los miembros principales de la junta, dentro los cuales se elige a un presidente. Es importante diferenciar estos puntos del sistema vigente en Bolivia, donde para comenzar, existen cinco Superintendencias que regulan cada una a un sector y una General que coordina a las demás, en lugar de una sola Junta directiva como ocurre en Panamá.

De este punto parte una diferencia importante de la regulación entre estos dos paises, en Bolivia cada sector es regulado por un ente independiente, constituyéndose en un modelo unisectorial, mientras que en Panamá existe tan sólo un ente que se encarga de regular todos los sectores, siendo por tanto un modelo multisectorial.

En cuanto a la designación, en Panamá los Directores de la junta Directiva son nombrados por el Poder Ejecutivo y ratificados por la Asamblea Legislativa, ejerciendo sus funciones por un tiempo de 5 años; en Bolivia es el Congreso a través del Senado, el que propone ternas para que el poder Ejecutivo mediante la persona del Presidente de la República elija a los Superintendentes.

Es importante hacer notar en la confirmación de los entes reguladores, que en Bolivia existe una mejor fiscalización debido a que el Superintendente General puede fiscalizar el cumplimiento de las funciones de las Superintendencias Sectoriales, mientras que en Panamá al estar conformado un solo órgano que es la Junta Directiva, donde el Presidente el cual es elegido por la misma Junta Directiva, es el quién ejerce las funciónes de coordinación y fiscalización, encontrándose un conflicto de intereses al constituirse el Presidente de la Junta, en juez y parte.

Por otro lado, Bolivia y Panamá tienen normativas similares en lo que se refiere a los requisitos para el nombramiento de los Directores (en Panamá) o Superintendentes (en Bolivia), a los impedimentos para ser elegidos como tales y finalmente al tema de sus limitaciones o incompatibilidades en el ejercicio de sus funciones.

El presidente de la Junta Directiva en Panamá cumple las funciones de representación legal y ejerce las funciones de administrar y coordinar (al igual que Superintendente General del SIRESE) las actividades de la institución, pero sin ejercer la fiscalización sobre los demás directores ni sobre los funcionarios del ente regulador y existiendo un límite en la administración y disposición de los recursos hasta un monto de 50.000 balboas (Dólares).

IV. Funciones de los entes reguladores en Panamá.

Las principales funciones de la entidad reguladora son:

• Otorgar las concesiones, licencias y autorizaciones de los servicios públicos que regula;
• Verificación del cumplimiento de los niveles de calidad de los servicios públicos;
• Promoción de la competencia de los servicios públicos;
• Aprobación del régimen tarifario de los servicios públicos;
• Reglamentación de los derechos y deberes de los usuarios de los servicios públicos;
• Aplicar sanciones a los prestadores de los servicios públicos que con cumplan con las normas vigentes en materia de los servicios públicos;
• Procesar los reclamos y denuncias presentadas por usuarios, prestadores de servicios y otros;
• Efectuar encuestas de opinión a los usuarios sobre la calidad de los servicios públicos;
• En general ejercer vigilancia sobre el funcionamiento de los servicios públicos de acuerdo a las normas legales y que estén vigentes;

V. Recursos en el Sistema Regulatorio de Panamá.

En Panamá, las resoluciones del Ente regulador podrán ser impugnadas por cualquier persona natural o jurídica o por los órganos competentes del Estado interponiendo el recurso de reconsideración ante el propio ente regulador, con lo cual se agota la vía administrativa, quedando expedita la vía jurisdiccional (contencioso administrativo) ante la Corte Suprema de Justicia.

En la normativa boliviana existe la posibilidad de interponer dos recursos en la vía administrativa, en lugar de uno sólo, como es el caso de Panamá.

Bibliografía

• GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Edit. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1997.
• MARTINEZ BRAVO, Juan Alberto, Derecho Administrativo Boliviano,1ª. Ed. Santa Cruz, Bolivia, 2002.
• SAN MIGUEL, Walker, Recursos y Procedimientos Administrativos en el Sistema de Regulación Sectorial Edit. Eddy Peñalosa, La Paz, Bolivia, 2000.
• CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires Argentina, tomo II, Quinta Edición.
• SUPERINTENDENCIA de Recursos Jerárquicos de Bolivia, Derecho Administrativo y Sistemas de Regulación, La Paz, Bolivia, 1999.
• Ley Del Sistema de Regulación Sectorial, Gaceta Oficial de Bolivia No. 1853.
• Decreto Supremo No. 24505, Gaceta Oficial de Bolivia No. 1989.
• Decreto Supremo No. 24504, del 21 de Febrero de 1997.
• Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial, la Regulación Sectorial en Bolivia, 1997.
• Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial, la Regulación Sectorial en Bolivia, 1998.
• SALINAS, Luis Fernando, Lema Xavier Fernando, Espinoza Lourdes Marcela, La Capitalización Cinco Años Después, La Paz- Bolivia, 2002
• http:/www.sirese.com.bo
• http:/www.superhid.gov.bo
• Ley 1689 de Hidrocarburos
• Ley 1604 de Electricidad
• Ley 1544 de Capitalización
• Ley 2341 del Procedimiento Administrativo
• Ley No. 26 de Creación del Ente regulador de Servicios Públicos de Panamá, 1996
• Ley No. 31 de Regulación de Telecomunicaciones de Panamá, 1996
• Constitución Política del Estado
• HUARTE ASTARLOA, Ignacio, Derecho Administrativo y Sistemas de Regulación, La Paz Bolivia.
• SPILLER, Pablo, El por que de la Regulación de Los Servicios Públicos con Implicaciones para la Argentina, Fundación Gobierno Y Sociedad, Diciembre de 1998.

CURRICULUM VITAE

Información Personal

Maria Alejandra Otero Canedo

Estudios realizados

• 1990 – 1997

Colegio Madre Vicenta Uboldi Santa Cruz – Bolivia

Bachiller en Humanidades

• 1998 – 2002

Graduada por Excelencia de la Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra (UPSA)

Presentación de la monografía "El Sistema de Regulación Sectorial" Santa Cruz – Bolivia

1. Derecho

• 1999 – 2001

Estudios de Ingles Nivel Intermedio – Avanzado

Instituto Superior de Idiomas (B&C S.R.L.)

Santa Cruz – Bolivia

• Universidad Católica Boliviana

Operador en Computación

Distinciones Recibidas

• "Beca a la Excelencia Académica"

Correspondiente a los periodos II/99, I/2000, II/2000, I/2001, II/2001, I/2002, obteniendo los primeros lugares en la escala de calificación de la Carrera de Derecho en la Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra.

Seminarios y Conferencias

• Seminario- IX Encuentro Internacional de Derecho de América del Sur

11 al 13 de Octubre de 2000.

Universidad Católica Boliviana – La Paz

Experiencia Laboral

• Horas prácticas en la empresa Repsol YPF Bolivia S.A. por el periodo Julio de 2001 – Octubre de 2001 cumpliendo un total de 360 horas.
• Desempeño de labores en la Empresa Petrolera Repsol YPF como Analista de Contratos y Servicios.
• Actualmente trabajo en la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la empresa Petrolera Repsol YPF Bolivia S.A.

Alejandra Otero

Repsol YPF Bolivia S.A.