1. Naturaleza jurídica.
Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus trabajos a intentar establecer la naturaleza jurídica de la ley de presupuesto. Con entusiasmo, han ensayado teorías sobre lo que fue el punto más importante del derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente, lógico y riguroso frente a la doctrina. ¿Frente a qué tipo de ley nos encontramos? ¿Es una ley formal o una ley con contenido material?
Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado diferentes tesis sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas construcciones jurídicas obedecían a coyunturas políticas, a teóricos del régimen o a políticos no muy informados, que emiten opiniones en función de su situación frente al gobierno de turno.
La política y los políticos han influido en determinados momentos de la historia en la visión de la ley de presupuesto, ya que como hemos demostrado, el presupuesto es una herramienta de acción política.
De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro de la vida del propio Estado. Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la organización política de un país se refleja, en cierta medida, en la concepción que tengamos sobre el presupuesto. Así, si es una ley formal, podemos sostener que se trata de un acto administrativo, que se le da la forma de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la participación de la representación parlamentaria es un mero trámite, ya que corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres. Incluso se puede afirmar, que su aprobación no es esencial. Por otro lado, si sostenemos que es una ley material, con contenido, que sólo tiene efectos desde su aprobación parlamentaria, otorgamos mucha importancia a la intervención legislativa hasta hacerla esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma que exige una colaboración y coordinación entre poderes.
Muchas transformaciones constitucionales resultan a veces de problemas ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las crisis de la monarquía han estado ligadas a cuestiones financieras, como sucedió con la independencia de sus colonias americanas y el desarrollo del régimen parlamentario. En Francia, la situación de las finanzas públicas fue una de las causas inmediatas de la Revolución.
Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede tener, y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley. Dicho sea de paso, este debate contribuyó a trabajar más el valor de la ley, su concepto y sus características; y las relaciones entre los poderes del Estado.
Así, se han manejado distintas teorías que tratan de estudiar la naturaleza de las leyes, entre las que tenemos:
1. Interpretación Orgánica, que considera ley a todo acto emanando del Poder Legislativo sin examinar su naturaleza.
2. Además de lo anterior, algunos sostienen que deben tomarse en cuenta el haber observado las formas establecidas por la Constitución.
3. Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a todo acto de ejecución inmediata de la constitución (Kelsen).
4. Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el acto estatal que crea reglas de derecho, ya de carácter general, ya de alcance general (Laband, Jellinek).
5. La doctrina francesa se inclina por considerar leyes a los actos que, en atención al contenido y efectos, son generales o particulares. Según ellos la función legislativa es crear normas jurídicas generales – objetivas – y la función administrativa es crear actos jurídicos concretos – subjetivos – (Duguit, Jéze).
2. Las posiciones de la doctrina.
En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales con respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado. ¿Es una ley formal o es una ley material?
La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene origen en las disputas políticas entre el Parlamento alemán y el canciller Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de este problema político Paul Laband, plasmó en un libro, una construcción jurídica muy coherente para sostener la posición del Canciller. A continuación, juristas alemanes se plegaron a esta tesis, que con el tiempo pasó a Francia y de ahí al resto de Europa y América.
Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley formal, surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que es una ley material. Ambas posiciones con algunos matices, con una infaltable posición ecléctica, son las más importantes y las que pasaremos a detallar. En esencia son posiciones extremas y antagónicas, pero interesantes e ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la doctrina moderna se ha inclinado por no hacer esta distinción, entre otras cosas, por encontrarse en cuestionamiento clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para explicar la naturaleza jurídica del presupuesto.
3. La ley de Presupuesto es una Ley Formal.
La tesis más difundida es, sin lugar a dudas, aquella que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material. Conocidos juristas como Jéze, Giannini, Baleeiro, Bielsa, Ahumada y entre nosotros Juan Lino Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin mayor contenido.
La teoría de la ley formal tiene su origen en Alemania, pero para entenderla es necesario situarnos en el contexto histórico – político de la época.
En la segunda mitad del siglo XIX existía en este país una monarquía constitucional. Esta monarquía constitucional fue producto de tensiones dentro del Imperio Alemán, que llevaron al Emperador a la necesidad de hacer algunas concesiones políticas, y a efectuar algunas reformas democráticas en un intento por evitar mayores revoluciones, que a la sazón eran frecuentes en Prusia. En otras palabras, era una monarquía que no podía mantener su poder omnímodo, pero también existía una burguesía que no tenía fuerza suficiente para emprender un levantamiento.
La monarquía constitucional, a diferencia de la monarquía parlamentaria, implica que el Rey posee poder constituyente, tiene carácter originario y en un acto voluntario se somete a una limitación. Se auto limita y otorga una constitución a súbditos, por la cual se compromete a ejercer el poder de acuerdo a lo establecido por ella. Este tipo de constitución es conocida en la doctrina como una constitución otorgada.
Entonces, el Rey es el soberano, en él está el poder y decide ejercerlo en colaboración con los órganos señalados en la Constitución. Así, la potestad legislativa la ejerce junto con las Cámaras, a diferencia de la monarquía absoluta en la que es una atribución exclusiva de la Corona. De igual modo gobierna con el concurso de sus ministros, que de él dependen, porque no son como en Inglaterra, ministros de la mayoría parlamentaria. En pocas palabras, el rey no reúne todo el poder, pero sí es el punto de partida y centro de unidad de todos los poderes del Estado y todo lo que no está expresamente atribuido a otro órgano por la Constitución, sigue correspondiendo al rey. Como vemos es una solución intermedia, un intento de cambiar para que nada cambie.
En este contexto, ocurre un impasse entre el Canciller Bismarck y las Cámaras, con ocasión del incremento para el siguiente ejercicio fiscal, de los gastos militares. En efecto, en 1860, el Rey Guillermo I presenta a las Cámaras un proyecto de reformas del ejército que implicaban aumento en los gastos. Los liberales, que tenían mayoría, lo rechazan y pretenden introducir modificaciones. El gobierno retira el proyecto, y durante el receso parlamentario lo pone en ejecución. Ante esta situación, en las sesiones de 1861 los representantes se niegan a consignarlos en el capítulo de gastos ordinarios del presupuesto para financiar la reforma militar. Ese mismo año hay elecciones en las que los liberales mantienen el control de las Cámaras. Al reanudarse las sesiones empieza a discutirse el presupuesto. Las Cámaras tratan y exigen el control del presupuesto. El Rey vacila, los militares piensan en el golpe de Estado, la situación parecía no tener salida. Guillermo I, convencido de la reforma, nombra jefe de gobierno a Otto von Bismarck en septiembre de 1862. Días más tarde, Bismarck retira el proyecto de presupuesto para 1863.
Así, lo que empezó como un problema administrativo, de organización del ejército, devino en un problema presupuestario y luego en un problema constitucional. El Canciller se enfrenta al Landtag, y en clara maniobra inconstitucional, hace aprobar el presupuesto por la Cámara Alta y clausura las sesiones. Al año siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha continúa.
En 1863 Bismarck argumenta con las Cámaras las atribuciones de ésta y de la Corona. La Cámara no cede y rechaza el presupuesto de 1863. Nuevamente el Gobierno fija el presupuesto por Ordenanza Real.
"Pero ¿qué importa la teoría – concluía Bismarck – cuando la necesidad manda? El Estado existe, por tanto es preciso asegurar la marcha regular de los servicios públicos". Esta, la razón de que el Estado no puede paralizar los servicios a su cargo, fue una de las tantas razones que esgrimió el Canciller. A ciencia cierta, existía un vacío dentro de la Constitución prusiana de 1850 sobre estos casos. A la sazón, la Constitución establecía:
"Artículo 99: Todos los ingresos y gastos del Estado tendrán que ser previamente estimados para cada año y tendrán que figurar en el Presupuesto general del Estado. Este último se establece anualmente mediante ley".
Como se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la concurrencia de las Cámaras y de la Corona, pero no se había previsto que una ley esencial para la vida del Estado, no fuera objeto de este acuerdo, ni cómo salvar aquella situación.
En 1866 con ocasión de la guerra con Dinamarca y Austria, como en los años anteriores, la Cámara reduce los gastos de la guerra. Bismarck responde aprobando el presupuesto por Ordenanza Real con el asentimiento de la Cámara Alta, luego disuelve las Cámaras y convoca a elecciones. El mismo año Prusia derrota a Austria, el Gobierno gana popularidad y propicia un entendimiento. En septiembre de 1866, la Cámara acordó descargar de responsabilidad al Gobierno por los gastos efectuados desde 1862.
La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus precursores a Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que sostenía que el presupuesto es un acto de alta administración, y que la intervención parlamentaria no constituye ejercicio legislativo. Pero fue Paul Laband, quien formula una doctrina que implica una brillante concepción jurídica y fue, a la larga, quien influyó en juristas franceses, italianos y de todo el mundo.
En 1871 Paul Laband publica el libro intitulado "Das Budgetrechtnach den Bestimmunger der Preussischen Vergassungs – Urkunde unter Verücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes", que según su autor se trataba de una teoría fuera de toda influencia política, una suerte de teoría pura del presupuesto, pero lo cierto es que acabó siendo la doctrina oficial de la Alemania de Bismarck.
La teoría de Laband giraba en torno a una cuestión fundamental. Si la ley de presupuesto le daba, al Gobierno, el derecho de recaudar ingresos y efectuar gastos; y si en ausencia de dicha ley, la continuidad de los servicios públicos era ilegal y contraria a la Constitución. ¿Qué sucedía con la administración, si el Parlamento no aprobaba la ley? ¿Todo quedaba paralizado? Se trataba, en otras palabras, de determinar el alcance del derecho constitucional del Parlamento en la aprobación de la ley de presupuesto, y la intervención de este órgano en la política y la administración que nos ocupa, conlleva necesariamente un aspecto jurídico – político de las relaciones Legislativo – Ejecutivo.
Para determinar este punto, Laband sostiene que efectivamente el presupuesto del Estado, según la Constitución, se aprueba por ley. ¿Pero qué clase de ley es ésta? Si la constitución establecía que por ley se aprobaba el presupuesto, era menester ante todo determinar qué tipo de ley, definir sus características, había que estudiar el concepto "ley" más detenidamente.
Posiblemente desde los primeros presupuestos que fueron aprobados en la historia, se adoptó la forma de ley como expresión del Parlamento. Con el tiempo esta costumbre prevaleció; pero ¿es en realidad una ley? ¿o sólo es un acto que tiene apariencia de ley?
Razonaba Laband indicando, que no era un componente esencial que la ley tenga un carácter general. Según él, hay innumerables leyes que se aplican para determinadas categorías de personas, y que por tanto no es criterio suficiente ni característica propia. Por otro lado, tampoco es relevante que sea permanente, ya que existen ejemplos numerosos sobre disposiciones transitorias o leyes temporales; en consecuencia, tampoco es una característica importante. Concluye, que es el contenido lo que define a una ley, y que por tanto al margen del nombre que se le dé, dejando de lado la voluntad del legislador y su publicación en la gaceta oficial, será ley solamente aquella que por su contenido merezca tal calificativo. Así, aun cuando se apruebe una "ley" con acuerdo de las Cámaras y de la Corona, se debe considerar propiamente como tal, aquella con contenido material, y las demás disposiciones como "leyes" que solamente han cumplido y guardado todas las formas que impone formulación legislativa.
Por lo anterior, partía Laband de un concepto dualista de la ley. Existe una ley formal y una ley con contenido material. Dentro de su concepción positivista de la norma, es ley propiamente dicha – material – la norma jurídica emanada del poder legislativo, que declara una regla de derecho aplicable a una determinada situación, y que además, esa norma jurídica sea permanente. En este sentido, son reglas de derecho, aquellas que modifican, en cualquier medida, la situación jurídica de los gobernados, ya sea entre sus relaciones particulares o entre las relaciones de los gobernados con el Estado, sea creando o extinguiendo derechos u obligaciones. En consecuencia, toda norma que no contenga una relación bilateral – entre individuos o entre individuos y Estado – no es una norma de derecho, no tiene contenido jurídico. Por lo tanto, según este razonamiento, no toda manifestación del Estado es ley.
Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una regla de derecho, ni privada, ni pública, simplemente eran normas para la administración. La ley de presupuesto es una cuenta que estima ingresos y gastos futuros y una cuenta no es una regla; menos una regla de derecho. Consecuentemente era una ley formal, sin contenido material.
Laband también distinguía la ley de aprobación del presupuesto, que podía contener normas jurídicas e incluso permanentes, y el presupuesto en sí, que era un anexo del primero.
La intención de Laband era vaciar de contenido jurídico a la ley de presupuesto. Separar asuntos financieros de la esfera de poder de la representación, llegando a sostener que el establecimiento del mismo no satisface ninguna necesidad del derecho, sino que responde a una necesidad de la economía. En la práctica, se redujo a una cuestión de poder.
Entonces. ¿Para qué la intervención de las Cámaras? Esta intervención se limitaba, a descargar, en las Cámaras, la responsabilidad financiera del Gobierno, lo que hoy podríamos llamar"control político del Parlamento". Esa, según Laband era la razón de ser de la aprobación de la ley de presupuesto.
Un asunto que trató también Laband, para reforzar su teoría, fue el tema de la legislación vinculada. La ley de presupuesto es un ejemplo de legislación vinculada al ordenamiento jurídico material preexistente. Con esto redondeaba la idea, que la representación no puede rechazar o denegar el presupuesto.
La doctrina alemana contó también con la opinión de Arndt y Bornhak, quienes sostenían que el presupuesto es un acto administrativo, un mandato dado a las autoridades administrativas. Von Martitz fue más allá al decir que era "una monstruosidad jurídica llamarlo ley". Para Otto Mayer, conocido administrativista, el presupuesto es una cuenta, una estimación, un plan; pero criticando a Laband la poca importancia que da al derecho presupuestario.
Con el pasar del tiempo, las ideas de Laband y la doctrina alemana en general, decantada la manifiesta intención política, pasaron a Francia e Italia. Así, los aportes fundamentales de la doctrina alemana fueron.
1. La intervención del poder legislativo tenía como objetivo ejercer un control político sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor legislativa.
2. Negación del carácter unitario del presupuesto al distinguir la ley de aprobación del presupuesto en sí.
3. El presupuesto es un acto administrativo, que no contiene normas jurídicas.
4. El presupuesto generaba una relación únicamente al interior del Estado, y en él se agota.
5. El presupuesto es una ley vinculada al ordenamiento jurídico vigente.
A principios de siglo, en Francia, Gastón Jéze, Duguit y Trotabas elaboraron y desarrollaron, inspirados en la teoría de la ley formal, el concepto del acto – condición. Los franceses definían – y distinguían – el acto – regla, como aquel que establece situaciones jurídicas generales impersonales, a diferencia del acto – condición, que no crea ni modifica ni extingue una relación jurídica general, sólo condiciona su eficacia. Para ellos, la ley era un ejemplo del primero y el presupuesto del segundo, ya que constituía un acto de autorización del Parlamento en funciones de control jurídico – político. Entonces, al ser una autorización, condiciona el ejercicio regular, a la administración, de sus competencias en materia financiera, sea para percibir ingresos o para efectuar gastos. Por lo tanto, el presupuesto es un requisito de validez jurídica de dichos actos.
Trotabas desarrolla aún más esta corriente doctrinaria al distinguir, la "decisión presupuestaria", que compete al Parlamento, y la "ejecución presupuestaria" propia del gobierno. El Parlamento interviene – decisión presupuestaria – como representante de los contribuyentes para autorizar la recaudación. El Gobierno (ejecución presupuestaria) hace uso de dicha autorización en el empleo de los recursos.
Para explicar que en la práctica los presupuestos contenían normas jurídicas o materiales, que modificaban o derogaban el ordenamiento vigente, Jéze – apoyándose nuevamente en Laband- sostenía que el presupuesto no es un acto unitario. Por el contrario, era un acto complejo. Esto significaba que se podían distinguir claramente dos actos separables: El presupuesto como estado de previsión de gastos e ingresos, que es un acto administrativo, y por otro lado, la ley de aprobación que es un acto de autorización del Parlamento que hace, del presupuesto, un acto de administración con forma legislativa.
Incluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos, como un acto administrativo, del presupuesto de ingresos, que en algunos casos, se constituye en ley material al contener normas tributarias. Duguit fue más allá aún, al sostener que el presupuesto era una complejidad de actos de naturaleza muy distinta, e incluso opuestos.
Los aportes más importantes de la doctrina francesa los podemos resumir de la siguiente manera:
1. El presupuesto es un acto complejo.
2. La ley de presupuesto es una autorización al gobierno.
3. Se minimiza la participación del Parlamento.
4. El presupuesto puede contener una ley material.
La doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del presupuesto como acto administrativo propio del Ejecutivo, y que la intervención del Legislativo responde únicamente a un control político. Así, el Parlamento ejerce una suerte de vigilancia financiera, no una función legislativa. En ese sentido, el presupuesto es un acto de alta administración, cuya aprobación por razones históricas y políticas ha sido atribuida a las Cámaras, siendo el presupuesto formalmente una ley. Acorde con esta corriente, Giannini no vacila en clasificar al presupuesto entre las leyes puramente formales.
Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jurídico, no puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni desconocer derechos subjetivos que tengan base en normas legales preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas jurídicas en el ordenamiento. La intervención del Parlamento era mínima.
Posteriormente los juristas italianos desarrollaron la teoría de las leyes de aprobación y de autorización. Esta teoría sostiene básicamente lo siguiente:
1. Una dualidad de competencias: El Ejecutivo participa de la formación del acto y el Legislativo lo aprueba. Son actos distintos. En la ley de presupuesto se distinguen dos actos separados independientes y de distinta naturaleza: El presupuesto como estado de previsión y la ley de aprobación, que es el texto articulado.
2. El órgano encargado de aprobar el acto no tiene competencia material, es decir, no puede determinar el contenido. Así, el Parlamento no puede más que aprobar o rechazar en bloque el proyecto.
3. Carácter limitado de la ley de presupuesto, a diferencia de la "vocación de eternidad" de cualquier otra norma jurídica.
4. La Ley de Presupuesto como Ley Material.
Como ya se dijo líneas arriba, el mismo Laband definió que debe entenderse por ley material:
Todo acto que establezca una regla de derecho.
Toda disposición de carácter general y abstracto, impersonal; en cambio la decisión individual y concreta no es ley en sentido material.
Por eso no llama la atención, que fuera también en Alemania, donde surge una corriente contraría en viva reacción a la tesis de la ley formal. Sus principales exponentes fueron Myrbach – Rheinfeld y Haenel. Según ellos, no tenía mayor sentido la concepción dualista de la ley ya que, sostienen, toda ley por el simple hecho de haber seguido el "íter legislativo" previsto en la constitución, es ley en sentido material. Myrbach – Rheinfeld sostuvo que cuando el Parlamento deniega el presupuesto, no se opone al funcionamiento del estado, antes bien, se opone a la conducta de determinadas autoridades del gobierno. En consecuencia, Haenel sostiene que "las disposiciones de la ley de presupuesto son reglas de derecho obligatorias para la Administración".
Principios del Derecho presupuestario
El principio reconocido más antiguo, fundamental en el surgimiento del Derecho Presupuestario, es el principio de:
La legalidad. Por éste se establece, que sólo por ley se aprueban y autorizan la captación de los ingresos y a efectuar gastos del Estado. En estricto, no es propio y exclusivo del derecho presupuestario, ya que es común a otras ramas del derecho, como el Derecho Tributario
La legalidad radica en que es parte fundamental de cualquier Nación que vive en estado de derecho, el sometimiento de la actividad financiera de la ley.
La equidad como principio general del derecho, también se aplica a nuestro tema, incluso a sido considerado en nuestra Constitución de 1993. Pero a diferencia de su aceptación normal, este principio debe ser materialmente entendido.
La publicidad en nuestro ordenamiento, más que un principio, es un elemento esencial de eficacia, que está especialmente considerado para el presupuesto. Es además, una regla general establecida en la Constitución peruana para cualquier normal.
La claridad más que un principio, es una cortesía del legislador para con los gobernadores.
Principios propios
1. EQUILIBRIO. Para las finanzas tradicionales o la hacienda clásica, el equilibrio contable-financiero o de cifras, constituía prácticamente un axioma. En la doctrina clásica, tanto el déficit como el superávit, merecían condena de los financistas, y en caso de existir en la vida real de los Estados, se le consideraba como un mal necesario, únicamente aceptable en condiciones excepcionales. La moderna doctrina se inclina por una economía equilibrada del presupuesto nacional, antes que un equilibrio contable del presupuesto del Estado.
2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD.
La ley del presupuesto, tiene como carácter distintivo de otras normas, su vigencia determinada, usualmente a un año. Así por el principio de la anualidad, se entiende que el presupuesto prevé los recursos y los gastos de un año, a cuyo término la ley pierde su vigencia. La regla de anualidad hoy casi universal se establece en Inglaterra desde el siglo XVII, y su principal razón de ser, era el poder mantener un control regular de la hacienda por parte del parlamento. Actualmente la mayoría de los países adoptan el término de un año usualmente coincidente con el año natural, como ejercicio financiero.
Esto ocurre porque responde al ritmo principal de la social administrativa, mercantil y laboral, y a la división fundamental del tiempo adaptado por los hombres. En América, la mayoría de países siguen ese criterio, destacando entre las excepciones, los Estados Unidos de América que tiene un año fiscal que se inicia en octubre.
A demás, la inflación que han sufrido diversos países, obligaron a pensar en corto plazo.
La aplicación de este principio, puede tener el problema de determinar en que momento se imputan los gastos o ingresos. Otra dificultad práctica de este principio consiste en lograr que el congreso, apruebe dentro de los plazos constitucionales o legales, la ley de presupuesto.
Para superar este obstáculo, existen distintos métodos:
a) Créditos provisionales: Son una especie de anticipo parcial del presupuesto en debate. También son conocidos como dozavos provisionales.
b) Prorroga ó reconducción: El presupuesto en ejecución se prorroga por dozavos hasta la sanción del nuevo presupuesto. Para nosotros no ha sido extraño su uso y abuso, ya que su práctica deja fuera la intervención parlamentaria.
c) Aprobación del presupuesto por parte de Ejecutivo: En nuestro país, el constituyente de 1978, adoptó por primera vez este esquema para que en caso no fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de diciembre de cada año, pudiera entrar en vigor el proyecto del Ejecutivo vía decreto legislativo. La carta de 1993 repite esta solución, variando la fecha límite.
Para terminar este punto, debemos entender que la anualidad debe ir acompañada de planes de mediano y largo plazo.
3. PRINCIPIO DE UNIDAD.
Por este principio se entiende que todos los recursos y los gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento o en conjunto de documentos, fusionados en un todo orgánico.
Los financistas coinciden en sostener que la aplicación del principio de unidad tiene las siguientes ventajas:
a. Se aprecia si el presupuesto esta equilibrado.
b. Dificulta la simulación de economías u ocultar cuentas especiales. Permite claridad y orden en las cuentas.
c. Se aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen de erogaciones; y la carga del contribuyente.
d. Facilita el control parlamentario.
El art. 77 de nuestra Constitución que define el presupuesto, no se refiere explícitamente a este principio, pero sí se encuentra claramente establecido en la norma II del título preliminar de la Ley de Gestión Presupuestaria.
Las excepciones a este principio, entre nosotros, son las modificaciones al presupuesto, como las leyes de crédito suplementario o los decretos de urgencia.
4. UNIVERSALIDAD. Conocido también como del producto bruto, ya que exige que no exista compensación o confusión entre gastos y recursos. Esto quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos los gastos, sin que exista compensación entre ellos, que ambos sean consignados por su importe bruto.
5. NO AFECTACIÓN. Es muy próximo a la universalidad. También conocida como "Unidad de Caja" ó "No Asignación de Recursos", propone que los recursos del Estado deben formar una masa única sin distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad de gastos. Lo que implica que se prohíbe que ingresos determinados sirvan para cubrir gastos determinados. Entre nosotros se conoce como caja única. Fruto de la experiencia, este principio ha sido considerado en el artículo 79 de la Constitución peruana y en la norma V del título preliminar de la Ley de Gestión Presupuesto
6. ESPECIALIDAD DE CRÉDITO. Significa que la autorización del parlamento no se da en forma global, no bota una suma global. De ocurrir así, el Ejecutivo contaría con las manos completamente libres para asignar los recursos, con una consiguiente falta de control político. Por este principio se busca que el parlamento autorice un gasto o crédito para determinada necesidad y por lo tanto queda afectado específicamente con ese objeto.
La aplicación de este principio supone dos aspectos:
1. La capacidad material de poder autorizar cada gasto. La vida de los Estados se ha vuelto tan compleja que hace imposible verificar en los voluminosos anexos cada crédito.
2. Es una forma de medir la libertad con que cuenta el Gobierno en Materia Financiera.
Este principio tiene dos aspectos importantes:
a. Principio de Especialidad Cualitativa: Se entiende que los créditos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que han sido autorizados por la ley de presupuesto o sus modificatorias. Las excepciones entre nosotros son las transferencias y habilidades de partidas y las transferencias de asignaciones.
b. Principio de especialidad cuantitativa: Significa que no pueden contraerse compromisos por encima de los montos máximos autorizados. Es excepción de este principio los créditos suplementarios
Contenido del presupuesto. Limitaciones y restricciones
La Carta de 1993 establece algunas restricciones fundamentales:
1. Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos salvo en lo que se refiere a su presupuesto. En el Perú, recién con la Constitución de 1979, el Legislador renuncia expresamente a la iniciativa de gasto. En nuestro país el parlamentario podía disminuir gastos, aumentar los ingresos o disminuirlos no por exoneraciones porque necesitaría la opinión, hasta cierto punto favorable, del ministro de economía, sino por vía de la derogación
2. No se puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo por solicitud del Ejecutivo ( Art. 79)
3. No pueden cubrirse con empréstitos, gastos de carácter permanente ( Art. 78).
4. No puede aprobarse presupuestos sin partida destinada al servicio de la deuda pública ( Art. 78). Es de notar que este concepto incluye también la deuda interna.
5. Los prestamos del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nación no se contabilizan como ingreso Fiscal ( Art. 78). Esta figura también se conoce como adelantos o prestamos de tesorería.
6. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia tributaria (Art. 74).
Ahora bien, en cuanto a su contenido, la ley de presupuesto es una ley exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras. Este quiere decir que la materia presupuestal está reservada a la ley anual y la ley anual está reservada a estas materias. En otras palabras, la ley anual de presupuesto no debe contener normas ajenas al ordenamiento del gasto público.
Dinámica del presupuesto
Por este ultimo capitulo intentaremos conocer como funciona en la administración, el presupuesto desde su concepción en las células básicas del Estado, hasta que concluye la ejecución del mismo. Recorreremos el camino que transita esta institución desde que se elabora el proyecto del presupuesto, pasando por su consolidación en el Ministerio de Economía y Finanzas, su aprobación por el Ejecutivo, su sanción por el congreso, su ejecución por los órganos encargados, hasta su posterior control. En esta parte del Derecho tiene mucha cercania al Derecho Administrativo, por esa razón trataremos de delimitar nuestro estudio, a los puntos que tengan estricta relación con el tema que nos ocupa.
1. DEFINICIÓN:
La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinámica del presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los países. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten observar principalmente la distribución de las competencias según cada esquema constitucional.
Dos fases que son dominadas por el Ejecutivo:
Elaboración
Ejecución.
Dos fases que son dominadas por el Parlamento:
Aprobación
Control
Así, esta distribución de competencias implica necesariamente una separación de funciones, ya que están constitucionalmente reconocidas unas al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una coordinación casi inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y una irrenunciablilidad de competencias al mismo tiempo, por lo menos, en el principio.
2. ELABORACIÓN
La palabra "budget" proviene al parecer de la antigua voz inglesa "bouget", que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el tesorero del Rey – más tarde Chancellor of the Exchequer – llevaba los documentos financieros. Su uso se extendió con el tiempo al contenido de la cartera misma.
La doctrina distingue dentro de la fase de elaboración tres momentos.
La planificación en la que se eligen e identifican los objetivos; la programación en la que se determinan los medios económicos y humanos necesarios para alcanzar dichos objetivos, y la formulación en la que se concretan en términos económicos y monetarios los programas son elegidos.
Así como en Estados Unidos, durante un tiempo en Francia, la elaboración del presupuesto estaba en manos de las Cámaras. En Inglaterra, la iniciativa financiera exclusiva de la Corona quedó establecida frente al Parlamento en el standing order de los Comunes de 1713.
En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al proyecto. Si bien no hay ministros con prerrogativas legales especiales, la asignación de cada uno de sus sectores dependerá en gran medida de su "peso político". Naturalmente, la última palabra la tendrá el Presidente y el ministro de Economía y Finanzas.
El Presupuesto por Programas
Cornejo sostiene que el origen de la técnica del presupuesto por programas se debe a las recomendaciones de la Comisión Hoover. En 1949 Herbert Hoover, presento sus recomendaciones en un informe que reflejaba el estudio de la administración publica en los Estados Unidos de América. Sin embargo, fueron los organismos de las Naciones Unidas las que promovieron este sistema.
EL presupuesto por programas supone la existencia de planes y metas de mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan de acción de corto plazo, que debe ser encadenado con los planes nacionales de mayor alcance.
Profundicemos un poco mas estos conceptos. En principio, un programa o plan implica determinar objetivos y los medios con que alcanzarlos. A su vez estos planes pueden ser de corto, mediano o largo plazo. La programación presupuestaria es un plan de corto plazo, en el que se determinan acciones concretas y se les asignan los recursos necesarios. No es una previsión de las operaciones financieras del año; debe ser un plan de trabajo que exprese en términos de metas, lo que el Gobierno va a hacer. Por eso, puede decirse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del Sector Publico. Hay que notar, sin embargo, que el presupuesto por programas tiene el inconveniente, que no todos los gastos pueden ser analizados por funciones u objetivos concretos, y en algunos casos no pueden cuantificarse adecuadamente.
Debemos indicar para terminar con este tema, que nos hemos hallado indicios que puedan llevarnos a afirmar que los presupuestos anuales en la actualidad, en nuestro país, respondan a algún tipo de planificación, sea a mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo, necesidades de la población en los próximos años en salud, vivienda o comunicaciones. Tampoco refleja objetivos políticos, diplomáticos o poblacionales. Entendemos que en las Fuerzas Armadas si existe este tipo de planeamiento para sus requerimientos.
3. APROBACIÓN
En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene preferencia en la discusión del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992, con un sistema bicameral, correspondía a la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso – reconocida constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el estudio del proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba al Congreso. Allí la votación de Diputados y Senadores se computaba por separado antes del 15 de diciembre.
Hoy, la nueva Constitución también establece una comisión de presupuesto dentro de un sistema unicameral. Pero, además del trabajo que esta puede realizar, todos los ministros deben presentarse al pleno para sustentar sus gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. El ministro de economía debe además sustentar los ingresos. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al trabajo de la Comisión de Presupuesto, con respecto a la antigua Comisión Bicameral.
Revisando la legislación comparada, encontramos que se distinguen dos sistemas en la aprobación del presupuesto:
El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.
El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.
En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en comisiones. Así, en Francia el debate parlamentario se abre sobre el texto del proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por la comisión, ya que esta se debe limitar a proponer enmiendas. En los Estados Unidos, la Cámara de Representantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al Senado, que tiene los mismos derechos de enmienda que la Cámara Blanca.
La aprobación de una ley por el Congreso, implica también la posibilidad de ejercer el derecho de observación por parte del Presidente de la Republica, en situaciones, por ejemplo, de las interferencias parlamentarias de que hablamos. En el Perú, la única ley que no puede ser observada es la ley de reforma constitucional. Es así porque lo establece la misma constitución (articulo 206), y porque el Congreso esta ejerciendo el poder constituyente derivado.
Finalmente, tanto la Constitución de 1979, como la vigente, han previsto el mecanismo de la aprobación por decreto legislativo, en caso que el Parlamento no apruebe el presupuesto dentro de los plazos constitucionales. En sentido estricto, la nueva Carta establece que si la autógrafa – ya no habla del proyecto aprobado- no se remite al Presidente de la Republica antes del 30 de noviembre, entra en vigencia por Decreto Legislativo, el proyecto del Ejecutivo. La condición, es pues, que la autógrafa llegue a Palacio de Gobierno antes del plazo señalado.
4. EJECUCIÓN
La ejecución presupuestal es competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo. Para ello expide reglamentación a dos niveles. Decretos Supremos que son complementos de la ley anual, y resoluciones ministeriales o doctórales que son directivas para resolver los problemas que genera la ejecución practica del presupuesto día a día. La ejecución presupuestaria se realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre, perdió dentro del cual se realizan las operaciones generadoras de ingresos y gastos.
Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la recaudación y captación de recursos por parte de la Administración tributaria y otras entidades que obtienen recursos.
Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecución del gasto, cuatro momentos: compromiso, liquidación, ordenamiento y pago. Analicemos cada uno de ellos.
Compromiso
Por el compromiso (impegno, engament) sostiene Ingrosso, la administración esta obligada a una prestación pecuniaria hacia persona determinada. Para él, este no es un acto creador de la obligación; pero si condición para la legitimidad del mismo, con el efecto jurídico de tomar indisponible esa misma suma a pago distinto.
El compromiso supone por tanto lo siguiente: la existencia de un crédito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la obligación de pagar una suma liquida. Así, la ley de gestión define al compromiso como "un acto emanado de la autoridad competente, que afecta total o parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de obligaciones contraídas de acuerdo a ley, contrato o convenio…".
Liquidación
La liquidación es el momento en el que se fija la cuantía exacta en dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda liquida. Según Bielsa no es un acto jurídico sino un acto de mera administración. Añadiremos que es un acto de verificación contable.
Libramiento
De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato "es el acto por el cual se dispone la entrega de una suma de dinero al acreedor, del Estado". Es el orden de pago para hacer efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas. También es conocida como orden de pago, la orden dada por la autoridad administrativa (ordenador y ordonnateurs). Por ella se ordena la entrega de dinero o títulos a quienes corresponde el crédito aprobado en el presupuesto. Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de giro.
Pago
La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago propiamente es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que decidió dicho pago (libramiento). La orden de disposición de fondos implica que el Poder Ejecutivo pone los créditos o fondos a disposición de los jefes de servicios. Es el medio extintivo de la obligación.
El pago consiste en una operación material; la entrega de dinero, pero también es un acto jurídico porque se ejerce control de la regularidad jurídica de la orden de pago.
5 CONTROL
La palabra "revisión" proviene de "revidere" que significa volver a ver. Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algún tipo de organización administrativa, han existido mecanismos de control. Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos públicos y el manejo del patrimonio del Estado en general. En el Perú precolombino, existían los "Tucuyricoc" – el que mira todo – que eran funcionarios que andaban en secreto por los distritos del Imperio ejerciendo, entre otras labores, una función de control.
El primer tipo de control es el control de la legalidad. Por este se busca conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la Ley de Presupuesto, es decir, se verifica la cuantía y el destino de los dineros públicos.
Otro tipo de control es el de carácter económico. Este divide por un lado el control financiero o de costos y el control de resultados. El control financiero es el mas antiguo y el de uso mas extendido. Es fundamentalmente un control de caja. Es un sistema que busca la correcta administración de los recursos. Se preocupa por la cantidad disponible para gastar y de lo que cuesta la actuación publica, sin llegar al empleo de calificativos.
El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo de control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas o de cuantificación. El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no los objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio.
Si el control se realiza pro órganos independientes, y fuera de la administración, estamos frente a un control extremo. A este tipo pertenecen el control del Parlamentario – político- y el Tribunal de Cuentas o Contraloría.
Clasificaciones del presupuesto
El sector publico ejecuta una gran cantidad de operaciones de ingresos y gastos para desarrollar sus actividades, de modo que para estudiarlas y apreciar su significado es preciso darle forma a la multitud de datos estadísticos que reflejan su sentido y alcance. Para ordenar estas informaciones, existe un conjunto de métodos de clasificación presupuestaria única y universalmente aceptada, pues los enfoques del análisis fiscal pueden ser diversos y requerir distintas formas de distribución de los datos. Lo anterior significa que es posible preparar distintas cuentas gubernamentales en las que aparecen clasificados los ingresos y gastos de acuerdo con diversos criterios.Conforme con los avances logrados en la contabilidad fiscal, las principales cuentas gubernamentales que pueden prepararse son:
Las del presupuesto administrativo o convencional del gobierno
La del gobierno general dentro del esquema de las cuentas de ingresos y producto nacionales
Las del sector gobiernan dentro de la matriz de transacciones ínter industriales de insumo producto
La del gobierno en el esquema de fuentes y usos de fondos
La del sector gobierno dentro de los esquemas de la riqueza nacional.
La mayor parte de las transacciones gubernamentales se realiza a través de los presupuestos administrativos o convencionales anuales. Esos documentos contienen en su fase de presupuestos y de cuentas de ejercicios cerrados, toda la información acerca de las transacciones del gobierno, las cuales deben ser reclasificadas, ajustadas y consolidadas para preparar los datos necesarios para confeccionar las cuentas.
Es conveniente examinar a continuación cada uno de los esquemas de cuentas gubernamentales más significativos, con el objeto de fijar sus características, su utilidad para el análisis y la formulación y ejecución de la política del gobierno.
Clasificación de las cuentas del presupuesto gubernamentalEn realidad, el presupuesto gubernamental abarca a todo el sector público y debería presentarse en términos consolidados. Para su elaboración se tienen en cuenta los presupuestos parciales que formulan los distintos organismos del sector público, los cuales se preparan en términos combinados, es decir, incluyendo todas sus transacciones y transferencias intersectoriales.
A través de los presupuestos, los ministerios y los establecimientos públicos ejecutan la actividad gubernativa contenida en los programas que han sido elaborados para cumplir las funciones que las leyes les encomiendan. En consecuencia, las cuentas presupuestarias deben ordenarse con vistas a facilitar la formulación, ejecución y contabilización de los programas, para la cual deben ser lo suficientemente flexibles y numerosos a fin de facilitar dichas fases del ciclo presupuestario.
Para la planificación de las cuentas presupuestarias, deben considerarse los cuatros propósitos fundamentales de dichas cuentas. En primer lugar, deben estructurarse de manera que faciliten el análisis de los efectos económicos y sociales de las actividades del gobierno. Como las decisiones gubernamentales alteran el curso de la vida económica y social de los países, es preciso que las autoridades puedan obtener la información requerida para medir los efectos que su gestión ha de producir. En consecuencia, la clasificación debe hacer posible el estudio de la influencia que los ingresos y los gastos gubernativos ejercen sobre el nivel y composición del producto nacional, sobre el empleo y sobre el ritmo de crecimiento económico, así como sobre la distribución del ingreso nacional entre la población.
En segundo lugar, las cuentas deben facilitar la formulación de los programas que elabora el gobierno para cumplir sus funciones. Una vez fijada la participación del gobierno en el ingreso nacional, debe calcularse la composición de los gastos entre gastos de consumo y de capital, ajustados los niveles de actividad con el sector privado. Las cuentas presupuestarias han de ordenarse de manera que muestren las decisiones programadas y los cambios recomendados de año en año. De esta forma, el congreso y el Ejecutivo sabrán, al aprobar el presupuesto, qué se quiere hacer con los dineros públicos. Además ha de expresarse con claridad el programa de financiamiento, detallando los ingresos tributarios, las tasas, etc., y precisando a que sectores se está grabando.
En tercer lugar, las cuentas presupuestarias deben contribuir a una expedita ejecución del presupuesto. El administrador del programa debe conocer la suma de recursos financieros de que dispondrá y las responsabilidades que habrá que asumir. Es el responsable del manejo de los fondos puestos a su disposición, y el sistema de cuentas presupuestarias tiene que permitirle aplicar sus recursos, a lo largo del año fiscal, en forma inteligente y en función de las metas trazadas.En cuarto lugar, las cuentas presupuestarias deben facilitar la contabilidad fiscal. El gobierno debe llevar registro completo de las operaciones fiscales y poder así establecer las responsabilidades que caben a los funcionarios en la recaudación de los impuestos, en la administración de los fondos y en la disposición de los gastos.
Las cuentas fiscales deben permitir establecer con precisión la responsabilidad que pudiera asignarse a personas específicas, con el fin de evitar malversación de fondos, fraudes, o manejos ilegales, razón por la cual las cuentas presupuestarias, junto con hacer posible la contabilidad fiscal deben posibilitar la fiscalización efectiva por personas distintas de aquellas a quienes incumbe la responsabilidad legal de las operaciones, a través del trabajo de auditoria.
Planear una clasificación presupuestaria es, en consecuencia, una tarea difícil y compleja, que debe cumplir los requisitos anteriormente expuestos, procurando no sacrificar un objetivo en aras de otro.La información puede ser clasificada atendiendo a cinco criterios principales:
Por instituciones
Por objeto de gastos
Por renglones económicos
Por funciones
Por programas y actividades
Clasificación por instituciones.
Para precisar los sujetos de las transacciones realizadas por entidades públicas es conveniente distinguir algunos conceptos básicos: gobierno, sector gubernamental, y sector público.
El gobierno es la organización ejecutiva o administrativa central encargada de los asuntos de un país y se reduce principalmente al poder ejecutivo y sus dependencias. Mientras que el sector gubernamental, comprende todos los órganos legislativos, ejecutivos y judiciales del Estado, establecidos a través de los procesos políticos, y que comprende tanto los órganos del gobierno central que ejercen la autoridad y cuya jurisdicción se extiende a la superficie total del país, como a los órganos cuya jurisdicción abarca sólo una parte del territorio.
El sector gubernamental abarca, en suma, al gobierno nacional, los gobiernos provinciales y los gobiernos locales, así como los órganos dependientes que son responsables de sus actuaciones especialmente en lo referente al cobro y uso de sus fondos ante los organismos centrales.
El concepto de sector público es, a su vez, más amplio que el de sector gubernamental, pues abarca no solo los organismos gubernamentales ya definidos, sino que además los organismos públicos independientes. La diferencia entre uno y otro deriva del grado de control político que ejerce sobre las instituciones.
Lo que caracteriza al sector gubernamental es el hecho de poseer poderes coercitivos respectos de las personas que trabajan en las entidades que lo componen. Dentro del sector gubernamental se destacan, en primer lugar, los poderes públicos y dentro de estos el poder Ejecutivo con sus ministerios y departamentos administrativos. También se incluyen en él los gobiernos estatales, provinciales y locales. Las entidades que pertenecen al sector gubernamental pueden estar encargadas de la producción de servicios que no transan en el mercado, así como de entidades que producen bienes y servicios que son objetos de comercio, en el primer caso se llaman entidades gubernamentales propiamente tales, y en el segundo empresa.
Con el tiempo ha venido aumentando la complejidad del sector público, a consecuencia de la aparición de una gran multitud de instituciones nuevas. Por ello es difícil precisar sus límites y fijar la clase de instituciones que lo componen.
El sector público está compuesto de gran número de entidades, cuyas transacciones ejercen una influencia de primera magnitud en la economía nacional.
Los organismos que pertenecen al sector gubernamental, deberían cumplir dos requisitos:
Actuar como instrumento de aplicación de las decisiones de una entidad política, careciendo por si mismos de facultades para decidir por su propia cuenta; reviste claramente este carácter, por ejemplo, un ministerio y una dirección general; en cambio no se puede considerar organismo gubernamental a un banco central, pues tiene, por lo general, independencia para adoptar sus decisiones, no obstante que coopera estrechamente con organismos gubernamentales, como son los ministerios de Haciendas.
Estar fiscalizados por órganos políticos y que sus recursos sean administrados con fines definidos por esos órganos. En algunos casos los recursos financieros deben incluirse en presupuestos aprobados por el órgano político y formar parte del presupuesto general, y en otros, especialmente en el caso de las empresas, se hace mediante autorización de las cuentas de las operaciones mercantiles que realizan y de la aprobación de su política de precios y de inversiones.La estructura del sector gubernamental puede subdividirse desde dos puntos de vista principales: uno territorial y otro institucional. De acuerdo con el primer criterio, se distingue el gobierno central y los gobiernos descentralizados (estatal, provincial y municipal). Conforme con el segundo, el gobierno se compone de organismos del gobierno general, de organismos auxiliares y de empresas. Tanto los gobiernos centrales como los estatales, provinciales y municipales, tienen organismos del gobierno general, organismos auxiliares y de empresas.
Clasificación según el objeto del gasto
Los distintos organismos públicos necesitan adquirir diversos bienes y servicios para funcionar, tales como servicios personales, arrendamientos de edificios, compra de estantes, adquisición de escritorios, tinta, papel y demás materiales. Para comprar estas distintas cosas se establecen ciertas sumas de dinero, identificándolas con los objetos a que se han destinado. La clasificación por objeto del gasto ordena cada uno de los conceptos que se van a adquirir.Su propósito principal es permitir el control contable de los gastos. Los conceptos de gasto son uniformados para los distintos organismos públicos y el sistema de contabilidad fiscal controla que ese dinero se gaste efectivamente con los fines a que se destinó. En suma, centra su atención en los aspectos contables de las operaciones gubernativas procurando identificar el gasto incurrido en cada comprada.La clasificación por objeto del gasto es la base del llamado presupuesto tradicional, o presupuesto enumerador del ítem. En este presupuesto los conceptos de gasto suelen desglosarse ampliamente, como una expresión de la desconfianza que prevaleció durante toda una época entre el Legislativo y el Ejecutivo y como una manera de hacer más completo el control contable de las operaciones fiscales. En verdad esta clasificación significó un avance en su época, por cuanto permitió un mayor control que hiciera posible evitar los desfalcos de fondos, las malversaciones, y en general el manejo deshonesto del presupuesto. Además este sirve para establecer la composición de los gastos públicos y determinar la estructura de la demanda gubernamental o del resto de la economía. Permite ordenar e identificar sistemáticamente los usos que se le darán al dinero asignado a cada programa y actividad. Por esto se debe identificar el tipo de bienes y servicios que se van a comprar para cumplir los programas.
La clasificación del presupuesto por objeto del gasto tiene los gastos clasificados por grupo los cuales son:
Servicios personales
Servicios no personales
Materiales y suministros
Maquinarias y equipo
Adquisición de inmuebles
Construcciones
Transferencias corrientes
Transferencias de capital
Deuda pública
Otros desembolsos financieros
Asignaciones globales.
Clasificación económica de las transacciones del gobierno.
Esta clasificación permite identificar cada renglón de gastos y de ingresos según su naturaleza económica, y en consecuencia hace posible investigar la influencia que ejercen las finanzas públicas sobre el resto de la economía nacional. La clasificación económica muestra la parte de los gastos que se destinan a operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la creación de bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad instalada de producción de la economía. También presenta el grado en que los servicios gubernamentales son prestados directamente mediante la utilización de fondos invertidos por el propio gobierno en bienes y servicios o indirectamente mediante subsidios y préstamos gubernamentales otorgados a otros órganos encargados de prestar el mismo servicio.
La clasificación económica hace posible determinar el impacto de los gastos públicos sobre el nivel de composición del producto nacional, así como sobre su distribución. En suma permite evaluar los efectos económicos de los gastos públicos sobre el desarrollo económico y social, en la medida en que está midiendo la inversión pública sobre la estabilidad monetaria, en la medida en que permite mostrar el financiamiento y la política de subsidios al nivel de los precios. Esta se interesa principalmente por ordenar las transacciones gubernamentales según la naturaleza económica de los efectos que produce sobre la vida nacional.
Clasificación por funciones.
Esta clasificación agrupa las transacciones del gobierno según la finalidad particular a que se destinan. La finalidad se refiere a los distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo de servicio.
La clasificación por funciones, en consecuencia, presenta los gastos gubernamentales con arreglo a los objetivos inmediatos o a corto plazo a que se destinan, o sea, que no se consideran el impacto que puedan tener a largo plazo y su incidencia en el crecimiento económico que puedan alcanzar. El manual la define como un plan en el que se incluyen todas las clases de gastos establecidas por los órganos políticos y que se relacionan en forma definida, con finalidades completas. La clasificación por funciones cumple con la tarea de proveer al programador y al preparador presupuestario de una visión acerca de los propósitos que el gobierno tiene en cada una de las áreas de actividad.
Conclusiones
Se Concluye lo siguiente:
1. Es el Plan Gastos, de Inversiones y Acreencias que tiene el Estado. En otras palabras, es lo que va a gastar el gobierno incluido gastos de funcionamiento, pago de deuda externa e interna.
2. La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene origen en las disputas políticas entre el Parlamento alemán y el canciller Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX.
3. La tesis más difundida es, sin lugar a dudas, aquella que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material.
4. La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus precursores a Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que sostenía que el presupuesto es un acto de alta administración, y que la intervención parlamentaria no constituye ejercicio legislativo. Pero fue Paul Laband, quien formula una doctrina que implica una brillante concepción jurídica y fue, a la larga, quien influyó en juristas franceses, italianos y de todo el mundo.
5. Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una regla de derecho, ni privada, ni pública, simplemente eran normas para la administración.
6. Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jurídico, no puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni desconocer derechos subjetivos que tengan base en normas legales preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas jurídicas en el ordenamiento. La intervención del Parlamento era mínima.
7. Para precisar los sujetos de las transacciones realizadas por entidades públicas es conveniente distinguir algunos conceptos básicos: gobierno, sector gubernamental, y sector público.
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Publicación: Lima: [s.n.], 2000 (Lima: Editora Global Grafic)
Autor:
Rodolfo Huisa Sanizo
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