Antecedentes Históricos del Constitucionalismo Panameño (página 2)

Oficialmente estuvo en vigencia dos años, desde su promulgación hasta el 24 de marzo de 1814 con la vuelta a España de Fernando VII. Posteriormente estuvo vigente durante el Trienio liberal así como durante un breve período en 1836-1837, bajo el gobierno progresista que preparaba la constitución 1837. Sin embargo, apenas si entró en vigor de facto, puesto que en su período de gestación buena parte de España se encontraba en manos del gobierno pro-francés de Jose I, el resto en mano de juntas interinas más preocupadas en organizar su oposición a José I, y el resto de los territorios de la corona española (los virreinatos) se hallaban en un estado de confusión y vacío de poder causado por la invasión napoleónica.

El tema de la nacionalidad fue ampliamente debatido. La Constitución gaditana define a la Nación española como "la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios" y por ende, reconoce como españoles a todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Españas, a los hijos de éstos, igualmente a los extranjeros que hayan obtenido de las Cortes carta de naturaleza, además, todos los que tuvieran diez años de vecindad, ganada según la ley en cualquier pueblo de la Monarquía, y los libertos (en referencia a los esclavos) desde que adquirieran la libertad en las Españas.

La constitución establecía el sufragio universal la soberanía nacional, la monarquía constitucional, la separación de poderes, la libertad de imprenta, acordaba el reparto de tierras y la libertad de industria, entre otras cosas. Además, fue un modelo de compromiso entre los sectores conservadores de un país tradicionalista y atrasado y los elementos liberales que trataban de colocar a España a la altura de los tiempos. El resultado fue una constitución moderada, respetuosa en la forma de las tradiciones hispánicas, pero progresistas y renovadora en el fondo.

La estructura del Estado es la de una monarquía parlamentaria con estricta separación de los poderes. Las cortes son la institución central del sistema, toda vez que representa la voluntad nacional. La soberanía reside esencialmente en la nación y por lo mismo pertenece a esta exclusivamente el derecho a establecer sus leyes fundamentales. Así decía el artículo 3 de la referida carta, la expresión leyes fundamentales significa, claro está, norma constitucional.

El texto constitucional reconoce como uno de sus principios más preciados el de la "soberanía nacional". Se deslinda del origen divino del poder de los monarcas, al igual que de las pretensiones imperiales y de dominio napoleónico, al declararse "libre e independiente, y no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona". Esto sin romper con el catolicismo tradicional de España, por el contrario, de manera absoluta, las cortes declaran que "la religión de la Nación española es y será perpetuamente la católica, apostólica, romana, única verdadera. La Nación la protege por leyes sabias y justas y prohíbe el ejercicio de cualquiera otra".

De hay que el poder constituyente radicara a sólo en la nación. Por tanto el rey y las cortes ordinarias eran únicamente órganos constituidos. Los secretarios de despacho como denominaba a los ministros de estado debían refrendar las decisiones del rey sin lo cual carecían de validez. Las cortes debían sancionar anualmente y durante sus recesos funcionaba una diputación permanente, integrada por siete diputados elegidos.

Los derechos individuales aunque dispersos a lo largo del texto constitucional, consagran eficazmente las libertades clásicas y las garantías penales y procesales. De modo que mediante estas y otras disposiciones constitucionales, dicha carta estableció un verdadero Estado de Derecho. Se ha dicho que en la Carta Magna de Cádiz influyeron las constituciones de Francia de 1791 y la norteamericana. Mas lo cierto es que la aludida influencia es en todo caso muy indirecta y mediata. La más ligera observación al texto de la constitución española de 1812 demuestra que en su estilo y en su estructura no hay la menor influencia de la constitución estadounidense de 1787. De igual modo el estilo, los Títulos y Capítulos, el articulado y sobre todo el contenido y la actitud doctrinaria de dicha carta difieren notablemente de la constitución monárquica francesa de 1791 y por supuesto, discrepan mucho más de las otras cartas constitucionales de la Francia revolucionaria. Por otra parte, llama la atención en la constitución de Cádiz los vastos números de artículos, que llegaba a 384 y el carácter minucioso y administrativista de muchos de sus preceptos.

La Constitución de 1812 se publicó hasta tres veces en España —1812, 1820 y 1836—, se convirtió en el hito democrático en la primera mitad el siglo XIX, transcendió a varias constituciones europeas e impactó en los orígenes constitucionales y parlamentarios de la mayor parte de los Estados americanos durante y tras su independencia. Sólo por esto ya hubiera merecido la inmortalidad. Las Cortes abrieron sus puertas el 24 de septiembre de 1810 en el teatro de la isla de León para, posteriormente, trasladarse al oratorio de San Felipe Neri, en la ciudad de Cádiz. Se reunían los diputados electos por el decreto de febrero de 1810, que había convocado elecciones tanto en la península como en los territorios americanos y asiáticos. A estos se les unieron los suplentes elegidos en el mismo Cádiz para cubrir la representación de aquellas provincias de la monarquía ocupadas por las tropas francesas o por los movimientos insurgentes americanos. Las Cortes, por tanto, estuvieron compuestas por algo más de trescientos diputados, de los cuales cerca de sesenta fueron americanos.

Época colombiana

Constitución de Colombiana 1821

Mayormente conocida como la Constitución de Cúcuta, la Constitución Colombiana de 30 de agosto de 1821 estableció un régimen republicano y liberal individualista e instituyó un gobierno popular y representativo; era acentuadamente centralista en sus aspectos político-administrativos; estaba basada en la estricta separación de los tres órganos superiores del poder estatal. El órgano constitucionalmente preponderante era Congreso, conformado por dos cámaras: el Senado y la Cámara de Representantes. El Presidente y Vicepresidente eran elegidos por un periodo de 4 años y no se permitía la reelección; ambos escogidos por votación popular indirecta. Los colaboradores inmediatos del Presidente se denominaban "Secretarios del Despacho", nombrados libremente por el Presidente. La suprema autoridad judicial estaba confiada a la "Alta Corte de Justicia de Colombia", compuesta por cinco ministros elegidos de manera vitalicia.

Los Derechos Individuales y las Garantías penales estaban concebidos en unos de los Títulos finales, bajo la intrascendente denominación de "Disposiciones Generales". La Cláusula de Reforma exponía un método de Reforma bastante rígido, pues exigía que el proyecto de reforma fuera aprobado y ratificado por las dos terceras partes de las dos cámaras del Congreso.

El territorio del Estado estaba dividido en: Departamentos, éstos en Provincias, divididas en Cantones, los cuales se subdividían en Parroquias.[1] El Istmo fue dividido en dos provincias: Panamá y Veraguas. La Constitución de Cúcuta regía para los actuales Estados de Colombia, Venezuela, Ecuador y Panamá, unificados en ese entonces como "República de Colombia".

Influyó en su elaboración la Constitución de Cádiz de 1812. Asimismo influyó la Constitución de Los Estados Unidos de Norteamérica; empero la Constitución de Cúcuta, desechó el sistema federal, atribuyó a las cámaras del Congreso funciones distintas a las consignadas en la Constitución norteña; no consagró la reelección; no atribuyó la designación de los Magistrados de la Corte Suprema al Presidente sino al Senado; atribuyó un rol distinto a los Secretarios de Estado; y difiere radicalmente en su estructura, estilo, terminología y naturaleza.

La Carta de Cúcuta puede definirse como una Constitución moderada y equilibrada, que instituyó un genuino régimen republicano y un verdadero Estado de Derecho; sin embargo, dicha Constitución no fue del agrado de Simón Bolívar, ya que establecía limitaciones de poder y de tiempo al Ejecutivo. Por razones distintas, esta Carta fundamental tampoco resultó de agrado para los próceres y dirigentes de Panamá, ya que en su mayoría eran partidarios del abstencionismo estatal, del librecambio y de una economía esencialmente comercial; quienes creían firmemente en el espléndido porvenir económico del Istmo, por su privilegiada posición geográfica.

Ante el descrito régimen gubernamental y administrativo, el desagrado de la clase dominante panameña fue cada año más evidente; e hizo crisis en 1826 con motivo, entre otros factores, del intento de imponer en Panamá la Constitución que Bolívar había elaborado para el recién creado Estado de Bolivia.[2] Conjuntamente otros factores como las tendencias anárquicas, los intereses regionales, la oposición del clero y del ejército, socavaron las bases de esta Constitución.[3]

La Constitución Bolivariana (1826)

Bolívar pensaba que los sistemas demoliberales de tipo anglosajón no eran los más adecuados para los nacientes Estados latinoamericanos, por esta razón combatió firmemente el federalismo e incluso adversó la unitaria Constitución de Cúcuta ya que establecía limitados poderes al Presidente contrastado por un Congreso poderoso. El Libertador consideraba que tan sutiles y equilibrados esquemas de gobiernos fracasarían al ser aplicados en países como el nuestro, económicamente desvalidos, socialmente atrasados y políticamente inexpertos. Pensó que estableciendo regímenes fuertes, pero de derecho, y magistraturas duraderas, pero legítimas, podrían conjurarse tan inminentes males.

A este obsesionante anhelo obedeció el proyecto de Constitución que elaboró para Bolivia y que luego de haberlo establecido como Constitución formal en ese Estado y en Perú, quiso imponerlo en Colombia.

La Constitución de 1821 establecía cuatro poderes superiores: el Legislativo, el Ejecutivo, el Judicial y el Electoral. El Poder Legislativo constaba de tres Cámaras: la de los Tribunos, la de los Senadores y la de los Censores. El Presidente de la República era inicialmente elegido por el Órgano Legislativo con carácter vitalicio y éste nombraba al Vicepresidente bajo aprobación del Legislativo; La Corte Suprema constaba de siete magistrados elegidos de carácter vitalicio por los Censores, dentro de las ternas presentadas por el Senado.

La Constitución consagraba todas las libertades y garantías típicas de un Estado individualista de Derecho. |Se trataba de un producto de la imaginación creadora de Bolívar, quien quiso acoplarla a la realidad social de nuestro pueblo; pero repugnaba a las ideas demoliberales que las élites hispanoamericanas habían absorbido del republicanismo norteamericano, del liberalismo inglés y del racionalismo de la Revolución francesa.

La clase dirigente de Panamá se opuso tenazmente a la adopción de la referida Carta, pese a las gestiones del enviado especial por el Libertador y de la presión que ejercieron el Intendente y el Jefe Militar del Istmo. En el mismo año que Panamá rechazó la Constitución, se celebró el famoso Congreso Internacional Bolivariano, que honró a Panamá; pero no fue óbice para que en ese año de 1826, se produjera la primera tentativa de separación de Colombia. Sucede que el Congreso colombiano, hacía caso omiso a las solicitudes de franquicias comerciales para el Istmo, lo cual frustraba las aspiraciones panameñas. En consecuencia, surge un movimiento separatista para convertir a Panamá en un país anseático, bajo la protección de Estados Unidos y de Gran Bretaña; sin embargo, el movimiento fue reprimido por los militares colombianos destacados en el Istmo.

La Constitución Colombiana de 1830

Desde 1826 comienza a deteriorarse aceleradamente la estructura gubernamental establecida por la Constitución colombiana de 1821. Bolívar se ve obligado a asumir la dictadura. En 1828 se atenta contra su vida. En 1829 Venezuela se separa del Estado colombiano. En 1830 se separa el Ecuador. Ese mismo año se instala un congreso constituyente denominado por Bolívar "Congreso Admirable". De él sale la segunda Constitución grancolombiana, o sea, la de 1830. Se ha repetido hasta la sociedad que dicha Constitución nació muerta. Y ello fue, sin duda así, porque esa Carta pretendió reorganizar el Estado Bolivariano cuando ya Venezuela y el Ecuador se habían erigido en Estados independientes, los cuales rechazaron el nuevo Estatuto que se ofrecía como instrumento de avenimiento y reorganización.

Primera Separación del Istmo (1830).

También Panamá se separó en el referido año del Estados grancolombiano. Se dice, por ello, que esta fue la primera separación de Panamá de Colombia. Pero en realidad se trató de un movimiento secesionista de los más atípico y paradójico. Su gestor fue el general, ingeniero y médico panameño, José Domingo Espinar, recién nombrado Comandante Militar del Istmo. Espinar, mulato de origen popular, no compartía las preferencias de la Oligarquía panameña. Era decididamente partidario de Bolívar, de quien había sido Secretario. Con motivos de la crisis ocasiona por la renuncia del Libertador y la desmembración de Colombia, Espinar, apoyado con las masas del arrabal capitalino, se reveló contra el gobierno imperante para propiciar la vuelta de Bolívar al poder. En efecto, el Art. 2 del Acta de tan singular emancipación decía: "Panamá desea que su excelencia el Libertador Simón Bolívar se encargue del gobierno de la República como medida indispensable para volver a la unión las partes de ella que se han separado bajo pretextos diferentes, quedando desde luego este Departamento bajo su inmediata protección".

En consecuencia con lo proclamado, fue una delegación panameña a Barranquilla, donde se hallaba Bolívar, para invitarlo que viniera al Istmo a reasumir el poder y a reconstruir el desmembrado Estado colombiano. Bolívar rehusó tan noble como ingenio ofrecimiento y aconsejó a su antiguo Secretario que incorporara al Istmo a la Nueva Granada. Así procedió a hacerlo el leal guerrero, pero poco después se produjo otro movimiento secesionista que pasamos a examinar.

Segunda Separación del Istmo (1831)

El jefe del segundo movimiento separatista de Panamá fue el Coronel venezolano Juan Eligio Alzuru. A diferencia del movimiento de Espinar, que no tuvo la aprobación de la oligarquía panameña, el de Alzuru si contó inicialmente con el beneplácito del sector oligárquico, tanto capitalino como interiorano. La razón de la distinta actitud, en uno y otro caso, obedecía a que Espinar pasaba su fuerza en las masas populares del arrabal y a que quería el restablecimiento del Estado y del poder centralizante de Bolívar; mientras que Alzuru no era líder de la plebe arrabalera y pretendía una definitiva secesión. Pero los métodos o procederes de este último militar fueron tan crueles y arbitrarios que hicieron peligrar los intereses de la clase dominante istmeña. Por tanto esta, mediante la acción de sus militares, logro derrotar y fusilar al tiranuelo en Ciernes.

Luego de esto, los dirigentes panameños, siguiendo quizá el consejo de Bolívar, incorporaron el Istmo a la reciente Republica de Nueva Granada, nombre adoptado hasta 1863 por la actual republica de Colombia, tan pronto se separo de Venezuela y Ecuador.

La Constitución de Nueva Granada de 1832.

La Carta Fundamental de 1832, que fue realmente la primera Constitución nacional que tuvo la actual República de Colombia, era también unitaria. Pero no desagradó a los panameños porque el unitarismo de dicha Ley Fundamental, a diferencia de la Constitución de 1821, estaba morigerado por una prudente descentralización. El territorio del Estado se dividía en Provincias, Cantones y Distritos Parroquiales. En cada Provincia había una Cámara Provincial, compuesta por Diputados de todos los Cantones de la misma. La comisión asignaba a la Cámaras Provinciales detalladas y efectivas atribuciones. Entre ellas por ejemplo: "Decretar las contribuciones y árbitros necesarios para el especial servicio de la Provincia"… (Art. 159, n7). Al frente de cada Provincia había un Gobernador nombrado por cuatro años por el Presidente de la República de una lista de seis candidatos que le presentaba la respectiva Cámara Provincial.

Por lo demás la Carta de 1832 seguía los lineamientos republicanos, civilistas y liberales de la Constitución de 1821. Un Congreso con amplios poderes formados por el Senado y Cámara de Representantes; el Poder Ejecutivo atribuido a un Presidente y Vicepresidente de la Republica elegido cada por periodo cuatrienal por votación indirecta y sin derecho a ser reelegido hasta pasado el periodo constitucional; la máxima autoridad judicial se denominaba – a diferencia de la Constitución de 1821- Corte Suprema de Justicia, con atribuciones bien definidas; y la designación de sus miembros, llamados Magistrados (y no Ministros como la anterior), no intervenir el ejecutivo. El método de reformar la Carta era bastante flexible (a diferencia, también, desde 1821); y las libertades y garantías individuales estaban más ampliamente consagradas que en la anterior Constitución. El Título concerniente a la Fuerza Armada contenía disposiciones para reafirmar su carácter técnico y su subordinación a la autoridad civil entre otros, el articulo 169 decía: "La Fuerza Armada es esencialmente obediente: ella no tiene facultad de deliberar".

Sin embargo en los últimos años de vigencia de esta ponderada Carta se produjo en 1840 la tercera separación de Panamá. Pero no fue causada por el Estatuto constitucional, sino porque la Nueva Granada estaba envuelta en una de sus tantas guerras civiles. Esta guerra precisamente había sido provocada por elementos fanáticos de derecha que adversaban la Constitución existente y propugnaban por un régimen centralizado y autoritario.

Constitución Istmeña de 1841:

Esta fue obra de la primera República, promulgada el 8 de junio de 1841, sancionada por el Coronel Tomás Herrera, se hizo a modelo y semejanza de la Cúcuta de 1821 y de 1830. Constaba de 164 artículos, dividido en 11 capítulos, titulados: De la Ciudadanía del Gobierno, del Estado, de las Elecciones, del Poder legislativo, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial, del Gobierno Seleccional, De las Fuerzas Armadas. De la interpretación constitucional, de las cláusulas sobre reformas constitucionales, y disposiciones varias en el cual se incorpora los derechos individuales.

La constitución confería el poder legislativo a una cámara que denominó Congreso, cuyos miembros debían ser elegidos cada dos años. El poder ejecutivo estaba confiado a un presidente y un vicepresidente elegidos cada cuatro años por votación indirecta, los cuales no eran elegibles para el siguiente período. Al frente de la administración de justicia cuyos Magistrados se designaban por dos años.

Constitución Granadina de 1843:

En plena guerra civil fue elegido presidente de Colombia Pedro Alcántara Herrán, quien después de concluida la guerra elaboró una nueva Constitución en la que se fortaleció el poder del Presidente con el fin de poder mantener el orden en todo el territorio nacional, se hizo una intensa reforma educativa y el conservatismo impuso su autoritarismo y centralismo en todo el territorio nacional. La Constitución de 1832 y ésta no indican notorias diferencias formales e institucionales entre una y otra carta. Ambas cuentan con un Congreso formado por dos Cámaras con los mismos nombres, elegidas en la misma forma, por el mismo período y con sesiones anuales; en ambas el poder ejecutivo está confiado a un presidente y un vicepresidente elegidos indirectamente por cuatro años y no reelegibles para el siguiente período; en ambas la Corte Suprema de Justicia es independiente y sus miembros no son nombrados por el Ejecutivo, sino por el Congreso. Las dos constituciones consagran las mismas libertades y garantías individuales en uno de sus títulos finales con denominaciones igualmente intrascendentes. También establecen la misma división territorial del Estado (Provincias, Cantones y Distritos Parroquiales) y mantienen las Cámaras Provinciales integradas por Diputados elegidos por los Cantones de cada provincia.

Los conservadores no cesaron de desacreditar la Carta de 1832 hasta verla derogada y aún hoy la califican acremente. Según ellos ésta era disolvente y anárquica; de instituir un Ejecutivo nacional débil, mediatizado por el Congreso, por el Consejo de Estado y por las cámaras provinciales. A se vez los liberales colombianos recriminan con ardor las constitución de 1843. La calificaron de hipercentralista, de autocrática, de clerical y de sojuzgadora de las libertades públicas. El constitucionalista Carlos Restrepo Piedrahita en su obra Constituciones de la Primera República Liberal señala a la referida constitución del 1843 de:"Autoritaria aún más en su praxis que en el mismo texto constitucional y, consiguientemente, de riguroso centralismo político y administrativo".

Con esta constitución se debilitó al Congreso y se fortaleció al Ejecutivo; que eliminó el consejo de Estado, organismo moderador y fiscalizador del Ejecutivo compuesto de siete consejeros elegidos por el congreso; que libró el nombramiento y la destitución de los gobernadores provinciales al arbitrio del Presidente de la República; y que, si bien mantuvo las Cámaras de Provincias, las dejó sin funciones constitucionales. Para entender los periódicos y acentuados cambios del centralismo y el autoritarismo hacia la descentralización y la tolerancia, y viceversa, ocurridos.

Período Federalista

El periodo federalista comenzó a desde el año 1853 hasta el año 1885. Durante él rigieron la Constitución Centrofederal (1853-1857), la de la Confederación Granadina (1858- 1862) y la de los Estados Unidos de Colombia. Este periodo abarco 32 años. Para estos años estuvo la lucha entre los centralistas y los federalistas colombianos, el centralismo era auspiciado por los conservadores y el federalismo, por los liberales. El federalismo vino a ser una bandera liberal, y por consiguiente, aborrecido por el conservadurismo, cuando en 1863 la convención de Río Negro aprobó la exagerada constitución federalista de ese año. Las diferencias sociales y culturales, y las distancias que implicaban los trayectos durante el siglo XIX ahondaron los sentimientos federalistas, mientras que el temor del desmembramiento de la nación llevó varias veces al centralismo, desde los albores de la independencia en 1810, la política de la República ha venido oscilando entre el federalismo y el centralismo. Luego del año 1843 la estructura centralista en Nueva Granada, fue cambiada por un modelo federalista, ya que diferentes regiones del país exigían un cambio en la conformación de la Republica.

La Constitución centro federal (1853)

Estas Leyes Fundamentales expresan las luchas panameñas para obtener un régimen federal. Abrió las puertas para que en 1855 se creara el Estado Soberano de Panamá dentro de la república de la Nueva Granada, esta fue una Constitución liberal en la que se le dio inicio al federalismo. El sector liberal propugnaba por cambiar la Constitución Conservadora de 1843, con la finalidad de descentralizar para obsequiar facultades regionales y municipales, reducir las funciones y poderes del Poder Ejecutivo y garantizar mayores deberes individuales. Esta Constitución nombrada "Centro-Federal" no constituye un verdadero sistema federalista, en realidad es un modo mixto, pero expresa un proceso gradual y paulatino al sistema federal.

Por primera vez en la historia del país colombiano, el Presidente y el Vicepresidente son elegidos por votación directa y secreta de todos los ciudadanos, por un periodo cuatrienal, de igual modo, Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Eran elegidos por un periodo bienal: Los Senadores y Representantes Nacionales. En ella se elimino la esclavitud, se extendió el sufragio a todos los hombres (era ciudadano y elector todos los granadinos mayores de veintiún años y los menores que estuviesen casados), se impuso el voto  popular directo, hubo una separación entre la Iglesia y el Estado y la libertad administrativa fue un hecho.

Los aspectos más relevantes de está histórica Carta Magna, está su característica descentralizada, donde las Provincias tienen el poder municipal, así rezaba en el artículo 10: "a las Provincias, o secciones territoriales, el poder municipal en toda su amplitud". Cada Provincia tenía el poder constitucional suficiente para disponer lo que juzgue conveniente a su organización, régimen y organización interna, así lo expresaba el artículo 48 de está Constitución. Cada municipio o Provincia tenía un Legislatura[4]Provincial, en la parte legislativa; un Gobernador, la Ejecutiva. Por consiguiente, los miembros de las Legislaturas y los Gobernadores de cada Provincia era elegidos por votación popular.

No parece coincidencia que el Congreso Granadino que dictó esta Constitución, el Presidente del Senado fuese el Senador por parte de la Provincia panameña de Azuero, Tomás Herrera; el Vicepresidente de la Cámara de Representantes por la Provincia panameña de Chiriquí, Rafael Núñez; y Justo Arosemena fuese el Representante por la Provincia de Panamá.

La Constitución Centrofederal de 1853 resulta para Panamá la primera oportunidad óptima de descentralización y autonomía. Sus cuatros Provincias (Azuero, Veraguas y Chiriquí y Panamá) preceptuaron sus auténticas Constituciones en 1853; y dos de ellas, Azuero y Veraguas, acordaron una Carta Fundamental en 1854.

Acto Adicional de 1855

El 27 de febrero de 1855, el Congreso aprobó el acto adicional o reforma a la Constitución Centrofederal por el cual: "El territorio que comprende las Provincias del Istmo de Panamá, a saber: Panamá, Azuero, Veraguas y Chiriquí, forma un Estado Federal Soberano, parte integrante de la Nueva Granada, con el Nombre de Estado de Panamá". El Presidente del Senado señaló: "Voy a dar mi voto al proyecto que crea el Estado de Panamá, porque conozco la necesidad que tiene el Istmo de constituirse sobre las bases del "Self-goverment", pero no se me oculta que éste no es sino el primer paso que da hacia la independencia aquella sección de la República. Tarde o temprano, el Istmo de Panamá será perdido por la Nueva Granada".

Justo Arosemena en su opúsculo, El Estado Federal de Panamá, afirmaba el peligro que sería si Panamá cayera en poder de los Estados Unidos, si el Estado Granadino no confería a esa región marítima un estado de autonomía política y económica. Decía el Ilustre: "El grave, el inmenso mal que sería que el Istmo cayese en manos de los Estados Unidos, porque entonces toda la Nación estuviese amenazada por tan inquietos vecinos"[5].

Constitución panameña de 1855

Entró a regir la constitución política del Estado de Panamá federado a la Republica de Colombia, acto reformatorio que permitió la erección del Estado Federal de Panamá, el 27 de febrero de 1855, marco el inicio de una nueva era política neogranadina y la cristalización de las aspiraciones istmeñas de formar un nuevo Estado autónomo casi independiente. El Estado federado de Panamá dictó su propia Constitución el 17 de septiembre de 1855. Formó un Código Fundamental de 60 artículos, que se asemejaba demasiado a la Carta Magna Centrofederal de 1853.

El Órgano Legislativo era unicameral denominada Asamblea, compuesta por Diputados elegidos por un período bienal. El Poder Ejecutivo estaba controlado por un Gobernador, que también funcionaba por un tiempo de dos años y de carácter no reelegible para el período siguiente. Un periodo cuatrienal y por votación popular eran elegidos los Magistrados de la Corte Superior. Esta Carta Fundamental establecía el significado de ciudadanía, rezaba así en el artículo 3:

La ciudadanía consiste:

1. En el derecho de sufragar, cuando por la Constitución o la ley se confiere por elección popular algún empleo de los que constituyen el Gobierno.

2. En la capacidad de ser elegido para los mismos empleos.

Esta Constitución preceptuó dos métodos para reformarla: por un acto especial aprobado en tres debates por las cuatro quintas partes de los diputados presentes: y por un acto especial aprobado en dos períodos sucesivos de sesiones ordinarias de la Asamblea. Sin embargo tal decreto subordino a las leyes generales de la Nación en aspectos vitales como: las rentas y gastos nacionales, las relaciones exteriores, las tierras baldías y otros negocios que el Ejecutivo y el Senado manejarían.

Constitución de la Confederación Granadina (1858).

El conservador Mariano Ospina Rodríguez sancionó una nueva Constitución; con ella el país se llamó Confederación Granadina[6]que confederó ocho Estados (Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander) y se legalizó el sistema federalista que se venía imponiendo en el país, con lo cual cada Estado era libre de imponer sus propias leyes y elegir su Presidente, de modo tal que el Estado central intervenía solo en problemas de orden público, legislación penal, moneda y relaciones exteriores. Se abolió la Vicepresidencia y se reemplazó con la de un designado nombrado por el congreso. El presidente y los senadores serían elegidos por un período de cuatro años y la cámara por dos años. Esta Carta Magna estableció una peculiar diferencia entro los bienes y obligaciones de la llamada Confederación y los de los llamados Estados[7]Así mismo, especificó los negocios de competencia del Gobierno General y los de los Gobiernos "Estatales" (los locales). Así expresaba esta Código Fundamental en el artículo 6:

Artículo 6.- Son bienes de la Confederación:

1. Todos los muebles e inmuebles que hoy pertenecen a la República;

2. Las tierras baldías no cedidas y las adjudicadas, cuya adjudicación caduque;

3. Las vertientes saladas que hoy pertenecen a la República;

4. Las minas de esmeraldas y de sal Gemma, estén o no en tierras baldías;

5. Todos los créditos activos reconocidos a favor de la República, o que se

reconozcan a favor de la Confederación;

6. Los derechos que se reservó la República en el Ferrocarril de Panamá;

7. Son de cargo de la Confederación:

a) Las deudas interiores y exterior que hoy reconoce la República, o que reconozca la Confederación; b) Las pensiones legalmente concedidas por la Nación;c) Y todos los gastos para el Gobierno de la Confederación.

Constituyó que el Gobierno de los Estados sería "popular, representativo, electivo y responsable"; no dice democrático debido a que fue a finales del siglo XIX que el término democrático se usó en relación a un gobierno popular y representativo.

El Poder Legislativo estaba conformado por dos Cámaras: Senado y Cámara de Representantes, donde perduraban 2 años, se reunían anualmente y elegidos por el voto popular directo de todos los ciudadanos. Da curiosidad que las leyes expeditadas por el Congreso fueron llamadas "actos legislativos". El Poder Ejecutivo correspondía al Presidente de la Confederación Granadina, elegido por un período cuatrienal; por voto directo de todos los ciudadanos sin capacidad de ser reelegido para el período siguiente. A la Corte Suprema se le atribuyó la máxima función judicial, cuyos Magistrados era elegidos por cuatro años por el Congreso, a través de una terna enviadas por las llamadas Legislaturas (Asambleas o Cámaras) de cada Estado. En 1859 sale una ley electoral que confiere al presidente de la confederación el poder de reemplazar presidentes estatales e intervenir en cuestiones de orden público, y confiere al Congreso la facultad para juzgar las elecciones de los estados.

Constitución de los Estados Unidos de Colombia (1863)

En este año se llevo a cabo la Convención de Rionegro, Los estados soberanos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima (…), se unen y confederan a perpetuidad, consultando su seguridad exterior y recíproco auxilio y forman una nación libre, soberana e independiente bajo el nombre de Estados Unidos de Colombia (sustituyó para siempre el nombre de Nueva Granada) concebido por Bolívar para el Estado multinacional que él creó y que estableció precisamente en la región granadina. Ahí se elaboró una nueva Constitución que hizo un gran hincapié en el sistema federal. En esta Constitución cada Estado podía elaborar su propia constitución, cada Estado podía tener su propio ejército y el mandato presidencial quedó reducido de 4 a 2 años y quitó poderes al presidente de la República. La máxima autoridad de la nación residía en el Parlamento por ser este el representante de los ciudadanos. El Parlamento estaba compuesto por 2 cámaras: el Senado que debía aprobar todos los nombramientos hechos por el ejecutivo y la Cámara compuesta por un representante por cada 50.000 habitantes elegidos por votación popular, por un período bicameral. La administración de justicia dependía de las leyes de cada Estado. La Corte Suprema Federal constaba de cinco Magistrados elegidos por el Congreso, para un período de cuatro años, de nóminas enviadas por las Legislaturas de los Estados.

El Presidente de la Unión no era, sin embargo, elegido por el voto popular directo. La nefasta experiencia vivida por los liberales con la elección popular del Presidente en la Constitución Federal anterior, determinó que, según la Carta Fundamental del 1963, el Presidente de la Unión fuera elegido por los nueve Estados "teniendo cada Estado un voto, que será el de la mayoría relativa de sus respectivos electores"…

En dicha Constitución habla de dos soberanías: la de los Estados Federados y la del Estado Nacional. Esta dualidad mas común en el siglo XIX y aún se advierte en la Constitución mexicana de 1917. Más esta doble concepción de las soberanas es inadmisible a tenor de la conciencia política contemporánea. La soberanía es única y un Estado Federal solamente radica en este, o sea, en el Estado Nacional y no en las regiones o unidades federadas, por grande que sea la autonomía de que gocen.

Establecían que el Gobierno General de la Unión era "republicano, federal, electivo, alternativo y responsable"…Nótese que, no usa el término "democrático", aunque el régimen que estableció hoy calificado de "ultrademocrático". Estableció la separación entre la Iglesia y el Estado y prohibió al clero adquirir propiedades. Igualmente, proclamó el derecho del gobierno para inspeccionar todos los cultos religiosos. El papel del Estado quedó reducido al de vigilar el orden público y garantizar que se respetaran las libertades individuales. Además se le privó de intervenir en las actividades económicas. El método de reformar la Constitución era sumamente recto, al punto de que le hacía realmente no reformable, se considera que esta característica contribuyó grandemente a la derogatoria de la Carta de Rionegro. Es preciso, sin embargo, que sin embargo que fue la Constitución colombiana que más duró del siglo XIX (rigió desde 1863 a 1885).

Estado Soberano de Panamá.

Características de las seis constituciones promulgadas en el llamado Estado Soberano de Panamá desde 1863 hasta 1875:

• 1. Las declaraciones de derechos están consagradas con la misma extraordinaria amplitud y con igual radicalismo que en la Constitución madre, o sea la federal de Rionegro; y, lo mismo que en ésta, aparecen consignadas en uno de los primeros Títulos, Capítulos o Secciones, según el caso bajo los adecuados nombres de Derechos Individuales, de Garantía de los Derechos Individuales o de Garantías Individuales.

• 2. En todas estas Constituciones se refirma la llamada soberanía del Estado de Panamá y algunas la definen en términos como estos: "La Soberanía del Estado consiste en el poder de disponer lo que él tenga a bien, por medio de su Constitución y sus leyes, en todo lo que no esté prohibido por la Constitución general de la Nación"… Esta definición demuestra que no se trata realmente de soberanía, ya que ésta supone que el ordenamiento jurídico de un auténtico Estado no esté sometido en forma alguna al ordenamiento de ninguna otra entidad estatal.

• 3. Dichas Cartas, sin excepción, consideraban ciudadanos "sufragantes" a todos los colombianos residentes en el Estado de Panamá mayores de veintiún años o menores de esa edad si estaban o hubiesen estado casados. Vemos, pues, que establecían el sufragio universal, sin limitaciones censatarias o de otra clase, y que la ciudadanía suponía automáticamente el derecho a sufragar.

• 4. Todas definían la ciudadanía en el mismo sentido, aunque algunas lo hacían con ligeras variaciones terminológicas. Pero, el contenido de estas definiciones se circunscribía sustancialmente a la siguiente fórmula: "la Ciudadanía consiste en el derecho de elegir y de ser elegido para los puestos públicos de elección popular". Esta fue una modalidad invariable del constitucionalismo panameño hasta 1972, que no se advierte en ninguna de las Constituciones nacionales colombianas. Estas definiciones, en nuestro concepto, obedecían a la intención democrática de dejar establecido en forma clara que la ciudadanía suponía necesariamente el derecho de elegir en todas las votaciones populares. Como sabemos, ha habido y hay muchos países con regímenes republicanos y democráticos donde no todos los ciudadanos tienen derecho a votar, ya sea por requisitos censatarios, por el de saber leer y escribir o por otros.

• 5. Establecían únicamente que el Gobierno del Estado era "popular, electivo, alternativo, representativo y responsable". Se usaba, pues, el termino, como ya hemos advertido, no fue empleado por ninguna Constitución colombiana del pasado siglo; aunque la de Rionegro y las del Estado Soberano de Panamá fueron mucho más democráticas que todas las que han tenido nuestro país después de su separación de Colombia.

• 6. Mientras rigieron estas seis Constituciones estatales, el territorio del Estado panameño estuvo dividido en cuatro Departamentos subdivididos en Distritos. Al frente de cada Distrito, un Alcalde. Los Distritos solo se llamaban así, esto es, no tenían, como tienen hoy, el calificativo de municipales. Esto, sin duda, se debía a la significación que, como ya vimos, se daba en el siglo pasado a los términos "poder municipal", "régimen municipal", "municipalismo", etc.

Salvo la Constitución de 1863, en que los Prefectos eran elegidos por votación popular, en las demás debían ser nombrados por el Presidentes del Estado; y los Alcaldes, por los respectivos Prefectos.

• 7. El organismo legislativo fue correctamente denominado Asamblea Legislativa y no "Legislatura". Así mismo, los miembros de la dicha Asamblea tuvieron siempre la castiza denominación de Diputados. Estos eran elegidos cada dos años por votación popular directa; y la Asamblea celebrada anualmente sus reuniones ordinarias. Como es evidente, el sistema era unicameral. Esta fue siempre una característica invariable del constitucionalismo panameño, antes y después de nuestra separación de Colombia, hasta 1972 en que se introdujo un sistema sui generis de dos cuerpos de legisladores, que en 1983 fue desechado, y que adelante examinaremos.

• 8. El Presidente del Estado tuvo siempre iniciativa legislativa. Así mismo la tuvieron, en la mayoría de las Constituciones, el Secretario del Estado y el Procurador del Estado.

• 9. Todas las Constituciones descansaron sobre el principio de la separación de los poderes, aunque en forma no rígida. Pero, no en todas las Cartas Magnas el poder público se dividía en tres ramas; en tres de ellas, como luego veremos, aparecía dividido en cuatro ramas o secciones gubernamentales.

• 10. El Presidente del Estado era elegido popularmente por un periodo de dos años contados desde el 1º. De octubre siguiente a su elección y no era reelegible para el siguiente periodo. El 1º. De octubre se mantuvo en Panamá como fecha de toma de posesión del Presidente de la República hasta 1972. Los suplentes del Presidente del Estado no se denominaban Vicepresidentes ni Designados, sino simplemente "Sustitutos" y eran cinco elegidos para un periodo de un año por la Asamblea Legislativa.

• 11. Solo había una secretaria del Estado y su titular se denominaba precisamente Secretario de Estado, con derecho a "asiento y voz" en la Asamblea Legislativa.

• 12. La corte Superior del Estado estuvo siempre compuesta de tres Magistrados elegidos por la Asamblea Legislativa, salvo en la Constitución de 1863 según la cual debían ser elegidos por votación popular para un periodo de dos años.

• 13. Todas empleaban la expresión acto legislativo pero para designar los actos de carácter legal emitidos por la asamblea, es decir, la usaban como sinónimo de ley formal; y no para denominar los actos reformatorios de la Constitución, como impropiamente lo hizo la Constitución de 1886 y como lo han hecho las Constituciones panameñas de 1904, 1946, y 1983 siguiendo aquel modelo errado.

• 14. El método de reformar la Constitución que prevaleció fue el de Asamblea Constituyente elegida para ese objeto mediante convocatoria acordada por la Asamblea Legislativa. Tres de ellas (las de 1865, 1873 y 1875) establecieron, además una fórmula según la cual la Constitución también podía ser reformada por una "Ley expedida por la Asamblea Legislativa con la aprobación de las dos terceras partes de sus miembros".

Constitución de 1865.

La Constitución de 1865 empleó una técnica formal más depurada que la del 1863 y eliminó o limitó algunas de las instituciones hiperdemocráticas de la misma. Así, los Magistrados de la Corte Superior y el Procurador pasaron a ser elegidos por la Asamblea Legislativa, pero por el mismo período de dos años. Los Prefectos debían ser nombrados por el Presidente del Estado y los Alcaldes por los Prefectos.

En otro aspecto, creó un Jurado Supremo formado por cinco miembros elegidos anualmente por la Asamblea Legislativa. Este jurado tenia la función judicial de conocer las causas por delitos comunes contra el Presidente del Estado, los Magistrados de la Corte y el Procurador del Estado, así como de decretar, si había lugar a ello, la suspensión de los encausados y entregarlos al tribunal competente para sus juzgamiento. Tenía, así mismo, dicho Jurado competencia para conocer y decidir las causas por responsabilidad oficial contra el Presidente del Estado, el Secretario de Estado, los Magistrados de la Corte y el Procurador del Estado. En este último caso se trataba, como es evidente, del famoso "impeachment" angloamericano que, en los Estados Unidos y en los países hispanoamericanos con sistema bicameral, es ejercicio por las dos cámaras. Una, la de Representantes, como acusadora; u la Otra, el Senado, como juzgador.

En nuestro concepto, el sistema original adoptado por la Constitución panameña de 1865, era más técnico más justo que el otro prevaleciente de atribuir a las cámaras legislativas, siempre políticas y nunca técnicas, la función jurisdiccional de acusar, juzgar y condenar a ciertos altos funcionarios por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos.

La Constitución de 1865 se extinguió tres años después de promulgada en virtud de un movimiento popular que culmino en Cabildo Abierto el 5 de julio de 1868, el cual estableció un Gobierno Provisional que convocó a una Asamblea Constituyente de la que salió la Constitución de 1868.

Constitución de 1868.

Muy pocos cambios introdujo la tercera Constitución del llamado estado Soberano de Panamá. Cabe observar que, a semejanza de la Constitución de de 1863, dividió el Poder Público en cuatro ramas mediante su artículo 20 que decía: "El Poder Público se divide en Electoral, Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Dividió el llamado Poder Electoral en activo, o sea, el ejercido por los ciudadanos y administrativo que venía a ser ejercido por "el Jurado Supremo y las demás corporaciones y autoridades que determine la ley". Este Jurado Supremo solo tenía funciones electorales, especialmente escrutadoras. Carecía, por tanto, de las funciones jurisdiccionales que la anterior Constitución atribuyó a un organismo con esa misma denominación, pero con estructura y funciones enteramente distintas. Fuera de estas variaciones, dicha Constitución no introdujo cambios sustantivos, salvo el de aumentar a cuatro años el periodo presidencial; pero mantuvo en dos años el periodo de los Diputados.

Esta Constitución feneció dos años después promulgada pero por la vía "legitima", ya que la Asamblea Legislativa, por iniciativa del Presidente Correoso, dictó la Ley 5 de 25 de septiembre de 1870 mediante la cual convocó a una Asamblea Constituyente. Esta inicio su cometido el 1º. De diciembre de ese año y lo cumplió el 30 del mismo mes dictando la cuarta Constitución panameña de ese período.

Constitución de 1870.

La Constitución de 1870 también dividió el poder público en Electoral, Legislativo, Ejecutivo y Judicial; y al igual que su antecesora, subdividió el llamado Poder Electoral en "activo" y "administrativo". Fue esta la única Constitución de ese periodo político que estableció la elección cuatrienal de los Diputados y las sesiones de la Asamblea cada dos años. Al igual que la Constitución de 1868 fijo el periodo presidencial en cuatro años. Fuera de estas particularidades, no hay en esta Carta ningún rasgo que la distinga sustancialmente de las anteriores.

La Constitución de 1870 también ceso de existir por la vía regular. El Presidente Gabriel Neira hizo expedir el 13 de noviembre de 1873 una nueva Constitución. Más tres días después fue desposeído y sustituido por Gregorio Miró. Es interesante anotar que la Asamblea Constituyente de 1870, por Ley 25 de 31 de diciembre de ese año, solicito a Congreso colombiano que, por razones de paz y estabilidad, reformara la Ley sobre residencia de los altos poderes federales para que la capital de Colombia se estableciera en Panamá. El Congreso federal se abstuvo, desde luego, de considerar esta solicitud, ya que, como observa Goytía, "era imposible que los órganos del poder federal residieran en un territorio que había sido mediatizado desde 1846 (por el Tratado Mallarino-Bidlack)" y conservaba ese "capitis deminutio" en forma acentuada, que pocos meses antes había sido objeto de una rigurosa ocupación militar por fuerzas norteamericanas.

La Constitución de 1873.

La quinta Constitución del Estado de Panamá restableció el periodo de dos años para el Presidente del Estado, para los Diputados a la Asamblea, para los Magistrados de la Corte y para el Procurador del Estado. Fuera de esto, no alteró en ningún aspecto sustancial la Constitución anterior. Curiosamente, el periodo bienal estatuido por esta Carta para todos los funcionarios superiores del Estado, le fue aplicado a ella misma. Pues a los dos años de su vigencia fue abolida al ser desconocido, mediante un movimiento popular, el Presidente Gregorio Miró y al ser establecido un Gobierno Provisional que convocó a una Asamblea Constituyente de la cual salió la sexta y última Constitución del Estado soberano de Panamá federado a los Estados Unidos de Colombia.

Constitución de 1875.

Esta Constitución promulgada el 6 de diciembre de 1875, no varió la Carta anterior en ningún aspecto fundamental. Se limito a cambiar para 1º de diciembre la fecha de toma de posesión de los Diputados y para el 1º de enero la del Presidente.Fue, sin embargo, la Constitución del Estado que más duró en Panamá, ya que rigió diez años, o sea, desde 1875 hasta que sucumbió la Constitución de Rionegro y con ella el sistema federal en Colombia.

Segundo Período Unitario

Constitución de 1886

Esta Carta Magna de carácter ultraconservador expresó la más recalcitrante reacción contra el federalismo y los demás principios liberales promulgados por la Carta Fundamental de Rionegro y por ende, las que dictó los Estados Federados. Entre sus principales características están: a) Régimen peculiarmente autoritario, b) Los Estados Federados se denominaron Departamentos, c) Derechos Individuales establecidos de manera restringida, d) Cámara Bicameral conformada por el Senado y la Cámara de Representantes que se reunían en períodos bienales, e) Presidente de la República elegido por votación indirecta con posibilidad de reelección si renuncia antes de los dieciochos meses de culminar, f) Magistrados de la Corte Suprema perpetuados de vida, elegidos por el Presidente de la República, g) Sólo los ciudadanos que supiesen leer y escribir o que tuviesen renta anual o propiedad inmueble por cierta cantidad, podían votar para elegir a los miembros de la Cámara de Representantes, Presidente y Vicepresidente, h) La Educación se le fue concedida al clero, la cual constituyeron las antiguas prerrogativas.

El estado de Panamá vino a ser la peor de todos los antiguos regímenes, debido a que este Código Fundamental dispone que el Departamento de Panamá esté sometido a la autoridad directa del Gobierno y era administrado a través de leyes especiales (artículo 201).

Conclusión

Los factores geográficos no sólo han determinado la economía y el comercio, sino también la vida social y política, erigió las instituciones jurídicas-democráticas que hoy se viven. Panamá no sólo fue un punto comercial, fue donde se concretaron los acontecimientos más nefastos y a la vez, más gloriosos de nuestra Latinoamérica, fue el país donde, en un momento coyuntural se empezaba a materializar el sueño de Bolívar, iniciando con el Congreso Panamericano, pero los intereses pecuniarios y políticos, la influencia que ejercieron los sistemas de partidos colombianos y la falta de deliberación generaron que los ideales planteados quedasen desdibujados. El devenir de las Constituciones durante los períodos colombianos no fueron los más convenientes para el Estado Panameño, ya que no satisfacían las necesidades de un Pueblo, sedientos de más autonomía, que produjeron los acontecimientos de la Gesta Patriótica de 1903.

Bibliografía

Constituciones Colombianas de 1821 a 1886.

Floria, Guillem. Crónica de América, Plaza & Janes, 1990.

Quintero, Cesar. Evolución Constitucional de Panamá, Cultural Portobelo, 1986.

Rodríguez, Julien V. Metodología para el estudiante y el profesor, San Pablo, 2006.

Troya, Demóstenes. Estudios Sociales, Géminis, 1997.

http://www.tlahui.com/libros/ccadiz12.htm

http://es.wikipedia.org/wiki/Historia_del_constitucionalismo_colombiano

www.cervantesvirtual.com/servlet/…/index.htm

Autor:

Ismael Javier Gonzalez

[1] QUINTERO, César: “Evolución Constitucional de Panamá”, Ed. Portobelo, 2da ed, Panamá, 1999. p9

[2] QUINTERO, César. Op. Cit., p11

[3] FÁBREGA, Jorge: “Ensayos sobre historia consitucional”, Editorial Juridica Panameña, Panamá, 1986. p34

[4] La palabra “legislatura” que se usa para designar una Cámara o Congreso es una terminología indebida, ya que el sentido denotado es del periodo de sesiones de un Congreso o Asamblea.

[5] Mendez Pereira, Octavio. Justo Arosemena, Imprenta Nacionales, Panamá 1919, p.194

[6] Confederación ese una palabra indebidamente usada, debido a que ninguno de los Estados estuvieron realmente soberanos.

[7] El Término Estado no es el correcto, para designar regiones federadas a un Estado Federal.