La auditoria ecológica, un instrumento de gestión en la preservación de los problemas medio ambientales (página 2)

1.1.- Periodo antes del 1959:

En el año 1950, de acuerdo con la Constitución, se crea un órgano denominado TRIBUNAL DE CUENTAS, con las funciones fiscalización al Patrimonio, los ingresos y los gastos del Estado y de los organismos autónomos, y la ejecución de los presupuestos del Estado, las provincias y los municipios; así como asegurar el cumplimiento de las leyes y demás disposiciones relativas a los impuestos, derechos y contribuciones, sin perjuicio de las facultades y atribuciones que se confieren al Ministerio de Hacienda, por su carácter autónomo e independiente en teoría, aunque rendía cuentas al Poder Ejecutivo y al Congreso. [2]

En el año 1953, se celebra en La Habana, el 1er Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, y con ello la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (INTOSAI), insertándose el país en estas organizaciones. [3]

1.2.- Periodo de 1959 hasta 1978:

En 1959, con el cambio de la estructura económica del país, no se considera necesario mantener el Tribunal de Cuentas, cesando en sus funciones en el 1960. En 1961, el Ministerio de Hacienda, al amparo de la Ley No. 943 De comprobación de gastos del Estado. Creándose la DIRECCION DE COMPROBACION, encargada de cumplir la fiscalización. [4]

A finales de 1965 al disolver este Ministerio y pasar sus funciones mas importantes al Banco Nacional de Cuba, entre estas las de la Dirección de Comprobación. En 1976, a través de la Ley 1323, se crea el Comité Estatal de Finanzas, que incluye la Dirección de Comprobación realizando la función rectora en materia de auditoría estatal.

La Constitución Cubana, en su artículo 10, y cito: "todos los órganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, actúan dentro de los límites de sus respectivas competencias y tienen la obligación de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por su respeto en la vida de toda la sociedad " .[5]

Por lo que como organismo de la Administración Central del Estado, actuando como Administración Pública ejerce esta función llamada policía, al ejercitar acciones de control sobre las restantes instituciones estatales que son parte de estos Organismos de la Administración Estatal, en relación con los Decretos Leyes no. 67, 147 y 243 de creación y reestructuración de los Organismos de la Administración Central del Estado respectivamente.

1.3.- Período de 1979 hasta 2009:

Entre los años 1985-1993 se realizan diversos estudios relacionados con la forma más conveniente de implementar y fortalecer los mecanismos de control incluida la auditoría, así como la creación de un órgano de fiscalización superior. Adicionalmente en 1990 se gestaron las primeras ideas para la realización del Control Gubernamental con la participación de los organismos rectores existentes en aquel momento y las funciones de la Comisión de Control Gubernamental.

En el año 1994 como parte del perfeccionamiento de la administración estatal, se extingue el Comité Estatal de Finanzas, asumiendo sus funciones, el Ministerio de Finanzas y Precios.

Por el Acuerdo 2914 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, del 30 de Mayo de 1995, se crea la Oficina Nacional de Auditoría, adscrita al Ministerio de Finanzas y Precios, la que se constituye como Órgano de Fiscalización Superior del país con el objetivo de ejecutar las funciones que, con relación a esta materia.

El 8 de junio de 1995 se dicta el Decreto Ley No. 159 "De la Auditoría" el que declara como tarea fundamental del Estado el fortalecimiento del control económico y administrativo de las entidades dirigida a prevenir el uso indebido de los recursos, la disciplina y la responsabilidad, lograr la máxima transparencia en la información económica – contable así como verificar la honestidad de personas naturales y jurídicas en la administración de los recursos del Estado.

Dicha formulación explicita constituyó un reforzamiento de la autoridad de auditoría. Durante los años 1999 y 2000 continúan los estudios para una propuesta de un órgano independiente que sobre la base de la experiencia alcanzada, que sea capaz de cumplir con mayor efectividad la actividad de control y se adapte, atendiendo a las características propias de nuestro país, a las concepciones vigentes a nivel mundial de la que Cuba era Estado parte. El desarrollo alcanzado en el control económico y administrativo, en la fiscalización superior desde la creación de la Oficina Nacional de Auditoría, como un órgano adscrito al Ministerio de Finanzas y Precios, determinó la creación del Ministerio de Auditoría y Control.

El 25 de abril del 2001, a tenor del Decreto Ley número 219, nace el Ministerio de Auditoría y Control, como un Organismo de la Administración Central del Estado y del Gobierno en materia de Auditoría Gubernamental, Fiscalización y el Control Gubernamental; así como para regular, organizar, dirigir y controlar metodológicamente el Sistema Nacional de Auditoría, en materia de AUDITORIA ESTATAL, donde se reorganizan y jerarquizan esta tarea. [6]

Ricardo Alarcón de Quesada, en la XIII Asamblea General de la OLACEFS, celebrada en Ciudad de La Habana, noviembre 2003, expuso: "En el caso cubano la Asamblea Nacional y la dirección del Gobierno consideran muy positiva la gestión del Ministerio de Auditoria y Control, como órgano principal del Estado para la fiscalización el control, en la detección de ilegalidades, actos de corrupción y confabulación para delinquir, hechos que en ocasiones se presentan en empresas de propiedad estatal, mayoritariamente en funcionarios de niveles intermedios." [7]

En el año 2008 el Estado Cubano, ha expresado la propuesta de crear la Contraloría General de la República, cesando en sus funciones el Ministerio de Auditoria y Control cuando así se considere.

Disposiciones normativas en el Derecho Cubano que regulan la auditoría

En Cuba dentro del ordenamiento jurídico se rige por el Decreto Ley no. 159. Con el nacimiento del Ministerio de Auditoria y Control, como nuevo órgano de control de la Administración Pública, se dispuso una nueva norma jurídica, en este caso el Decreto Ley no. 219, que regula la Auditoria Gubernamental y toda la serie de disposiciones administrativas complementarias que han estado emitiéndose por este Organismo de la Administración Central del Estado, el que tiene como encargo estatal esta actividad.

2.1 La auditoria interna.

La actividad de la auditoria interna se esta ejercitando por Grupos de auditores internos dentro de toda la estructura administrativa estatal, extiéndase todos los Organismos de la Administración Central del Estado, desde el nivel nacional hasta las delegaciones o direcciones en provincias y en los 169 municipios, en plena correspondencia con la división política territorial en que se divide el país. Tienen una doble subordinación, de forma directa responde a los intereses del organismo a que pertenecen por relación jurídica laboral, pero metodológicamente responden y actúan conforme a lo reglamentado por el Ministerio de Auditoria y Control.

2.2-La auditoria gubernamental, consideraciones en la norma jurídico administrativa.

La Auditoria Gubernamental, como encargo estatal, nace con la aprobación del Decreto Ley No. 219 de 2001, dirige, ejecuta y controla la aplicación de la política del Estado y del Gobierno en materia de Auditoría Gubernamental, Fiscalización y Control Gubernamental; regula, organizar, dirigir y controla metodológicamente el Sistema Nacional de Auditoría. Dispuesto en los Acuerdos No. 4045 y 4374, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, los que establecen el objetivo, funciones, atribuciones específicas y la estructura del Ministerio de Auditoría y Control, su reglamento como Organismo de Control.

Es la acción del Gobierno Central ejecutada por el Ministerio de Auditoría y Control, tiene como finalidad verificar el resultado de la gestión pública y privada con respecto al desarrollo, control y utilización de los recursos del Estado de que se dispone, incluyendo el uso de los sistemas de administración e información implantados, a partir del grado de economía, eficiencia, eficacia y transparencia; estableciendo las causas de los errores e irregularidades y recomendando las medidas correctivas al nivel que corresponda. Su ejecución se concreta sobre la base del plan elaborado por este Ministerio según prioridades o intereses del Gobierno Central y por solicitudes realizadas por parte de las autoridades con jurisdicción y competencia con respecto a las dependencias de los órganos del poder del Estado, de la Fiscalía General de la República, y de los Tribunales Populares, así como de sus dirigentes y funcionarios, cuando medie solicitud expresa de la Asamblea Nacional del Poder Popular o en su lugar del Consejo de Estado, o de los Jefes de aquellos órganos con relación a sus dependencias.

El Decreto Ley No. 219, hace distinciones en la calificación técnica y profesional de los auditores y cito:

• ? Para los que son auditores internos dentro de sus empresas se les califica como auditores generales o técnicos en auditoría.

• ? Para los que ejecutan la auditoría externa, es el caso del Ministerio de Auditoría y Control califican como Auditores Gubernamentales Superior, Adjunto, Asistente, Especialista Jurídico Auditor Gubernamental y el Técnico en Auditoría.

• ? Dentro de la actividad de la auditoría externa califican las Sociedades de Auditoría facultadas por ley, que califican como Auditor General. Inscriptas en el Registro Nacional de Sociedades de Auditoría en el Ministerio de Auditoría y Control y cumpliendo lo establecido en el Código Civil Vigente.

Para optar por la acreditación legal certificada para el ejercicio de la auditoría tanto interna como la gubernamental, se requiere avalar cursos de adiestramiento en las materias siguientes: Contabilidad, Finanzas, Costos, Auditoría, poseer el titulo de Técnico Medio en Contabilidad (existe la excepcionalidad de la autorización mediante dispensa por el Ministro de Auditoría y Control para certificarse, válida solo para el Organismo que la solicita). Poseer los Títulos Profesionales en las Licenciaturas de Contabilidad, Economía y Control Económico y una experiencia en la actividad contable por un término superior a los 5 años, demostrado con pruebas documentales.

Los profesionales que se desempeñan en este Organismo de la Administración Central del Estado con relación jurídico laboral acreditada como auditores gubernamentales en profesiones del derecho, la informática, la sociología, aún no se les ha concedido aún el acceso al Registro Nacional de Auditores, para ello deberán validar y acreditar tener conocimientos y dominio de la contabilidad.

Nuestra consideraciones en cuanto a la distinción que existe entre las auditorías que ejecuta el Ministerio de Auditoría y Control, quien posee el encargo estatal y dirige el Sistema de Auditoría en el país y la que se ejecuta por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, teniendo como referencia la temática de nuestro informe, son :

• La auditoría realizada por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente y la del Órgano de Control (Ministerio de Auditoría y Control) no se asemejan en los procedimientos, en los términos, ni se ajustan a la Ley actual, lo que a mi criterio le daría seguridad al acto administrativo.

• Quienes ejecutan la auditoría ambiental no están inscriptos en el registro oficial de la República de Cuba de la Auditores, lo cuál le resta validez legal al acto administrativo.

• El Ministerio de Auditoría y Control a través de la Auditoría de Gestión puede potencializar los temas ambientales, formando equipos multidisciplinarios de conjunto con el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente y ejecuten esta auditoría, pero debería incluirse en la Ley como auditoría tipo.

• En la actualidad en nuestro ordenamiento jurídico una Norma Cubana no debiera invadir la Ley, pues no tiene fuerza legal, he aquí la contradicción jurídica de este acto administrativo, donde entraría a resolverse el posible conflicto ante un proceso contencioso administrativo. En realidad de manera concluyente lo que ejecuta el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente es una inspección ambiental no una auditoría.

Hay otra distinción en materia de Derecho Administrativo en cuanto a las regulaciones contravencionales, las de Auditoría, en correspondencia con lo regulado en el Decreto Ley No. 159 de 1995 y en el Decreto Ley No. 219 de 2001, de la auditoría interna y la gubernamental, se imponen multas administrativas a través del Decreto No. 228 de 1997, "Contravenciones de las Normas que rigen el presupuesto del Estado y cualquier otra cuestión establecida en las Normas Financieras, las Normas que rigen el control interno y la contabilidad y de las disposiciones del Decreto Ley de la Auditoría." Y en otro contexto las relativas a la protección medioambiental como resultado del ejercicio de la Inspección ambiental, recogidas en otras normas contravencionales que posteriormente citaremos. [8]

2.2.1.- Conceptos doctrinales acerca del ejercicio de la Auditoría:

La auditoria: verificación de una empresa o de cualquier otra entidad pública o privada (que realice un auditor contable oficialmente reconocido) al objeto de llegar a formarse una opinión profesional sobre si sus cuentas expresan razonablemente la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, y de los resultados obtenidos por la entidad en un ejercicio económico determinado. La opinión profesional puede ser positiva o limpia, si muestra total conformidad con el contenido de las cuentas; con salvedades, si globalmente está de acuerdo con ellas, excepto en determinados extremos; o negativa cuando muestra su disconformidad.

El auditor: persona física o jurídica que se dedica a la auditoría. Su nombre proviene del latín auditor, oyente, y llegó al área hispanohablante de los países anglosajones. [9]

La auditoria gubernamental: acción del Gobierno Central ejecutada por el Ministerio de Auditoría y Control, verifica el resultado de la gestión pública y privada con respecto al desarrollo, control y utilización de los recursos del Estado de que se dispone, incluyendo el uso de los sistemas de administración e información implantados, a partir del grado de economía, eficiencia, eficacia y transparencia; estableciendo las causas de los errores e irregularidades y recomendando las medidas correctivas al nivel que corresponda. [10]

Como proceso sistemático, obtiene y evalúa objetivamente evidencias sobre las afirmaciones relativas a los actos o eventos de carácter económico administrativo, con el fin de determinar el grado de correspondencia entre esas afirmaciones y los criterios establecidos, para luego comunicar los resultados a las personas interesadas. [11]

Tipos de auditoria aprobados en la legislación administrativa cubana: De gestión u operacional, Financiera o de estados financieros, Fiscal., Especial, Temática, De sistema, De seguimiento o recurrente, De cumplimiento, De tecnologías de la información.

En el mundo se realiza en estos momentos otros tipos de auditorias como son la Auditoría a la Deuda Pública, producto de los grandes hechos de corrupción ocurridos en países y el incremento de la Deuda Externa. [12]

Y la Auditoria al Medio Ambiente, como resultado de la contaminación global que se vive en este mundo neoliberal.

Relación del derecho administrativo con el derecho ambiental en Cuba

• Principios generales del derecho ambiental internacional.

Los principios generales del Derecho Ambiental Internacional, son instrumentos que sirven para mitigar, contrarrestar y eliminar los problemas ambientales desde una óptica jurídica; para ello se proclaman también la vigencia de normas fundamentales en materia de protección del medio ambiente, constituyen parámetros jurídicos a los que deben ajustarse los comportamientos de los sujetos del ordenamiento de un Estado. [13]:

• El Principio de Cooperación Internacional para la Protección del Medio Ambiente.

• El Principio de Prevención del Daño Ambiental Transfronterizo.

• El Principio de Responsabilidad y Reparación de Daños Ambientales.

• Principio de Evaluación de Impacto Ambiental.

• Principio de Precaución o de Acción Precautoria.

• Principio de Quien Contamina Paga.

• El Principio de Participación Ciudadana.

He aquí el nexo entre el Derecho Administrativo y el Derecho Ambiental, para su cumplimiento lo segundo necesita de la voluntad estatal. [14]

La auditoría ecológica en el derecho ambiental dentro del ordenamiento jurídico

La ecología es el estudio de la relación entre los seres vivos y su ambiente o de la distribución y abundancia de los seres vivos, y cómo esas propiedades son afectadas por la interacción entre los organismos y su ambiente. El ambiente incluye las propiedades físicas que pueden ser descritas como la suma de factores abióticos locales, como el clima y la geología, y los demás organismos que comparten ese hábitat (factores bióticos).El término Ã-kologie fue introducido en 1866 por el prusiano Ernst Haeckel en su trabajo Morfología General del Organismo; está compuesto por las palabras griegas oikos (casa, vivienda, hogar) y logos (estudio), por ello Ecología significa "el estudio de los hogares".

En Cuba se ubica la Auditoria Ecológica, como el proceso de verificación sistemático y documentado que consiste en obtener y evaluar objetivamente la evidencia de auditoría con el fin de determinar si las actividades, incidentes, condiciones y sistemas de gestión ambiental especificados o la información sobre estos temas cumplen con los criterios de auditoría, y en comunicar los resultados de este proceso al cliente. Este tipo de auditoría la realiza el Ministerio de Ciencias, Tecnología y Medio Ambiente, muy ligada a la denominada contabilidad verde.

Sus antecedentes en el mundo lo encontramos en la gran industria de los Estados Unidos, fue probablemente la primera que mostró una efectiva preocupación social y de carácter ético, estrictamente técnica, por las cuestiones medioambientales. En los años 80, surge la problemática ante la preocupación social, las leyes y reglamentos del país en materia de protección industrial, pasando a afectar algunas de las actividades industriales de ciertas empresas, considerando demasiado drásticas las medidas legales que se destinaban a mantener limpios los sitios o locales de estas industrias fabriles por sectores influyentes en este país. [15]

Otro antecedente lo encontramos en la "National Envirinmental Policy Act" de los Estados Unidos de Norteamérica en el 1969. Cuerpo legislativo pionero en estas lides al incluir la evaluación del impacto ambiental en sus leyes federales y estaduales, en este nuevo siglo es uno de los mayores contaminadores del medio ambiente.

Otro precedente histórico señala que la auditoria ambiental está muy ligada con la Auditoría Social, que como concepto cronológico esta vinculado al de Contabilidad Social, unido además con el de la responsabilidad social de la empresa; introducida en la literatura en 1953 por vez primera, por Howard R. Bowen en su obra "Social Responsibilities of the Bussinesman". [16]

El medio ambiente como conjunto de factores físicos naturales, estéticos, culturales, sociales y económicos que interaccionan entre sí con el hombre y la comunidad en que vive, determinando su forma, carácter, comportamiento y supervivencia, influyendo en el factor tiempo, o sea en el uso que de este espacio hace la humanidad referido a la herencia cultural e histórica. Desde esta perspectiva, el medio ambiente es el entorno vital, y desde el punto de vista económico, es un bien de incalculable y quizás de impredecible valor.

Su uso indiscriminado y atentatorio del medio ambiente ha ocasionado la preocupación por su protección. Al paso del tiempo, y en especial en los últimos años se ha ido haciendo más importante, siendo un tema de gran interés para las empresas, los gobiernos, y los ciudadanos en general; y esto debido a que todos los indicadores productivos han crecido en forma desmesurada, multiplicado la economía mundial a la vez que se ha quintuplicado la población.

En este contexto los gobiernos están empeñados en regular el uso y tratamiento adecuado del medio ambiente y la protección de la ecología del planeta, y en este afán surge una problemática especial, contradicciones entre empresas, gobiernos, derechos de los ciudadanos, desembolsos en prácticas de protección, valuación de los perjuicios y daños al medio ambiente, acciones de prevención, etc. Tales actividades requieren ser controladas, fiscalizadas, cuantificadas, proyectadas, valorizadas, etc.

La auditoría es una labor profesional del Contador Público que tradicionalmente consiste en el examen de los Estados Financieros de todo tipo de organizaciones, realizado con la finalidad de emitir una opinión o dictamen sobre los mismos, en lo cual se origina la denominación de Auditoría Financiera. Sin embargo, el desarrollo, evolución y modernización de las organizaciones o entidades cualquiera sea su tipo o clase, privadas o públicas, producidos en un mundo cambiante casi permanentemente por los efectos de la evolución tecnológica y científica, la internacionalización de los mercados y el fenómeno de la globalización que parece no tener límites, han generado una diversificación de operaciones que realizan y abarcan tales organizaciones y entidades, así como la aparición de corrientes institucionales, empresariales y de gobierno relativas a niveles de calidad, altos rendimientos y competitividad. Es en este contexto que surge la Auditoría Medio Ambiental, como una actividad de control del medio ambiente, realiza "un examen metódico, completo, sistemático y comprobado de las prácticas corrientes de actuación y gestión, sistemas de proceso, operación y emergencia que conduce a la verificación del nivel interno de exigencia de la práctica industrial con respecto al ambiente y del cumplimiento de los requerimientos legales en materia ambiental, con el objeto de determinar la situación actual y pasada y, aplicar las medidas correctoras correspondientes". Es un instrumento imprescindible de planificación y gestión dentro de la estrategia empresarial, para que éste logre compatibilizar su adaptación ambiental con el incremento de su nivel competitivo. Con una correlación marcada entre la Auditorías Contables y las Auditorías Ambientales, las primeras surgen como una necesidad interna de la gestión de la empresa y luego adquieren carácter obligatorio, periódico y objetivo, es decir realizado por empresas externas e independientes. Es un instrumento interno de gestión y no un sistema de información pública o estatal, y que por tanto el auditor debe mantener en todo momento la confidencialidad de los datos que se manejen. No hay una definición uniforme y de consenso sobre Auditoría Medio Ambiental no existe, pues esto es aún motivo de amplia discusión y estudio académico; definiciones más aceptadas y difundidas en la actualidad:

• Es un procedimiento ordenado que tiene por objetivos básicos el examen y evaluación, periódica u ocasional de los aspectos legales, técnicos y administrativos relacionados a las actividades ambientales de una empresa, como un instrumento de análisis de su desempeño ambiental y de las acciones relativas a esos aspectos. (Malheiros Telma María Marques – Brasil).

• Es un instrumento de gestión que permite hacer una evaluación sistemática, periódica, documentada y objetiva de los sistemas de gestión y de desempeño de los equipos (equipamientos) instalados en el establecimiento de una empresa, para fiscalizar y limitar el impacto de sus actividades sobre el medio ambiente.(Valle Crió Eyer -Brasil).

• Es aquel componente o compartimiento de la Auditoría Social que consta en un examen y evaluación independiente, sistemático, periódico, documentado y objetivo, realizado por un equipo interdisciplinario de auditores ambientalistas (profesionales especializados en los campos contable-financiero-económico, de ciencias ambientales de biología, de ingeniería, de derecho, de ciencias sociales, y experto generalista de la industria o del gobierno) todos ellos con conocimiento de las normas y capacitación en la aplicación de los respectivos procedimientos de auditoría financiera y de gestión. (González Malaxechevarría Ángel – España).

• Es el conjunto de instrumentos voluntarios de gestión ambiental que permiten verificar la compatibilidad de la actividad empresarial con la mejora constante de los estándares ambientales y con observancia de las normas aplicables.(Atunes Paulo de Besa – Brasil).

• Es una herramienta gerencial que comprende una evaluación sistemática, documentada, periódica y objetiva del desempeño de las organizaciones, gerencias y equipos (equipamientos) con el objetivo de contribuir a salvaguardar el medio ambiente, facilitando el control gerencial de prácticas ambientales y evaluación del cumplimiento de directivas de la empresa, o que contribuya a las exigencias de los organismos reguladores y normas aplicables. (Comisión Europea).

• Es una evaluación sistemática para determinar si el sistema de control ambiental y el desempeño ambiental están de acuerdo con los programas de acción y si el sistema está siendo efectivamente implantado y es adecuado para el cumplimiento de la política ambiental de la empresa. ("Auditoría de Control Ambiental"). (Denise Pinherio Francisco, TCU.- Brasil).

Por otro lado podrá ser la Contraloría General de la República como organismo superior de control estatal, quien ejerza el control estatal mediante la aplicación de cuatro (4) tipos de control denominados: Control Financiero: Cuando la auditoría esta encaminada a determinar si el gasto ambiental de una entidad refleja razonablemente el resultado de los compromisos adquiridos por las entidades en aspectos tales como el control, manejo y conservación del medio ambiente. De igual manera verifica si el registro de las transacciones se realiza conforme a los métodos contables que le son aplicables. Control de Legalidad: Es aquel que comí prueba si las operaciones técnicas, financieras, administrativas o de cualquier otra índole, orientadas al cumplimiento de los controles y programas de protección ambiental vigentes se haya realizado conforme a las normas que le son aplicables. Control de Gestión: Determina los niveles de eficiencia y eficacia de las entidades en el manejo del medio ambiente y en la administración de los recursos públicos asignados a dicho manejo. Las empresas privadas no están excluidas de facilitar a las entidades de control del estado, cuando así lo requieran, los medios y la información necesaria para complementar la evaluación de la gestión ambiental de la entidad pública que regule y vigile el desempeño ambiental de aquella. Control de Resultados: Es el examen que se realiza para establecer la medida en que las entidades logran sus objetivos generales, y aquellos adoptados para una determinada vigencia o período de tiempo. Habrá que estudiar el proyecto de esta nueva disposición jurídica. Fundamentados en principios de eficiencia y eficacia, los cuales se aplican en el sentido de permitir que, para un período determinado, y para cierto nivel de logro socialmente deseable, el manejo ambiental o la asignación de recursos para su protección y conservación se obtengan al menor costo y de manera oportuna. Adicionalmente se debe cuantificar en términos de costo-beneficio los impactos por el uso, deterioro y recuperación del medio ambiente, a nivel de los respectivos proyectos de inversión, con el fin de establecer si los beneficios de las acciones de regulación, mitigación, manejo o conservación, compensan adecuadamente los costos de los recursos naturales o financieros involucrados en esas acciones. Ejecutando las Ecoauditorías de conformidad y responsabilidad, Ecoauditoría de siniestros o accidentes, Ecoauditoría de situación administrativa, Ecoauditoría de responsabilidad, Ecoauditoría de riesgo, Ecoauditorías operacionales, Ecoauditoría para la compra de empresas, Ecoauditoría por ubicación y localización, Ecoauditoría de impacto ambiental de productos fabricados, Auditoría de gestión integral.

Están además las normas ISO ambientalistas fundadas en 1946, tienen como objetivo facilitar el cambio eficiente de bienes y servicios, son de aplicación voluntaria, aunque en muchos países se convierten en obligatorias. Han sido clasificadas como de Sistema de Gestión Ambiental, Auditoria Ambiental, Identificación ambiental del producto, Evaluación de la ejecución ambiental, Evaluación del ciclo de vida, términos y definiciones y aspectos ambientales en productos estándares. También esta la "ICC Position paper on envirommental auditing", que en el 1989 sirvió a los prohombres de la industria y a sus representantes populares en Parlamentos de los países avanzados. Contribuyó a la mejoría de las condiciones de sanidad, seguridad de la población civil y de los programas ambientales. 18

La encontramos además de la ICC, en la "Guide Efective Environmental Auditing", procedente de la Unión Europea, que desde 1995 establece lo regulado en las ISO 14000. En 1995, al realizarse el 1er Foro Internacional de la Contaduría Pública, en una de las conferencias impartidas sobre "Fiscalización y Control en el Sector Público", el consultor internacional Ángel González Malaxechevarria, miembro del Instituto de Auditores Internos de España, señaló el desafió de las "5 Es", estando presente aquí algunos de los gobiernos de la América Hispanohablante, otros miembros de las Entidades Fiscalizadoras Superiores dentro de las INTOSAI y de la OLACEFS. [17]

Cuba, a través de la Oficina Nacional de Normalización, emitió Normas Cubanas ISO, sobre la Auditoría Ambiental, en correspondencia con las tendencias y acuerdos internacionales, que son: Norma ISO 140 010. La Auditoría Ambiental, Norma ISO 140 011. Auditoría Sistema de Gestión Ambiental, y Norma ISO 140 012. Criterios de calificación de los auditores ambientales, al amparo de la Organización Internacional de Standarización, divididos en diferentes comités técnicos. [18]Se les denomina como Normas Cubanas ISO, no estando en correspondencia con el Decreto Ley No. 159 de la Auditoría[19]

Por otra parte la Inspección Ambiental Estatal en el país, en correspondencia con lo establecido en los artículos 25, 26 y 27, de la Resolución No. 130 del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, precisa que esta inspección se ejecuta a:[20]

• ? Personas Naturales. Las establecidas en la legislación Civil. Ley No. 59 de 1997. [21]

• ? Personas Jurídicas. Las que reconoce nuestra Constitución de la República, según lo dispuesto en la Constitución de la República de Cuba y en los Decretos Leyes 67 y 147 respectivamente, ambos dictados del Consejo de Estado. [22]

En relación con el Acuerdo 6176 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros de 2007[23]Para las empresas subordinadas a los Consejos de la Administración.

Por tanto la Auditoría Ambiental en estos momentos es ejecutada a través de una Inspección Ambiental, sobre la base de proyectos donde exista un Sistema de Gestión Ambiental aprobado por presupuesto o a través de proyectos de cooperación internacional, que han alcanzado su pleno desarrollo o están en ejecución y responden a objetivos similares al de la Auditoría Financiera, determinando la buena marcha del proyecto en función sobre la asignación de los recursos económicos aprobados, según lo regulado en el artículo 1, del Decreto Ley 219, de 2001, y sus Manuales y Normas de procedimiento vigentes. Se aplican medidas contravencionales que son parte de nuestro derecho contravencional y tienen como base legal la de la Ley 81 del 1997, Ley del Medio Ambiente, el Decreto Ley No. 99 de 1987, Sistema de Contravenciones Administrativas y el Decreto- Ley 200 del 1999, el que regula las Infracciones en materia de medio ambiente. [24]

4.1 Ente competente parea ejercitar la auditoria ambiental dentro del territorio nacional.

Antes de referirnos a la competencia de ejercitar la auditoria en Cuba, nos referiremos a la Base Legal, se encuentra establecida en:

• La Constitución de la República de Cuba, 24 de febrero de 1976, reformada en 1978,1992 y 2002.

• Decreto Ley No. 159, de fecha 8 de junio de 1995.

• Decreto Ley No. 219, de fecha 25 de abril de 2001.

• Acuerdo CECM No. 4045, de 31 de mayo de 2001.

• Acuerdo CECM No. 4374, de 11 de abril de 2002.

• Regulaciones sobre la actividad de auditoría interna y estatal.

• Normas de Auditoría.

• Reglamento sobre la disciplina de los Auditores.

La Encarta define la Competencia (derecho)[25], desde un punto de vista técnico-jurídico, vocablo que tiene muchas acepciones, todas ellas distintas del sentido normal o vulgar de la expresión como equivalente de inteligencia, ingenio o habilidad para desenvolverse en cualquier aspecto de la vida, destacando entre ellos el profesional. Pero prevalecen estos aspectos principales en el plano jurídico: desde el punto de vista orgánico se refiere a la capacidad concreta que pueden ejercer los órganos de una entidad pública o privada, de suerte que al margen de la materia concreta asignada no pueden desenvolver su actividad (en el ámbito del Derecho Administrativo, la falta de competencia puede dar lugar a la nulidad radical de todo el procedimiento administrativo llevado a cabo); desde un punto de vista de Derecho procesal o procedimental, muy relacionado con el anterior, se refiere a los distintos criterios de atribución o reparto de los asuntos ante los tribunales de justicia o cualquier órgano administrativo.

El organismo de la Administración Pública en Cuba con competencia son los auditores del Ministerio de Auditoria y Control, representando a esta administración estatal. Fijado en el Decreto Ley 219, y en el Decreto Ley 159, dos disposiciones en esta materia que persiguen un mismo fin.

Existirá o no jurisdicción[26]partiendo de la conceptualización de la misma, proviene de la expresión latina iuris dictio que significa 'decir el Derecho' y alude a la función que asume el Estado, a través de los jueces y tribunales, de administrar la justicia, aplicando el Derecho a los casos concretos que se les presentan. En este sentido se habla también de función jurisdiccional y corresponde a los juzgados y tribunales determinados por las leyes. Para mi no la tiene.

• Inspecciones ambientales realizadas por la Delegación del CITMA en Granma, año 2008:

• Medidas resultantes de la inspección ambiental al amparo de las Normas Cubanas ISO en materia de auditoría ambiental, que redundan en que no se obtengan los resultados esperados:

– Las empresas visitadas no cuentan con un presupuesto asignado para acometer inversiones que permitan disminuir la agresión al medio ambiente en relación con su objeto social.

– Incumplimiento de la legislación medio ambiental vigente por parte de las personas jurídicas y naturales.

– La legislación cubana necesita atemperarse al contexto internacional en esta materia relacionada con el Derecho Ambiental.

– Hay incomprensión por los directivos de las empresas, en modificar las conductas actuales agresoras al medio ambiente, hay cultura e información del problema, pero no hay conciencia, y si incompetencia en darle solución.

• El sistema de Perfeccionamiento Empresarial que se implementa en Cuba, obliga a las empresas a implementar un sistema de Gestión Ambiental, pero el impacto al medio ambiente aún sigue teniendo resultados negativos, no es aún el esperado en relación con el uso de tecnologías limpias.

Conclusiones

1.- Los Inspectores estatales del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente no tienen competencia para ejercitar la auditoria ambiental, no cumplen los requisitos establecido en la letra de la Ley y no están registrados en el Registro Nacional de Auditores en Cuba.

2.- La auditoria ambiental como auditoria tipo no esta recogida en la Ley de la Autoría en Cuba, en la Ley de la Auditoria Gubernamental, ni en la Ley del Medio Ambiente, esta regulada en Normas Cubanas ISO.

3.- El Organismo de la Administración Central del Estado en Cuba con competencia para ejercitar la auditoria es el Ministerio de Auditoria y Control, conferida en el ordenamiento jurídico cubano.

4.- Con el tema objeto de estudio hay un desarrollo investigativo mayor dentro del área contable financiera y no en el sector jurídico, como parte del derecho ambiental.

5.- Es criterio del autor que pudiera aplicarse la auditoria ambiental o ecológica, creando grupos multidisciplinarios de especialistas del Ministerio de Ciencias Tecnología y Medio Ambiente y el Ministerio de Auditoria y Control, donde ambos equipos de profesionales complementen sus conocimientos y habilidades en beneficio de la preservación del medio ambiente, solo necesitaría de voluntad política y gubernamental.

6.- La auditoría tiene efectos positivos como un instrumento de gestión en la mitigación de los problemas medioambientales, lo que en mi criterio como operador del derecho, hay que establecerla en norma jurídica y modificar la conducta de los hombres.

Bibliografía

SECCION A.

Libros de Textos y Doctrinas consultados:

• Artículo Económico. Periódico Juventud Rebelde, sobre la auditoria ambiental.2002

• Artículo Económico. Periódico Granma. 2002. Revista Cubana de Derecho No. 11-1996. Artículo: Tendencias actuales Derecho Penal Económico en América Latina, necesidad de nuevo modelo. Bargin David. Universidad de Buenos Aires. Argentina.

• Artículos Económico Semanario Provincial La Demajagua. Órgano de Prensa Provincia Granma. 2002.

• Bolaños, Federico: Impacto biológico, problema ambiental contemporáneo. Instituto de Biología. 1990. Cuba.

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• Villabella Armengol, Carlos M. Selección de constituciones iberoamericanas. Editora Félix Varela. Universidad de La Habana. 2004. Cuba

SECCIÓN B.

Legislación:

Leyes:

• Código de Comercio de la República de Cuba, 1889. Editora Ministerio de Justicia.

• Ley No. 943, 1961. Gaceta Oficial

• Ley No. 1323, 1976. Gaceta Oficial

• Constitución de la República de Cuba, 1976. Editora Ministerio de Justicia.

• Código de Trabajo, Ley No. 49, 28 de diciembre 1984, Editora Ministerio de Justicia.

• Código Penal, Ley No. 62, 29 de diciembre, 1987. Editora Ministerio de Justicia.

• Código Civil, Ley número 59, 16 de julio 1987. Editora Ministerio de Justicia.

Decretos Leyes:

• Decreto Ley No. 99/1987 Sistema de Tratamiento a las Contravenciones Personales.

• Decreto Ley No. 159, 8 de junio 1995. De la Auditoria. Gaceta Oficial No. 20- 1995.

• Decreto Ley No. 176, 4 de diciembre de 1997. Sistema de Justicia Laboral. Editora Ministerio de Justicia.

• Decreto Ley No. 187, 18 de agosto de 1998. Perfeccionamiento empresarial. Bases Generales. Gaceta Oficial No. 23-1998.

• Decreto Ley No. 219, 25 de abril 2001.Constitución Ministerio de Auditoria y Control.

Decretos:

• Decreto No. 42, 24 de mayo 1979. Reglamento General de la Empresa Estatal. Editora Ministerio Educación Superior.

• Decreto No. 138, 23 de marzo de 1987, Normas de Trabajo de asesoramiento jurídico en las entidades estatales.

• Decreto No. 228, 1 de noviembre 1997. Contravenciones personales de las normas presupuesto, control interno, y la contabilidad, Decreto Ley de auditoría, Editora Finanzas al Día, Tomo I y II. Multas. Ministerio de Finanzas y Precios.

Resoluciones:

• Resolución No. 4, 18 junio 2001. Ministerio de auditoria y control. Registro de auditores.

• Resolución No. 5, 4 de mayo 2002, Ministerio de auditoria y control. Disciplina de los Auditores.

• Resolución No. 10 de 1997. Ministerio de Finanzas y Precios. Control Interno.

• Resolución No. 40 de 2007, Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente. Estrategia Ambiental Nacional 2007-2010. Republica de Cuba.

• Resolución No. 297 de 2005, Ministerio de Finanzas y Precios. Control Interno.

Normas:

• Normas de auditoria, Resolución ONA 2-1997.

Instrucciones Consultadas:

• Instrucción no. 161 del 2000. TSP. Competencia Sala Económico Tribunal Popular en conocer los conflictos del medio ambientales

• Instrucción no 9 1996. Ministerio de Finanzas y Precios.

• Instrucción no. 2/ 2003. MAC Sobre la Responsabilidad Administrativa luego del proceso de la auditoría.

Dictámenes Consultados:

• Dictamen no. 350 1994 Consejo de Gobierno TSP.

Normas Cubanas consultadas:

• NC9302/1985: Higiene Comunal. Agua Potable. Requisitos sanitarios y Muestreo.

• NC9306101. Paisaje. Términos y Definiciones.

• NC9302102. Atmósfera. Términos y Definiciones.

• NC9302104/1986. Establece las reglas para el desarrollo de la vigilancia de la calidad del aire en los asentamientos humanos.

• NC 93-03-104. 1997. Se aplica a todas las aguas residuales generadas en los procesos domésticos, sociales, industriales y de cualquier otro tipo de actividad socioeconómica en que se vierten residuales líquidos a las aguas terrestres.

• NC 93-03-104:87 Suelos. Términos y definiciones.

• NC 93–04-101-87 Tierras.

• NC 93–05-202:88 Bosques y áreas colindantes.

• NC 93–01:85: Higiene Comunal.

Normas ISO consultadas:

• NC ISO 14004: 1998. Sistemas de Gestión Ambiental. Directrices generales sobre principios, sistemas y técnicas de apoyo.

• NC ISO 14010: 1998. Directrices para Auditorías Ambientales. Principios generales.

• NC ISO 14012: 1998. Directrices para las auditorías ambientales. Criterios de calificación para los auditores y auditores lideres ambientales y se aplica tanto a los auditores externos como internos.

• NC ISO 14011: 1998. Directrices para las auditorías ambientales. Procedimientos de auditorías. Auditorías de sistemas de gestión ambiental.

• NC ISO 19011: 2003. Directrices para la auditoría de los sistemas de gestión de la calidad y/o ambiental

Acuerdos:

• Acuerdo No. 3162, 16 de junio 1997, Programa de contabilidad.

Códigos:

• Código de Ética de los Cuadros del Estado Cubano. Editora CECM. 1996.

• Código de Ética de los principios martianos. 2002. Ministerio Auditoria y Control.

• Código de Ética Profesional Sociedad Cubana de Contabilidad y Auditoria. Ministerio de Auditoria y Control. 2002.

Instrucción:

• Instrucción No. 4/1998 Metodología aplicación de las Contravenciones Personales. Ministerio de Finanzas y Precios.

Manuales:

• ?  Manuales de Finanzas al Día. Colección del Ministerio de Finanzas y Precios.

Año 2001:

• 1 Actividad empresarial.

• 2 Actividad presupuestaria.

• 3 Legislación contraventiva en materia de multas.

Revistas consultadas:

• 1 Finanzas al Día: Colección Legislativa, divulgación Sistema de contravenciones y procedimientos administrativos. Tomos I y II. Editora Ministerio de Finanzas y Precios. Cuba. 1987.

• 2 Revista Jurídica No. 20.1988. MINJUS. Perspectiva filosófica del cuidado del medio ambiente y su relacion con el sistema de derecho en Cuba.

• 3 Revista Jurídica No. 26 1990 MINJUS. Artículo: Las Contravenciones. Autor: Fernández Paz, Juan.

• 4 Revista Cubana de Derecho no. 8: 1992. Editora UNJC. La Habana. Artículo: La ecología y el derecho penal cubano. Autor: Pérez Kasparian, Sara.

• 5 Revista Jurídica MINJUS No. 1: La Habana. 2000. Legislación ambiental cubana. ¿Un enfoque sistémico? Autora: Vivian Hernández Torres.

• 6 Revista OLACEFS: Memorias Evento OLACEFS. La Habana. Cuba. 2003. Pág. Web Ministerio de Auditoría y Control. Ponencia: La Auditoría al medio ambiente por las Entidades Fiscalizadoras Superiores. Págs.6-10.

• 7 Revista OLACEFS. Órgano de difusión de la organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores. Fecha: 12 Mayo 2000. Home Page: http: www.condor.gob.pe/olacefs. Perú. Artículo: La incorporación de la variable ambiental, en el contexto del control gubernamental externo posterior de proyectos de inversión pública. Bolivia. Pág. 24.

• 8 Revista OLACEFS. Órgano de difusión de la organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores. Fecha: 12 Mayo 2000. Home Page: www.condor.gob.pe/olacefs. Perú. Artículo: Competencia y experiencias en materia de auditoría ambiental en la Contraloría General de la República de Costa Rica. Pág. 37.

• 9 Revista OLACEFS. Órgano de difusión de la organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores. Fecha: 12 Mayo 2000. Home Page: www.condor.gob.pe/olacefs. Perú. Artículo: Tendencias actuales de la gestión ambiental y de los mecanismos de su evaluación. Venezuela. Pág. 39.

• 10 Revista OLACEFS. Órgano de difusión de la organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores. Fecha: 12 Mayo 2000. Home Page: http: www.condor.gob.pe/olacefs. Perú. Artículo: Encuesta sobre la auditoría del Medio Ambiente. INTOSAI. Pág. 63.

• 11 Revista TEMAS No. 9: 1997. Artículo: Ambiente urbano y participación en un socialismo sustentable.Autor: Coyul Cowley, Mario.

• 12 Revista Internacional de la Cruz Roja. Convención de la Haya del 14 de mayo de 1954. Para la protección de los Bienes Culturales en caso de conflicto armado. Ginebra. Suiza.

• 13 ________________. Manual de San Remo sobre el Derecho Internacional aplicable a los conflictos armados en el Mar. Ginebra. Suiza.

• 14 ________________. Trabajos recientes sobre la protección del medio ambiente en periodo de conflicto armado. Ginebra. Suiza.

• 15 Periódico Cuba Debate: Reflexiones del Cro. Fidel Castro Luz.

Trabajos de Investigación y Tesis consultadas:

• 1 Antúnez Sánchez, Alcides Francisco. Las Contravenciones Sanitarias. MINSAP. Centro Provincial de Higiene y Epidemiología Granma. Parte I y II. 1997 y 1998.

• 2 ________________. La Inspección Sanitaria Estatal. MINSAP. Centro Provincial de Higiene y Epidemiología Granma. 1999. Trabajo final de la Tesina de Diplomatura en Derecho de la Salud. Universidad de la Salud/ Universidad de La Habana. Ciudad de La Habana.

• 3 _________________. Papel del Jurista en la Auditoría Gubernamental en la Provincia Granma. (Auditoría de Cumplimiento). Tesina Diplomatura en Derecho Empresarial. Universidad de Oriente. Ministerio de Auditoría y Control. 2003. Granma.

• 4 ________________. Relación de la Auditoría y el Derecho. 2002. Ministerio de Auditoría y Control. Provincia Granma. Evento MAC Delegación de Granma.

• 5 Lic. Ivvone Aguilera Mesa, Tesis de Maestría en Contabilidad y Auditoría. Título: Proyecto de Programas para la realización de auditorías de gestión ambiental. Facultad de Contabilidad y Finanzas. Universidad de La Habana. Cuba. 2003.

• 6 Doctora Elvira Armada Trabas. Tesis de Doctorado: Metodología para desarrollar Auditorías de Gestión en Cuba, Cuba. 1997.

• 7 Olag Zamon Zamon. Tesis de Grado Licenciatura en Contabilidad y Finanzas. Título: La auditoria ambiental. Un instrumento para el logro de una producción sostenible en la Empresa Cárnica Granma. Facultad de Ciencias Empresariales y Contabilidad. Universidad de Granma. Cuba. 1999.

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Tratados Internacionales firmados por Cuba relacionados con el Medio Ambiente consultados:

? Declaración de Estocolmo. Suecia. 1972

? Declaración de Río. Río de Janeiro, Brasil. Junio 1992

? La Agenda 21. Rio de Janeiro, Brasil. Junio 1992

? Declaración de Kuala Lumpur. Malasia.1992.

? Declaración Universal de los Derechos Humanos. ONU. 1947.

• Declaración de Johannesburgo. África, 2007.

• Compendio del IIDH. Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Cuba. MINREX-UNJC. La Habana. 2001.

Autor:

MsC. Alcides Francisco Antúnez Sánchez

Lic. en Derecho. Profesor asistente adjunto. Sede Universitaria Municipio Bayamo. Carrera Derecho. Universidad de Granma. República de Cuba.

UNIVERSIDAD DE GRANMA

SEDE UNIVERSITARIA MUNICIPIO BAYAMO

EVENTO UNIVERSIDAD 2010

[1] Página Web Ministerio de Auditoria y Control. 2008. La Habana Cuba. 2 Tesis Diplomante en Asesoria Jurídica MsC Alcides Antúnez Sánchez. Universidad de Oriente. Año 2002.

[2] Tesis Diplomado Asesoria Jurídica. Universidad de Oriente. Facultad de Derecho.2002.

[3] Manual del auditor. Ministerio de Auditoria y Control. República de Cuba.

[4] Ibidem no. 2

[5] Constitución de la República de Cuba. Editora Ministerio de Justicia. La Habana. Cuba. 2002.

[6] Ver Decreto Ley No. 219, creación del Ministerio de Auditoria y Control, la Auditoria Gubernamental de la Administración Pública del Estado Cubano.

[7] Ver Revista Auditoria y Control, publicada por el Ministerio de Auditoria y Control. La Habana. Cuba. 2003.

[8] Ver Manual de Finanzas al Día. Ministerio de Finanzas y Precios. Legislación sobre Multas, Control y Cobros. Publicado por el MFP. La Habana. Cuba.

[9] Ibidem no. 3

[10] Ibidem no. 7

[11] Ibidem no. 7

[12] Ibidem no. 8

[13] Derecho Ambiental Cubano, colectivo de autores. Universidad de La Habana. Editora Félix Varela. La Habana Cuba. 2002.

[14] Ver Derecho Administrativo. Autor Héctor Garcini. Editora Pueblo y Educación. 1984. La Habana. Cuba.

[15] Ver Temas de Derecho Administrativo Cubano, Colectivo de autores. Universidad de La Habana, Editora Félix Varela. 2002. La Habana. Cuba.

[16] Tesis Maestría en Asesoria Jurídica. Autor: Antunez Sánchez, Alcides. Facultad de Derecho. Universidad de Oriente. 2005. Cuba.

[17] Ibidem no. 20

[18] Ibidem no. 20

[19] Ver Normas Cubanas ISO. Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente. República de Cuba. La Habana.

[20] Consultar Manual del Auditor, publicado por el Ministerio de Auditoria y Control. La Habana. Cuba.

[21] Consultar en Compendio Legislativo Medio Ambiente. Autora: Viamontes Guilbeaux, Eulalia. Facultad de Derecho, Universidad de La Habana. Cuba.

[22] Consultar Código Civil Cubano. Editora Ministerio de Justicia. Cuba. 2001.

[23] Constitución de la Republica de Cuba. Editora Ministerio de Justicia. Cuba. 2002.

[24] Reglamento de las Asambleas Provincial y Municipales del Poder Popular. Consejo de Ministros de la República de Cuba. 2007.

[25] Ibidem no. 25

[26] Ver Enciclopedia Encarta 2008. Windows.