Consideraciones fiscales (Venezuela)

Para el análisis de las consideraciones fiscales es importante explicar algunos conceptos involucrados en ellas:

Fisco

• Tesoro público. Entidad encargada de recaudar los impuestos.

Política fiscal

Conjunto de medidas tomadas para conseguir los fines generales de la política económica, en especial el desarrollo, la estabilidad y el pleno empleo, mediante la utilización de los gastos e ingresos públicos.

Federalismo fiscal

Política y sistema de gasto público, basado en la libertad de acción y de un amplio margen de actuación sobre la legislación de sus propias leyes, convenidos a sus propios intereses y realidad local (departamental), de acuerdo a su propio potencial económico, ello rigiéndose sin embargo a una política económica central que vela por el bienestar de la nación y en pro de su desarrollo local, siempre de acuerdo a sus propias expectativas y responsabilidad fiscal.

Gasto público

Reparticiones de dinero, que son de necesidad para que exista y pueda moverse el aparato estatal, en la producción de diversos servicios de necesidad común de una nación (educación, salud, defensa nacional, desarrollo, empleo, etc.). Este gasto no se podría darse si no existe en contrapartida una política fiscal de ingresos, vía tributos.

Los impuestos

Los impuestos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demás entidades de derecho público, que las mismas reclaman, en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer las necesidades colectivas.

Sujetos del impuesto

El primer elemento que interviene en una relación tributaria es el sujeto. El sujeto es de dos clases, un sujeto activo y uno pasivo. Dentro de la organización los sujetos activos son: la Federación, las Entidades locales y los Municipios. Son sujetos activos porque tiene el derecho de exigir el pago de tributos; pero no tienen todos la misma amplitud; la Federación y las Entidades, pueden establecer los impuestos que consideren necesarios para cubrir sus presupuestos; en cambio, el Municipio sólo tiene la facultad de recaudarlos.

Impuesto al Valor Agregado

El impuesto sobre el valor agregado, forma parte del grupo de impuestos a las ventas, afecta al consumidor a través de industriales y comerciantes. Porque el impuesto sobre el valor agregado grava aparentemente el ingreso del industrial y del comerciante, cuando en realidad lo que grava es el gasto del consumidor.

El Impuesto al Valor Agregado sustituye, entre otros, al impuesto federal sobre ingresos mercantiles, cuya principal deficiencia radicaba en que se causaba en "cascada", es decir, que debía pagarse en cada una de las etapas de producción y comercialización, lo que determinaba en todas ellas un aumento de los costos y los precios, aumento cuyos efectos acumulativos, en definitiva, afectaban a los consumidores finales.

El IVA eliminó los resultados nocivos del impuesto federal de ingresos mercantiles, pues destruye el efecto acumulativo en cascada y la influencia que la misma ejerce en los niveles generales de precios. EL IVA no grava ni pretende gravar la utilidad de las empresas, lo que grava es el valor global, real y definitivo de cada producto a través de la imposición sobre los distintos valores parciales de cada productor, fabricante, mayorista, minorista va incorporando al artículo en cada etapa de la negociación de las mercaderías, tanto en el ciclo industrial como en el comercial, son productores de riqueza y deben ser en consecuencia, gravados con este tipo de impuesto.

Obligaciones de los contribuyentes.

Los contribuyentes tienen obligación de llevar contabilidad de sus operaciones, separando aquellas gravadas y exentas y de las que no den lugar al acreditamiento. Expedir documentos que comprueben el valor de la contratación pactada, señalando expresamente y por separado el impuesto al valor agregado que se traslada. Estos documentos deberán entregarse al adquiriente dentro de los quince días naturales siguientes a la operación.

Impuesto Sobre la Renta

Se llama Renta, al producto del capital, del trabajo o de la combinación del capital y del trabajo. Puede distinguirse para los efectos impositivos la renta bruta, que es el ingreso total percibido sin deducción alguna, como sucede por ejemplo cuando un impuesto grava los ingresos derivados del trabajo o derivados del capital en forma de intereses. Otras veces se grava la renta libre que queda cuando después de deducir de los ingresos los gastos necesarios para la obtención de la renta, se permite también la deducción de ciertos gastos particulares del sujeto del impuesto.

Ingresos de un establecimiento empresarial.

Son los provenientes de la actividad empresarial desarrollada, los provenientes de honorarios y aquellos que deriven de la prestación de un servicio personal independiente.

Personal Moral según la Ley del ISR

Son consideradas personas morales las sociedades mercantiles, organismos descentralizados con actividad empresarial, instituciones de crédito, sociedades y asociaciones civiles. Las personas morales pagarán por concepto de ISR el resultado de aplicar al 35% al Resultado Fiscal obtenido en el ejercicio (Art. 10 ISR).

Resultado Fiscal

Se obtiene la utilidad fiscal disminuyendo de la totalidad de los ingresos acumulables obtenidos en el ejercicio, las deducciones autorizadas por la Ley. A la utilidad fiscal del ejercicio se le disminuirán las pérdidas fiscales pendientes de aplicar de otros ejercicios.

Exención parcial

Se concederá exención parcial a personas morales dedicadas exclusivamente a actividades agrícolas, ganaderas, silvícola o pesqueras siempre que sus ingresos en el ejercicio no excedan de 20 salarios mínimos generales elevados al año. Dicha exención no excederá en su totalidad de 200 veces el salario mínimo. 

Actividades con reducción de impuestos

Se concederá reducción del impuesto en los siguientes casos y porcentajes:

• 50% a dedicados a agricultura, ganadería, pesca o silvicultura.

• 25% si dichos contribuyentes industrializan sus productos.

• 25% si realizan actividades comerciales o industriales en las que tengan como máximo al 50% de sus ingresos.

• 50% si se dedica a la edición de libros.

Ingresos

Las personas morales acumularán la totalidad de los ingresos en efectivo, bienes, servicio, crédito o cualquier otro tipo que obtengan en el ejercicio, inclusive los provenientes de sus establecimientos en el extranjero.

Ganancia inflacionaria

Es el ingreso que obtienen los contribuyentes por la disminución real de sus deudas.

Otros ingresos acumulables.

Se consideran ingresos acumulables los siguientes:

• Ingresos determinados por la SHCP.

• Ingresos en especie.

• Diferencia entre inventarios en caso de ganaderos

• Beneficio por mejoras que pasan a poder del arrendador.-

• Ganancia por enajenación de activos, títulos, fusión, escisión, etcétera.

• Pagos por recuperación de un crédito deducido por incobrable.

• Recuperación por seguros, fianzas. Etcétera.

• Ingresos por indemnización de seguro del hombre clave.-

Impuestos inflacionarios

El impuesto inflación se refiere a las perdidas de capital que sufren los poseedores de dinero como resultado de la inflación, es decir que si en una economía con cualquier nivel de inflación su dinero no recibe un interés está perdiendo valor, el termino impuesto hace referencia a que usted paga con su capacidad de consumo los desequilibrios inflacionarios que presente la economía.

El señoritaje

El señoritaje es el ingreso que percibe el gobierno como resultado de su poder monopólico para imprimir moneda. Virtualmente imprimir moneda no tiene ningún costo pero se pueden cambiar por bienes y servicios.

Evasión fiscal

Estos conceptos son importantes dentro de la discusión de las restricciones presupuestarias del estado y la financiación del gasto público a corto y largo plazo Evasión Fiscal. El Estado para cubrir las necesidades públicas colectivas, y con ello los fines institucionales, sociales y políticos necesita disponer de recursos, que los obtiene, por un lado a través del ejercicio de su poder tributario que emana de su propia soberanía, y por el otro, del usufructo de los bienes propios que el estado posee y los recursos del endeudamiento a través del crédito público."Evasión Fiscal o tributaria es toda eliminación o disminución de un monto tributario producido dentro del ámbito de un país por parte de quienes están jurídicamente obligados a abonarlo y que logran tal resultado mediante conductas fraudulentas u omisivas violatorias de disposiciones legales"

Causas de evasión fiscal.

En el marco de ideas de la complejidad del fenómeno bajo estudio, la doctrina ha enunciado diferentes causas que le dan origen, en ese sentido mencionaremos las que a nuestro criterio las mas comunes agotar la existencia de múltiples factores de carácter extra-económicos que originan o incrementan sus efectos.

Carencia de una conciencia tributaria.

Cuando hablamos de carencia de conciencia tributaria, decimos que ella implica que en la sociedad no se ha desarrollado el sentido de cooperación de los individuos con el Estado. No se considera que el Estado lo conformamos todos los ciudadanos y que el vivir en una sociedad organizada, implica que todos debemos contribuir a otorgarle los fondos necesarios para cumplir la razón de su existencia, cual es, prestar servicios públicos.

Sistema tributario poco transparente.

La manera de que un sistema tributario contribuye al incremento de una mayor evasión impositiva, se debe básicamente al incumplimiento de los requisitos indispensables para la existencia de un sistema como tal. Recordamos así que la definición general de sistemas menciona que, es el conjunto armónico y coordinado de partes de un todo que interactúan dependiendo una de las otras recíprocamente para la consecución de un objetivo común.

Administración tributaria poco flexible.

Es importante resaltar que al " hablar de administración tributaria, nos lleva indefectiblemente a hablar de sistema tributario, y uno de los principales aspectos que debemos tener en cuenta cuando nos referimos al sistema tributario, es el de su simplificación.", que sin lugar a dudas trae aparejada la flexibilización. Esta flexibilización es la que hace que ante los profundos y constantes cambios que se producen en los procesos económicos, sociales, y en la política tributaria en particular, la Administración Tributaria deba adecuarse rápidamente a las mismas.

Bajo riesgo de ser detectado.

El contribuyente al saber que no se lo puede controlar se siente tentado a incurrir en esa inconducta de tipo fiscal, ésta produce entre otras consecuencias la pérdida de la equidad horizontal y vertical. Resulta de ello que contribuyentes con ingresos similares pagan impuestos muy diferentes en su cuantía, o en su caso, empresas de alto nivel de ingresos potenciales, podrían ingresar menos impuestos que aquellas firmas de menor capacidad contributiva.

Herramientas para combatir la evasión.

En ese sentido consideramos adecuado indicar, las que a nuestro juicio serían algunas de las herramientas a utilizar para subsanar esas falencias que afectan en forma directa el nivel de recaudación.

Conciencia Tributaria.

En este aspecto, mencionamos que el Estado debería incrementar su rol de educador en el tema tributos, se deberían profundizar las medidas tendientes a informar a la ciudadanía sobre los efectos positivos del pago de los tributos y la nocividad que produce la omisión del ingreso de los mismos. La enseñanza del cumplimiento fiscal debe ser inculcado a los ciudadanos desde temprana edad, se debe comenzar en la etapa de la educación primaria a los fines de arraigar estos conceptos desde la niñez.

Sistema tributario poco transparente.

Se dice que se atenta contra un sistema transparente cuando no existe una combinación adecuada de gravámenes tales como los que se aplican a las rentas, patrimonios, consumo y aquellos impuestos que son creados para un fin específico como el Fondo destinado a la financiación del sistema educativo.

Administración Tributaria poco flexible.

Esta situación de exigencia de versatilidad del sistema tributario como consecuencia de la necesidad de ensamblar ambos objetivos, torna imprescindible una coordinación permanente entre los administradores tributarios y los que deciden la política fiscal.

Aspectos de la política fiscal

Una parte importante del esfuerzo que los gobiernos deben dedicar a hacer política económica se consume en la formulación de la política fiscal. Al hacerlo deben atender a por lo menos a tres propósitos básicos, a saber:

• Estabilización Económica

• Asignación de Recursos

• Equidad

En la procura del primer objetivo el gobierno debe considerar la fase del ciclo económico en la que pueda estar la economía nacional. Cuando la economía está en una situación dominada por tendencias a la recesión corresponderá aplicar una política fiscal expansiva, que estimule a la inversión y contrarreste el desempleo.

Pero cuando la presión sobre la situación viene desde el lado de los precios, la política deberá ser más bien contractiva de la demanda agregada. No existe, según este punto de vista y en estas circunstancias, un objetivo o meta singular o explícita en relación con cuál es, o debe ser, el nivel óptimo para el gasto público (y de sus condiciones de financiamiento) que vaya más allá de los argumentos propios de la política contra cíclica. En las economías en desarrollo, además, debe atenderse a los propósitos de crecimiento económico. Se admite entonces, la conveniencia de la presentación de programas de inversión pública, de mediano y largo plazo, orientados a influir en la disponibilidad per-cápita de bienes y servicios y en la calidad de vida de la población. No escapa de este análisis la discusión relacionada con la efectividad de las políticas económicas. Al aceptar la opinión generalizada de que en América Latina la poca profundidad de los mercados financieros impide independizar a la política fiscal de la política monetaria, debe considerarse los límites que esta última impone a la primera. Al respecto se conviene en que la política fiscal, cuando está en presencia de una política monetaria centrada en la estabilidad de las tasas de interés, alcanza su máxima capacidad para influir en la estabilización y el crecimiento económico. En cualesquiera otras circunstancias la política fiscal pudiera no tener eficacia suficiente para conseguir sus propósitos, asumiéndose entonces que sólo la política monetaria pudiera tener la potencia debida para lograr metas de estabilización económica. En cuanto al segundo fin, de asignación, el gobierno debe resolver lo relativo a la asignación de los recursos disponibles en la sociedad, entre aquellos que se dedicarán a la producción de bienes y servicios públicos o sociales y los asignados a la producción de bienes privados. En este caso, el gasto público debe corresponderse con las preferencias de la sociedad en relación con la provisión de los bienes sociales.

La política de recaudación fiscal se formula, a estos efectos, atendiendo principalmente a las necesidades de financiación del gasto público, en el entendido de que se emplean siempre las técnicas productivas más avanzadas y eficientes, pues en realidad lo que se decide es cuánto del ingreso se dedicará a la satisfacción del consumo de bienes privados. Cuando así se hace, se habla de la calidad o eficiencia del gasto público. La relación con la equidad, el último de los propósitos, refiere a la necesidad que tiene la sociedad de intervenir para corregir aquellas situaciones de distribución de los bienes y servicios, públicos y privados, que contradicen los valores éticos, morales y sociales que prevalecen en la comunidad. Es entonces, de un lado, una función de redistribución del ingreso, pero del otro, de un diseño de gasto público orientado a mejorar las condiciones sociales generales de los sectores más desfavorecidos de una comunidad.

El problema básico es lograr un adecuado balance entre estos tres fines de la política fiscal dado que, con frecuencia, aparecen contradicciones entre ellos. La necesidad de crecer aceleradamente puede generar cierta inestabilidad macroeconómica, especialmente cuando se acude al financiamiento externo. La llegada de recursos extranjeros puede modificar las preferencias sociales y expresarse como variación en el precio relativo de los bienes y servicios o en el tipo de cambio, afectando la asignación de recursos para la producción, entre bienes y servicios comerciables y no comerciables internacionalmente. El sistema de precios siempre contiene, al lado de la función de asignación de recursos, un efecto de movilización de ingresos que pude crear relativas desigualdades en las oportunidades de generar ingresos entre los agentes económicos.

La situación actual venezolana

Venezuela, al igual que el resto de Latinoamérica, luego de la crisis de la deuda, sufrida desde comienzos del decenio de 1980, debió aplicar una política de ajuste macroeconómico que buscó equilibrar el sector externo de la economía, que se encontraba afectado por una drástica reducción de los influjos netos de capital, es decir, por una reducción de los ingresos frente a un aumento de los gastos. La pérdida de ingresos provino de la merma en las exportaciones, causada por la recesión del mundo industrializado; a esto se le sumó la interrupción de los préstamos externos y de las inversiones extranjeras directas. Por el otro lado, los compromisos en moneda extranjera se vieron fuertemente acrecentados por la elevación brusca del tipo de interés internacional.

En procura del equilibrio predominaron las políticas destinadas a contraer la demanda interna y a generar un superávit exportable. En particular, se apuntó hacia una mejora de la recaudación pública mediante la elevación de las alícuotas impositivas, la supresión de los regímenes de exenciones y exoneraciones y la introducción de nuevos tributos; asimismo se elevaron las tasas y tarifas que cobraba el sector público por la prestación de sus servicios y se ajustaron, en línea con los costos, los precios de los bienes producidos por las empresas públicas. La reducción del gasto público se abordó mediante la reducción de los subsidios y transferencias, la privatización de empresas y la reducción del Estado, constriñéndolo a sus funciones básicas. Ya próximos a cumplirse dos décadas de aquellos eventos, Venezuela aún no ha logrado una recuperación plena. En la larga crisis se han visto algunos episodios de recuperación. La más reciente fue la recuperación de 1997, que fue seguida por la presente recesión, que se inició desde el último trimestre de 1997, cubrió todo el año 1998 y lo que va de 1999, a pesar de la recuperación del precio petrolero. Se podrá comprender la magnitud de la crisis si se compara el precio de los hidrocarburos vigente para el segundo trimestre de 1999, esto es, entre US $ 16 y 17 por barril, con el promedio de 1981, de casi US $ 30 el barril. Al hacer está comparación en términos de la capacidad adquisitiva del dólar encontraremos que hoy Venezuela debe exportar dos barriles de petróleo para comprar lo que en 1973 pagaba con un barril. Redondeando: Se vende a la mitad del precio, medido en una moneda que tiene la mitad de la capacidad adquisitiva.

Si bien las tasas de interés internacionales son ahora bastante más benignas, Venezuela mantiene casi el mismo nivel de endeudamiento que en 1982, luego de haber abonado al principal por más de diez años. La síntesis es que, si bien la situación parece hoy bastante más estable, no han mejorado los ingresos ni disminuido los compromisos. Es en este contexto general en el que debe examinarse la presente situación del gasto público nacional. En los últimos tres lustros ha habido un claro predominio de los propósitos de estabilización por sobre los de la asignación o provisión de bienes sociales y de las aspiraciones de equidad. La idea de frenar la inflación ordena la acción pública en los ámbitos monetario y fiscal. Y, según decíamos más arriba, esta política monetaria limita muy fuertemente la capacidad de la política fiscal para influir sobre la demanda agregada y de alcanzar sus objetivos en materia de provisión de bienes públicos y de equidad. Las políticas contra inflacionarias impulsan hacia arriba a las tasas de interés domésticas con lo que encarecen fuertemente el financiamiento interno del sector público, amén del efecto restrictivo que de por sí provocan en los recursos presupuestarios disponibles.

Provisión de bienes públicos y recaudación de fiscal

Parte de la explicación en relación con la situación del sistema público de atención a la población se fundamenta en la magnitud y estructura del gasto público pero otra parte, igualmente importante, se argumenta a partir del examen de los mecanismos empleados para la financiación de gasto. En relación con esto último, en principio puede decirse que, dado que existe una legislación que impide al Banco Central de Venezuela la adquisición directa de obligaciones emitidas por el gobierno nacional, solo restan al Ejecutivo Nacional dos fuentes para obtener los ingresos con los que sufragar sus gastos: Bien mediante un aumento en la recaudación fiscal, bien mediante un aumento de la deuda pública.

El endeudamiento, como práctica para financiar gastos presentes contra ingresos futuros, supone un intercambio intertemporal de beneficios y costos que requieren, si se aspira a una relativa equidad intergeneracional, de un examen cuidadoso. El hacer gastos dirigidos a satisfacer necesidades casi exclusivamente de la generación presente, pero que al ser financiados mediante endeudamientos serán cargados como mayores impuestos a la generación venidera luce, en cierta medida, como una gestión que induce a situaciones no equitativas. Pero debe tomarse en cuenta que también es una situación sin balance la construcción de obras que serán disfrutadas casi exclusivamente por las generaciones futuras pero que serán costeadas con los impuestos cargados a la presente generación. El asunto básico es, desde luego, el lograr el adecuado equilibrio entre costos y beneficios intergeneracionales, tarea que no siempre es fácil de dilucidar.

En Venezuela, la emisión de obligaciones para la financiación del déficit público se ha tropezado con la poca profundidad del mercado interno debiendo, en consecuencia, acudirse al mercado internacional. Esto ha supuesto aceptar la calificación de riesgo región y riesgo país emitido por las agencias calificadoras, con los límites y costos que esto implica. Con una relación deuda/producto relativamente elevada para su nivel de ingreso en moneda extranjera, el país encontró alto el sobrecargo por riesgo. El gobierno debió escoger entre la posibilidad de ver deteriorar la calidad de vida de la nación, de no tomar los préstamos, o el riesgo de pagar un costo alto por la oportunidad para mejorarla, en el caso de asumir nuevas deudas.

El resultado es por demás paradójico: no poder financiar adecuadamente el déficit fiscal en los mercados de capitales a consecuencia de lucir como una nación de riesgo alto, pero tampoco poder acudir ante los organismos multilaterales en busca de auxilio financiero porque su situación nacional externa no parece tan grave. La propuesta de aumentar la recaudación fiscal real per-cápita, en condiciones de una renta gravable real per-cápita estable o decreciente, condujo a la decisión de aumentar las alícuotas impositivas o, lo que es casi lo mismo, a la introducción de nuevos gravámenes. Desde luego, siempre se ha contemplado la posibilidad de una mejora en la eficiencia contributiva mediante la reducción de la evasión fiscal. Al margen del efecto que sobre la conformación de la provisión entre bienes sociales y privados que conlleva la introducción de nuevos impuestos, esta reforma fiscal ha modificado radicalmente la estructura de la contribución nacional, de una situación en la que predominó la participación de la renta petrolera a otra en la que ha ganado mayor espacio la participación de la economía no petrolera. Pero, dado que el tributo introducido es indirecto, se alteró también la relación directos/indirectos en la contribución fiscal. Esto ha traído notables efectos regresivos sobre la distribución del ingreso, es decir, ha aumentado más que proporcionalmente el aporte fiscal en los estratos de menores ingresos que en los estratos de ingreso alto.

Eficiencia en la asignación, provisión de bienes sociales y recaudación fiscal

El ajuste fiscal, examinado desde el lado de la recaudación, introdujo modificaciones importantes en la estructura de los ingresos del sector público. En primer lugar se hizo expreso el propósito de aumentar la contribución fiscal del sector no petrolero de la economía nacional. Tradicionalmente, desde la Reforma Petrolera de 1943, el sector petrolero ha aportado por sobre el sesenta por ciento de los ingresos ordinarios del sector público. Esto significa que una porción importante del gasto público tiene la forma de una transferencia de ingresos y, en esa medida, se constituye en una mayor disponibilidad real de bienes y servicios de origen público, es decir, la población percibe los servicios públicos como una expansión del ingreso personal pues amplía su consumo personal. Cosa que es más notable cuando se considera que el sector público ha emprendido no pocas veces la producción de bienes y servicios típicamente no sociales. Desde luego, la modificación de esta situación, por la aplicación del ajuste fiscal, es vista y sentida como una merma en el ingreso personal real pues ahora una porción mayor de los bienes y servicios de origen público dedicados a la población es financiada con los aportes de los propios beneficiarios o, simplemente, no es producida, disminuyendo en este último caso, además, la provisión de bienes y servicios sociales.

La mayor parte del incremento en la recaudación no petrolera, desde 1989, ha provenido de la aplicación de impuestos cargados sobre el precio de venta de los bienes y servicios, importados o producidos en el país. Se inició con el Impuesto al Valor Agregado, IVA, aprobado en 1993, pero en la segunda presidencia de Rafael Caldera, en 1994, fue llamado Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor, ICSVM, y más recientemente (1999) ha retornado a ser llamado IVA. Su alícuotas también ha sufrido variaciones; comenzó siendo diez por ciento y actualmente está en 15,5% luego de haber estado, desde el último trimestre de 1996 y hasta el primer trimestre de 1999 en 16,5%, con sobrecargo para los bienes y servicios considerados suntuarios.

En apoyo a lo aquí afirmado puede citarse a la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Congreso de la República, que al respecto dice:

"Desde finales de los 70"s se observa una caída tendencial de los ingresos fiscales de origen petrolero, la cual se aceleró sustancialmente desde principios de los 90"s, debido principalmente al inicio del Plan de Inversiones de PDVSA y a la reducción de los precios internacionales del petróleo. Dicho Plan se ha financiado esencialmente con recursos propios de la industria, razón por la cual el aporte fiscal de origen petrolero se ha reducido sustancialmente, en particular el generado a través del ISLR. Por su parte, los ingresos fiscales no petroleros se han mostrado particularmente inflexibles, en especial los ingresos por ISLR que se mantienen estancados alrededor del 2% del PIB desde 1990. La excepción es la tributación indirecta (principalmente integrada por el impuesto a las ventas al mayor y el impuesto a la gasolina) que ha crecido en 6% del PIB desde 1990, llevando la tributación no petrolera hasta un máximo histórico de 10,3% del PIB para 1998. Este incremento de la presión tributaria indirecta agrava los problemas de distribución del ingreso y genera fuertes distorsiones en las decisiones de asignación de los recursos por parte de los agentes económicos".

El IVA se recauda en las aduanas y en el mercado interno y su característica más relevante, a los efectos de las consideraciones sociales, es que es un impuesto indirecto, que se añade al precio de los bienes y servicios. Esto significa que es trasladado totalmente al consumidor o contribuyente. De esta forma quienes gastan todo su ingreso en consumo pagan impuesto por la casi totalidad de su ingreso, mientras que aquellos que tienen oportunidad de ahorrar, pagarán impuesto sólo sobre una porción de su ingreso. Por esto se suele calificar a los impuestos indirectos como regresivos. Sin embargo, en términos de valores absolutos, debe tenerse presente que son los estratos de ingresos más altos, quienes realizan un mayor volumen de compras por lo que aportan una mayor porción absoluta de la recaudación. Por esto se contempló, en el caso del Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor, la inclusión de un régimen de exenciones, que afectó especialmente a los bienes básicos, componentes de la dieta de los sectores populares. Pero muchos advirtieron que tal régimen de exenciones se convirtió en una vía para la evasión fiscal sin afectar, de manera significativa, el precio de venta de los bienes y servicios exentos. Son también impuestos indirectos los derechos de importación y muchos de los impuestos especiales, como lo son los impuestos sobre licores, cigarrillos, fósforos, gasolina, etc.

El gasto público y la provisión de bienes públicos

El gasto público real per-cápita ha disminuido de manera sostenida en la última década, y para el año corriente, 1999, se estima que la situación se mantenga. Debiera esperarse como reacción ante una disminución de los recursos disponibles para la provisión de los bienes sociales que se hicieran mayores esfuerzos por aumentar la eficiencia del gasto, tratando de preservar la atención a la población. Pues bien, no se dispone de suficientes indicadores al respecto, pero si se examina la evolución del gasto fiscal, en especial los componentes sociales, se notará que estos han disminuido. A continuación se muestra la información correspondiente al gasto acordado, advirtiendo que existen discrepancias con respecto a la información que muestra el BCV, que corresponde al gasto ejecutado.

De nuevo, en apoyo a lo que hemos afirmado más arriba, acudimos a las conclusiones de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Congreso Nacional, quienes, en su Primer Informe sobre la coyuntura económica nacional, para el Primer Trimestre de 1999, dicen al respecto:

"A pesar de los fuertes pero esporádicos incrementos de los ingresos fiscales de origen petrolero que han afectado a Venezuela desde 1974, el nivel promedio de dichos ingresos ha caído sustancialmente desde mediados de los 80"s. Así, el nivel del gasto real per-cápita del gobierno central se encuentra actualmente por debajo del nivel en el que estaba para principios de los años 70"s –antes del primer shock petrolero-, con el agravante que ha caído en un 24% desde 1990,… Esta es la principal razón que explica el grave deterioro en el que se encuentran los servicios y bienes de origen público, tales como la educación, salud, seguridad y justicia, los cuales han visto decrecer sustancialmente sus aportes presupuestarios en relación con el tamaño y exigencias de una población creciente.

En pocas palabras, Venezuela ha venido experimentando una situación de "tensión fiscal", en la cual los ajustes fiscales insuficientes no terminan por solucionar estructuralmente los desequilibrios de las finanzas públicas, ocasionando la caída tendencial de la inversión pública, recortes irracionales y recurrentes de gasto y altos niveles de devaluación y de inflación. Todo esto conduce a un proceso de agotamiento, deterioro y desgaste que resulta socialmente insostenible. Dicho proceso se evidencia al observar que a finales de 1998 el monto total del gasto público del Gobierno Central, excluidos los intereses y la amortización de la deuda publica, apenas alcanza para otorgarle a cada venezolano algo menos de 32 mil bolívares por mes (55 $). Es decir, que cada familia venezolana (con un promedio de cinco miembros) debería poder proveerse de educación, salud, justicia, defensa nacional, etc. contando sólo con 159 mil bolívares por mes (275 $). ¿Qué calidad y cantidad de esos bienes pueden adquirirse con esos recursos? Muy poca, evidentemente."

Políticas de estabilización y ajuste estructural. Restricciones y rigideces en el gasto público

Según hemos venido aduciendo desde el comienzo de este documento, la política económica de los gobiernos de la presente década ha estado dominada por los propósitos de estabilización macroeconómica y al respecto ha predominado la aplicación de programas de estabilización y de ajuste estructural. Sin embargo, el éxito de esta política ha sido muy limitado.

Estos programas contienen, por el lado de los ingresos, un conjunto muy diverso de medidas dirigidas a producir un aumento sustancial de la recaudación interna, es decir, de la economía no petrolera, con las secuelas sobre la distribución del ingreso que hemos advertido un par de páginas atrás. Por otro lado, se contempla la disminución drástica de los gastos públicos. Examinando las medidas aplicadas para controlar la magnitud del gasto público salta a la vista lo poco profundo del ajuste del gasto. La morosidad en los pagos por concepto de compra de bienes y servicios que de ordinario debe hacer la administración pública, la disminución de la calidad y cantidad en la prestación de los servicios públicos o, en general, la merma en la provisión de los bienes y servicios generados por el sector público, pero sobre todo una presión muy fuerte sobre la inversión pública aparecen como las acciones con las que se pretende someter a control los desbordamientos en el gasto.

Esta situación resulta de una estructura del gasto público que se reconoce como de rigidez excesiva. Esto quiere decir que una fracción alta del Presupuesto de Gastos se resuelve mediante la aplicación de diversos instrumentos legales que asignan proporciones fijas del ingreso ordinario. El Situado Constitucional, la Ley de Asignaciones Especiales, el Fondo Institucional para la Descentralización, El Fondo de Inversiones de Venezuela, etc. cada uno representa, definido por ley, un porcentaje del ingreso ordinario. Debe añadirse que el gasto de personal es absolutamente inflexible a la baja, por lo deteriorada que está la nomina del sector público, y un compromiso de servir la deuda, externa e interna, que no solo es inflexible sino, lo que es peor, bastante alta. Al respecto contamos con la opinión de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Congreso de la República, quienes en el Informe ya citado dicen:

"La calidad y cantidad de la provisión de bienes públicos también resultan afectadas por el grado de rigidez del presupuesto de gastos, ya que un número reducido de partidas compromete proporciones muy elevadas de los ingresos ordinarios. En momentos de dificultades en los ingresos públicos y ante la falta de una regla de equilibrio presupuestario adecuada, las autoridades usualmente se inclinan por la reducción del gasto de inversión en infraestructura y del nivel real de salarios del sector público, afectando o demorando en algunas oportunidades proyectos o programas específicos que posteriormente representan costos económicos elevados. Ello evidentemente afecta la oferta de bienes y servicios públicos, cuya baja calidad e insuficiencia se hacen cada vez más notorias, además de afectar la sostenibilidad de la política fiscal en el largo plazo por los costos económicos que dichas interrupciones o demoras representan."

EQUIDAD Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

Cuando abordamos el asunto de cómo la disminución del ingreso fiscal condujo a los dos planteamientos correctivos aplicados: la reducción de los gastos fiscales y la procura de nuevas fuentes de ingreso alternos a la contribución petrolera, quedó implícito el tratamiento dado tanto a los costos laborales como a los impuestos a la nómina. Un aspecto especialmente importante del ajuste fiscal corresponde a los efectos sobre la situación del sector laboral. El planteamiento en este caso es el de ajustar los costos de la contratación y despido de los trabajadores, lo mismo que los aportes al sistema de protección social al trabajador. Se examinará sólo aquellos aspectos que se asocian con el sistema de protección social del trabajador por su asociación con el tema del desarrollo humano. Es generalizada la creencia de que este sistema colapsó. Se discute algo en relación con qué fue lo que llevó a esto. Se argumenta, por un lado, que la corrupción, la desidia y el clientelismo político provocaron el desastre. Sin negar estas afirmaciones, otros arguyen que ha sido la modificación de determinados parámetros asociados a la población, como lo pueden ser la esperanza de vida y la longevidad, que han elevado explosivamente los costos del sistema de previsión social haciéndolo insostenible.

Finalmente se encuentran opiniones según las cuales ha sido la crisis general de la economía nacional la responsable del agotamiento del sistema previsional. Aquí se arguyen dos cosas: la primera es la aparición de límites a la contribución pública, que obligó a reducir los subsidios a la población. Pero de otro lado, que los topes aplicados a la remuneración del trabajo, han conducido a una muy baja contribución de los trabajadores. En general se habla aquí de la baja contribución de los impuestos a la nómina. Así, en la pasada administración gubernamental, luego de innumerables reuniones de la Comisión nombrada para tal fin, se reformó el Sistema de Seguridad Social en Venezuela el cual, a la fecha, no ha sido puesto en marcha. El objetivo primordial declarado de esta reforma es mejorar los beneficios que se otorgan a los afiliados haciéndolos más cónsonos con los principios de la justicia social. No obstante, el gran dilema para el Gobierno respecto de la reforma de la Seguridad Social es mantener un estado de bienestar dado sin sofocar a la economía productiva. Esto sólo puede obtenerse mediante un adecuado crecimiento económico que permita financiar las metas sociales y a la vez lograr los equilibrios macroeconómicos. En dos palabras, Equidad y Crecimiento.

GASTO PUBLICO Y GASTO SOCIAL

El gasto público es aquel en que el Estado incurre para sostener las instituciones gubernamentales centrales y para financiar servicios públicos prioritarios que permanecen en manos estatales; es decir, la cantidad de recursos con que puede funcionar el Estado para el ejercicio de sus diversas funciones. El gasto social es un subconjunto del gasto público que agrupa los recursos que el Estado destina directamente para atender el desarrollo y el bienestar de su población. Hay diferentes criterios sobre las partidas presupuestarias que deben incluirse en el cómputo del gasto social, pero hay acuerdo respecto a sectores básicos tales como la educación, la salud y la vivienda. En este trabajo se utilizan los datos suministrados por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) donde se especifican los siguientes sectores sociales: educación, salud, seguridad social, cultura y comunicación social, ciencia y tecnología, vivienda y servicios y desarrollo social. En el caso de la función pública, la población espera de la administración gubernamental determinados resultados en materia de provisión de bienes y servicios públicos.