Competencias de ejecución
Se trata de un grupo de competencias en el que la Comunidad Autónoma tiene encomendada sólo la función ejecutiva, es decir , la de gestionar de conformidad con lo regulado por el Estado tanto legal como reglamentariamente. El nivel de vinculación procedimental es máximo y el control que puede permitirse el Estado es, igualmente, de la mayor profundidad.
En este caso, la Administración regional asume la función de órgano estatal, es decir, constituye el brazo ejecutor de la competencia pero no puede regular aspectos de la misma. Aquí es donde puede ser de aplicación el concepto de "administración única", al ser una sola administración la interlocutora con el ciudadano, cualquiera que sea la competencia ejercida.
El artículo 12 del Estatuto recoge las competencias concretas, que se refieren a :
– Medio ambiente
– Comercio interior
– Denominaciones de origen (en materia de agricultura)
– Asociaciones
– Ferias internacionales
– Gestión de las prestaciones y servicio sociales del sistema de Seguridad Social (INSERSO)
– Museos, archivos y bibliotecas estatales, mediante Convenio.
– Pesas y medidas y contraste de metales preciosos.
-Planes de implantación o de reestructuración de sectores económicos.
– Productos famacéuticos.
– Propiedad industrial.
– Propiedad intelectual.
– Laboral, excepto la inspección, legislación, migraciones, fondos de ámbito nacional y de empleo.
– Salvamento marítimo.
– Ejecución de los Tratados internacionales en el territorio de la región.
Finalmente, cabe hablar de una cláusula abierta para ampliar las competencias anteriormente recogidas, expresada en el artículo 13, de acuerdo con la cual, cualquier materia, incluídas las exclusivas del Estado, pueden ser atribuídas a la Comunidad Autónoma si así lo solicita la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Regional y se aprueba en las Cortes Generales mediante ley orgánica.
El otro procedimiento de ampliación de competencias es el del artículo 150, apartados 1 y 2 de la Constitución, es decir, ley de delegación.
II. 5. Relaciones exteriores.
Desde la iniciación del proceso de constitución de las Comunidades Autónomas hasta hoy se ha producido la irrupción en nuestro sistema jurídico de una nueva instancia de poder político y normativo: la Unión Europea. Este nuevo marco en el que nos integramos, ha tenido en cuenta la articulación en su seno no sólo de Estados nacionales, sino también poderes regionales y locales.
La Unión Europea constituye una referencia supranacional que, en principio y a tenor del carácter internacional de la adhesión, mediante la aceptación de los Tratados internacionales reguladores, es de la incumbencia exclusiva, directa e inmediata del Estado, según se recoge en el artículo 149. 1, 3ª de la C.E.. Sin embargo, hay una demanda reiterada de las Comunidades Autónomas de estar presentes en esos nuevos ámbitos y participar de alguna manera en las decisiones; unas veces por defender intereses propios y otras por hacer presente su imgen y personalidad en los foros internacionales, como medio de reforzar su identidad.
Partiendo del principio de cooperación que debe presidir las relaciones Administración del Estado-Comunidades Autónomas, se ha institucionalizado la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, cuya norma reguladora, la Ley de 13 de marzo de 1.997, ha pretendido incorporar el parecer de aquéllas al proceso de formación de la voluntad del Estado en el seno de la Unión Europea, a la aplicación del Derecho comunitario europeo y a los actos de las instituciones. De dicha Conferencia forman parte el Ministro de Administraciones Públicas y los Consejeros autonómicos responsables de los asuntos europeos. Además, se determinan una serie de mecanismos de participación en comités técnicos y de seguimiento de normas europeas.
En el caso de la Región de Murcia, de larga tradición exportadora y de relaciones comerciales con terceros países, se presenta una curiosa peculiaridad al disponer de una competencia que no es común al resto de regiones. Se trata del artículo 12.3 del E.A., que le atribuye la ejecución de los tratados internacionales y de los actos normativos de organizaciones internacionales, en materias de su competencia. Ciertamente es de difícil comprensión esta atribución concreta, ya que los tratados internacionales requieren la intervención obligada de la instancia estatal y su integración en el ordenamiento jurídico nacional, del que el regional es parte.
Aunque resulte llamativa esa circunstancia, no se le puede negar cierta anticipación a lo que actualmente se está produciendo con mayor normalidad: la recepción del espíritu de las regiones en la Unión Europea. Y así es, en efecto, cuando se les ha dado participación directa en el Comité de las Regiones, creado por el Tratado de Maastricht, al que se han encomendado funciones consultivas en multitud de casos, en los que habrá de emitir dictamen que tendrá eficacia ante el Consejo o la Comisión.
En el constante deseo de las Comunidades Autónomas, al igual que la mayoría de regiones europeas, de ampliar sus acciones exteriores, la mayoría de ellas han promovido representaciones en otros países, a través de fórmulas que no quiebran el principio de representación exclusiva del Estado en las relaciones internacionales, pero que les ha permitido individualizar su presencia, encauzar información y el establecimiento de contactos entre entes públicos y empresas privadas. Casi siempre se ha utilizado la capacidad autonómica de promoción económica, turística o industrial, para abrir oficinas comerciales o de otro tipo.
Tal como se ha indicado y especialmente, en lo que hace referencia a la Unión Europea, la Región de Murcia ha creado y mantiene operativa una Oficina de Representación en Bruselas, desde 1.996, que constituye el medio de acceso a informaciones oficiales o para-oficiales, de presentación de documentación autonómica y de colaboración con entidades públicas y privadas para el desarrollo de proyectos de interés mutuo.
Además, se mantiene una red de Oficinas de Promoción de Negocios en el exterior, dependiente del Instituto de Fomento de la Región de Murcia, en países como Japón, Estados Unidos, Méjico, Taiwan, Francia, Alemania, Rusia, Polonia, Australia, Hungría, etc., en los que promueve inversiones, misiones comerciales, apoyo a la acción empresarial privada, consorcios de exportación, etc.
II.6 Reforma del Estatuto.
Las Constituciones se caracterizan por la dificultad que entraña su reforma, puesto que parece un valor intrínseco a su propia naturaleza la "permanencia" e "inamovilidad". En el caso de las denominadas "rígidas", su modificación es tan dificultosa que se mantienen idénticas durante largos períodos de tiempo. Las "flexibles" permiten su adecuación a cambios circunstanciales, como consecuencia de la naturaleza social del derecho, reflejo de la propia situación de la sociedad a la que regula y va dirigido.
En lo que participa de texto "cuasi constitucional" y dado su carácter de norma básica de una Comunidad Autónoma, el Estatuto es más que una ley o norma jurídica resultado de una proceso de elaboración ordinario del órgano legislativo. Contiene la posibilidad de su reforma mediante procedimientos específicos previstos en el propio Estatuto. Esa especialidad viene dada por la vocación de perdurabilidad que tiene y por la necesidad de que, dado el componente altamente político de las decisiones de modificación, se precisen requisitos excepcionales para la modificación.
En el caso del Estatuto de la Región de Murcia, el Título VI, artículo 55, recoge el procedimiento de reforma.
La iniciativa de reforma, que supone la existencia de una voluntad aunada para introducir cambios en el texto, pretenderá o bien mejorar o completar el contenido o recoger las aspiraciones políticas de un momento dado.
La pueden adoptar o bien órganos legislativos: Asamblea Regional o Cortes Generales ; órganos ejecutivos: Consejo de Gobierno o Consejo de Ministros y la tercera parte, como mínimo, de los municipios regionales, que representen la mayoría del censo electoral. El proceso de elaboración del texto de reforma y su planteamiento será, en cada caso, distinto. Siempre se tratará de un texto jurídico motivado, que indique los artículos sometidos a revisión. El procedimiento previsto en el citado artículo 55 exige que el proyecto de reforma sea aprobado en la Asamblea Regional, con el voto favorable de las tres quintas partes de los miembros de dicho órgano legislativo. Se trata de una mayoría cualificada basada en la necesidad de que el consenso sobre la reforma sea el máximo, huyendo de iniciativas minoritarias que puedan utilizar las posibles propuestas de reforma como instrumentos puramente electoralistas. Una vez aprobado el proyecto de reforma en la Asamblea Regional, es remitido a las Cortes Generales para su tramitación como ley orgánica, también sometida a la aprobación por mayoría cualificada.
Hay un supuesto especial de reforma que sólo exige la mayoría absoluta ( mitad más uno de los miembros), y es la modificación estatutaria consecuencia de la asunción de nuevas competencias. En este caso se excepciona la exigencia de los tres quintos.
El Reglamento de la Asamblea Regional desarrolla, en su Título VI, el procedimiento especial de reforma del Estatuto, como uno de los previstos en la tramitación legislativa. En él se fija la competencia del Pleno para aprobar el texto de reforma y se recoge el derecho de que tres diputados regionales defiendan dicha iniciativa ante las Cortes Generales, previa entrega en la Mesa del Congreso del texto con la consideración de proposición de ley orgánica.
Las reformas producidas en el Estatuto de la Región de Murcia hasta hoy han sido dos: la primera afectó al artículo 24.3 y fue aprobada por la Ley Orgánica 1/1991, de 13 de marzo. Se refería al período de convocatoria de elecciones autonómicas, que con la reforma introducida se unifica con la mayoría de Comunidades Autónomas en el último domingo de mayo, cada cuatro años. Ahora parece que, lo que fue consenso de las fuerzas políticas para unificar procesos electorales, vuelve a romperse con las reformas introducidas en algunos Estatutos (Canarias, Valencia…) mediante las cuales los Presidentes pueden anticipar la convocatoria y de otra parte, se ha incluido una reforma en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, por L.O. de 15 de junio de 1.998, que unifica con las elecciones europeas los procesos electorales locales y autonómicos.
La segunda reforma afectó a los artículos propios de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma, es decir el 10, 11, 12, 13 y 16. Fue aprobada por Ley Orgánica 4 / 1994, de 24 de marzo y ha sido una de las posibles ampliaciones de competencias autonómicas, apoyadas en una ley orgánica de delegación común con otras Regiones y fruto de pactos políticos nacionales que tienden a homogeneizar ámbitos competenciales.
En una tercera oportunidad, la Asamblea Regional, el 22 de julio de 1.997, aprobó en sesión del Pleno, un "Proyecto de reforma de la Ley orgánica 4/ 1.982, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia", que tiene especial importancia por dos razones:
a) Por haberse producido a través del procedimiento del artículo 55, a iniciativa de la propia Cámara, y
b) Por la amplitud del contenido de la reforma.
La razón última de la reforma es la de "profundizar en la capacidad de autogobierno de nuestras instituciones, asumiendo mayor número de competencias y reforzando el funcionamiento y papel del Parlamento regional", según decisión unánime de la Cámara.
La reforma afecta a los artículos 3, 8, 10, 11, 12, 17, 19, 24, 25, 26, 27, 32 y 46, es decir a buena parte del contenido estatutario.
Fundamentalmente se refiere a la ampliación de competencias, a la ejecución de planes estatales económicos, a la dotación de policía, al aumento de diputados 45-55, a la realización de elecciones, retribuciones de los diputados, disolución de la Cámara por el Presidente y eliminación del límite de diez consejeros para formar el Consejo de Gobierno.
Dicha iniciativa se ha convertido en Ley Orgánica 1/ 1.998, de 15 de junio, de reforma del Estatuto de Autonomía.
III EL SISTEMA NORMATIVO DE LA REGIÓN DE MURCIA
1. Normas estatutarias: carácter orgánico.
2. Leyes regionales: elaboración, promulgación y publicación.
3. Normas reglamentarias.
4. Supletoriedad de las normas estatales.
Introducción
Las Comunidades Autónomas han supuesto una instancia nueva de poder normativo que afecta a la propia estructura del ordenamiento jurídico estatal. Cualquier estudio o análisis que hagamos de ese ordenamiento habrá de tener en cuenta la posibilidad de existencia de diecinueve centros de producción de normas que antes de 1978 no existían. Por tanto, al esquema de identificación de las fuentes del derecho tradicionales habrá que añadir los nuevos sistemas jurídicos autonómicos, con lo que de limitación territorial y complejidad pueden aportar.
La teoría tradicional de las fuentes, compartida por todas las disciplinas jurídicas, tiene su base principal en el Código Civil y, por supuesto, en la Constitución. El artículo 1 de aquél establece:
1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley,la costumbre y los principios generales del Derecho.
2.Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre.
4. Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
5. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.
6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.
Como ha dicho RAMON PARADA esta tradicional clasificación de las fuentes no se corresponde con la realidad del ordenamiento.Primero, porque la referencia a la ley hay que entenderla incluyendo los reglamentos, implícitamente tenidos en cuenta cuando habla de que las disposiciones repetarán a las de rango superior. Segundo, porque no hace tampoco referencia a la Constittución y al nuevo sistema de producción normativa en el que aparecen nuevas figuras: las leyes orgánicas y las leyes de las Comunidades Autónomas. Tercero, porque también ignora la obligatoriedad del derecho supranacional o comunitario que suponen los reglamentos europeos.
Por tanto,manteniendo la compatibilidad en lo posible entre las regulaciones señaladas, cabría considerar las siguientes previsiones:
1. Regulación de las leyes ( ordinarias y orgánicas), decretos-leyes; decretos legislativos y tratados internacionales.
2.Normas autonómicas con rango de ley.
3. Potestad reglamentaria
4. Determinación de las Sentencias del Tribunal Constitucional.
5.Establecimiento de diversas reservas de ley, así como de los principios de jerarquía y publicidad y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
El principio de jerarquía supone una ordenación vertical de las fuentes, que implica una total y estricta subordinación entre ellas, de tal forma que la norma superior siempre deroga la norma inferior ( fuerza activa ) y la norma inferior es nula cuando contradice la norma superior ( fuerza pasiva ).
El principio de competencia o de distribución de materias, complementario del de jerarquía, implica la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás. Para ésto último, la Constitución establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden normalmente con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones. Este principio de competencia explica, además, la vigencia de los ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía, propios de las Cámaras legislativas ( reglamentos parlamentarios ) de las Corporaciones Locales ( reglamentos y bandos municipales ) y de Entes o Colegios profesionales ( estatutos de universidades, etc.).
Hablamos, por tanto, de ordenamientos jurídicos que responden a ámbitos territoriales y materiales distintos: Estado , Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales ,etc. Lo cual no impide la existencia de interrelaciones, tal como se adelantó en el inicio del Curso. Lo que sí habrá que tener en cuenta es que un sistema puede ser subsistema de otro más amplio: las Comunidades Autónomas tienen un ordenamiento jurídico integrado en el sistema jurídico estatal/ constitucional que lo vincula en los términos antes señalados. A su vez, el sistema normativo local se integra en el estatal y en el autonómico.
Con ello vemos que la extensión y profundidad de la autonomía como cualidad propia de las organizaciones de dictar normas, está sujeta a una gradación en función de la naturaleza de esa misma organización; es decir, depende de sus límites territoriales y materiales ( competenciales). Habría que decir que la evolución actual de las organizaciones políticas generadoras de sistemas normativos y en su carácter de centros de poder político, tienden a aumentar el máximo los niveles de sus competencias, único parámetro que puede variar puesto que el otro, el territorio, es bastante rígido y muy difícil de alterar.
Cuando hablamos aquí de sistema normativo, en general, nos referimos al conjunto de normas integradas unitariamente e interrelacionadas a través, principalmente, del principio de jerarquía. Sin olvidar la superposición del ordenamiento jurídico superior, el sistema autonómico supone la existencia de un conjunto de normas propio de la Comunidad Autónoma, articuladas e interrelacionadas y de aplicación en el territorio de la misma respecto de los sujetos receptores.
En el sistema normativo regional se dan los elementos básicos:
-.Centros de producción de normas regionales (Asamblea Regional, Consejo de Gobierno, otros entes)
– Ámbito de aplicación: el territorio de la Región de Murcia.
– Destinatarios : todos los ciudadanos de la Región de Murcia.
– Publicidad: el Boletín Oficial de la Región de Murcia
No haremos referencia, pues, a la existencia de obligatoriedad de cumplimiento de otra clase de normas que las encuadrables en ese sistema, por ser propio de otro tipo de análisis.
Lo que sí es cierto, en opinión bastante generalizada de los juristas, es que la multiplicación de centros de producción de normas y de periódicos públicos que las dan a conocer, está complicando la función del jurista y reduciendo los niveles de seguridad jurídica de los administrados, al ser difícil el conocimiento de la regulación existente en cada caso. Ello obliga a especializarse cada vez más y a limitar el campo de actuación.
Otra característica señalada por los autores respecto de la multiplicidad de sistemas normativos es que están generando el crecimiento acelerado de normas de carácter administrativo, dado que las actuaciones de los poderes públicos autonómicos y locales se apoyan en ellos y tienen por objeto, en la mayoría de los casos, la regulación de la actividad pública pura o conexa con la realizada por los ciudadanos.
III.1 Normas estatutarias : carácter orgánico.
En la confluencia del ordenamiento jurídico estatal y el autonómico están los Estatutos de Autonomía como normas esenciales del diseño del nuevo sistema de división territorial del Estado. Se trata de normas jurídicas que proceden del ordenamiento estatal ,que se constituyen en cabecera del nuevo sistema.
La ambivalencia de tales normas las hacen piezas clave, tanto desde el punto de vista de quienes las esgrimen para potenciar el sentido de autonomía, como para quienes las enarbolan para destacar la dependencia del Estado. Es, desde luego, una característica que responde a la naturaleza jurídico-política de los Estatutos como normas cuasi-constitucionales.
El artículo 147.1 de la Constitución los define muy bien en los aspectos material y formal:
" Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos de Autonomía serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico."
Cabe, pues, analizar la posición y naturaleza de los Estatutos desde esa doble perspectiva: a) Norma del ordenamiento jurídico estatal; b) Norma básica del ordenamiento jurídico autonómico o regional.
Norma del ordenamiento jurídico estatal.
Como se ha dicho, se trata de una norma que el Estado reconoce y ampara. Dentro de su sistema jurídico se califica de " ley orgánica ". Bien es cierto que se trata de una ley estatal pero con determinadas especialidades como son la participación, en el proceso de elaboración, de los representantes políticos de la Región. No se produce la iniciativa a través de los procedimientos normales previstos por las Cortes Generales; se trata de una iniciativa regulada minuciosamente en la propia Constitución que tiene un alcance determinado: ser aprobada por mayoría absoluta del Congreso.
Ya se ha indicado que la regulación del proceso constitutivo de las Comunidades Autónomas recogido en la Constitución no se hizo teniendo en cuenta el carácter temporal que le es propio. Se redactó con expresiones de futuro que hoy, más de diez años depués, no tienen sentido puesto que el proceso constitutivo está terminado.
Volviendo al carácter de ley orgánica estatal, debemos precisar el concepto. El artículo 81 de la Constitución establece:
"1.Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá la mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto."
Se trata, pues, de una ley reforzada,dotada de una mayor rigidez que la ordinaria. Se da en determinadas materias y las conexas,con criterio no cerrado que excluya la regulación flexible.
Ante la mayor rigidez de las leyes orgánicas hay que reaccionar limitando su extensión porque, como ha dicho el Tribunal Constitucional ( Sentencia de 13 de febrero de 1981 ) , podría producirse la "petrificación " abusiva del ordenamiento jurídico en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales, una democracia basada en mayorías cualificadas o reforzadas.
Tampoco sería admisible que, sin modificar los Estatutos, se produjeran incrementos de hecho en las competencias o alcance de poder de algunas Comunidades Autónomas, producto de una mayor influencia o de cuota de poder parlamentario, sin sujetarse a la discusión que por la vía normal le sería propia.
Los Estatutos, como leyes orgánicas, tienen un plus sobre las que pudiéramos considerar normales : la contínua "vigilancia" ejercida por las Comunidades Autónomas sobre la posible aprobación de leyes o acuerdos del Ejecutivo que incidan en su contenido o supongan "invasión" de otros poderes.
Otra de las características de las leyes orgánicas es que se aprueban exclusivamente en las Cortes Generales, sin que exista norma paralela o equivalente de las Asambleas o Parlamentos regionales.Sin embargo, sí recoge el Estatuto regional murciano la necesidad de que determinadas leyes sean aprobadas " con el voto favorable de la mayoría de los miembros de la Asamblea…" , como ocurre con el estatuto del presidente, requisito que las asemeja a aquéllas aunque no se denominen así.
Norma básica del ordenamiento jurídico regional.
Como hemos visto,la Constitución define en su artículo 147 el Estatuto de Autonomía como "norma instititucional básica" de la Comunidad Autónoma.La misma consideración de piedra angular le concede el Estatuto en su artículo 1.1, que recoge esa misma expresión.
El carácter normativo es evidente: regula la nueva institución autonómica , define elementos políticos , enuncia principios aplicables al quehacer público regional y se constituye en marco de regulación positiva. Su permanencia está muy asegurada, como se ha visto, por el procedimiento especial de reforma., lo que quiere decir que habrá de servir de marco de referencia durante un largo período de tiempo.
El Estatuto es norma básica que informa el nuevo sistema jurídico regional y a él están sometidas las demás normas que lo integran, de acuerdo con el principio de jerarquía aplicable constitucionalmente.
Es tambien, norma estructural. porque contiene la organización política propia de la Comunidad Autónoma.
Es norma de referencia, ya que los principios que se contienen en ella han de ser respetados por todos los poderes públicos.
Es carta de derechos de todo aquello que el ciudadano murciano pueda exigir y obtener para la mejora de su calidad de vida y la plena realización personal.
El carácter de norma cabecera del sistema también permite afirmar que cuanta legislación o reglamentación se produzca en el ámbito de la Región de Murcia tendrá su fundamento en el Estatuto. En unos casos será de forma directa y clara, en otros será indirecta, pero siempre se tratará de un desarrollo de los previsto en la regulación estatutaria. No obstante, aunque sea así no debemos caer en el exceso de encabezar cualquier orden o instrucción con la referencia al Estatuto.
Tal como se ha dicho, cualquier desviación u oposición de lo establecido en el Estatuto producida por una norma de rango inferior significa su nulidad de pleno derecho.La impugnación, sin embargo, no se produce , para el supuesto de leyes, ante un órgano regional sino ante el Tribunal Constitucional , de ámbito estatal ( artículo 161 de la C.E.)
III . 2 . Leyes regionales : elaboración, promulgación y publicación.
Como ha dicho MUÑOZ MACHADO , el reconocimiento del poder de hacer leyes es, justamente, la frontera conceptual que separa la descentralización política de la simplemente administrativa. Entramos, por tanto, en el campo decisivo de la identificación del nuevo sistema como productor de normas en el sentido más legítimo y propio, es decir de leyes.
La existencia de esa potestad legislativa propia en la Comunidad Autónoma significa que existe un órgano que cumplirá esa función. En efecto, la Asamblea Regional de Murcia ostenta la potestad legislativa en tanto representación del pueblo de la Región, tal como se afirma en los artículos 21 y 22 del Estatuto. Qué duda cabe que con ello estamos enfocando la esencia democrática del nuevo sistema, la vinculación de la sociedad al desarrollo de la Institución autonómica.
El ejercicio de la potestad legislativa se reconoce en el Estatuto,además de en el aspecto orgánico, en el contenido competencial : el artículo 10 atribuye esa potestad en relación con las materias enumeradas en ese mismo precepto.
La ley, como resultado del procedimiento legislativo, es fuente del derecho autonómico de carácter preferente, de ahí que destaquemos su estudio más detalladamente.
En principio, debemos distinguir las distintas fases por las que discurre una propuesta para convertirse en norma obligatoria:
a) Iniciativa
b) Elaboración
c) Aprobación
d) Promulgación
e) Publicación
La iniciativa legislativa corresponde a los miembros de la Asamblea Regional, al Consejo de Gobierno , a los municipios y comarcas y los ciudadanos. Cada una de esas vías está regulada con detalle.
La iniciativa se podrá ejercer por los diputados regionales mediante el depósito de la correspondiente proposición de ley ante la Mesa de la Cámara. Dicha proposición debe ir firmada , al menos , por el portavoz de un grupo parlamentario, por los integrantes de una fuerza política con respaldo electoral ( grupo mixto ) o por un diputado regional con la firma de otros tres.
El Consejo de Gobierno podrá ejercer la iniciacitva legislativa mediante la remisión a la Mesa de la Cámara de un proyecto de ley que previamente habrá aprobado.
Los municipios y comarcas también pueden presentar una proposión de ley cuando así lo acuerden uno o varios municipios o una o varias comarcas – cuando jurídicamente existan – , cuya población conjunta represente como mínimo un censo de 10,000 habitantes.
Los ciudadanos mayores de edad que gocen de la condición de murcianos y de electores, podrán presentar una proposición de ley con el respaldo de 10,000 firmas pertenecientes a otros tantos murcianos electores.
La regulación de esas formas de iniciación se contiene en el Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia, aprobado el 14 de abril de 1988 , en la Ley del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma ,de 7 de enero de 1988 y por último en la Ley reguladora de la iniciativa legislativa popular, de los Ayuntamientos y Comarcas, de 22 de noviembre de 1984.
Conviene señalar algunas limitaciones de carácter general:
1.Las iniciativas con repercusión presupuestaria, es decir , que impliquen aumento de gastos o reducción de ingresos , deberán obtener previamente a su admisión, la conformidad del Consejo de Gobierno.
2. Cuando se haya rechazado una proposición de ley, no podrá volver a presentarse dentro de la misma legislatura.
3. Todo proyecto o proposición de ley deberá acompañarse de exposición de motivos y de cuanta documentación permita valorar mejor su oportunidad y contenido.
4.La iniciativa popular y la de ayuntamientos y comarcas no podrá versar sobre:
1. Materias que no sean competencia de la Comunidad Autónoma.
2.Materias de naturaleza tributaria.
3. Las relativas a materias presupuestarias o financieras.
Elaboración.
Una vez producida la presentación del proyecto o proposición de ley, la Mesa de la Asamblea debe admitirla a trámite, lo que supone valorar que cumple las condiciones para que inicie el procedimiento legislativo.Se tienen en cuenta los requisitos, las circunstancias que concurren y el cumplimiento de cualquier condición que exista sobre la materia. La Mesa, una vez admitida, ordena la publicación del texto en el Boletín Oficial de la Asamblea Regional, procediendo a abrir un plazo de quince días para la presentación de enmiendas y posteriormente acuerda la remisión del texto a la Comisión que corresponda.
Durante el plazo citado de quince días, los parlamentarios pueden presentar enmiendas, es decir, propuestas de modificación, supresión o adición del articulado. Si se presenta una enmienda a la totalidad, se pretende sustituir en bloque el proyecto de ley por un texto alternativo, o bien que el proyecto no se admita y sea devuelto al Consejo de Gobierno.
Ya en Comisión, se crea una ponencia ,es decir un grupo de parlamentarios más reducido, que trabaja el texto de forma más intensa y específica.
Transcurrido el plazo de publicación, puede ocurrir:
a) Si se ha presentado una enmienda a la totalidad, deberá debatirse de forma prioritaria en una Pleno especial al efecto.También puede celebrarse Pleno si un tercio de los diputados solicitan a la Mesa la celebración de un debate previo.
El Pleno, una vez que vota la enmienda a la totalidad,puede adoptar alguna de las siguientes decisiones:
1.Estimar la enmienda que recomiende la devolución del proyecto de ley al Consejo de Gobierno.
2.Si la enmienda es respecto de una proposición de ley, se declara que no ha lugar a su consideración y se rechaza.Ese rechazo impide a quien la haya presentado volver a proponerla nuevamente a lo largo de la legislatura.
3.El Pleno puede estimar la enmienda a la totalidad y aceptar el texto alternativo, con lo que tiene que abrirse un nuevo procedimiento legislativo respecto de ese texto.
b). Continúa el procedimiento ordinario a través de la ponencia de la Comisión, tratando contradictoriamente las enmiendas al articulado. Tras los oportunos debates, se elabora un informe y pasa a Comisión para que dictamine sobre el texto definitivo que pasará a Pleno.
El Pleno se celebra para dar la oportunidad de defender sus posiciones a quienes han preparado el proyecto o las enmiendas y tienen carácter exhaustivo porque se va artículo por artículo. Los tiempos de intervención son distribuídos por la Junta de Portavoces.
La votación favorable en el Pleno supone la aprobación de la correspondiente ley, que deberá ser promulgada y publicada.
La promulgación constituye una fase en la que el Presidente de la Comunidad Autónoma firma el texto aprobado en la Asamblea Regional. Etimológicamente promulgar quiere decir " ordenar formalmente la difución de una norma por la autoridad que le corresponda". Es, por otra parte, considerar que un texto normativo reúne todos los requisitos para que sea cumplido por los destinatarios, ciudadanos de la Región.
Es una facultad del Presidente de la Comunidad, recogida en el artículo 30.2 del Estatuto,que dice:
"2. Las leyes aprobadas por la Asamblea serán promulgadas en el plazo de quince días desde su aprobación, en nombre del Rey, por el Presidente de la Comunidad Autónoma, que dispondrá su inmediata publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia. Para su publicación en el Boletín Oficial del Estado se estará a lo que dispongan las leyes generales. A efectos de su vigencia regirá la fecha de la publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia".
También el artículo 14 de la Ley 1/1988, de 7 de enero (Del Presidente…) hace referencia a esa facultad.
III.3 Normas reglamentarias
La doctrina viene definiendo el reglamento como toda norma escrito con rango inferior a la ley,dictada por una Administración Pública.Ello significa que no puede derogar leyes y que sí puede ser derogado por una ley posterior.
En general se puede decir que, frente a las reservas material y formal de las leyes, no existe tal reserva en favor de la potestad reglamentaria. Es decir, no hay campo exclusivo para el ejercicio de dicha facultad normativa.
El reglamento es una norma general y abstracta no referida a actos concretos, por lo que se distingue de los actos administrativos singularizados, que se agotan en su propia aplicación. Como norma jurídica puede tener vigencia durante mucho tiempo y su elaboración resultar tan completa y perfecta como cualquier norma legislativa.
La justificación de la potestad reglamentaria venía dada antes por la existencia de la división de poderes, en la que el Monarca era cabeza del poder ejecutivo y tenía esa prerrogativa de "desarrollar" lo dispuesto en una ley para que su aplicación fuera posible y correcta.
Actualmente, tras la puesta en vigor de las Constituciones, la facultad de dictar reglamentos es un poder inherente reconocido a la Administración Pública en los textos fundamentales.
En el caso de la Constitución Española, el artículo 97 reconoce en el Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Y además, en el artículo 105 , hay una referencia indirecta a un procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas, en el cual la ley debe prever la audiencia de los ciudadanos.
Por lo que se refiere al Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, la regulación de la potestad reglamentaria se contiene en el capítulo equivalente del poder ejecutivo, paralelamente a lo ya visto en la Constitución. Así, el capítulo IV, Del Consejo de Gobierno, en su artículo 32 hace residir en dicho Consejo, como órgano colegiado que dirige la política regional, " el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional".
La redacción no deja lugar a dudas dónde reside esa facultad y más aún, da a entender que es tan amplia como para regular cualquier materia que no esté expresamente reservada por el Estatuto a la Asamblea Regional. Si analizamos las materias reservadas de esa forma, son muy escasas. Podría pensarse que todo lo demás es de ámbito reglamentario. Creo que no debe aplicarse ese criterio porque, independientemente de lo acertado de la redacción, no cabe olvidar el principio general de superioridad de la ley y que las facultades de la Asamblea Regional, en su función, es tan amplia como las propias competencias " exclusivas " o de " desarrollo legislativo"de la Comunidad Autónoma.
En un escalón jerárquico inferior al Estatuto, la Ley del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública de la Región, en su artículo 21, 4) atribuye al Consejo de Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en los casos en que ésta se encuentre específicamente atribuída al Presidente de la Comunidad o a los Consejeros. Con ello se vuelve a ratificar el órgano ejecutivo como titular de la selañada potestad. Sin embargo, hay dos límites en el precepto que parecen no adaptarse a la norma estatutaria y es que excluye los casos en que esté atribuída al Presidente o a los Consejeros.Es evidente que no es posible reducir el alcance de la potestad que otorga el art. 32 del Estatuto al Consejo como órgano colegiado, ni en favor del Presidente ni mucho menos de los Consejeros como cabezas de Departamentos administrativos. Únicamente cabe una reducida función independiente del Presidente , cuando produce nombramientos o convocatorias ajenas al acuerdo en Consejo. Lo que sí puede ocurrir con los Consejeros es que tengan atribuído el desarrollo normativo en algunas materias, pero nunca con disminución de las facultades del Consejo en cuanto se relacione con esas materias.
A los Consejeros les atribuye la citada Ley del Presidente, en su artículo 49,d) la potestad reglamentaria, cuando les esté específicamente atribuída, y la potestad para dictar circulares e instrucciones en la esfera de sus competencias.
Procedimiento de elaboración de normas generales.
Con carácter general, la Administración Regional debe ajustar su actuación a las prescripciones del procedimiento administrativo común y las que establezcan las especialidades derivadas de la propia organización. Por lo que se refiere a la regulación general,hay que acudir al Título V, artículos 51 y 52 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, que recoge el respeto a los principios de jerarquía, competencia, publicidad e inderogabilidad singular de los reglamentos.
Sin embargo, se mantienen en vigor otros preceptos anteriores,como son los artículos 23 a 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y el procedimiento de elaboración de disposiciones generales de los arts. 129 y siguientes de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo.
La Ley regional del Presidente , en el artículo 58 establece que
"Adoptarán la forma de Decreto de la Presidencia los actos del Presidente a que se refiere el número 3 del artículo 13, aquellos por los que nombre y ceses a los miembros del Consejo de Gobierno, los previstos en el Estatuto de Autonomía o en esta Ley, y los demás que dicte en materia de su competencia"
"Adoptarán la forma de Decreto de Consejo de Gobierno las disposiciones de carácter general, así como los actos emanados del mismos, para los que estuviere expresamente prevista esta forma".
"Los Decretos…serán firmados por el Presidente y por el Consejero competente en la materia. Si afectaran a varias Consejerías, irán firmados por el Presidente y por el Secretario General de la Presidencia".
" Adoptarán la forma de Orden de la Consejería, las disposiciones y resoluciones de los Consejeros en el ejercicio de sus competencias. Estas órdenes irán firmadas por el titular de la Consejería".
Con carácter general, el artículo 59 de la misma Ley, dice:
"Las normas de la Comunidad Autónoma entraán en vigor a los veinte día de la publicación de su texto completo en el "Boletín Oficial de la Región de Murcia", salvo que en ellas se disponga otra cosa".
La potestad reglamentaria atribuída a los distintos órganos es indelegable en otros inferiores, tal como dispone el artículo 61,3, b) de la Ley del Presidente.
Además del procedimiento común de elaboración de disposiciones generales, hay que señalar la necesidad de que, en la tramitación, es preceptivo el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos cuando se tengan que aprobar por el Consejo de Gobierno ( artículo 23 del Decreto 59/ 1996, de 2 de agosto).
El esquema del procedimiento, sería:
Iniciativa: Dirección General o Secretaría General, que prepara el texto
Consulta con entidades y organizaciones afectadas.
Informe de las Consejerías.
Informe del Servicio Jurídico del Departamento que la inicia.
Informe por la Dirección de los Servicios Jurídicos.
Análisis e informe de la Comisión de Secretarios Generales.
Aprobación en Consejo de Gobierno.
Publicación en el B.O.R.M.
III. 4 Supletoriedad de las normas estatales.
La posición constitucional sobre la articulación de los sistemas normativos estatal y autonómicos está reflejada en el artículo 149, párrafo 3 de la C.E. "El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas".
De manera parecida se pronuncia el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, en su artículo 15.4 .
Ahora bien, teniendo en cuenta el principio de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el carácter de exclusivas que tienen algunas de ellas impide que haya concurrencia de normas del mismo rango y sobre la misma materia, puesto que si así sucediera una de ellas incurriría en nulidad.
Sin embargo lo que se quiere indicar, tal como ha señalado MUÑOZ MACHADO es que antes de existir los nuevos sistemas autonómicos había un completo sistema normativo estatal que tenía regulados casi todos los aspectos sobre los que ahora cabe su modificación o reforma mediante normas autonómicas. Incluso ante la heterogeneidad de las competencias y diversa distribución entre Comunidades, es posible encontrarse con áreas del territorio nacional que tienen como único derecho el preexistente del Estado.
Por otra parte, se ha de considerar – todavía por mucho tiempo – que el sistema estatal es más completo, contiene reglas que dan unidad , sistematicidad y coherencia al ordenamiento jurídico entero, frente a los aún nacientes sistema autonómicos.
No se puede olvidar tampoco que el Estado, en el artículo 149 de la C.E. se ha reservado como competencia exclusiva las grandes orientaciones jurídico-políticas del sistema nacional. Así,ha de regular las condiciones básicas del ejercicio de los derechos, la legislación mercantil, penal, penitenciaria, civil, de propiedad intelectual e industrial, de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, de la ordenación general de la economía nacional, etc. Todas ellas constituyen el sustrato común del concepto de Estado y por lo tanto resulta predicable que su supletoriedad no sólo es obligada sino necesaria y recomendable para la seguridad jurídica de los ciudadanos.
Por lo expuesto, hay que deducir la aplicación prioritaria de las leyes y normas autonómicas en materias de su competencia y después,las que, existiendo con anterioridad,se incardinen en el ordenamiento estatal. Es cierto que, según transcurran los años y la producción normativa aumente en el Estado autonómico, se irán consolidando y completando los sistemas de cada Comunidad Autónoma.
Por su parte, el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia y más recientemente en la Sentencia 14/ 1.991, de 4 de julio, no ha dejado de insistir en la necesidad de reducir el alcance de la noción misma de supletoriedad, que debe ser entendida como " función referidad al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes, incluída la vía analógica y no ser impuesta directamente por el legislador ( estatal ) desde normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito para incidir en la reglamentación jurídica de sectores materiales en los que el Estado carece de título competencial específico que justifique dicha reglamentación, puesto que esa carencia (…) no puede ser suplida con la conversión de la regla de la supletoriedad .
IV. ESTRUCTURA POLÍTICA
1. La Asamblea Regional.
2. El Presidente de la Comunidad Autónoma.
3. El Consejo de Gobierno.
Aspectos generales.
La estructura política de la Comunidad Autónoma ha de estudiarse considerándola integrada por órganos de carácter político-institucional que constituyen los centros de poder en la Región.
Existe estructura democrática porque la designación de los titulares y miembros de los diversos órganos se lleva a cabo a partir de decisiones de carácter político expresadas en procesos electorales. Por tanto, la legitimidad del poder nace de esa fuente y responde a través de los mecanismos de control previstos dentro mismo del sistema previamente aprobado. El último control, desde luego, consiste en la respuesta del elector en la votación periódica sobre la gestión de los partidos políticos.
Como viene siendo reiterado en nuestro trabajo, las referencias a la estructura política de la Comunidad Autónoma hay que buscarlas en la propia Constitución y en el Estatuto de Autonomía. La primera hizo posible la existencia de poderes regionales, en virtud de la nueva estructuración territorial del Estado. Esos poderes se generalizaron de manera directa, dando lugar a entes territoriales de naturaleza distinta a la provincia. Y de forma indirecta, posibilitando la existencia de órganos políticos homogéneos en todas las Comunidades. Decimos de forma indirecta porque lo previsto en el artículo 151 para las Comunidades históricas, fue extendido a todas las demás mediante el procedimiento de incorporar a los Estatutos los mismos órganos que se recogían en aquel precepto como fórmula reservada, en principio, a las primeras.
La estructura política básica a que nos referimos está constituida por tres órganos institucionales: Asamblea o Parlamento, Presidente y Consejo de Gobierno. El razonamiento utilizado para igualar esa estructura fue que, por aplicación del artículo 147.2,d) , las Comunidades Autónomas disponían de amplio margen para "autoorganizarse", por lo que- al no existir prohibición expresa- recogieron la estructura diseñada por la misma Constitución para las Comunidades históricas, sobre cuya generalización existía acuerdo político mayoritario.
Está claro que cualquier otra estructura hubiera sido posible. La libertad para organizarse se proclamaba como principio de autonomía. Pero no era ese el camino previsto por los constituyentes, que sólo recogieron la existencia de órganos legislativos en las Comunidades del artículo 151. Ahora bien, ¿ cuál habría sido el diseño de una estructura política que no dispusiera de Asamblea? ¿se pretendía aplicar sólo una " descentralización administrativa" en las nuevas Comunidades? En todo caso, el pensamiento y deseo inicial fue superado con acierto por las soluciones adoptadas.
Aprobada esa estructura y examinando, en el Título II, la regulación estatutaria de los órganos políticos, cabe señalar que las interrelaciones y procedimientos de control entre esos órganos denotan un predominio del órgano legislativo. No significa algo negativo en sí mismo; supone que en el juego de las fuerzas de poder, la última palabra la tienen los diputados en la Asamblea. Tanto el Presidente, como el Consejo de Gobierno quedan sometidos estrictamente a la Cámara.
IV. 1. LA ASAMBLEA REGIONAL
Es el órgano institucional de carácter político que representa al pueblo de la Región de Murcia y ostenta la potestad legislativa.
Está constituida por una sola Cámara, elegida por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, con arreglo al sistema de representación proporcional y en la que se reflejan las diversas zonas del territorio.
La Asamblea Regional, que tiene su sede en Cartagena por decisión del Estatuto, artículo 5, es un órgano compuesto o colectivo, integrado por cuarenta y cinco diputados, aunque puede alcanzar, si una ley lo establece, hasta cincuenta y cinco. Tiene carácter temporal ya que la legislatura se extiende a cuatro años, contados desde la fecha de la celebración de elecciones.
Se regula, básicamente, en el Capítulo II del Título II del Estatuto de Autonomía. Igualmente le es de aplicación directa la Ley Electoral de la Región de Murcia, de 12 de febrero de 1987, modificada por la Ley de 15 de marzo de 1991.
A efectos electorales, aspecto básico también para la constitución de la Asamblea, la Región se divide en cinco circunscripciones integradas por los municipios que se señalan:
Número Uno .- Lorca, Aguilas, Puerto Lumbreras, Totana, Alhama de Murcia, Librilla, Aledo y Mazarrón.
Número Dos.- Cartagena, La Unión, Fuente Alamo, Torre- Pacheco, San Javier, San Pedro del Pinatar y Los Alcázares.
Número Tres.- Murcia, Alcantarilla, Beniel, Molina de Segura, Alguazas, Las Torres de Cotillas, Lorquí, Ceutí, Cieza, Abarán, Blanca, Archena, Ricote, Ulea, Villanueva del Río Segura, Ojós, Fortuna, Abanilla y Santomera.
Número Cuatro.- Caravaca de la Cruz, Cehegin, Calaspaarra, Moratalla, Bullas, Pliego, Mula, Albudeite y Campos del Río.
Número Cinco.- Yecla y Jumilla.
Cada circunscripción tendrá, como mínimo, un diputado y el resto, cuarenta, se repartirá proporcionalmente a la población, de forma que el cociente entre la población y cuarenta nos dará el número de habitantes por diputado. Cada circunscripción tendrá un número de diputados resultado de dividir su población por el cociente señalado anteriormente. En caso de fracciones, se adjudicarán a las fracciones mayores.
Las elecciones se celebrarán el último domingo de mayo, cada cuatro años, salvo fecha distinta fijada por las Cortes Generales con el fin exclusivo de coordinar el calendario de las diversas consultas electorales y se someterán a las normas regionales y supletoriamente, al régimen electoral general.
Estatuto personal de sus miembros
Los diputados regionales que forman parte de la Asamblea tienen estatuto propio, cuyos contenidos esenciales son los siguientes:
Prerrogativas
No están sujetos al mandato imperativo.
Gozarán de inviolabilidad por los votos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus funciones.
Durante su mandato no podrán ser detenidos ni retenidos por los presuntos actos delictivos cometidos en el territorio de la Región, sino en caso de flagrante delito, en tanto decide el Tribunal Superior de Justicia. Fuera del territorio regional será competencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Derechos
Tienen derecho a asistir, a formar parte de una Comisión por lo menos, al uso de la palabra, a formular preguntas, interpelaciones y mociones. Igualmente pueden recabar y obtener informaciones de las autoridades públicas por la vía procedimental adecuada.
Tienen derecho a percibir dietas por asistencia, aunque no retribuciones fijas.
Tienen derecho a recibir tratamiento adecuado a su representación.
Deberes
Tienen el deber de asistencia.
Deberán observar el régimen de incompatibilidades previsto en la Ley del Estatuto regional de la actividad política, de 1 de agosto de 1994.
Están obligados a declarar sus actividades, intereses y bienes.
Organización de la Asamblea
Salvo la regulación básica del Estatuto, la Asamblea dicta sus propias normas y establece su propia organización. Normalmente es el Reglamento el que disciplina la organización interna y el funcionamiento de la Cámara, la potestad de fijar sy propio presupuesto y las relaciones con su propio personal.
El Reglamento, como norma de rango cuasi- legal, requiere para su aprobación el voto favorable de la mayoría de miembros de la Cámara.
Cabe distinguir, en principio, la organización de los diputados, según su adscripción política y los órganos propios de la Asamblea.
Los grupos políticos son órganos colegiados en los que se integran los diputados a efectos de llevar a cabo la tarea parlamentaria. Se distinguen normalmente por aunar en ellos los representantes de un partido, diferenciándose de los demás.
El mínimo de diputados para formarlo es de tres.
En el grupo mixto, se integran los diputados de adscritos a otros grupos.
Los grupos parlamentarios tienen una función esencial dentro del funcionamiento político de la Asamblea ya que de ellos depende el desarrollo de los debates, fijación del orden del día, inciativas, etc. Manifiestan, evidentemente, la voluntad del partido que representan.
Organos propios de la Asamblea Regional
Presidente.- Es la máxima autoridad de la Asamblea, a la que representa y por la que es elegido. Preside la Mesa, la Junta de Portavoces y la Diputación Permanente.
Dirige los debates, sin intervenir salvo excepciones, y vela por la aplicación del Reglamento, al que puede interpretar en caso de duda.
Tiene facultades disciplinarias.
Vicepresidentes.- Suelen ser dos y sustituyen al Presidente, en su orden.
Mesa.- Es el órgano colegiado rector de la Asamblea, que bajo la autoridad del Presidente de la misma integran los dos vicepresidentes y dos secretarios.
Representa colegiadamente a la Asamblea; prepara el proyecto de calendario; califica proyectos o proposiciones de ley; asesora al Presidente y gestiona los gastos propios de la Cámara.
La asiste el Letrado-Secretario General.
Secretarios.- Autorizan las actas, firman certificaciones, computan votaciones etc
Junta de Portavoces.- Es un órgano netamente político, integrado por el Presidente, el portavoz de cada Grupo Parlamentario, un representante del Gobierno regional y el Letrado-Secretario General.
Ordena los trabajos de la Asamblea, determina los períodos de sesiones y los órdenes del día.
La votación de asuntos dentro de la Junta se lleva a cabo mediante "voto ponderado", en que cada grupo se valora por los escaños que representa.
Desde el punto de vista de los trabajos parlamentarios, hay que distinguir:
Pleno.- La Asamblea se constituye en Pleno cuando se celebra sesión a la que son convocados todos los diputados
Al Pleno pueden asistir los miembros del Gobierno y los senadores designados por la Cámara
Comisiones.- En ellas se agrupan parte de los diputados para fines concretos.
Las Comisiones pueden ser:
a) Permanentes legislativas.
b) Permanentes no legislativas.
c) Especiales.
Son permanentes de carácter legislativo:
– Comisión de Asuntos Generales
– Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos
– Comisión de Política Sectorial
– Comisión de Asuntos Sociales
Son permanentes de carácter no legislativo:
– Comisión del Estatuto del Diputado y de la Actividad Política
– Comisión de Peticiones y Defensa del Ciudadano
– Comisión de Gobierno Interior
Especiales son aquellas comisiones constituidas por el Pleno para un proyecto o proposición de ley concreto, para una investigación o cualquier otro cometido específico.
Cada comisión tendrá una Mesa, integrada por un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario.
Diputación permanente.- Constituye el órgano que asume las funciones de la Asamblea durante el período de disolución o agotamiento de legislatura.
Está constituida por el Presidente y ocho diputados, elegidos proporcionalmente por los partidos.
De su actividad dará cuenta en el primer Pleno de la legislatura siguiente.
Servicios de la Asamblea.- Son aquellas unidades administrativas que constituyen la organización jurídica y técnica de la Asamblea que sirve de apoyo a la actividad de los órganos parlamentarios.
El Letrado-Secretario General es el funcionario que asiste a los distintos órganos, como experto jurídico.
Régimen de funcionamiento.- La actividad de la asamblea regional se puede agrupar, en relación con las funciones, de la forma siguiente:
a) Actividad legislativa
b) Actividad de control
c) Actividad de iniciativa
d) Actividad administrativa
La actividad legislativa es la que desempeña como órgano titular de la potestad de dictar normas con el máximo rango jurídico, de conformidad con el procedimiento que se ha señalado en otro lugar. Este campo viene delimitado por el principio de "reserva de ley", que supone un bloque de materias concretas que necesariamente deben ser reguladas por la Asamblea Regional. Tal es el caso de la aprobación de los presupuestos generales anuales ( art. 22 E.A.R:M), establecimiento y exigibilidad de tributos ( art. 23.8), fijación del Estatuto del Presidente de la Comunidad Autónoma ( art. 31.5), regulación del funcionamiento del Consejo de Gobierno, de la Administración Pública regional y de la Función Pública ( arts. 32.5 y 52 ), régimen electoral ( art. 24), etc.
Por actividad de control entendemos aquella que tiene por finalidad comprobar y censurar, en su caso, la actuación política del Gobierno regional, la gestión de la Administración Pública o de otros órganos sujetos a ella.
En relación con el control político del Consejo de Gobierno, le corresponde:
- Elegir a su Presidente y aprobar el programa de gobierno
- Exigir responsabilidad política a través de la moción de censura y resolver sobre la cuestión de confianza cuando la plantee el Presidente
- Dirigir al Gobierno ruegos, preguntas, mociones e interpelaciones
- Efectuar el debate anual sobre la actuación desarrollada
- Investigar los asuntos públicos a través de las Comisiones de Investigación
- Conocer de la actividad de empresas y entes públicos
También la Asamblea Regional puede adoptar iniciativas sobre:
- Previsiones de índole política, económica y social
- Delegación de competencias en municipios
- Delegación de competencia legislativa en el Consejo de Gobierno
- Designación de senadores
- Proposiciones de ley a presentar en las Cortes Generales
- Interposición de recursos de inconstitucionalidad
- Regulación y atención de reclamaciones y peticiones de los ciudadanos
- Adopción de pronunciamientos políticos sobre asuntos de interés público
La actividad puramente administrativa es aquella que constituye
el soporte de la actividad parlamentaria y complementa la función de los diputados y la organización de los servicios. Junto a la regulación de su propio régimen interior, se puede incluir la del personal, gestión económica, documentación, archivo, etc.
De forma separada de los actos que podemos calificar de legislativos, los actos y disposiciones de la Cámara se proyectan hacia el exterior como actos puramente administrativos, sometidos a los principios del procedimiento común a las Administraciones Públicas y susceptibles de impugnación judicial.
El funcionamiento de la Asamblea está regulado con minuciosidad en el Reglamento de la Cámara, aprobado por el Pleno en ejercicio de su poder de autonormación, de fecha 14 de abril de 1.988, con posteriores reformas parciales, el cual, con las resoluciones de su Presidente y los acuerdos de los órganos colegiados (Pleno, Mesa, etc.) constituyen el cuerpo normativo aplicable.
La actividad de la Asamblea está limitada en el tiempo: la legislatura, de cuatro años de duración. Los períodos de sesiones son dos al año, de dos meses cada uno.
El periódico oficial de la Asamblea es el Boletín Oficial de la Asamblea Regional de Murcia (BOARM).
Disolución.- El proceso normal de terminación de la actividad de la Asamblea Regional es el cumplimiento del plazo legal que se contiene en el artículo 17 de la Ley Electoral Regional, preceptuándose que el Presidente de la Comunidad Autónoma dictará un decreto el vigésimoquinto día anterior a la expiración del mandato convocando elecciones. Estas se celebran el último domingo de mayo, cada cuatro años, aunque puede alterarse por las Cortes Generales, por razón de coordinarlas con otras que puedan celebrarse en plazos próximos (caso de las europeas).
La disolución anticipada es una forma de terminación de la legislatura en la que, una vez constituida la nueva Cámara, y puesto en marcha el proceso de elección del Presidente de la Comunidad Autónoma, no se alcanza la mayoría necesaria para sacar adelante la investidura. Transcurridos dos meses desde que se produjo la primera votación sin resultado favorable, el Presidente de la Asamblea Regional procede a convocar nuevas elecciones.
La última posibilidad es la planteada por la reforma del artículo 27.4 del E.A.R.M., en la que se faculta al Presidente de la Comunidad Autónoma para disolver la Asamblea Regional antes de la terminación normal de la legislatura. Esta nueva posibilidad viene a igualar a nuestra Comunidad Autónoma con las históricas, aunque con algunas condiciones para ser ejercitada:
- Deliberación previa del Consejo de Gobierno
- Aprobación de un Decreto de convocatoria de elecciones
- No estar en el primer periodo de sesiones
- Restar más de un año para terminar la legislatura
- No encontrarse en tramitación una moción de censura
- Necesidad de haber transcurrido un año o más desde la última disolución por este procedimiento
- No estar convocado un proceso electoral estatal.
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