IV.2. EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA
La figura del Presidente, dentro de la estructura política elegida para la Comunidad Autónoma, que es homogénea con el resto de Comunidades, salvo Ceuta y Melilla, encarna una doble vertiente de poder : cabeza del poder ejecutivo y representante máximo de la Región.
Mientras que en la Constitución el representante del Estado es el Rey, con poder de arbitraje y moderación entre las demás instituciones, perfectamente distinguido del Presidente del Gobierno y por tanto, sin posible exigencia de responsabilidad política, en las Comunidades Autónomas la figura de su representante supremo no tiene esas características. Se trata, sin embargo, de una aspecto importante, que deriva en que el Presidente de una Comunidad Autónoma asume excesivas funciones y demasiados riesgos, que le someten a gran inestabilidad y vulnerabilidad.
El Presidente, como representante de la colectividad autonómica, debería quedar alejado de la pura gestión pública, evitando con ello que los avatares partidistas lo utilizaran como diana de sus ataques políticos. La representación regional no debe quedar , como históricamente se ha visto, en entredicho cada vez que se monta una operación de ataque de la oposición o incluso del propio partido que lo elevó al puesto. Habría que alejarlo de ese campo, aunque con ello tuviera que crearse una nueva figura para encabezar el ejecutivo, es decir, un Jefe de Gobierno regional. Entiendo que el coste económico que implicaría estaría bien empleado en beneficio del buen nombre regional.
Hay otro aspecto que debería completar ese nuevo diseño: una de las prerrogativas del Presidente en otras Comunidades, las históricas, que demuestra cierto poder preeminente sobre el resto de las instituciones regionales es el de disolver la Cámara y anticipar elecciones cuando lo estime necesario o conveniente. Creo que es un importante mecanismo de control, como último recurso, del Presidente sobre el denominado " poder asambleario".
Aparte el planteamiento anterior, que supondría una reforma estatutaria, examinemos la actual regulación.
El Presidente de la Comunidad Autónoma es uno de los órganos institucionales previstos en el artículo 20 del Estatuto, cuyo desarrollo básico se efectúa después en el artículo 31. No está regulado en la Constitución cuando el artículo 147 fija los contenidos mínimos estatutarios, por ello no le alcanzaría la limitación funcional establecida en el artículo 152 para los Estatutos de la vía del 151. Es uno de los pocos casos en que tienen ventaja las Comunidades del 143.
El diseño del puesto es, pues, estatutario.
El Presidente ostenta una doble representación: la suprema de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en la Región. La primera está enlazada con la necesidad jurídica de que una persona física asuma la representación del ente político. La segunda proviene de querer hacer coincidir en él la referencia a la unidad del Estado y de encomendarle la aplicación de las leyes estatales en la Región.
Elección
Es elegido por la Asamblea Regional de entre sus miembros; nombrado por el Rey mediante Real Decreto, que se publica en los diarios oficiales del Estado y la Región.
Celebradas las elecciones, el Presidente de la Asamblea convoca, en el plazo de diez días, previa consulta con los grupos políticos, Pleno de investidura y elección de Presidente. El candidato expone su programa de gobierno y se debate para, finalmente, solicitar la confianza de la Cámara. La primera votación exige mayoría absoluta de los miembros. Si no la obtuviera, bastaría mayoría simple. En caso de que no se obtenga en el plazo de dos meses, procederá la disolución anticipada de la Asamblea y convocatoria de nuevas elecciones.
Tras el nombramiento, la toma de posesión se producirá en el plazo de cinco días desde la publicación del Real Decreto en el B.O.E.
Estatuto personal
Viene exigido en el artículo 31 del Estatuto que se regule por Ley regional tanto la elección como el estatuto personal y exigencia de responsabilidad del Presidente. Así se hizo por Ley de 7 de enero de 1988.
El cargo de Presidente es incompatible con el ejercicio de otra actividad que no derive del desempeño de aquél, salvo Senador o Diputado regional. Además, formulará declaración notarial de sus bienes y actividades productivas.
Tiene derecho a tratamiento de excelencia, a precedencia entre las autoridades, a utilizar la bandera como guión, a honores por el cargo, a residencia, retribuciones y gastos de representación.
Al igual que los diputados, no podrá ser detenido ni retenido por los presuntos actos delictivos cometidos, salvo en flagrante delito. Cualquier actuación judicial contra él tendrá que realizarla el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dentro del territorio, o la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, fuera de él.
Atribuciones
Tres grupos de funciones le corresponden, en atención al carácter con que actúe. Se regulan en el capítulo cuarto de la Ley.
Como representante supremo de la Comunidad Autónoma:
– Ostenta esa representación en sus relaciones con otras Instituciones.
– Convoca elecciones a la Asamblea Regional.
– Procura la coordinación de las acciones públicas regional y estatal.
– Nombra los altos cargos que así se determine por ley.
– Solicita el dictamen del Consejo de Estado.
Como representante ordinario del Estado en la Región:
– Promulga, en nombre del Rey, las leyes regionales
– Ordena la publicación del nombramiento de Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el Boletín Oficial de la Región.
Como Presidente del Consejo de Gobierno:
– Establece las directrices generales de la acción de gobierno, manteniendo la unidad y coordinación.
– Propone el programa legislativo regional
– Convoca, preside y ordena los trabajos del Consejo
– Asume las relaciones con la Asamblea
– Determina la estructura departamental de la Administración y nombra al Vicepresidente y Consejeros.
– Firma los Decretos y acuerdos del Consejo
– Resuelve los conflictos entre Consejerías.
– Asume aquellas otras competencias que le sean asignadas por Ley.
Ante ese cúmulo de competencias de tipo político y de dirección de la gestión, es fácil alcanzar una cierta saturación, de una parte, y tener un grado importante de vulnerabilidad frente a los ataques de censura política.
Responsabilidad política
El artículo 31.3 del Estatuto atribuye al Presidente la responsabilidad política ante la Asamblea Regional, uniéndola a la acción del Consejo de Gobierno y- entendemos- al resto de la acción pública regional.
En principio habría que distinguir entre responsabilidad y reprobación. La primera supone que la acción política del Ejecutivo debe ser correcta, según el programa aprobado y la opinión de la Cámara. Lo normal es que sea coincidente, puesto que el Presidente está apoyado por la mayoría.
La reprobación o, en su caso, exigencia de responsabilidad de otro tipo como la penal, puede ser planteada también política y judicialmente. La resonancia social de las resoluciones parlamentarias suele producir efectos importantes en el electorado.
La acción de gobierno se ratifica por la Asamblea cuando el Presidente plantea, previa deliberación en Consejo de Gobierno, una cuestión de confianza y se vota a favor de ella por la mayoría simple de los diputados.
Al contrario, el Presidente y su Gobierno pierde la confianza de la Cámara cuando se presenta una moción de censura y la pierden frente al candidato propuesto como alternativa, que debe obtener la mayoría absoluta.
Ambas fórmulas parlamentarias se desarrollan en Pleno, de acuerdo con un procedimiento minucioso regulado en el Reglamento de la Asamblea Regional.
Suspensión, incapacidad y cese
En la Ley del Presidente, artículos 8 y siguientes, se regula el procedimiento de suspensión, incapacidad y cese. Se trata de una singular normativa que prevé un supuesto no contemplado en el Estatuto: la suspensión del Presidente por incapacidad acordada en Consejo de Gobierno, trasladada al Presidente de la Asamblea y aceptada por la Cámara, con nombramiento de un Presidente interino, con facultades limitadas y por un período máximo de cuatro meses.
Por su excepcional planteamiento, tanto en la forma como en el fondo, esta situación jurídica debería ser revisada en una reforma legal, por exceder la casuística estatutaria.
La sustitución en caso de ausencia, corresponde al Vicepresidente o, si no existe, a los Consejeros, según el orden de prelación que hubiese establecido el Decreto de organización.
El cese se produce por:
– Renovación de la Asamblea.
– Aprobación de una moción de censura
– Dimisión, comunicada al Presidente de la Asamblea.
– Fallecimiento.
– Condena penal que lleve aparejada inhabilitación para cargo público.
– Pérdida de la condición de diputado.
Se enumeran en la Ley dos supuestos dudosos: incapacidad, a la que nos hemos referido antes e incompatibilidad apreciada. Ésta última no está desarrollada como debería, puesto que se puede interpretar que constituye una sanción, sin procedimiento adecuado para aplicarla, cuando en realidad se trata de un incumplimiento de un requisito esencial para ser Presidente, que permitiría utilizar otra vía parlamentaria como es la moción de censura.
IV. 3 EL CONSEJO DE GOBIERNO
El Presidente de la Comunidad y el Consejo de Gobierno que preside, constituyen órganos políticos que representan el denominado "poder ejecutivo", que la teoría política clásica sitúa frente al legislativo y al judicial. Sin embargo, como ya reconoce más de un autor (DUVERGER) hay que introducir una variable no tenida en cuenta cuando se formuló la teoría de la división de poderes: la existencia de los partidos políticos, en su función social de organizaciones intermediarias entre el ciudadano y las instituciones. Precisamente, a través de ellos se va a introducir una cierta limitación al principio de independencia de las instituciones, puesto que será el partido político dominante el que decida en el Parlamento ( más aún si lo es con mayoría absoluta ) , el que a su través nombre Presidente, que constituirá el Gobierno con los hombres de su confianza y que a través del Consejo General del Poder Judicial – para el caso del Estado – dirigirá la Administración de Justicia.
En más de una ocasión se ha denominado a esta nueva forma como " partitocracia".
No obstante, frente a esa posición pesimista, otros autores creen que el sistema tiene estructura orgánica diferenciada suficientemente para que no se desemboque en una dictadura. Precisamente el funcionamiento del Parlamento en libertad permite que sea caja de resonancia de los errores y abusos del Gobierno y que las minorías políticas alerten al electorado con vistas a las elecciones siguientes, frente a la gran maquinaria propagandista en manos del partido mayoritario gobernante.
Pues bien, esa introducción nos vale en al ámbito regional. El Consejo de Gobierno, como ejecutivo, es un órgano colegiado que, como dice el artículo 32 del Estatuto, dirige la política regional, correspondiéndole la función ejecutiva, el gobierno y administración de la Región y el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas por el Estatuto a la competencia de la Asamblea Regional.
Naturaleza.- Es un órgano colegiado que integran el Presidente de la Comunidad Autónoma, el Vicepresidente, en su caso, y los Consejeros. El número máximo de miembros será once, incluido el Presidente, aunque esta limitación, generalizada en la mayoría de Estatutos, ha sido suprimida para la Región de Murcia.
El Presidente nombra y cesa libremente, mediante Decreto, al Vicepresidente y a los Consejeros. Se apoya, pues, en la confianza política para elegirlos. La composición concreta del Gobierno responderá a la división funcional que se quiera introducir para la ejecución de los programas políticos y constituirá la organización básica de la Administración regional, como prerrogativa del Presidente al comienzo de su mandato. Luego, cualquier modificación de Departamentos o competencias se hará mediante Decreto del propio Consejo de Gobierno. En éste caso llama la atención que cuando se produzcan reducciones o supresiones de Consejerías se pida el voto del Consejero que puede ser removido. Debería constituir una función presidencial exclusiva.
En los dos supuestos señalados es obligado dar cuenta inmediata a la Asamblea Regional, por tratarse de una decisión política institucional básica.
La naturaleza del Consejo tiene una doble vertiente: política y administrativa. Es órgano político puesto que su actividad es directiva y la responsabilidad tiene esencialmente alcance político. Sus decisiones encierran un alto contenido opcional que luego se concretará en gestiones administrativas. Es una actividad "creativa", no sujeta a procedimientos reglados. Su fundamento estará en el propio programa político que haya de ejecutar.
Es órgano superior de la Administración regional, cúspide de las estructuras organizativas. Desde ese plano dirige la actividad de los órganos públicos y ejercita las facultades decisorias que tenga encomendadas, sujetándose a los procedimientos previstos. Los actos del Consejo de naturaleza administrativa son impugnables siguiendo la vía administrativa o contenciosa que corresponda.
Atribuciones.
A. Tienen carácter político las siguientes atribuciones del Consejo de Gobierno:
– Dirigir la política regional, previamente aprobada por la Asamblea en el programa de gobierno.
– Ejecutar las resoluciones de la Asamblea Regional
– Proponer al Gobierno de la Nación la adopción de medidas que afecten a los intereses de la Región.
– Aprobar proyectos de Ley y Decretos legislativos.
– Asistir a la Asamblea para participar en los Plenos o en comparecencias concretas.
– Prestar o denegar la conformidad a proposiciones de ley que impliquen aumento de gastos o disminución de ingresos.
– Aprobar Convenios con otras Comunidades Autónomas.
– Cuantos asuntos sean de interés para la Región y convenga que sean objeto de deliberación o acuerdo.
B. Tienen carácter administrativo las siguientes atribuciones:
– Aprobar Decretos, en ejercicio de la potestad reglamentaria.
– Aprobar el proyecto de ley de Presupuestos anual.
– Disponer la realización de operaciones financieras.
– Autorizar gastos de importancia, en la cuantía fijada en la ley de Hacienda.
– Autorizar Convenios y aquellos contratos cuya cuantía lo exija la ley.
– Acordar la enajenación de bienes o derechos y transigir sobre ellos.
– Aceptar donaciones, subvenciones, etc.
– Ejercitar acciones de protección y defensa del patrimonio y bienes de la Comunidad Autónoma.
– Aceptar las transferencias de medios personales y materiales efectuadas por el Estado.
– Acordar los nombramientos y ceses de Altos Cargos.
– Interponer recursos de inconstitucionalidad y plantear conflictos de competencias.
– Resolver los recursos que le correspondan.
– Aquellas otras funciones que se le atribuyan por normas de rango legal o reglamentario.
Con carácter general se suelen incluir desgloses muy extensos en materia de competencias de órganos cuya relevancia o función directiva puede incluir algunas otras no relacionadas, por lo que su enumeración no debe entenderse cerrada. Nos parece más conveniente recoger las grandes líneas de actuación y decisión que permitan luego regular competencias concretas.
Funcionamiento.- Como órgano colegiado, sus actos emanan de una voluntad colectiva formada en reuniones ordinarias o extraordinarias, cuya realización consta mediante el levantamiento de actas por quien asume la función de Secretario – normalmente un Consejero – y con el visto bueno del Presidente.
Tiene su sede en la Presidencia, aunque puede celebrar reuniones en otros lugares cuando así sea convocado.
El orden del día lo fija el Presidente y para quedar constituido deberán estar presentes el Presidente o quien lo sustituya y la mitad de los Consejeros. Los acuerdos se adoptan normalmente por unanimidad y en algunos casos bastará la votación de la mayoría simple. Esa situación es de difícil planteamiento puesto que, políticamente, demostraría enfrentamiento manifiesto necesitado de una reestructuración, aunque no debe negarse la posibilidad de la votación democrática.
Las deliberaciones del Consejo tienen carácter reservado y sus miembros deberán mantener en secreto las opiniones y votos emitidos en el transcurso de sus reuniones, así como de la documentación a que hayan podido tener acceso en razón del cargo, en tanto el Consejo no las haga públicas. Estas obligaciones seguirán vinculando a quienes pierdan la condición de miembro del Consejo.
A las reuniones podrán asistir otras personas distintas de sus miembros, previa autorización del Presidente, para informar sobre algún asunto concreto. A estas personas también se extiende el deber de guardar secreto.
Las reuniones se celebran, normalmente, una vez por semana. Con carácter previo, los asuntos que vayan a ser objeto de consideración por el Consejo son estudiados por la Comisión de Secretarios Generales, órgano de trabajo presidido por el Presidente, o Vicepresidente o Consejero en quien delegue, en el que, además de los citados, se integran el Director de los Servicios Jurídicos y la Directora de la Función Pública. Aunque con mayor componente técnica que el Consejo, esta Comisión tampoco deja de tener carácter político, a tenor de que tal carácter tienen quienes la forman.
En el funcionamiento del Consejo se prevé la existencia legal de Comisiones Delegadas, integradas por varios Consejeros y dedicadas al estudio y preparación de asuntos de carácter sectorial. Aunque hasta hoy se han creado algunas de estas Comisiones, como la de Asuntos Económicos, la de Acción Cultural y Educativa, la de Administración Pública, sus actividades han sido prácticamente inexistentes. A nuestro parecer no tienen excesiva justificación puesto que tales Comisiones no disponen de competencias propias que sustituyan la actividad del Consejo. Más bien parecen responder al mimetismo por trasladar esquemas estatales, ámbito en el que tal vez sí sean aconsejables teniendo en cuenta la numerosa composición del Consejo de Ministros.
La actividad del Consejo se concreta en disposiciones generales o en actos administrativos, que adoptarán la forma de Decreto o de acuerdo, según su carácter. En ambos casos firmará el Presidente y el Consejero competente por razón de la materia, o el Consejero de Presidencia si la propuesta afecta a más de una Consejería.
En el artículo 32. 4 del Estatuto se impone la obligación de publicar en el Boletín Oficial de la Región de Murcia las disposiciones y resoluciones del Consejo. Se pretende dar publicidad a los asuntos que requieren decisión del órgano ejecutivo regional. Sin embargo, en la práctica se ha desvirtuado ese objetivo, dando una interpretación restrictiva y no publicando los acuerdos.
Cese.- El cese del Consejo de Gobierno, es decir, el hecho político que significa la terminación de sus funciones como órgano colegiado integrado por unas personas concretas, se produce por las mismas causas políticas de cese del Presidente de la Comunidad Autónoma, que a su vez- como se ha visto- lo es también del Consejo. La razón principal es la confianza que une al Presidente y su gobierno. La directa dependencia entre uno y otro hace que las situaciones en que se encuentre el Presidente se transmitan al Consejo con los mismos efectos. Volviendo a lo señalado en el parágrafo anterior, también la responsabilidad del Gobierno en su conjunto hace que la responsabilidad política de su acción se transmita al Presidente.
V. LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
1. Competencias autonómicas.
2. Organización judicial regional.
Introducción
Se ha dicho por algunos autores, entre ellos C. Movilla, que la Constitución ha establecido un modelo de organización territorial autonómico y descentralizado, en el que sorprende un tratamiento diferente en materia de Justicia. Parece no haber alcanzado al Poder Judicial el nuevo planteamiento de distribución de poder, por el freno o resistencia centralista que considera la justicia parcela irrenunciable de la soberanía nacional.
Bien es cierto que hay argumentos políticos y jurídicos en favor de una concepción estatal de la función judicial, puesto que existe la unidad de la Nación, su territorio, la posible intercomunicación territorial en actuaciones delictivas, el principio de igualdad ante la ley, etc. que obligan a admitir su mantenimiento. Sin embargo, hay que entender que la justicia debe quedar acomodada al sistema autonómico. Cuál deba ser la fórmula final es algo difícil de predecir, a tenor de los primeros intentos positivos para reformar la Administración de la Justicia, pero lo cierto es que la presión política ya ha despuntado en dos Comunidades Autónomas: Cataluña y País Vasco, además de haber provocado la inquietud en las demás.
El artículo 149.1.5 de la Constitución, declara competencia exclusiva del Estado " la Administración de Justicia"; sin embargo, frente a esa rotunda afirmación, surgen los Estatutos y dedican títulos completos a la Administración de Justicia, con alguna regulación, no muy amplia, pero sí con un órgano común importante: los Tribunales Superiores de Justicia. Este órgano es la cúspide de la pirámide judicial en cada Comunidad Autónoma, tal como preceptúa el artículo 152.1.
Esa postura dual se reproduce también en la doctrina: hay quienes defienden una rígida unidad de poder de ámbito estatal, sin la más mínima concesión descentralizadora y quienes entienden que los Estatutos, integrados en el bloque de la constitucionalidad, han introducido la necesaria adaptación de la Administración de Justicia al hecho autonómico.
En opinión de F. BALAGUER CALLEJON, a la unidad del ordenamiento, se ha sobrepuesto la del Poder Judicial, considerado como un poder del Estado, en ningún caso de las CC.AA., de tal manera que ni siquiera los órganos que culminan la organización judicial en las CC.AA., los Tribunales Superiores de Justicia, pueden considerarse como órganos de éstas, por cuanto se integran también en el Poder Judicial.
A pesar de esa realidad, no es menos cierto que los Tribunales Superiores de Justicia pueden desempeñar una función de interés autonómico claro: la de garantes de la constitucionalidad de las normas territoriales. La proximidad a los centros autonómicos productores de normas, la continua resolución de asuntos controvertidos, apoyados en el ordenamiento regional, y la percepción inmediata de los efectos sociales de la labor normativa, pueden ser decisivos en la creación del nuevo derecho territorial autonómico.
De otra parte, al incorporarse a los Estatutos de Autonomía las llamadas cláusulas subrogatorias, se planteó el problema de la inconstitucionalidad de tales cláusulas, puesto que no respetaban la exclusividad estatal, inicialmente prevista en la Constitución.
La cuestión se ha intentado resolver a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que, en Sentencia de 29 de marzo de 1.990, resolutoria de recursos presentados por varias CC.AA. contra la Ley Orgánica del Poder Judicial, reconoce la posibilidad de que éstas sean titulares de competencias relacionadas con la "administración de la justicia", no en términos de poder jurisdiccional, sino de funciones sobre organización y medios. En esa Sentencia se enmarca con precisión el alcance de la atribución de competencias en esta materia a desarrollar por las Comunidades Autónomas respecto de su territorio.
El autor antes señalado es partidario de avanzar en el reconocimiento de un Poder Judicial estatal y otro autonómico, al estilo federal.
La realidad de los últimos años refleja una participación directa y creciente de las Comunidades Autónomas en la mejora de instalaciones y medios de la Administración de Justicia, a través de fórmulas diversas como convenios, cesiones de inmuebles, etc. Incluso los órganos judiciales se han dirigido a los autonómicos para solicitar atención y colaboración en infraestructura y servicios. Así ha ocurrido claramente en los casos más avanzados de ejercicio de competencias efectivas, como los del País Vasco y Cataluña, donde se une la transferencia de medios formal a la creación de estructuras administrativas y políticas en la materia; a la valoración de conocimiento del derecho y lengua autonómicos para Jueces y Magistrados; aplicación de reformas de gestión y dotación de edificios e informatización.
Como se ha reconocido públicamente, el sistema autonómico ha tenido especial preocupación por responder con eficacia y celeridad a la reforma administrativa. No puede, por tanto, quedar sin atender una parcela de servicios a la sociedad tan importante como la judicial.
V.1.Competencias autonómicas.
Con la perspectiva señalada en párrafos anteriores, las competencias autonómicas en materia de Administración de Justicia, que no Poder Judicial, son recogidas en el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, en similares términos que los de otras Comunidades Autónomas.
Se contempla un Título III, "De la Administración de Justicia", que en su rigurosa apariencia podría significar una importante parcela de poder con alcance regional, pero que en su contenido, queda muy lejos de constituir la regionalización de la Justicia. Parece que, estructuralmente, era necesario incluirlo, porque se trata de uno de los aspectos políticamente significativos para un Estatuto de Autonomía, pero el diseño constitucional lo deja hueco y con escaso alcance, ya que reitera, con rango estatutario, la reserva que ostenta el Estado.
Desde el punto de vista orgánico, se recoge la existencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región, cúspide de la organización judicial autonómica, cuya regulación se efectúa en la Ley Orgánica del Poder Judicial. No se introduce especialidad alguna en el artículo 34 y únicamente corresponde al Presidente de la Comunidad " disponer el nombramiento en el Boletín Oficial de la Región", en el artículo 36, pero sin que el efecto del mismo se produzca desde entonces sino desde la publicación en el Boletín Oficial del Estado.
En relación con el personal al servicio de la Justicia, la Comunidad sólo ostenta una facultad de "instar la convocatoria de concursos y oposiciones para cubrir las vacantes existentes en la Comunidad Autónoma", ante el órgano estatal competente. Facultad que resulta de corto alcance si no es apoyada políticamente en cuanto preocupación por el funcionamiento de tan importante área pública.
La redacción del artículo 39 encierra, en nuestro Estatuto, la cláusula subrogatoria en materia de Justicia, ya que atribuye a la Comunidad Autónoma " ejercer todas las facultades que las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y del Consejo del Poder Judicial reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado". En la práctica no se ha deslindado claramente el alcance de dicha intervención y parece que algo se ha avanzado con la nueva redacción dada a algunos artículos por la Ley Orgánica 16/ 1.994, de 8 de noviembre, de reforma de la LOPJ.
También corresponde a la Comunidad Autónoma "fijar, en su caso, la delimitación de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en la Región y la localización de su capitalidad…"(art. 39. Dos). En ejercicio de esta competencia se aprobó la ley regional de 4 de diciembre de 1.989, sobre determinación de la capitalidad de los partidos judiciales de la Región. En ella se recoge una importante ampliación de Partidos Judiciales, que pasa de siete a once.
Tales partidos tienen la capitalidad en las siguientes poblaciones:
Partido Judicial Núm. 1. : Caravaca de la Cruz
" " " 2. : Cartagena
" " " 3. : Cieza
" " " 4. : Lorca
" " " 5. : Mula
" " " 6. : Murcia
" " " 7. : Yecla
" " " 8. : Molina de Segura
" " " 9. : Totana
" " " 10. : Jumilla
" " " 11: San Javier
En ellos se incluyen los municipios determinados en la ley específica de demarcación y planta citada.
V.2 Organización judicial regional
El título III del Estatuto de Autonomía, "De la Administración de Justicia", constituye la regulación básica de este servicio público, al que le es de aplicación lo señalado en el número anterior.
Hay una remisión a las leyes orgánicas reguladoras tanto del Poder Judicial como del Consejo que lo representa y dirige. Quiere decir que, en aras de la unidad de regulación y tratamiento político, la organización prevista en los diversos artículos podrá ser modificada en las respectivas leyes orgánicas y, por consecuencia, en su aplicación, no teniendo especial incidencia cuanto pueda decir el Estatuto
También recoge el Estatuto la competencia de los órganos jurisdiccionales de la Región. El criterio general es que les corresponden todas las instancias y grados, tanto en el orden civil, como en el penal, social y contencioso administrativo, aunque manteniendo las excepciones de los recursos de revisión y casación, que corresponden al Tribunal Supremo.
Igualmente se resuelven en los órganos regionales las cuestiones de competencia subjetivas, objetivas y por razón del territorio, así como las jurisdiccionales en su caso, salvo cuestiones con órganos de otras regiones.
La Comunidad Autónoma tiene reconocida una competencia genérica que no por vaga deja de ser interesante en su formulación puesto que ejerce todas las facultades que se reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado ( art. 39 E.A.). No son, evidentemente, muchas esas facultades, pero sí encierran un principio de reconocimiento de que quien ejerce como gobierno en la Región es el autonómico. Se atisba en esa fórmula algo que puede ser extendido a otras áreas o materias y que implican un nuevo sentido de la unidad de gestión pública en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas, como se ha dicho antes.
En materia de Justicia, pues, las referencias legales son:
Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985, modificada por la L.O. de 28 de diciembre de 1.988 y reformada por la L.O. de 4 de diciembre de 1.997.
Ley de Demarcación y Planta Judicial, de 28 de diciembre de 1.988. También afectada por la Ley 2/ 1.999. de 11 de enero, que introduce modificaciones que afectan a la Región.
De acuerdo con el Cap. I del Título I de la L.O.P.J., las circunscripciones territoriales de los órganos judiciales, en cuanto a la Comunidad Autónoma se refiere, incluyen:
Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, con sede en la capital de la Región y jurisdicción en toda la Región.
Audiencia Provincial, también con sede en la capital y jurisdicción en la provincia, es decir también la Región por ser uniprovincial. En la reforma introducida por la ley 2/ 1.999, antes citada, se crea una Sección de la Audiencia en Cartagena, a la que quedan adscritos los partidos judiciales números 2 y 11.
Juzgados de lo Penal: Tres
Juzgados de lo Contencioso Administrativo: Dos
Juzgados de lo Social: Dos
Juzgados de Menores: Uno
Juzgados de Vigilancia Penitenciaria: Uno
Todos ellos, salvo uno de lo Social, que limita su jurisdicción a Cartagena, tienen jurisdicción en toda la provincia.
En cuanto a los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, existen treinta y nueve, distribuidos de la siguiente forma:
Partido Judicial Núm. 1, dos Juzgados.
Partido Judicial Núm. 2, ocho, servidos por Magistrados
Partido Judicial Núm. 3, dos
Partido Judicial Núm. 4, tres
Partido Judicial Núm. 5, dos
Partido Judicial Núm. 6, seis de Primera Instancia y ocho de Instrucción.
Partido Judicial Núm. 7, uno
Partido Judicial Núm. 8, tres
Partido Judicial Núm. 9, dos
Partido Judicial Núm. 10, uno
Partido Judicial Núm. 11, uno.
La jurisdicción de éstos Juzgados alcanza al Partido Judicial correspondiente y tienen la sede en el municipio fijado como capital.
Los Juzgados de Paz tienen jurisdicción en el término del respectivo municipio, del que toman su nombre, en el cual no exista Juzgado de Primera Instancia e Instrucción, constituyendo el órgano jurisdiccional más inmediato al respectivo Ayuntamiento, cuyo Pleno tiene la facultad de elegir al correspondiente titular y proponerlo a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, que efectúa su nombramiento.
VI. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA REGIONAL.
1. RÉGIMEN JURÍDICO.
La existencia de la Administración Pública regional se deriva de la necesidad del nuevo poder autonómico de disponer de su propia organización pública gestora o administradora, tanto de las competencias como de los recursos humanos, económicos o financieros que corresponden a esa nueva instancia de poder territorial.
Dentro de las funciones clásicas del Estado, aplicadas de forma paralela a las Comunidades Autónomas, la Administración se incluye en la llamada "función ejecutiva". Sin embargo, el nuevo concepto de la Administración y el desarrollo de la intervención de los poderes públicos en la sociedad, nos obligan a admitir algo más que una función puramente ejecutiva, en tanto que la Administración dicta normas, resuelve conflictos, impone deberes y obligaciones, etc. actividades que participan de las características de las funciones asignadas a los órganos legislativos y judiciales.
Sin embargo, al estudiar la Administración Pública regional profundizamos más en el carácter de organización pública, orientada a la consecución de los objetivos políticos marcados por la Asamblea y el Gobierno regionales y al servicio de los intereses generales.
Cuando nos acercamos al concepto de Administración autonómica, tenemos primero que buscar la norma en que apoyar su propia existencia, puesto que se trata de una estructura administrativa nueva. En tal sentido hemos de acudir al Estatuto de Autonomía, que en el Título V, relativo al Régimen Jurídico- se entiende que de la Comunidad Autónoma- incluye el Capítulo I "De la Administración Pública regional." La regulación ahí recogida se lleva a cabo amparándose en los mínimos que señala el artículo 147 de la C.E., cuando en el punto 2, c exige la denominación, organización y sede de las Instituciones autonómicas propias.
A pesar de no existir referencia concreta a la Administración como tal, sí se crea ese nivel administrativo regional que absorbe el preexistente de rango provincial.
Tampoco en los artículos 51 y 52 del Estatuto se define qué sea esa nueva Administración, sino que se da por entendido el concepto de Administración Pública, por referencia al concepto estatal, puesto que se impone el respeto a los principios y normas básicas del Estado.
Se reconoce personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, distinguiéndola del concepto más amplio de Comunidad Autónoma, aunque normalmente se tienda a confundirlas.
Hace obligatorios los principios públicos de legalidad, eficacia, economía, jerarquía y coordinación, así como los de descentralización y desconcentración ( art. 51 E.A.) con los contenidos y alcance que están admitidos generalmente en la doctrina administrativa.
Y por último, el régimen jurídico de la organización y de los funcionarios o empleados públicos se regulará " de conformidad con la legislación básica del Estado", conteniéndose esa regulación en el art. 148.1.18 de la C.E.
Tal como dispone el artículo 52 del E.A., la regulación del régimen jurídico debe hacerse por ley regional, y así se llevó a efecto mediante la ley 1/ 1.988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública de la Región de Murcia, modificada por ley 13/ 1.997, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, presupuestarias y administrativas.
Por lo que respecta a los principios y normas generales, la ley citada les dedica los títulos cuarto, quinto y sexto, constituyendo el marco de referencia de la organización y funcionamiento de la Administración regional.
VI. 2. ORGANIZACIÓN BÁSICA
La Administración Pública regional es la organización técnica y profesional que asume la realización instrumental de los intereses generales, en el territorio de la Comunidad Autónoma, bajo los principios de legalidad, objetividad, eficacia, economía, publicidad, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
Responde, pues, al mismo concepto que se tiene de la Administración Pública estatal o local, puesto que la actividad administrativa y los principios de organización son regulados a través de legislación básica común ( art. 149.1.18ª C.E.).
Esta nueva organización se apoya en la capacidad política de las comunidades autónomas para crearla y en la potestad de autoorganización para diseñar el modelo más adecuado con que alcanzar sus fines. Sin embargo, en esta última tarea se ha incurrido en exceso de mimetismo de la organización estatal y se ha desaprovechado la oportunidad para reducir, racionalizar y simplificar órganos y estructuras.
La Administración Regional tiene personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, según el artículo 51.3 del E.A. y goza, en el ejercicio de sus competencias, de las potestades y privilegios de que goza la Administración del Estado ( articulo 15 del E.A.)
La organización pública regional no es unitaria desde el punto de vista de la existencia o no de personalidad jurídica en otros entes u organismos integrados en ella. El problema de ser una organización compleja, igualmente a lo que ocurre en el Estado, es que las leyes pueden crear, directamente o facultando al Consejo de Gobierno, entes, sociedades y organismos con personalidad jurídica distinta de la Administración, aunque deba tenerse en cuenta el carácter de único del patrimonio público regional.
La Administración Pública regional está regulada en la Ley de 7 de enero de 1.988, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ya que está reservada a la Asamblea Regional la aprobación, por ley, de su régimen jurídico. Se organiza en Consejerías o Departamentos, al frente de cada uno de los cuales habrá un Consejero. A su vez, las Consejerías estarán integradas por órganos jerárquicamente ordenados bajo la superior dirección del Consejero.
El número de Consejerías lo determina el Presidente de la Comunidad Autónoma quien, al comienzo de su mandato político, fija el número y denominación de aquellas que sean necesarias para desarrollar el programa de gobierno. Tras la última reforma del Estatuto de Autonomía, no existe límite en cuanto al número de las que pueden crearse.
Como Departamentos con competencias sectoriales, las Consejerías asumen la ejecución de actividades, planes y programas cuya responsabilidad se les asigne. El Consejero, como Jefe de cada Consejería, tiene atribuidas una importante serie de funciones:
Representación, dirección, potestad reglamentaria, resolución de recursos y conflictos orgánicos, autorización de gastos, suscripción de contratos y convenios, etc. cuya enumeración se concreta en el artículo 49 de la citada Ley de 7 de enero de 1.988 y otras sectoriales.
Bajo la dirección del Consejero, las Consejerías se estructuran en órganos básicos o directivos, que son las Secretarías Generales, las Secretarías Sectoriales y las Direcciones Generales, en las que residen las competencias cuya distribución sea la más adecuada en cada caso.
También se pueden constituir Consejos de Dirección, que desempeñarán funciones de asesoramiento y coordinación, en los que estarán integrados los altos cargos de la Consejería, bajo la superior autoridad del Consejero.
La estructura orgánica de las Consejerías, que constituye la regulación jurídica de las competencias y de las relaciones entre órganos, deberá estar plasmada en Decretos que aprueba el Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero competente en materia de función pública y previa una tramitación en que, especialmente informan la Consejería de Hacienda y los órganos de representación sindical.
Sin perjuicio de la existencia de esas normas generales de contenido orgánico, es importante el Decreto inicial de cada legislatura en el que el Presidente de la Comunidad Autónoma fija la composición del Consejo de Gobierno y subsiguiente estructuración política de la Administración Regional. En el momento presente está en vigor el Decreto 8 / 1.995, de 6 de julio, que produjo la última reorganización administrativa a que nos referimos. Dicha disposición establece la siguiente distribución departamental:
- Vicepresidencia
- Consejería de Presidencia
- Consejería de Economía y Hacienda
- Consejería de Política Territorial y Obras Públicas
- Consejería de Cultura y Educación
- Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua
- Consejería de Sanidad y Política Social
- Consejería de Industria, Trabajo y Turismo
La Vicepresidencia, que es un órgano de existencia opcional, tiene asignadas funciones de sustitución del Presidente así como las de presidir comisiones importantes para la coordinación política y administrativa, como son las Delegadas del Consejo de Gobierno, las de Secretario Generales y aquellas específicas que se creen con carácter interdepartamental.
Tras esa norma general, las Consejerías son reguladas hasta el nivel orgánico de sección, por su propio Decreto de estructura, en los que se cumplen los principios de distribución funcional y competencial. El propio Consejero puede, en un nivel normativo inferior, regular otros órganos administrativos subordinados.
La última regulación de las Consejerías ha sido la realizada por los Decretos números 59 a 65, de 2 de agosto de 1.996.
La Administración institucional.
Además de la Administración directa, la Comunidad Autónoma dispone de otros entes de naturaleza pública, creados para la prestación de determinados servicios o funciones públicas y que tienen personalidad jurídica propia, aunque exista dependencia de aquélla.
La ley 1/ 1.988, de 7 de enero, ya citada, regula este tipo de entidades en su Título Sexto. Distingue entre organismos autónomos y empresas públicas regionales, según su régimen jurídico. Para los primeros es necesaria una ley que determine su carácter, funciones, adscripción, recursos económicos, organización básica, etc. Podrán ser de carácter administrativo o comercial, industrial, financiero o análogo.
De acuerdo con esos principios, se han creado los siguientes organismos autónomos:
Imprenta Regional de Murcia, por ley de 10 de julio de 1.985, de carácter comercial e industrial, con la función de publicación del Boletín Oficial de la Región de Murcia y otros servicios editoriales.
Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia, por ley de 19 de diciembre de 1.986, de carácter administrativo, cuyo objetivo principal es la gestión descentralizada de los servicios comunitarios.
Agencia Regional de Recaudación, por ley de 3 de diciembre de 1.996, de carácter administrativo, con la función de gestión, inspección y liquidación de tributos.
Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia, por ley de 17 de febrero de 1.999, de carácter comercial y financiero, con el fin de promover la construcción de viviendas, rehabilitación de edificios y gestión de suelo.
Las empresas públicas regionales, pueden ser:
– Entidades de derecho público, dotadas de personalidad jurídica propia que por ley hayan de ajustar su actuación al Derecho privado.
– Sociedades mercantiles en cuyo capital tenga participación mayoritaria, ya sea directa o indirectamente la Administración regional, sus organismos autónomos u otras empresas públicas regionales.
Para las entidades del primer tipo será precisa una ley, que expresará sus fines y bases de organización y funcionamiento.
Más adelante se analiza el sector público regional.
Mención aparte ha de hacerse de la Administración consultiva, cuya regulación legal es individualizada para cada ente así creado.
El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, fue creado por ley 3/ 1.993, de 16 de julio, como órgano colegiado de carácter consultivo en materia socio económica y laboral. En su composición, de veintiún miembros, están representadas las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales y otras entidades regionales significativas.
Aunque no forma parte de la Administración regional, sí debemos hacer referencia al Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Creado por ley 2/ 1.997, de 19 de mayo, es el superior órgano consultivo en materia de gobierno y de administración de la Comunidad Autónoma, con autonomía orgánica y funcional que garantizan su objetividad e independencia. Emitirá dictámenes en cuantos asuntos sea consultado por el Presidente de la Comunidad Autónoma, el Consejo de Gobierno, los Consejeros, la Asamblea Regional y los Ayuntamientos.
Al igual que los de su equivalente estatal, el Consejo de Estado, los dictámenes que emite el Consejo Jurídico tienen, en su mayoría, carácter preceptivo.
En general, la función consultiva de la Administración regional está reconocida a unos órganos colegiados cuya regulación se contiene en la ley 9/ 1.985, de 10 de diciembre, modificada por la ley 1/ 1.994, de 29 de abril, que les atribuye las competencias de informe y asesoramiento en materias determinadas, y en cuya composición han de estar representados de forma mayoritaria, los sectores sociales interesados. Los Consejos Asesores Regionales constituidos desde la entrada en vigor de la ley han sido numerosos en las distintas Consejerías, cubriendo aspectos participativos de la sociedad en la gestión de asuntos públicos.
Ejercen, también, función de asesoramiento y asistencia técnica los Consejos Técnicos Consultivos, órganos colegiados integrados por expertos, agentes sociales y personas de prestigio en la materia objeto de consulta. Sus informes son emitidos a petición del Presidente, Vicepresidente o Consejeros. Su regulación está contenida en la ley 2/1.996, de 16 de mayo. Junto a ellos, esta norma regula una nueva figura, los Comisionados Regionales, que son personas de prestigio a las que se les otorga un mandato por el Presidente o Consejo de Gobierno con funciones de representación protocolaria en aquellos foros que se considere conveniente su asistencia.
En ambos casos nos encontramos con órganos nuevos en la variada tipología de la gestión pública.
3. – PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: ESPECIALIDADES.
La Administración Pública Regional está obligada a aplicar las normas básicas reguladoras del procedimiento administrativo del Estado, puesto que constitucionalmente y basándose en la necesidad de garantizar un tratamiento común a los ciudadanos, dichas bases constituyen una competencia exclusiva estatal.
Únicamente se admite la posibilidad de introducir algunas especialidades propias de la Comunidad Autónoma, derivadas de la organización específica que aplica dicho procedimiento.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1.992, es de aplicación íntegra y directa a nuestra Comunidad Autónoma. Ya en su aprobación se ha tenido en cuenta el nuevo mapa de distribución competencial, especialmente en aspectos de coordinación, relaciones interorgánicas, etc. que son propios de un sistema pluriadministrativo.
Ya en nuestro ordenamiento jurídico regional, hemos de referirnos a la Ley del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública de la Región de Murcia, de 7 de enero de 1.988, como norma principal reguladora de aspectos concretos de procedimiento o régimen interno. Así, el artículo 62 resulta taxativo al preceptuar que "la Administración regional ajustará su actuación a las prescripciones del procedimiento administrativo común y a las que establezcan las especialidades derivadas de su organización".
Consideración especial requiere el artículo 58, que regula la forma que deberán adoptar las normas y actos emanados de los diversos órganos: Decretos, los actos del Presidente y las disposiciones de carácter general del Consejo de Gobierno; Acuerdos, los actos del Consejo que no deban adoptar la forma de Decreto; Órdenes , las disposicones y resoluciones de los Consejeros y Resoluciones los actos de Secretarios Generales y Directores Generales, en el ámbito de sus competencias.
También regula en artículo 60 las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa: las del Presidente, las del Consejo de Gobierno y las de los Consejeros. Con carácter general hay una remisión a "las de cualquier otra autoridad, cuando así lo disponga una disposición legal".
Los recursos extraordinarios de revisión será resueltos por los Consejeros. En ellos deberán informar preceptivamente los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma ( art. 23 del Decreto 59/ 1.996, de 2 de agosto). Es evidente que, además, procederá la Resolución de tales recursos por el órgano que dictó el acto recurrido, según la normativa general.
En materia de instrucción de los expedientes tiene importancia el trámite de informe, cuando se trata de los de naturaleza jurídica. En efecto, además de los exigibles por las normas sustantivas reguladoras de cada materia, se ha establecido la obligatoriedad de que lo emitan el Consejo Jurídico de la Región de Murcia o los Servicios Jurídicos de la Comunida Autónoma, según los supuestos previstos en la normas de creación u organizativas de los mismos.
En efecto, el anteriormente citado art. 23 del Decreto 59/ 1.996 y el art. 12 de la Ley 2/ 1.997, de 19 de mayo,establecen los supuestos en que será preceptiva la emisión del informe jurídico de tales órganos. Esta técnica de atribuir la obligatoriedad de informar a través de normas organizativas y no de las específicas de cada tipo de asuntos o materias, no resulta la más aconsejable puesto que está sujeta a modificaciones más frecuentes y puede producir desconocimiento de la obligatoriedad de tales informes, ya que su exigibilidad no aparece en la disposición específica que regula un procedimiento concreto.
En materia de delegación de atribuciones, las especialidades, fundamentalmente orgánicas, están recogidas en los arts. 16 y 28.3 de la Ley 1/ 1.988, relativas al Presidente y al Consejo de Gobierno y en el art. 61 de la misma ley, la delegación con carácter general. Resulta curiosa, por su poca habitualidad, la expresión contenida en el apartado 6 de dicho artículo, cuando dice: "La delegación no eximirá de responsabilidad política en los casos en que ésta proceda". Cuando menos es llamativa la ubicación de dicha posibilidad en un norma de tipo jurídico-procedimental.
A través del Decreto 72/ 1.994, de 2 de setiembre, se llevó a cabo la adecuación de procedimientos regionales a lo señalado en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 3/1.992, sobre los efectos estimatorios o desestimatorios de la falta de resolución y plazos máximos para resolver en cada procedimiento indicado en el correspondiente Anexo.
4. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
La actividad de control, en términos generales, es la que se ejerce por una persona u órgano sobre otro, con objeto de supervisar o comprobar conductas, procesos o procedimientos y su adecuación a pautas o normas pre-establecidas.
Siempre hay una doble actividad: la controladora y la controlada.Y hay dos sujetos: el situado en una posición superior y el controlado, entre los que se da una relación que no siempre es de dependencia o subordinación sino funcional.
Cuando hablamos de control de la actividad administrativa, además de darse los rasgos anteriores, se dan otros, especialmente que la facultad de control no es otorgada "de hecho" sino por una norma, es decir, constituye una competencia expresamente atribuída.
Con carácter general, cuando se habla de control se está haciendo referencia indirecta a responsabilidad. Y así parece cuando la comprobación de una actividad da pòr resultado una desviación: su efecto es la corrección o exigencia de responsabilidad.
Clases.
Aunque los controles que se pueden ejercer sobre la actividad administrativa pueden ser muy diversos, según incluso cada caso, nos referimos aquí a los "controles" que se aplican comúnmente y así son agrupados por la doctrina.
Podemos distinguir los siguientes:
a) Control de carácter político.
b) Control de la actividad ejecutiva.
c) Control específico de la actividad económico-financiera.
d) Control de la actividad normativa.
a) Control de carácter político.
Aunque el epígrafe general se limita a la actividad administrativa, hay que ampliar el objeto de este tipo de control puesto que las referencias que hacemos son más amplias, incluyendo lo que se denomina como " control sobre los órganos de las Comunidades Autónomas".
El control político externo a la Comunidad Autónoma viene determinado en el artículo 153 de la C.E., cuando determina que se ejercerá:
a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.
c) Por la Jurisdicción contencioso administrativa , el de la Administración autónoma y sus normas reglamentarias.
d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.
Además se puede ejercer un control excepcional, que es el previsto en el artículo 155 de la C.E., que si bien puede entenderse sólo en relación con funciones ejecutivas, su formulación encierra más pretensiones:
" 1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, y en el caso de no ser atendido,con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el párrafo anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma.
Se trata de un alto control estatal de carácter eminentemente político, aunque con un sustrato material necesario, de prueba, que implica actuaciones de urgencia o gravedad. Casi puede hablarse de una forma de intervención contra el poder regional, un conflicto grave de poderes que se resuelve favorablemente a la actuación del Ejecutivo estatal. Aunque no se dice nada sobre suspensión de garantías propias de un estado de excepción, se dan circunstancias de excepcionalidad parecidas a las del artículo 55 C.E.Posiblemente las medidas judiciales no sean aconsejables en este caso, en razón a la urgencia o gravedad, pero tiene todos los ingredientes como para ser una situación de las que precisan desarrollo normativo en una Ley Orgánica.
Ese control, por el contrario, no se da en relación con la Administración Local en el Capítulo II del mismo Título VIII de la C.E.
Además de ese control político externo , amplio, que alcanza a todos los órganos de la Comunidad Autónoma, existe otro interno que se recoge en el artículo 23.9 del Estatuto de Autonomía, que se ejerce por la Asamblea Regional sobre la Administración en varios sentidos:
a) Relaciones con otras Comunidades Autónomas mediante convenios o acuerdos de cooperación ( art. 23.7)
b) Aprobación del programa de gobierno y exigencia de responsabilidad. ( Art. 23.9).
En ambos casos la actividad de la Administración queda supervisada por la Asamblea Regional, a trvés del órgano político- administrativo que es el Consejo de Gobierno.
b) Control de la actividad ejecutiva.
Este control es el que se ejerce sobre la actividad más puramente administrativa.Puede tener efectos internos o externos, según que el destinatario sea un órgano administrativo o un administrado.
A partir de los elementos reglados, se puede ejercer un control de los actos administrativos sobre:
a) Atribución normativa de la potestad.
b) Competencia, en sentido amplio (art. 12 LRJ y PAC)
c)Hechos determinantes y procedimiento. (53 LRJ y PAC)
d) Motivación.( art. 54 LRJ y PAC)
e) Finalidad (art. 63.1 LRJ y PAC)
f) Arbitrariedad (art. 9.3 C.E.)
Todos esos elementos se integran en un llamado control de legalidad que afecta siempre al actuar público y que, finalmente, tienen encomendado los Tribunales de Justicia (Art. 106.1 C.E.)
Es un deber de la Administración actuar al servicio de intereses generales (art. 103.1 C.E.) y en esa actuación tiene que someterse a la ley y al Derecho.
Las garantías jurídicas máximas del ciudadano frente a la Administración vienen expresadas enel art. 9.3 C.E., cuyo contenido determina los presupuestos necesarios y los límites de la actividad administrativa ante el ciudadano.
El control interno de la actividad administrativa se produce a través del sistema de reclamaciones y recursos previstos en las leyes.En ellos es común el que la formulación de una reclamación o la interposición de un recurso debe hacerse en concepto de interesado, aunque cada vez esa limitación se desdibuja más y se amplía incluso a algo parecido a la "acción popular".
En este tipo de control, el superior jerárquico revisa la actuación del órgano inferior, pudiendo rectificar o modificar la decisión de éste.
A través de la Inspección General de Servicios se ejercen las funciones de inspección, sesoramiento y control interno en materia de funcionamiento y organización administrativos. En concreto, le corresponde velar por el correcto funcionamiento de todas las Consejerías y Organismos; asegurar su actuación con arreglo a los principios de legalidad, eficacia y eficiencia ; velar por la consecución de objetivos previamente programados y por la mejora de la calidad en la prestación de los servicios públicos.
c). Control de la actividad económico- financiera.
La gestión de fondos públicos implica el ejercicio de una actividad básica como es la económico-financiera de la Administración. El control sobre ella ha sido,tradicionalmente, uno de los más exigentes y rigurosos.En las Comunidades Autónomas se ha reproducido el esquema ya existente en la Administración del Estado.
Hay dos tipos de control: interno y externo, según la ubicación del órgano que lo tiene atribuído.
Controles externos son:
El que corresponde al Tribunal de Cuentas del Reino según el art. 136 C.E., que se extiende a todo el Estado y Sector Público.Tiene su propia jurisdicción y está regulado por Ley Orgánica de 12 de mayo de 1985. En algunas CC.AA. existen Tribunales de esta naturaleza y ámbito territorial limitado.No así en la Región de Murcia, que se encuentra directamente sometida a la fiscalización del Tribunal estatal, según dispone el art. 54 del E.A.
El control económico-financiero del Tribunal de Cuentas es muy amplio y puede dar lugar a responsabilidad contable de los funcionarios o empleados públicos.
Otro control externo a la Administración es el de la Asamblea Regional que lo ejerce dentro del control político general o bien a través del examen y aprobación de la llamada Cuenta General de la Comunidad Autónoma, que es anual y basada en el informe preceptivo del Tribunal de Cuentas.Esta facultad está recogida en el art. 23.10 del E.A.
Control interno.
El control interno de la actividad económico-financiera se ejerce a través de órganos integrados jerárquica y funcionalmente en la propia Administración.Son los órganos de la Intervención General de la Comunidad Autónoma, integrada en la Consejería competente en materia de Hacienda. Su regulación y funciones se contienen en la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, en su Título IV.
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