5. LA FUNCIÓN PÚBLICA REGIONAL
El concepto de función pública regional viene determinado por el conjunto de personas vinculadas a la Administración Regional por una relación profesional de empleo. Ese colectivo estará integrado por el perteneciente a la administración central o directa, la fundaciones públicas, los organismos autónomos y otras entidades públicas constitutivas de su administración funcionalmente descentralizada.
De forma similar a como considerábamos básica la existencia de un organización administrativa propia, igualmente es esencial para el nuevo poder autonómico la existencia de una función pública regional, considerada como instrumento técnico y personal con el que el Consejo de Gobierno procura la consecución de objetivos en bien de los intereses generales.
El Estatuto de Autonomía, en el artículo 52 incluye ambos sectores al hablar del régimen jurídico aplicable: el básico del Estado y su desarrollo por ley regional. Ello no es más que recoger lo señalado por el artículo 148. 1, 18, que reserva al Estado, como competencia exclusiva, la determinación del régimen jurídico básico de los funcionarios públicos, con el fin de garantizar a los administrados un tratamiento común.
El proceso de formación de la función pública regional, como el de las demás Comunidades Autónomas, ha presentado una complicada serie de operaciones de regulación, ordenación e integración. La diversidad de colectivos agrupados en la nueva organización ( servicios estatales periféricos, servicios de la Diputación provincial, servicios del Consejo Regional y otros menos significativos), planteó dificultades e inconvenientes cuya solución ha ido alcanzándose paulatinamente mediante aplicación de criterios de homogenización funcional y retributiva. Si a ello se añade el proceso de modernización, democratización y funcionarización aplicado en los últimos quince años, coincidiendo con el formación de la Comunidades Autónomas, las dificultades a salvar han sido aún mayores.
Desde el principio se ha considerado esencial la regulación legal propia, haciendo uso de las competencias ostentadas al efecto. La norma básica es la Ley 3/ 1.986, de 19 de marzo, de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobada como consecuencia del mandato del artículo 11 de la Ley 30/ 1.984,de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, por el que las Comunidades Autónomas debían ordenar sus empleados públicos por ley.
A ella hay que añadir la Ley 4/ 1.987, de 4 de abril, de Ordenación de Cuerpos y Escalas de la Administración Regional.
En ambas normas se han producido modificaciones posteriores: mediante leyes específicas o mediante las leyes presupuestarias o de medidas generales.Lo cierto es que existen dos mandatos al Consejo de Gobierno- uno de 1.994 y otro de 1.997- por los que se insta a refundir en un texto único la diversidad de normas relativas al régimen jurídico de la función pública regional. Es de prever que se espere para ello a la aprobación del Estatuto de Funcionarios Públicos estatal.
Dentro del régimen jurídico a que se ha hecho referencia, distinguiremos:
Distribución competencial.
El Consejo de Gobierno dirige la política de función pública y es titular de la potestad reglamentaria que le permite desarrollar las normas con rango de ley. Además, con carácter específico,deberá adoptar acuerdos en materia de retribuciones, jornada de trabajo, negociación colectiva, oferta pública de empleo,etc. (Art. 11)
El Consejero de Presidencia, a quien actualmente se atribuyen las competencias en materia de función pública, ostenta la potestad reglamentaria no reservada al Consejo de Gobierno. Además, aprueba los planes generales de formación, promoción y evaluación de todo el personal, resuelve la declaración de compatibilidad, efectúa nombramientos, convoca pruebas selectivas y concursos, etc.
El Consejero de Economía y Hacienda, es a quien corresponde proponer, en el marco de la política general presupuestaria, las directrices a que deberán ajustarse los gastos de personal de la Administración Regional o de estructura, que suponga modificación en el gasto.
El Consejo Regional de la Función Pública, como órgano superior colegiado de consulta, asesoramiento y participación del personal en la política de función pública, ha de emitir informes preceptivos en la mayoría de asuntos relativos a personal, como normas generales,puestos de trabajo, ofertas de empleo, convocatorias, compatibilidades,etc. También puede tomar iniciativas y proponer medidas sobre cualquier aspecto que afecte a los funcionarios públicos. Este Consejo está presidido por el Consejero de Presidencia . El Director General de la Función Pública y de la Inspección de Servicios es vicepresidente y son miembros: los Secretarios Generales, los Directores del Servicio Murciano de Salud y del Instituto de Servicios Sociales, el Director General de Presupuestos y Finanzas, el Interventor General, el Director de los Servicios Jurídicos, el Inspector Jefe de la Inspección General de Servicios y Ocho representantes del personal,designados por las organizaciones sindicales en proporción a su representatividad específica.
Otros órganos de rango inferior ejercen competencias por delegación o desconcentración, agilizando la resolución de expedientes, como es el caso de la Dirección General de la Función Pública y de la Inspección de Servicios.
En materia de formación del personal, las funciones se concentran en la Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia y en la Escuela de Formación en Administración Local.
Estructura
Responde a los criterios fijados como básicos, agrupando a los funcionarios en cuerpos, escalas y categorías, cuyo régimen debe ser regulado por ley. Se respetan los grupos A,B,C,D y E , de acuerdo con las titulaciones académicas; se regulan las relaciones de puestos de trabajo para definir las funciones y requisitos de cada uno; se unifica el Registro General de Personal, con la obligatoria coordinación con el Registro estatal, etc.
La ordenación de Cuerpos y Escalas, aspecto importante por cuanto corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma, ha sido regulado por leyes particulares: la ley 4/ 1.987, de 27 de abril y la ley 2/1.989, de 12 de junio, que modifica parcialmente la anterior. Los Cuerpos generales estan deficientemente regulados, puesto que sus funciones fueron fijadas en la Disposición Adicional Primera de la Ley 3/ 1.986 y luego no se incluyó en la ley de Cuerpos y Escalas, que es donde tendría que haberse recogido de forma explícita. Los demás Cuerpos sí tienen regulación expresa en el articulado de las leyes citadas.
Puede dedirse que la ordenación unificó cuerpos excesivamente numerosos, pero con el tiempo transcurrido, habría que revisar la atribución de funciones que van requiriendo una mayor formación de carácter específico.
Otros aspectos del régimen jurídico
Se contempla el proceso selectivo, la adquisición y pérdida de la condición de funcionario público; se regula la carrera administrativa y la provisión de puestos de trabajo; se determinan las situaciones en que pueden encontrarse respecto del servicio; se fija su régimen retributivo, así como los derechos y deberes, régimen disciplinario, etc.
Especial consideración ha merecido siempre el régimen de incompatibilidades aplicable a los empleados públicos. En la Región de Murcia se aplica la Ley estatal 53/ 1.984, de 26 de diciembre, que fijó las condiciones en que se permite otra actividad o se limita la percepción de retribuciones por un segundo puesto de trabajo. Desarrolla ese régimen el Decreto regional 28/ 1.985, de 18 de abril.
Las condiciones de trabajo, jornada laboral, permisos, licencias, etc. también constituyen objeto de regulación autonómica en el Decreto 27/ 1990, de 3 de mayo. Este aspecto ha merecido atención en cuanto la reducción de la jornada, a debate en ámbitos más amplios, puede suponer alterar las condiciones de trabajo con efectos retributivos , cuya fijación sí es competencia estatal.
VII. REGULACIÓN NORMATIVA SECTORIAL.
Introducción.
Las competencias reconocidas en el Estatuto de Autonomía como exclusivas o de desarrollo legislativo, permiten el ejercicio de potestades normativas, tan importantes cualitativamente en el diseño político del sistema autonómico.
El punto de partida nunca será de cero, puesto que ha preexistido un ordenamiento jurídico estatal que ya contenía las materias objeto de transferencia, más o menos reguladas. La sustitución territorial que se producirá de aquellas normas únicas estatales, debe hacerse aprovechando la oportunidad para mejorar, simplificar y refundir el régimen jurídico regulador de cada competencia. Habrá que huir de la tentación de legislar más aún, al objeto de incrementar la seguridad jurídica de los ciudadanos y de profundizar excesivamente en el intervencionismo sobre materias o sectores en los que antes casi se abstenía de intervenir el Estado, dada la escasa importancia pública de los intereses protegidos.
Los órganos productores de normas habrán de tener en cuenta, además, la necesidad de mejorar el sistema de producción de normas, mediante la elaboración participada, la difusión más extensa y la limitación en lo posible, de repetición de regulaciones ya producidas en el Estado con carácter básico.
1.Sanidad y servicios sociales.
En materia de sanidad, higiene, ordenación farmacéutica y coordinación hospitalaria, la Comunidad Autónoma ostenta competencias de desarrollo legislativo en el marco de la legislación básica del Estado y de ejecución, según se reconoce en el artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía.
Además, el artículo 12.4 le encomienda la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social.
La ley 4/ 1994, de 26 de julio, de salud de la Región de Murcia, que sustituyó a otra anterior de 1.990, constituye la norma regional que
desarrolla lo establecido, con carácter básico, por la Ley General de Sanidad, norma estatal que le sirve de marco y a la que se remite en cuantos aspectos son necesarios para definir el sistema sanitario.
La norma regional recoge las experiencias adquiridas en los primeros años de la nueva Administración y separa los conceptos de autoridad sanitaria y de responsable de la gestión y prestación de la asistencia y de los servicios sanitarios públicos.
Incorpora la técnica de planificación a la práctica sanitaria, a través de la elaboración y seguimiento del denominado Plan de Salud, que constituye la expresión unificada de la política sanitaria a desarrollar por las distintas Administraciones Públicas en la Región.
Desde el punto de vista organizativo, la ley regula las llamadas "Areas de Salud" y las "Zonas Básicas de Salud". A las primeras se les reservan las funciones de salud pública, previéndose el nombramiento de un Delegado por área, que coordinará los dispositivos sanitarios de la misma.
Las zonas básicas de salud serán las adecuadas para llevar a cabo la prestación de la atención primaria de salud, teniendo en cuenta la proximidad de los servicios al ciudadano y los factores de todo tipo de influyen en la inmediatez y amplitud de la demanda sanitaria.
Con idea clarificadora, la ley determina la distribución competencial en la materia, según las diversas administraciones intervinientes, partiendo del Consejo de Gobierno y del Consejero, hasta las de los Ayuntamientos.
Se crea el Consejo de Salud de la Región de Murcia, como órgano superior consultivo y de participación ciudadana en la sanidad pública, con más de veinticinco miembros y representación amplia de los sectores relacionados con aquélla.
Introduce una nueva regulación del ente de gestión, el Servicio Murciano de Salud, configurado como un Ente de Derecho Público de los previstos en el artículo 6.1 a) de la Ley de Hacienda regional, con personalidad y patrimonio propios, adscrito a la Consejería competente en materia de sanidad.
En el Servicio Murciano de Salud se integrarán todos los recursos, centros y medios disponibles en la Región dedicados a la prestación del servicio público. Al igual que en el resto de Comunidades Autónomas, este Servicio será el receptor de las transferencias sanitarias. Su composición y funciones, así como su régimen de funcionamiento también se recogen en el texto legal.
Los servicios sociales también constituyen una importante parcela de cara al ciudadano, ya que es una actividad de prestaciones públicas dirigidas a los colectivos más necesitados.
Las competencias exclusivas que tiene atribuidas la Región, de acuerdo con el artículo 10. Uno, 18), incluyen el bienestar y los servicios sociales. Además, el artículo 12.Uno, 6) le encomienda la gestión de las prestaciones y servicios sociales del sistema de la Seguridad Social, INSERSO.
La ley 8/1.985,. de 9 de diciembre, constituye la norma básica reguladora del sistema de servicios sociales de la Comunidad Autónoma, caracterizado por dirigirse a superar el concepto de beneficencia y asistencia, bajo los principios de responsabilidad pública, universalización, participación e integración.
A través de los noventa artículos de que consta, contempla la formulación de los derechos de la infancia, la juventud, los minusválidos, la tercera edad, la mujer y otros colectivos específicos necesitados de atención pública y discriminación positiva.
Se distinguen los servicios sociales comunitarios, dedicados a funciones de orientación, información, cooperación y atención y los servicios especializados, específicamente dedicados a cada uno de los grupos necesitados de atención y ayuda.
Es claro que, por la dinámica social, el contenido ha variado, pero la amplitud de fines permite la aplicación de la ley a las nuevas necesidades. Tal es el caso de la asignación de nuevas funciones en materia de menores, dentro del ámbito del Código Civil. También ha quedado afectada la propia organización, al evolucionar los medios y recursos disponibles.
Dentro del diseño del sistema tiene especial significación el Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia ( ISSORM ), creado por ley de 19 de diciembre de 1.986. Como organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cumple la misión de ser un ente integrador de todos los servicios destinados al bienestar y servicios sociales, unificando la gestión bajo la dependencia de la autoridad responsable de la política social, es decir, el Consejero competente en la materia.
Además tiene encomendada la función coordinadora con la Administración Local y la atención de aquellos municipios que carezcan de los medios necesarios para cubrir las atenciones mínimas.
Dicho Instituto dispone de su propia organización, que, bajo la responsabilidad de su Director, está constituida por una Secretaría General Técnica y dos Subdirecciones : de gestión de servicios sociales y de pensiones, ayudas y subvenciones.
La estructura y competencias fueron aprobadas por Decreto 66/ 1.966, de 2 de agosto.
Los órganos consultivos en este área están constituidos por : el Consejo Regional de Servicios Sociales y los Consejos Sectoriales de Tercera Edad, Minusválidos, Drogodependencias, Minorías Étnicas e Infancia, creados en la ley 8/1.985, ya citada. Posteriormente ha sido creada la Comisión Regional de Protección del Menor.
2.Cultura, educación y deporte.
Las competencias que ostenta la Comunidad Autónoma en materia de cultura, educación y deporte tienen naturaleza exclusiva, incluyéndose por tanto en el art. 10 del Estatuto de Autonomía.Sin embargo, de la redacción dada a los correspondientes apartados se deduce cierta confusión e imprecisión, que en algún caso puede plantear conflictos normativos con disposiciones de ámbito estatal.
Este agrupamiento de las competencias de cultura, educación y deporte responde a lo que normalmente se realiza en la Administración e incluso en el reparto de poder dentro de los Órganos ejecutivos. Tiene un fundamento lógico, de tipo finalista, que las hace coincidir en el destinatario de la acción pública: la persona. A ella van destinadas las actividades culturales, educativas y deportivas.
Cultura.
Se recogen en el art. 10, Uno.13, 14, 15.
Se incluyen aquí las competencias relativas a museos, archivos, bibliotecas, conservatorios; patrimonio cultural, histórico, arqueológico y monumental; cultura e investigación.
La Comunidad Autónoma ha desarrollado una normativa propia, con rango legal, bastante amplia. Si bien se plantea una cierta repetición en la regulación de determinados aspectos, ya contemplados en leyes estatales, fundamentalmente la Ley de Patrimonio Histórico Español, de 25 de junio de 1.985, no hay que minusvalorar esa producción normativa.
En materia de museos existe la Ley 5/1.996, de 30 de julio, de Museos de la Región de Murcia, que ha derogado otra del año 1990 y la ha sustituido con mayor amplitud.
Se pretende dotar de infraestructura museística suficiente a la Región, de crear un sistema de información y documentación, de poner los recursos culturales al servicio de los ciudadanos y de abrirlos a usos turísticos, educativos y de investigación. Se definen qué son museos y colecciones museográficas y se establecen los principios de colaboración entre Entes públicos y entre estos y los particulares.
Se da una especial importancia a la acción de fomento y mejora de los centros museísticos, pretendiéndose crear un "mapa museístico" de la Región. Por otra parte se regulan las formas de conservación, protección y adquisición de bienes culturales.
La mayor parte de la ley está dedicada a regular el régimen general de museos y colecciones, pormenorizándose tramitaciones y requisitos, así como los derechos de tanteo, retracto y adquisición preferente sobre bienes de interés cultural.
Finalmente, se fija el régimen de infracciones y sanciones de carácter administrativo.
Los archivos y el patrimonio documental son objeto de regulación en la Ley 6/ 1.990, de 11 de abril. En esta materia las competencias alcanzan, al igual que en los museos, a todos los regionales " que no sean de titularidad estatal". Y sobre éstos últimos puede la Comunidad Autónoma suscribir los oportunos convenios de colaboración.
Se trata de una competencia exclusiva con esa limitación extraña, que parece sustraer un pequeño "territorio" de la regulación regional. Posiblemente habría que admitir que no pueden ser ajenos a la ley regional aunque además deban cumplir las normas estatales. Quede aquí reseña de la competencia estatal ( art. 149.1.28)
La ley tiene como objetivo garantizar la protección y facilitar el conocimiento y difusión de la documentación pública y privada que integra el patrimonio documental de la Región. Los conceptos y definiciones son generales, teniendo un tratamiento especial el llamado "sistema de archivos de la Región de Murcia", con dependencia administrativa del correspondiente Departamento de Cultura.
Se protege el patrimonio documental regional mediante medidas de intervención respecto de su control, registro, conservación y limitación de facultades de disposición.
En otros aspectos, como el de infracciones y sanciones, se remite a la legislación estatal.
Las bibliotecas y el patrimonio bibliográfico, se regulan por Ley 7/1,990, de 11 de abril, que se orienta a favorecer una política bibliotecaria regional coherente, que permita el acceso de los ciudadanos al libro y otros registros culturales en las diversas zonas del territorio.
En esta ley se crea el "sistema de bibliotecas de la Región de Murcia", compuesto por unidades administrativas, centros bibliográficos y otros medios de apoyo. Se amplía el carácter público de las bibliotecas privadas que se acojan a ese régimen y se abre, de esa forma, al acceso de los usuarios.
Como actividad de apoyo, se pretenden dedicar mayores recursos públicos a la mejora de servicios y dotaciones de fondos.
Por otra parte se regula el patrimonio bibliográfico, constituido por los bienes culturales definidos por la ley estatal, que radiquen en la Región. En su sentido más protector, la ley aplica a determinados bienes el carácter de catalogados.
También esta ley remite, para el régimen de infracciones y sanciones, a la ley estatal.
Mención aparte hay que hacer de las medidas de fomento y protección de patrimonio histórico, enmarcadas en la norma estatal que impuso el denominado "uno por ciento cultural". Las citadas medidas, que tienen carácter esencialmente presupuestario, han sido recogidas en la Ley 4/ 1,990, de 11 de abril, por la que se obliga a prever una partida del uno por ciento en las inversiones financiadas total o parcialmente por la Comunidad Autónoma. Esa cantidad, acumulada y puesta a disposición del Departamento competente en materia de patrimonio histórico, debe ser destinada a trabajos de conservación o enriquecimiento del patrimonio histórico murciano o al fomento de la creación artística. En los proyectos superiores a cien millones de pesetas, los propios responsables podrán optar por hacer directamente la inversión con los mismos condicionantes.
Educación
En la regulación constitucional, la educación es tratada de forma muy diferente según si la Comunidad Autónoma se constituyó por el artículo 151 o por el artículo 143. En el primer caso permitió el reconocimiento de la "competencia plena", mientras que en el segundo, sólo recoge el fomento de la enseñanza de la propia lengua.
El artículo 149.1.30ª reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
La posterior redacción de los Estatutos y la jurisprudrencia del Tribunal Constitucional fijaron un nuevo marco de referencia. Sin embargo, han tenido que ser los acuerdos políticos los que han permitido ampliar esa competencia a las Comunidades del 143, mediante una ley orgánica de delegación, con objeto de homogeneizar el régimen del servicio público de la educación.
Las competencias en esta materia han sido reconocidas para la Comunidad Autónoma en la Ley Orgánica 4/ 1.994, de 24 de marzo, que reformó el Estatuto de Autonomía.
El artículo 16, por tanto, establece el alcance de la nueva atribución, en los términos siguientes:
"1.Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía.
2.Para garantizar una prestación homogénea y eficaz del servicio público de la educación que permita corregir las desigualdades o desequilibrios que puedan producirse, la Comunidad Autónoma facilitará a la Administración del Estado la información que ésta le solicite sobre el funcionamiento del sistema educativo en sus aspectos cualitativos y cuantitativos, y colaborará con la Administración del Estado en las actuaciones de seguimiento y evaluación del sistema educativo nacional."
Esta nueva redacción ha establecido un diseño común de competencia en materia de enseñanza entre todas las Comunidades Autónomas, en el que se refuerza el sistema nacional y las relaciones entre Administraciones Públicas, especialmente las informativas.
Integrada en esa delegación está la enseñanza de grado superior, ya actualizada por cuanto se ha producido la transferencia formal de la Universidad de Murcia. Uno de los primeros actos normativos ha sido el Decreto de Consejo de Gobierno de 29 de agosto de 1.997, por el que se fijan los precios a satisfacer por la prestación de servicios académicos.
En este nivel educativo se ha creado la Universidad Politécnica de Cartagena, por ley de 3 de agosto de 1.998, cumpliendo con la regulación fijada por la ley estatal y haciendo uso de la nueva competencia autonómica.
. Por ley de 30 de marzo de 1.999 se ha creado el Consejo Social de las Universidades Públicas de la Región de Murcia, como órgano de conexión entre las instancias académicas y las necesidades y demandas de la sociedad, garantizando igualmente la participación social en el servicio público de la educación universitaria. En cada Universidad pública existirá un Consejo Social, de veinticinco miembros, con amplias funciones en materia económico-financiera, de gestión académica y de relación con la sociedad.
También se ha desarrollado, mediante la ley de 21 de abril de 1.999, de coordinación universitaria de la Región de Murcia, que contempla la existencia de un Sistema Universitario con ámbito regional, integrador de los centros académicos de ese nivel, tanto públicos como privados. La consideración de distrito único y la optimización de los recursos son bases esenciales de la política universitaria que se diseña en la ley, y que encomienda al Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia, órgano consultivo superior.
Aunque procedentes del Ministerio de Trabajo, las guarderías infantiles también constituyen objeto de competencia y medios transferidos, integrados en el área educativa.
En tanto se llevan a cabo las oportunas transferencias, un Convenio entre la Comunidad Autónoma y el Ministerio de Educación y Ciencia, de 16 de mayo de 1.991, ha regulado las relaciones de colaboración, referidas especialmente a la educación de adultos.
En ejercicio de las competencias de desarrollo legislativo, la ley de 30 de noviembre de 1.998, ha regulado los Consejos Escolares de la Región de Murcia. Se trata de ejercitar la facultad de autoorganización dentro del sistema educativo, con la creación de los tres niveles territoriales: Consejo Escolar de la Región de Murcia, Consejos Escolares Comarcales y Consejos Escolares Municipales. En ellos estarán representados los distintos sectores sociales implicados en la programación general de la educación, según el ámbito que comprenda. A dichos Consejos se atribuyen funciones de informe y deliberación de asuntos que tengan trascendencia en el proceso educativo.
Deportes
La actividad deportiva y el ocio constituyen hoy parte muy importante de la vida social, cuya intervención pública ha venido justificada desde dos puntos de vista: la promoción y la ordenación de competiciones. La importancia se la otorga, también, la propia Constitución al incluirlas entre los principios rectores de la política social y económica del Titulo I.
El Estatuto de Autonomía contiene en el artículo 10.1.17 la competencia exclusiva para la promoción del deporte y la adecuada utilización del ocio. Después de la interpretación del Tribunal Constitucional, el contenido de dicha competencia ha quedado ampliado a lo que constituye una exclusividad en una materia: promoción, regulación, etc. , con el límite de la competencia estatal en cuanto a la faceta competitiva nacional e internacional, que rebasa el ámbito territorial autonómico.
Por parte del Estado, la Ley del Deporte, de 1.990, ha fijado las normas comunes. Por parte de la Comunidad Autónoma se aprobó la Ley 4/ 1.993, de 16 de julio, del deporte de la Región de Murcia, que se constituye en la norma básica sectorial.
La mencionada ley reproduce algunos aspectos de la estatal y profundiza en otros como la organización propia, responsabilidades públicas y privadas, potenciación de las especialidades regionales, regulación de competiciones, control de dopaje, promoción del asociacionismo, previsión de infraestructuras, regulación de normas para la construcción de instalaciones deportivas, etc.
Aunque el texto legal es prolijo y detallado, habrá de ser desarrollado en aspectos concretos. El Consejo Asesor Regional de Deporte, único de los órganos previstos en la ley, que fue regulado por Decreto 32/ 1.995, de 12 de mayo, no se ha constituido puesto que la norma fue derogada por Decreto 46/ 1.996.
Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley del Deporte, el Decreto 54/ 1.985, de 6 de septiembre, reguló la actividad de las federaciones deportivas.
Juventud
El artículo 48 de la Constitución ordena a los poderes públicos que promuevan la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural. Por tanto, existe un concepto de aplicación extensiva a las distintas Administraciones Públicas, que impone incorporar a los jóvenes a las tareas públicas en la forma en que se considere más conveniente.
En ese marco, la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva, según el artículo 10.Uno.19, para diseñar y aplicar su política juvenil.
La primera norma aprobada en el ámbito regional fue la ley de 26 de septiembre de 1.984, que creó el Consejo de la Juventud de la Región de Murcia. Su necesidad derivó de la articulación precisa con otros órganos territoriales similares y con el nacional, para estructurar una organización juvenil nueva. En él se integran asociaciones y entidades juveniles, con el fin de colaborar y participar en las decisiones que les afecten.
Posteriormente, mediante la ley de 24 de abril de 1.995, se ha dado mayor tratamiento jurídico a las actuaciones públicas posibles en materia de juventud. En esa ley se determinan ámbitos competenciales parar las distintas Administraciones Públicas, se enumeran las diversas políticas orientadas a los jóvenes, como son las de empleo, vivienda, salud, consumo, cultura, educación, tiempo libre, etc.
También se contempla la información como instrumento de difusión de planes, programas y actividades que pueden ser de interés para el colectivo juvenil. Se mantiene una red de instalaciones y centros de tiempo libre, cultura y ocio.
La ley actualiza, igualmente, la composición y funciones del Consejo de la Juventud de la Región de Murcia y crea nuevos Consejos comarcales y territoriales.
Turismo
El tratamiento del turismo admite dos vertientes: como sector económico y como actividad social. Por ello, deben destacarse los aspectos de promoción, impulso y planificación, de una parte y la regulación e inspección de la actividad, de otra.
La promoción internacional y los aspectos de coordinación de la imagen exterior de España, se la ha reservado el Estado a través del artículo 149.1.13ª, de la Constitución, que le da la competencia exclusiva para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Por su parte, las Comunidades Autónomas tienen reconocida la competencia exclusiva del artículo 148.1.18ª para la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
De acuerdo con la competencia citada, nuestro Estatuto recoge en el artículo 10.Uno.16 idénticos términos que el texto constitucional.
La importancia del sector turístico para nuestra Región es cada vez mayor, como lo demuestra el crecimiento de la oferta y los índices de ocupación hotelera. Desde el primer momento, la Administración Regional ha promocionado la mejora de infraestructuras y la difusión de los recursos turísticos, pero faltaba la regulación administrativa sectorial, que globalizara el tratamiento jurídico del sector, tanto desde el punto de vista empresarial como del de usuario.
La Ley 11/ 1.997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia, ha cubierto la necesidad de regular de forma completa el sector, bajo los principios de mejora de las relaciones interadministrativas, elevación de la calidad de la oferta turística, diversificación de productos, promoción conjunta de los sectores público y privado, incremento y homogeneización de la información e imagen turística y protección del cliente-usuario.
Regula la planificación de infraestructuras y recursos turísticos.
Determina un nuevo estatuto de las empresas y establecimientos turísticos, bajo un régimen de autorización más exigente y extenso que el aplicado hasta ahora. Igualmente, pormenoriza los derechos y obligaciones en la prestación y recepción de los servicios turísticos, ampliando la regulación existente sobre consumidores y usuarios, al incluir aspectos concretos de la actividad.
La acción pública queda referida a la constitución de órganos de participación, como el Consejo Asesor Regional y la Comisión Interdepartamental, además de determinar denominaciones oficiales y clasificaciones municipales que protejan el interés turístico de los recursos disponibles.
Por último, regula el régimen de disciplina turística, en el que se comprende la inspección, las infracciones y las sanciones.
Agricultura, ganadería y pesca.
Dentro de los sectores económicos hay que tratar el sector agrario, pesquero y ganadero, de gran importancia para la Región. Se trata de uno de los sectores básicos del producto interno regional, cuya aportación ha sido siempre muy importante para el desarrollo regional.
Esa especial significación se puso de manifiesto al ser una de las primeras competencias transferidas por el Estado a la Comunidad Autónoma, incluso en la fase preautonómica,
Posteriormente, el Estatuto de Autonomía, las ha regulado con carácter de competencias exclusivas aunque con limitaciones importantes, al tratarse de un sector fuertemente intervenido desde instancias nacionales y europeas.
El E.A. en su art. 10.Uno.6, reconoce a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de "agricultura y ganadería, e industrias agroalimentarias, de acuerdo con la ordenación general de la economía".
Igualmente, en el art. 10.Uno.9 se reconoce el mismo nivel competencial respecto de la pesca, determinándola así: " pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y alguicultura, así como el desarrollo de cualquier otra forma de cultivo industrial. Caza y pesca fluvial. Protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades".
Además, en el art. 11.6,es decir con alcance de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación estatal, se incluye: "ordenación del sector pesquero".
La actividad legislativa ha sido escasa en esta materia, planteando dificultades por la superposición de otros títulos competenciales como el derecho civil, la expropiación forzosa, sanidad, comercio exterior, o política europea, que no corresponden a la Comunidad Autónoma.
La ley de 21 de abril de 1.995, de la fauna silvestre, caza y pesca fluvial, unifica el tratamiento proteccionista y el aprovechamiento de especies, regulando las medidas administrativas que prohiben o limitan las actividades que afecten o puedan dañar la fauna silvestre autóctona. En otra línea, ordena el aprovechamiento de la fauna y establece un régimen jurídico detallado para el ejercicio de la caza y de la pesca fluvial, caracterizado por el sometimiento a autorización previa y por la aplicación de fuertes sanciones a las infracciones cometidas contra lo regulado en la ley.
Medio ambiente.
Desde que la Constitución elevó el nivel de protección del medio ambiente, en su artículo 45, con la referencia especial a un fuerte régimen sancionador penal y administrativo, los poderes públicos han sido más sensibles al ejercicio de las competencias en la materia, aunque tal vez no con la intensidad que los ciudadanos desearían.
El Estado, basándose en la intercomunicabilidad de los recursos y el medio físico, se reservó la competencia sobre la legislación básica de protección del medio ambiente, en el artículo 149.1.23ª.
Las Comunidades Autónomas podrán desarrollar y dictar normas adicionales y asumir la gestión, tal como se recoge en el artículo 11.3 de nuestro Estatuto.
La primera actuación normativa en la Región fue la ley que creó, en 1.986, la Agencia Regional de Medio Ambiente y la Naturaleza. Con ella se trataba de organizar una entidad de gestión que coordinara las acciones y globalizara todos los recursos. Su existencia duró hasta la supresión, llevada a cabo en 1.993, en que se crea un Departamento de la Administración Regional dedicado a ese ámbito.
Con la reforma administrativa de 1.995, los asuntos medio ambientales se integraron en la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, quedando vinculados al régimen administrativo general.
La ley 1/1.995, de 8 de marzo, de Medio Ambiente de la Región de Murcia, constituye la norma básica que regula la protección del medio ambiente regional. Recoge los derechos y deberes de los ciudadanos, la obligación de los poderes públicos de proteger, defender y restaurar los recursos medioambientales, el régimen sancionador, etc.
La protección parte del principio de que "quien contamina, paga", aunque ha de interpretarse con un nuevo alcance de "prevenir la acción perjudicial", sin menoscabo de las reposiciones necesarias si existe infracción de normas.
Se trata de una ley extensa que regula las actuaciones públicas, la coordinación administrativa, la intervención y autorización de actividades privadas, la disciplina medioambiental y la información al ciudadano.
No tiene antecedente estatal con este carácter global, ya que existen regulaciones parciales ( conservación de espacios naturales, flora y fauna silvestres o evaluación de impacto ambiental ),por lo que constituye una interesante innovación.
La planificación ha de hacerse en forma de "directrices" y "planes", que definan la política a seguir. Se determina la declaración o calificación ambiental y el proceso de "evaluación de impacto ambiental" previos a la realización de actividades clasificadas en los correspondientes anexos.
Entre los instrumentos económicos previstos para la financiación de las políticas de protección se señalan asignaciones presupuestarias, contribuciones, cánones y seguros de responsabilidad. Se crea un Fondo de Protección del Medio Ambiente, con recursos de origen diverso, pero con escasa autonomía para desarrollar ágilmente las intervenciones necesarias.
Las actividades industriales y agrícolas serán objeto de vigilancia intensa, estableciéndose un modelo de disciplina medioambiental con previsión de infracciones y sanciones de bastante importancia.
No olvida la ley el aspecto informativo y educativo, que se recoge en la creación de un sistema de información y documentación a disposición de los ciudadanos, para estimular su participación en la protección del medio ambiente.
En 1994 fue creada por el Consejo de Gobierno una Comisión Delegada para el Medio Ambiente, con la finalidad de mejorar la coordinación de las políticas de protección de medio ambiente y las de actividades industriales, agrícolas y urbanísticas.
Finalmente merece citarse la protección legal operada por la Ley 6/ 1.995, de 21 de abril, del Parque regional de Sierra Espuña, aprobada para la protección de esa zona, dados los valiosos recursos naturales que encierra.
Industria, energía y minería.
Se agrupan las competencias en materia de industria, energía y minas por razón de que se integran en un sector económico común como es el industrial. Tradicionalmente han sido desarrolladas dentro de la Administración por un mismo órgano: el Ministerio de Industria y Energía, en cuanto al ámbito estatal y por un Departamento en el ámbito autonómico.
En materia de industria, la competencia tiene carácter exclusivo. Es regulada en el art. 10.Uno.27 del Estatuto de Autonomía, que dice textualmente:
" Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear. El ejercicio de la competencia se desarrollará de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución."
Como se advierte, se trata de una competencia exclusiva pero muy limitada. De una parte, por la regulación básica del Estado en cuanto a seguridad industrial, que es el mayor bloque normativo y reglamentario existente en materia de ordenación y vigilancia de instalaciones. De otra, en cuanto no se pueden establecer normas que se dirijan al sector industrial e ignoren la regulación económica y de política monetaria del Estado. Este límite es muy impreciso y amplio porque implica líneas de actuación muy diversas: reestructuraciones sectoriales, regulación de producciones, ayudas, etc. cuya incidencia en el resto del mercado nacional pueda ser importante e introducir desequilibrios.
Sí pueden dictarse normas, incluso legislativa, que desarrollen las estatales en materia industrial, aunque consideramos que entraña muchas dificultades por el carácter eminentemente técnico de las regulaciones. Ya es sabido que para determinados productos e incluso para regulación de características técnicas de instalaciones, es la propia Unión Europea la que fija mínimos y requisitos. En parte porque los procesos normativos requieren unos equipos técnicos previos que dictaminen y comprueben los aspectos a regular y en parte porque cada vez se unen más requisitos técnicos con exigencias de mercado y protección de usuarios, cuyo ámbito de aplicación se ha extendido al mercado de la Unión.
Ante ello, es difícil que una Comunidad Autónoma pueda desarrollar normas técnicas que hayan sido establecidas con los procesos indicados por otros poderes públicos más amplios.
Dentro del sector industrial, aunque con un importante componente cultural, está la artesanía, que constituye un subsector cuyo interés regional es recogido por el artículo 49, a) del Estatuto y sobre el que se tiene atribuida competencia exclusiva, según el artículo 10.12.
Por ley de 30 de noviembre de 1.988 se reguló la actividad artesana, distinguiendo varios tipos: estética o de creación, de producción de bienes de consumo y de servicios. De forma concreta se incluyen en el texto medidas de ordenación, registro, clasificación y promoción del sector y de las empresas o empresarios en él integrados.
En materia de energía, la competencia se recoge en estos términos:
"28.Instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando el transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma. Todo ello sin perjuicio de lo establecido en los números 22 y 25 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución."
Reiterando las razones anteriores sobre industria, la energía es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, aunque con un importante respeto a la territorialidad, cuestión que limita profundamente la competencia: el mercado y las instalaciones no pueden traspasar los límites regionales. Como es claro, quedan fuera de la atribución los centros e instalaciones realmente importantes ( refinerías, centrales, líneas de alta tensión, etc.).
En materia de minería, la competencia, de desarrollo legislativo y ejecución, se recoge conjuntamente con el régimen energético, en una repetición, respecto de éste ultimo objeto, incomprensible. La regulación básica minera es, de momento, la única existente en el ámbito estatal, sin que nuestra Comunidad haya ejercido su poder normativo, quizás consecuencia de la atonía del sector extractivo.
Ordenación del territorio, vivienda e infraestructuras.
La actuación administrativa relacionada con el suelo, ordenación del territorio, infraestructura y vivienda, suele ir unida a una profunda regulación, intervencionista, incluso en los niveles municipales. El componente territorial ha permitido que sea una de las competencias menos discutidas a transferir desde el Estado a las Comunidades Autónomas. No obstante, la complejidad de la materia y el hecho de que en ella concurran aspectos muy diversos sobre los que mantiene la competencia exclusiva el Estado, produce bastante dificultad para delimitar e identificar competencias y normas reguladoras.
En la regulación estatal se ha dado carácter básico a normas sobre régimen del suelo, basándose en la reserva sobre igualdad de los españoles, legislación civil, régimen de las Administraciones Públicas y protección de medio ambiente, montes y aprovechamientos supra-regionales.
En las Comunidades Autónomas se ha utilizado la vía legislativa para regular, sobre todo, la ordenación del territorio y el urbanismo.
El Estatuto de Autonomía, en el artículo 10.Uno, 2, reconoce la competencia exclusiva regional para regular la ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. Además, la tiene en materia de infraestructuras de acuerdo con los apartados 4, 5, 7 y 8.
Ordenación del territorio.
La regulación básica regional se contiene en la Ley de 30 de julio de 1.992, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia. En ella se establecen los principios de coordinación y los instrumentos necesarios para la utilización racional del espacio, integrando los aspectos urbanos, rurales y naturales.
Con carácter previo, la ley considera necesario aplicar la técnica de las "evaluaciones de impacto medio ambiental y territorial", como garantía de preservación. Después crea el llamado Sistema Territorial de Referencia, que equivale al gran plan territorial, con información amplia e integradora de todos los niveles administrativos. Y más adelante determina ya, en concreto, los instrumentos de ordenación del territorio: directrices, programas y actuaciones de interés regional.
Al ser una norma de amplio contenido, entra en la distribución competencial de los distintos órganos administrativos, en la regulación de procedimientos de elaboración de planes y programas, así como en la determinación de responsabilidades y sanciones.
Por lo que se refiere al aspecto de protección de espacios naturales, ha quedado desfasada con la entrada en vigor de la Ley de Medio ambiente que se estudia en otro apartado.
Hay que recoger aquí también la Ley de 24 de abril de 1995, por cuanto afecta a la anterior, ya que la modifica en cuanto a las atribuciones de los órganos de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo.
Responde a la necesidad de actualizar la distribución competencial entre Consejo de Gobierno, Consejero, Director General de la materia y Consejo Asesor Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Además incrementa el importe de las sanciones y tiene en cuenta algunas modificaciones introducidas en el Estado, a través de la refundición de normas llevadas a cabo por el Real Decreto Legislativo de 26 de junio de 1,992. Es evidente que, por esa técnica de elevar a rango legal la distribución de competencias administrativas y por no fijar procedimientos de actualización automática de sanciones, habrá que volver a aprobar otra ley dentro de no demasiado tiempo.
Otro aspecto que ha sido regulado mediante ley regional es el de la disciplina urbanística. La importancia que socialmente se ha concedido a los fraudes, incumplimientos e irregularidades urbanísticas, aconsejó dictar la Ley de 20 de diciembre de 1.986 de medidas para la protección de la legalidad urbanística en la Región de Murcia.
Esta ley contiene capítulos dedicados a las infracciones, medidas de protección y garantías, medidas de inspección urbanística, suspensión de actuaciones ilegales, restauración del orden infringido y régimen sancionador.
Puede decirse que, con esta regulación y con las actuaciones llevadas a cabo por las Corporaciones Locales, el urbanismo no debe constituir una actividad que perjudique a la sociedad en su conjunto, aunque se haya predicado habitualmente su carácter especulativo.
Vivienda
Dentro de las competencias contempladas en el art. 10.Uno, 2, está la de vivienda. Se trata de una de las materias en las que la Comunidad Autónoma no ha utilizado la capacidad legislativa para regular en profundidad y con amplitud este sector tan importante para el desarrollo económico y el bienestar social ; se ha limitado a la aprobación de la Ley de 7 de abril de 1.995, sobre condiciones de habitabilidad en edificios de viviendas y promoción de la accesibilidad general. Su contenido recoge, sobre todo, las preocupaciones sociales sobre las dificultades que presentan edificios y espacios destinados a servicios públicos para las personas con minusvalías. Regula la eliminación de barreras arquitectónicas y urbanísticas y establece un listado de obligaciones para que los edificios de nueva construcción estén adaptados a las necesidades de las personas con dificultades de movilidad. Finalmente, como es de uso común, incluye el régimen de infracciones y sanciones.
Ha tenido interés para la Comunidad Autónoma incidir directamente en el mercado del suelo y la vivienda, al objeto de facilitar el acceso de los sectores de población con capacidad económica escasa a condiciones adecuadas de habitabilidad. Con tal objeto la actividad legislativa se ha concretado en dos normas creadoras de entes para ejecutar una política de suelo y vivienda públicos. En primer lugar, se creó una sociedad pública de gestión, por Ley 10/ 1.994, de 30 de diciembre, que no ha llegado a tener actividad, y ha sido sustituida por una nuevo ente, el Instituto de Suelo y Vivienda de la Región de Murcia, diseñado por la Ley 1/1.999, de 17 de febrero como organismo autónomo de carácter comercial y financiero.
Infraestructuras
Para una región como la de Murcia, con déficits de infraestructuras por su menor grado de desarrollo en relación con otras partes del territorio nacional, es ésta una competencia decisiva, aunque no pueda resolver por sí sola las necesidades existentes si no se dispone de recursos financieros.
Su carácter de exclusiva viene determinado por el art. 10. Uno, 3, 4, 5, 7 y 8, relativos a obras públicas de interés regional; ferrocarriles, carreteras y caminos cuyo itinerario discurra por el interior de la Región; puertos; aprovechamientos hidráulicos ; etc.
En primer lugar debemos referirnos a la Ley de 27 de agosto de 1.990. de carreteras de la Región de Murcia, aprobada para adaptar la regulación estatal a las necesidades regionales.
Se trata de una ley extensa, que diseña un sistema regional, a efectos de regulación general, planificación, usos, defensa y otras medidas de carácter administrativo.
Jerarquiza las carreteras regionales en tres niveles, teniendo en cuenta los usos y el tráfico que discurre por ellas. En un Anexo las agrupa según esos mismos niveles y somete su modificación a acuerdo del Consejo de Gobierno.
Por otra parte define lo que debe ser el Programa de Actuación regional y también lo somete a aprobación del Consejo de Gobierno.
Para el uso y protección de las carreteras fija servidumbres y zonas de acceso restringido, otorgando al Consejero competente en la materia las facultades de suspensión de obras o autorizaciones.
Finalmente incluye una serie de medidas de coordinación con los Ayuntamientos.
Otro de los campos competenciales regulados en nuestra Comunidad Autónoma, en este sector, es el de puertos. La Ley de 16 de mayo de 1.996, constituye una normativa específica que aborda la construcción de puertos deportivos y de refugio, así como su explotación, respetando la continuidad del uso racional de los recursos naturales afectados. Además, compatibiliza las actividades, construcciones y usos portuarios con el planeamiento urbanístico municipal.
En la planificación de puertos a ubicar en nuestro litoral, da preferencia a los pesqueros sobre los deportivos, aunque éstos últimos van a ir adquiriendo mayor importancia dada la extensión de los deportes náuticos y los usos turísticos.
Somete a régimen de concesión y autorización en dominio público terrestre la construcción y explotación de obras e instalaciones con el destino señalado anteriormente, creando un servicio de inspección y vigilancia que mantenga el régimen previsto. En otro caso, habrá lugar a la aplicación de las sanciones también previstas en la ley.
Curiosamente, como Disposición adicional, incluye unas tarifas por prestación de servicios portuarios, que con el carácter de precios públicos, se aplicarán en las instalaciones públicas. No parece adecuada la regulación legal de tales precios públicos, a tenor de lo previsto en el art. 205 del Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, que atribuye al Consejo de Gobierno su establecimiento y modificación.
Comercio interior.
La actividad comercial, de contenido eminentemente económico, tiene una doble vertiente: interior y exterior, según tenga lugar dentro o fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
Aunque la actividad comercial tiene una primera y esencial regulación de carácter mercantil y civil, reservada al Estado por los números 6 y 8 del artículo 149.1, de la Constitución, la ordenación sectorial en su dimensión minorista, ha sido atribuida como competencia exclusiva a la Región de Murcia, en el número 34 del artículo 10.Uno, del Estatuto de Autonomía, ampliando el nivel que anteriormente detentaba, meramente ejecutiva.
Se deja a salvo la competencia estatal sobre política general de precios, la libre circulación de bienes en todo el territorio del Estado y la legislación sobre defensa de la competencia y por supuesto, el comercio exterior.
Hay que recordar que el comercio interior no ha sido, hasta estos últimos años, objeto de regulación legal. Y ha tenido que plantearse la distribución Estado-Comunidades Autónomas para que se dicten tanto normas estatales como autonómicas.
En la Región de Murcia se ha aprobado la ley de 21 de diciembre de 1.998, sobre régimen del comercio minorista, que respetando el marco estatal, ha regulado con detalle aspectos sectoriales, como son:
- Sometimiento a licencia previa de la instalación de grandes establecimientos comerciales y de establecimientos de "descuento duro"
- Obligaciones generales de los comerciantes minoristas.
- Autorización previa de la actividad de ventas a distancia, ventas automáticas y ventas en pública subasta.
- Horarios comerciales.
- Regulación de actividades promocionales.
Igualmente se crea el Consejo Asesor Regional de Comercio,
como órgano consultivo especializado.
Por último se regula el régimen sancionador.
Hay aspectos que deberán desarrollarse en colaboración con los Ayuntamientos, como son el urbanismo comercial, fijación de horarios comerciales y calendario de apertura.
En otro orden, queda sin incluir en la norma la mejora y modernización de estructuras comerciales, anunciada en su propio principio.
Protección de los consumidores.
Aunque la competencia en este campo es de desarrollo legislativo y ejecución, la protección de los consumidores es, al igual que el medio ambiente, objeto de especial atención de los poderes públicos.
El artículo 11.7 del Estatuto reconoce ese nivel competencial para la defensa del consumidor, pero lo limita con las bases de la ordenación de la actividad económica general, la política monetaria y las bases y coordinación de la sanidad.
Aún con esas reservas la Comunidad Autónoma ha regulado el régimen de protección a través de la Ley 4/ 1.996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia.
Dicha norma se apoya en la ley estatal como marco general que le vincula. Su necesidad se justifica por la mejora de la coordinación interadministrativa, el reforzamiento del deber de colaboración ciudadana y la definición más precisa del régimen sancionador.
Sin embargo, no se queda la ley en aspectos generales, sino que desarrolla extensamente derechos y deberes, requisitos de productos y servicios, contenidos obligatorios de las actividades comerciales o prestadoras de servicios, etc.
Muy amplio es el articulado relativo a régimen sancionador, con regulación de infracciones y sanciones tal vez excesivamente compleja, de cara al cumplimiento por un extenso y variado colectivo que ejerce actividades sujetas a la ley.
Economía.
El sistema autonómico se apoya en la existencia de economías regionales con suficiente entidad para diferenciarse entre sí y sustentar organizaciones públicas y privadas nuevas que sirven de articulación de los diversos sectores productivos. Precisamente una de las notas definitorias de las Comunidades Autónomas incluidas en el art. 143 de la Constitución, es la de que las provincias que las constituyan tengan características económicas comunes.
Una de las competencias más claras que pueden asumir las Comunidades Autónomas es la del fomento de su economía e impulso de su desarrollo global, dentro de los objetivos generales de la política económica nacional( art. 148 C.E., 13ª).
Nuestro Estatuto de Autonomía recoge, en el art. 9. 2, c) como principio programático inspirador de las actuaciones públicas, velar por la promoción de inversión y fomento del desarrollo económico y social.
Competencialmente también está determinado que la Comunidad Autónoma, con carácter de exclusividad, pueda promover el desarrollo económico y la creación de un sector público regional (art. 10. Uno.11).
Igualmente y tras la última reforma estatutaria, es exclusiva la competencia regional sobre instituciones de crédito cooperativo, público y territorial y de cajas de ahorro, en el marco de la ordenación general de la economía y de acuerdo con las disposiciones que en uso de sus facultades dicte el Estado ( art. 10.Uno.32)
Precisamente por ser una materia esencial para la existencia de la autonomía política, el Estatuto tiene un Título propio, el IV, dedicado a la Hacienda y Economía. En él se recoge la obligación del poder regional de promover la distribución de la inversión pública, de acuerdo con los principios de solidaridad y proporcionalidad comarcales (Art. 48) y la creación de empresas públicas para atender necesidades no cubiertas por el sector privado. Además, se deberán modernizar todos los sectores económicos, aunque especialmente la agricultura, la ganadería, la pesca y la artesanía (art. 49).
Si, junto a los títulos jurídicos y competenciales señalados, contemplamos la capacidad económica de la nueva organización pública, a través de los presupuestos anuales, deduciremos que son verdaderamente importantes los instrumentos de incidencia en la economía regional.
En relación con el ejercicio de competencias en materia económica, podemos señalar los siguientes apartados:
a) Entidades Financieras y Cajas de Ahorro.
La última reforma estatutaria ha modificado el alcance de la competencia en materia de cajas de ahorro, pasando a ser exclusiva, cuando antes era de desarrollo legislativo y de ejecución. Una primera ley, de 6 de octubre de 1988, reguló los órganos rectores de las Cajas de Ahorro, hoy derogada por la ley de 1 de julio de 1998, de Cajas de Ahorros de la Región de Murcia. En el texto se da uniformidad a los aspectos esenciales de estas entidades, en los términos de la legislación básica del Estado y de conformidad con la interpretación del Tribunal Constitucional sobre los aspectos más conflictivos planteados desde aquella fecha en varias Comunidades Autónomas.
El régimen jurídico incluye la creación, expansión, fusión, disolución y liquidación, distribución de excedentes, Obra social y disciplina y control de las cajas de ahorro.
Se crea la figura del defensor del cliente y se regulan los órganos de gobierno, introduciendo innovaciones que permiten profundizar en la democratización de dichos órganos, la profesionalización de la gestión y la libertad e independencia de las Cajas.
Se modifica la representación de los impositores, de la entidad fundadora y de las corporaciones municipales, procurando una mayor representación de los intereses generales de la Región en los órganos de toma de decisiones.
Por último, en cuanto a disciplina y control, se regula un régimen preciso de infracciones y sanciones.
b) Ordenación y planificación económica.
La Comunidad Autónoma ha venido elaborando un Plan de Desarrollo Económico regional, como instrumento de coordinación de inversiones públicas, cuya última edición es la de las anualidades 1.994-1.999.Este Plan constituye un elemento valioso para superar la tendencia de las organizaciones a la gestión con fines demasiados inmediatos, que olvidan las inversiones cuya importancia y cuantía exigen programaciones a medio y largo plazo.
Nació como obligación en la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial, que impuso esa técnica económica para poder solicitar la cofinanciación prevista en la ley estatal. Más tarde, la propia política económica de los fondos estructurales europeos, amplió esta obligación de elaborar planes de inversiones, integrándolos en un plan nacional, como requisito previo para formular peticiones de ayudas económicas con las que cofinanciar proyectos de interés regional.
Anualmente se revisan los contenidos del referido Plan, adecuándolo a las variaciones de carácter económico o político y sirviendo de base para la elaboración de los capítulos de inversiones y transferencias de capital de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para el correspondiente ejercicio.
Hay que hacer referencia, además, al Plan Estratégico de la Región de Murcia 2.000- 2.006, que constituye un instrumento de planificación, resultado del análisis de la realidad socio-económica regional y de las aportaciones de instituciones, agentes sociales y económicos, etc., cuyo contenido proyecta a las anualidades que comprende las grandes líneas del desarrollo regional y las soluciones que se proponen para resolver los estrangulamientos o déficits apreciados. Este Plan servirá de base para el nuevo Plan de Desarrollo Regional que exige el Marco de Apoyo Comunitario europeo.
La planificación es una competencia de la Consejería de Economía y Hacienda pero el órgano de coordinación regional es el Comité de Planificación Económica Regional creado por Decreto en el año 1.987, cuya composición, modificada en 1994, responde al criterio de representación de todos los Departamentos y en particular de los Centros Directivos competentes en materias económicas o financieras, y cuyas funciones son las relativas a preparación e informe del Plan de Desarrollo Económico Regional, así como sus modificaciones y seguimiento. No obstante su interesante función, el Comité no constituye hoy un órgano con especial relevancia ni intervención en la política económica regional.
También sirve de apoyo a la actividad planificadora en materia económica el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia. Como se ha visto en otro lugar, su creación se realizó por ley de 16 de julio de 1.993, que le otorga personalidad jurídica y patrimonio propios. Entre sus funciones está la de constituir cauce de participación de los agentes sociales y económicos en las decisiones de política económica regional.
c) Fomento de la economía.
Especialmente dirigida a la potenciación de sectores económicos regionales o a la ubicación de inversiones en su territorio, la Comunidad Autónoma ha utilizado su capacidad legislativa en dos ocasiones: en la Ley de declaración de interés social y concesión de un crédito extraordinario para la instalación de un complejo industrial en Cartagena, de 3 de julio de 1.989 y la Ley de concesión de un crédito extraordinario para cofinanciar un Plan de Pensiones de Prejubilación para los trabajadores del sector de fertilizantes, de 17 de junio de 1.994. En la primera se facilitaba la instalación de la multinacional General Electric y en la segunda se resolvía un problema social de ajuste de un sector en crisis.
No se ha dictado ninguna norma con rango legal que regule con carácter general ni el sector industrial ni el agrario, así como tampoco se han establecido normas sobre planificación o regulación económica con ese rango, por lo que sólo son de aplicación normas de rango inferior a ley, con más vocación de coordinar acciones que de vincular a sectores económicos regionales.
El sector público regional.
El concepto de sector público, en cuanto al tratamiento que pretendemos aquí, se circunscribe a aquella parte de la organización pública que no constituye administración directa ni organismo autónomo. Se trata de un concepto operativo para distinguir regímenes jurídico-económicos propios de una gestión descentralizada; es decir, se pretende analizar la organización pública que no es puramente administrativa.
Sin embargo, no podemos limitar el análisis a aquellos órganos que desarrollen su actividad en régimen de derecho privado, porque existen algunos denominados "Entes" cuya actividad es regulada a través de varios regímenes jurídicos: el público o administrativo y el privado,mercantil,civil o laboral.
Esta dificultad inicial de clasificación ya empieza por reflejar el nivel de indefinición en el que se mueven los órganos y empresas aquí agrupados.
Hay dos tipos claros de componentes del sector público: sociedades públicas y Entes públicos creados expresamente por una ley. Respecto de las primeras no cabe duda de su carácter y naturaleza. En cuanto a los segundos, habrá que acudir a su norma de creación o desarrollo para entender esos elementos básicos definitorios.
a) Empresas públicas regionales.
Las empresas públicas regionales son:
a) Las entidades de derecho público dotadas de personalidad jurídica propia que, por la naturaleza de su actividad, ajustan su actuación al Derecho privado.
b) Las sociedades anónimas en cuyo capital tenga participación mayoritaria, ya sea directa o indirectamente, la Administración regional, sus organismos autónomos u otras empresas públicas regionales.
Tal es la definición del artículo 71 de la Ley 1/ 1.988. En ella se aprecia la separación entre "entidad de derecho público" y sociedad anónima. Esta separación responde al régimen regulador: en el primer caso será una ley específica la que determine su organización y funcionamiento; en el segundo, el régimen será el general de las sociedades anónimas
Sin embargo, se plantearán situaciones confusas cuando, como veremos, se dicten leyes de creación de estas entidades en las que se mezclan regímenes de derecho privado y de derecho público. En ese caso, ¿ se les puede denominar "empresas públicas regionales" ?
Creación.- La creación de sociedades públicas regionales en forma de sociedades anónimas está regulada en el artículo 73 de la Ley del Presidente:
a) Por Decreto del Consejo de Gobierno, si la cuantía de la aportación pública no excede de la autorizada anualmente por la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma.
b) Por Ley de la Asamblea Regional, cuando exceda de dicha autorización.
Iguales requisitos se exigirán para la aportación de capital público a una empresa ya creada.
Las sociedades anónimas regionales se constituirán por el procedimiento de fundación simultánea, siéndoles de aplicación la excepción prevista en el artículo 14.2 de la Ley de Sociedades Anónimas en su redacción actual.
Como se deduce de lo anterior, los Presupuestos Generales deben incluir créditos en el capítulo VIII, para aportación de capital a las sociedades que se creen con el carácter de anónimas. Esa es la razón de ya no se exija ley específica. Sí la necesitará aquella sociedad que deba constituirse con dotaciones no previstas en la mencionada ley de presupuestos y sin determinación de sus fines ni recursos.
Actualmente puede producirse una situación poco clara: la creación de sociedades anónimas públicas cuya participación mayoritaria proceda de créditos de otros organismos o sociedades. Parece que quedaría fuera de regulación. Sin embargo, entendemos que no, que está sujeta al mismo procedimiento: si la aportación es específica con base en partidas nominativas de los correspondientes presupuestos de las sociedades matrices, sólo se exigirá la creación por Decreto. Si no existe concreción nominativa, debe irse al procedimiento de creación por ley expresa.
Una vez creada la empresa, es importante su régimen de organización y funcionamiento.
Organización y funcionamiento.- La regulación jurídica de las sociedades anónimas regionales es la común a las demás sociedades anónimas: la normativa estatal de este tipo de sociedades. No existe ninguna especialidad ni tratamiento diferenciado desde el punto de vista mercantil, civil o laboral. Únicamente existen normas complementarias de carácter administrativo que las vinculan a obligaciones o requisitos internos. Tal es el caso de la competencia del Consejo de Gobierno para proponer o designar los representantes de la Administración Regional en los órganos de las sociedades públicas (art. 75 Ley del Presidente).
Por otra parte, la Ley de Hacienda les impone la obligación de elaborar un Programa de Actuación, Inversiones y Financiación (PAIF) que recoja las principales informaciones de la empresa para cada anualidad. Si además tuvieran financiación por medio de subvenciones, deberán elaborar también un Presupuesto de Explotación, si las transferencias son para gasto corriente y un Presupuesto de Capital, si las subvenciones son para gastos de capital.
Las empresas públicas regionales elaborarán dichos documentos y tras la aprobación por sus órganos sociales, los remitirán a la Consejería de Economía y Hacienda, a través de la Consejería a la que estén adscritas, para su integración en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma (arts. 55 y ss. de la Ley de Hacienda).
A las sociedades anónimas públicas les es de aplicación el régimen de control financiero a que se refieren los arts. 88 y ss. de la Ley de Hacienda. Fundamentalmente se realizará mediante auditorías dirigidas por la Intervención General de la Comunidad Autónoma. Igualmente les es de aplicación el control de eficacia y eficiencia a que se refiere el art. 91 de dicha ley, con objeto de valorar y verificar el grado de cumplimiento de los objetivos programados.
Situación actual del sector.- Los sectores de actividad en los que se han creado empresas públicas regionales son variados: promoción industrial, tecnología, prestación de servicios médicos, turismo, vivienda, comunicación, etc.
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