Juicio político de los Servidores públicos (página 2)

2. CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA RESIDENCIA EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA

Esta fuera de toda duda el hecho de la constitucionalización del juicio de residencia, tanto por la obra de las Cortes de Cádiz (1810-1813) cuanto por los congresos mexicanos. Es decir, que estos constituyentes no sólo no derogaron las leyes anteriores sobre la materia, sino que de manera voluntaria las dejaron vigentes, adecuándolas a las nuevas exigencias del momento histórico, así como de la instauración del constitucionalismo.

La primera manifestación de la preocupación permanente por mantener el juicio de residencia es la relativa a la declaración de vigencia del cuerpo normativo por el que se regulaba. La llamada Constitución de Apatzingan, de 1814, obra insurgente, esto es, obra de quienes empuñaron las armas para sacudirse la opresión y la tiranía del gobierno colonial, como ellos se expresan, además de declarar vigentes las leyes anteriores que no se opusieran a dicha Constitución, dedican dos extensos capítulos a regular el juicio de residencia. Prueba irrefutable de la eficiencia de un sistema que, pese a sus altibajos, merecía la confianza del grupo insurgente de Morelos y podía adecuarse en términos nuevos al moderno constitucionalismo.

Otra evidencia de que para el legislador mexicano revestía una gran importancia el juicio de residencia para juzgar el proceder de los servidores públicos es el hecho de que se incluya en los diferentes ordenamientos constitucionales.

El punto de partida es la idea comúnmente aceptada de que la autoridad, salvo rey, debe responder ante la representación nacional y ante la justicia ordinaria, en su caso, de la responsabilidad en que incurra por violaciones a la Constitución y a las leyes, así como por lesión de derechos (la Constitución de 1812 no tiene declaración de derechos).

En efecto, en la constitución de Cádiz de 1812, la residencia se consagra expresamente en el artículo 261, facultad sexta de las del Tribunal Supremo, cuyo tenor es: "Conocer de la residencia de todo empleado público que esté sujeto a ella por disposición de las leyes.

Los sujetos de la residencia. Por lo anterior quedan sujetos al juicio de responsabilidad, en primer lugar, los miembros del poder ejecutivo (en ausencia de rey), de conformidad con en el decreto de 24 de septiembre de 1810, y los subsiguientes reglamentos de 16 de enero de 1811, de 26 de enero de 1812; o el de 8 de abril de 1813.

En segundo lugar, los secretarios del despacho, al tenor del artículo 226 constitucional; y los artículos IV y VIII del decreto de 16 de enero de 1811; capítulo IV del de 26 de enero de 1812; capítulo V del de 8 de abril de 1813.

Tercero, todo empleado público como indica el 261, facultad sexta de la Constitución; y luego el artículo 1 del Capítulo II del decreto de 24 de marzo de 1813, que trata de las "Reglas para hacer efectiva la responsabilidad de los empleados públicos".

Cuarto, los diputados son igualmente responsables ante las Cortes, de manera singular o parlamentaria; véase, por ejemplo, además de los artículos correspondientes de la Constitución, los del Reglamento para el gobierno interior de las Cortes, del 4 de septiembre de 1813, capítulo V (artículos LII-LXII).

Finalmente, "ninguna autoridad o persona pública, de cualquier clase que sea, dará cumplimiento a la orden que carezca de este requisito (la firma del secretario); y si alguna lo hiciere será castigado como infractora de la Constitución con arreglo a las leyes", dice el artículo V del capítulo III del nuevo Reglamento de la Regencia de 8 de abril de 1813. Por ello, también caen bajo la esfera de la residencia estos supuestos.

Materia de la residencia. Determinar el objeto material del juicio de responsabilidad es punto de gran trascendencia. La doctrina moderna suele distinguir tres tipos de responsabilidad funcionaria: la civil, penal y la administrativa. Como se ha expuesto, la responsabilidad de los residenciados, según las leyes castellanas e indianas, era universal e ilimitadas, sobre todo. Incluso se comprende a una gama de sujetos mucho más extensa: a toda autoridad o empleado, de cualquier clase, a excepción únicamente de la persona sagrada del rey.

Respecto de la substanciación del juicio. Se abordarán dos aspectos, uno sobre algunas medidas preventivas o previas; y el otro, acerca de la distribución de competencias entre la justicia ordinaria (jueces, tribunales menores, y el supremo), tribunal especial de residencia (para conocer de las causas de los magistrados del supremo) las facultades del rey, y otras de las mismas Cortes.

1. Medidas precautorias. La primera de estas medidas es la suspensión automática, aunque provisional, del presunto responsable, por regla general: (sólo en casos menos graves debe instruirse el expediente, y luego acordarse la suspensión, o recomendar la efectúe el rey o la regencia, según el 253 y 336 de la Constitución). Y se causa desafuero, como previene el 28 del Reglamento de 10 de octubre de 1813. "…se ha de suspender de sus funciones a los individuos o corporaciones a quienes mande formar causa… Deben por el mismo hecho, quedar suspensos en el ejercicio de sus empleos", como se lee en la Orden de 30 de marzo de 1813, menos conocida. Véase asimismo el artículo VIII del capítulo II del Decreto de 24 de marzo de 1813, además de los correspondientes de la constitución, respecto de los magistrados, jueces y las diputaciones provinciales.

Una segunda providencia previa, es la de la declaración de si hay lugar o no a la formación de causa de responsabilidad. Respecto a los magistrados y jueces, corresponde la declaración al superior inmediato, sólo para los del supremo, toca a las Cortes; por lo que mira a los empleados públicos, se sigue parecida jerarquía, ya que serán acusados ante sus respectivos superiores, o ante el rey, o jueces competentes, cuya primera providencia será acordar la referida suspensión. Respecto de los regentes del reino, es competencia sólo de las Cortes; en cuanto a los secretarios del despacho, y diputaciones provinciales, corresponde indistintamente al rey, o regencia, o a las Cortes; finalmente, de los demás altos funcionarios (como consejeros, embajadores, ministros de la contaduría) corresponde al supremo de justicia, o al rey; una tercera medida precautoria esta dada por la obligación de preferir a cualquier otro asunto, los relativos a las infracciones.

Finalmente, conviene recordar aquí también, como principio general, el universal derecho de todo español para ocurrir en queja por infracción de constitución ante los tribunales ordinarios, ante el rey o directamente a las Cortes.

2. De la distribución de competencia. Además de las facultades encomendadas a las diversas autoridades, de que se mencionaron, en la instrucción de la causa, o declaración de haber o no lugar a su formación, el marco jurídico de la Constitución de Cádiz encomienda el conocimiento de las causas a las siguientes autoridades, según la naturaleza de los supuestos.

Primero, de las de los magistrados del supremo de justicia, conocerá un tribunal especial (de residencia), nombrado por las Cortes: "en estas causas habrá lugar a súplica, pero no recurso de nulidad" puntualizada el Decreto de 24 de marzo de 1813.

Segundo, el supremo conocerá de las instruidas contra los magistrados de las audiencias, y demás tribunales especiales superiores; de la de los regentes, secretarios del despacho y demás altos funcionarios; de las de los individuos de las diputaciones; se admite la súplica y recurso de nulidad ante sala distinta del mismo tribunal supremo.

Tercero, mientras que las audiencias conocerán de las causas incoadas contra los jueces inferiores; se admite la pública y recurso de nulidad, "como en los negocios comunes…"

Cuatro, de las causas de los demás empleados conocerán los tribunales ordinarios competentes: se admite el recurso ante el tribunal o juez superior.

Los efectos de la residencia. En cuanto a los efectos, que produce la declaración de haber lugar a formación de causa, y en su caso, la resolución definitiva, se pueden distinguir dos clases: anulatorios de los actos contrarios al orden constitucional, y efectos de responsabilidad, propiamente tal.

Aunque no lo dijera ningún precepto de modo terminante, ni en la Constitución de Cádiz, ni en la mexicana de 1824, es obvio que todo acto contrario a la constitución y a las leyes es nulo de pleno derecho, y no hace falta que se declare en ningún sitio.

La Constitución de Cádiz si habla de la nulidad de estos actos en la doctrina del juramento. Sin embargo, léase, por vía de ejemplo, el juramento que debe prestar el rey, según el 173:

…juro por Dios y los santos evangelios…que guardaré y haré guardar la Constitución Política y leyes de la Monarquía española…, y la respetaré sobre todo la libertad política de la Nación, y la personal de cada individuo ; y si en lo que he jurado, o por parte de ello, lo contrario hiciere, no debe ser obedecido ; antes aquello en que contraviniere, será nulo y de ningún valor…

Los efectos estrictamente de responsabilidad se desglosan, a su vez, en varias especies. Ante todo, se convierte en definitiva la suspensión provisional en el cargo. Además recaerá sobre el responsable la inhabilitación, casi siempre absoluta, para el desempeño de cargos públicos.

Otro tipo de infracciones acarrean responsabilidad civil y o responsabilidad estrictamente penal. Veamos algunos ejemplos de esta última.

En primer lugar, puede entrañar la pena misma de muerte; la de destierro, como sucede con los delitos más graves calificados como de "Conspiradores".

Otros delitos por infracción llevan aparejadas penas pecuniarias, y otra de tipo meramente correccional administrativo, como las reseñas en los artículos 5, 6, 7, 8, 9, 10, etc., del Reglamento de 30 de octubre de 1813.

Finalmente los que tipifican la infracción formal de la constitución o leyes, o quebrantamiento de las normas que arreglan el proceso; o los que lesionan derechos particularmente el de la libertad individual, acarrean penas o faltas diversas, según la gravedad. Verbigracia, se califica de prevaricador a los jueces que a sabiendas juzgan contra derecho, por efecto o desafecto hacia alguno de los litigantes; y si es por soborno o cohecho, será además tachado de infame; pierde el empleo de por sí, si obra con desidia habitual, o es de conocida ineptitud, sin contar otras responsabilidades en que pudiera incurrir. Se pena el descuido, o cuando el fallo lesiona ley expresa de las que arreglan el proceso, etc.

Como puede observarse la idea de sujetar a responsabilidad a toda autoridad y empleado público es muy firme y penetra a lo largo y ancho de la Constitución y disposiciones complementarias expedidas por las Cortes de Cádiz. Claro está, el juicio de residencia a sufrido una profunda adecuación, con la finalidad de ponerlo al servicio de la protección del orden legal y de los derechos de la persona. Se aprecia, en suma, que la adecuación es compleja, y que al tiempo que se reconoce y se recoge la residencia tradicional (encomendada al Tribunal Supremo) también se le adopta para hacer efectiva la responsabilidad en otros muchos supuestos, tal como ha quedado patente al ir repasando, en páginas anteriores, su constitucionalización. De manera que podemos hablar de un verdadero sistema de residencia o de responsabilidad. Los dos términos son sinónimos y complementarios, son una misma realidad.

Ahora bien, lo más importante del caso es la comprobación de que este mismo esquema de constitucionalización de la residencia o de juicio de responsabilidad, pasa casi textualmente, no sólo a la Constitución mexicana de 1824, sino inclusive a cada una de las constituciones de los estados de la misma unión mexicana.

Con frecuencia, la doctrina moderna ha polarizado y esquematizado en exceso nuestro modelo constitucional sobre si se asemeja o se aparta del modelo parlamentarista o presidencialista. Y esta esquematización cerebral no siempre es adecuada a la realidad histórica, por fría y por falta de imaginación. Es decir, puede tener el grave inconveniente de querer aplicar a México, a veces hasta de imponer como una camisa de fuerza, ciertas prerrogativas doctrinalmente puras e inobjetables del presidencialismo norteamericano, cuando no se usa el esquema también doctrinalmente, puro del parlamentarismo para mostrar cómo el caso mexicano no es un régimen parlamentario.

Tales disposiciones carecerían de trascendencia, si no fuera porque con esta manera de estudiar nuestro constitucionalismo se distorsiona totalmente la materia de la responsabilidad: se malinterpreta, por ejemplo, el principio del refrendo ministerial de los actos del presente, refrendo que, en el texto gaditano de 1812, así como en lo textos mexicanos de 1824 hasta el vigente de 1917, nada más obedece a una idea de responsabilidad; se malinterpreta la función de las Cortes (en la Constitución de 1812) o del Congreso mexicano (Constitución de 1824, 1857 hasta 1917), destinada a proteger el orden construido y los derechos de los particulares mediante el conocimiento y estudio de la infracción a al Constitución, mediante la resolución de las quejas presentadas ante dicha asamblea de representantes por los motivos referidos, mediante su participación, declarando si ha o no lugar a formación de causa en los expedientes de responsabilidad, etc.; se malinterpreta la idea del juicio político, que en México jamás existió hasta la reforma desafortunada de 1983; y, en fin, se malinterpreta el juicio por excelencia protector de la constitucionalidad: el amparo, el cual nace justamente desde dentro de esta tradición residencialista, como juicio de amparo y de responsabilidad.

La malinterpretación de toda esta materia constitucional, junto con el olvido por parte de la justicia de la Unión de amparar y consignar, como decían sus resoluciones durante el siglo pasado, ha hecho absolutamente inoperante dicho sistema de responsabilidad; ha creado una costumbre de impunidad absoluta respecto a los más graves actos de violación de la constitución, de las leyes, en perjuicio de los derechos y libertades del particular. La malinterpretación es tan grave y tan honda que parece natural, que ha parecido y sigue pareciendo natural el no castigar a la autoridad que, quebrantando la Constitución, se ensaña contra los derechos y libertad de la persona (detenciones arbitrarias, violación del domicilio, azotes, o malos tratamientos contra las personas hasta producirles inclusive la muerte); o el castigar como expresa la última y nefasta reforma de 1983, con la sola destitución e inhabilitación a los altos servidores públicos que violan grave y sistemáticamente las garantías constitucionales.

Ante esta tendencia cerebralista -que interpreta los preceptos constitucionales con mayor frecuencia y gusto comparándolo con exigencias ortodoxas o heterodoxas de otros patrones en vez de hacerlo en el contexto histórico, doctrinal, social y político en que fueron creados y discutidos- yo he querido resaltar esta tradición histórica de la residencia, que permite explicar, pienso que en mejores términos, el sistema de la responsabilidad de los actuales servidores públicos, llegando inclusive a afirmar la actual vigencia de no pocas de estas disposiciones jurídicas tradicionales, como sucede con las leyes sobre visita de cárceles, leyes sobre peculado y defraudación de los servidores públicos y la propia ley de 24 de marzo de 1813, ya que jamas se han derogado y se dispuso originalmente su vigencia para completar los preceptos constitucionales.

CAPITULO II

ANÁLISIS JURÍDICO DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

El marco jurídico correspondiente a la responsabilidad de los servidores públicos que origina en última instancia la procedencia del juicio político, está conformado por cuatro ordenamientos fundamentales de carácter federal: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos y el Código Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda la República en Materia del Fuero Federal, los cuáles se analizan en el presente capítulo.

1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

El establecimiento de un régimen adecuado de responsabilidades de los servidores públicos ha sido un interés constante de todo sistema democrático constitucional y una de las características esenciales de todo Estado de derecho. La aspiración de los mexicanos en este sentido se ha reflejado, con mayor o menor acierto, en todos y cada uno de los documentos constitucionales que, desde nuestra lucha por la independencia, nos han regido.

A continuación se analiza el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982, por el cual se reformaron y adicionaron diversos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fundamentalmente, el título IV (artículos 108 al 114), así como los demás artículos relacionados con el mismo (es decir, 22; 73, fracción VI base 4a.; 74, fracción V; 76, fracción VII; 94, 97, 127 y 134).

Como se sabe, el anterior decreto, junto con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la reforma al título décimo del Código Penal, y la relativa al llamado "daño moral" del Código Civil así como la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, pretendieron proporcionar el marco jurídico apropiado para la "renovación moral de la sociedad", postulada por el licenciado Miguel de la Madrid durante su campaña como candidato a la presidencia y cuya principal finalidad era proscribir la corrupción que había caracterizado al sistema político mexicano.

En términos generales, se puede afirmar que las adiciones, precisiones y supresiones realizadas por el constituyente permanente en diciembre de 1982 no justifican de manera alguna la modificación de todo un título de nuestra Constitución federal que se había conservado, casi sin variación, durante sesenta y cinco años. Las reformas adoptadas, si bien denotan una mejor técnica jurídica en su redacción, no afectaron la esencia; en realidad, son pocos los aspectos novedosos o los cambios trascendentales; el texto vigente conserva el sistema anterior (que, con ciertas salvedades, era satisfactorio) y, frecuentemente, sólo cambia la terminología.

Aun cuando el texto anterior, en diversos aspectos, era deficiente y confuso, en buena medida se hubiera podido subsanar a través de la interpretación constitucional por los órganos jurídico-aplicadores, sin multiplicar innecesariamente las reformas a la Constitución.

Es claro que el texto original de la Constitución de 1917 mismo que había seguido básicamente lo dispuesto por la Constitución de 1857 y, sobre todo, por las reformas de 1874 a la misma, particularmente con la reiterada y confusa mención de los mal llamados "delitos o faltas oficiales" relativos a los actos u omisiones que pudieran redundar en perjuicio de los intereses públicos y del buen despacho, así como por la ineficaz intervención que se le dio al jurado popular para el conocimiento de ciertos de esos supuesto "delitos", originó que los miembros del Congreso de la Unión, consciente o inconscientemente, al crear tardíamente la Ley de Responsabilidades de 1940, reglamentaria del referido título IV constitucional, pretendieran regular omnicomprensivamente no sólo las infracciones políticas o administrativas de los funcionarios públicos, sino también los delitos propiamente penales que éstos pudieran cometer, razón por la cual los congresistas derogaron el título correspondiente a la responsabilidad de los funcionarios públicos por delitos cometidos durante el encargo y que se contenía en el Código Penal de 1931, pero propiciando así la impunidad de varias conductas de éstos anteriormente típicas; esta grave situación, como se sabe, no se solucionó con la Ley de Responsabilidades de 1979, ya que esta última, en lugar de restablecer la vigencia del respectivo título del Código Penal, de manera inexplicable abrogó lisa y llanamente la Ley de Responsabilidades de 1940, convalidando la impunidad de los funcionarios y empleados públicos y, consecuentemente, fomentando la corrupción, en nuestro sistema.

Era urgente, pues, reformar el régimen de responsabilidades de los servidores públicos; en particular, la Ley de 1979 que, en vez de sancionar a prevaricadores, corruptos e incompetentes, había operado, se ha dicho, prácticamente como una ley de amnistía; pero para ello no era necesario derogar todo el título IV de la Constitución. En realidad, estas deficiencias no deben ser del todo atribuidas al constituyente originario, sino al poco cuidado del legislador ordinario. En realidad, las mismas se hubieran evitado si este último hubiera atendido, por ejemplo, al criterio sustentado al respecto por la Suprema Corte de Justicia desde 1929 y que, con ciertos matices, reiteró con posterioridad.

Ahora bien, tomando en cuenta que, a pesar de lo anterior, se reformó integralmente el título IV constitucional, se puede afirmar que, si bien contiene varios avances técnicos en relación con el texto original, aún adolece de ciertas deficiencias, algunas de las más relevantes me permitiré señalarlas en el desarrollo de este trabajo.

La primera "novedad" que surge con las reformas vigentes corresponde a la denominación del título IV; en efecto, en lugar de referirse a "las responsabilidades de los funcionarios públicos", ahora se alude a "las responsabilidades de los servidores públicos", a efecto de "establecer -dice la exposición de motivos- la naturaleza del servicio a la sociedad que compara su empleo, cargo o comisión".

Esta modalidad, establecida para el ámbito federal, conforme a lo prescrito por el último párrafo del artículo 108 en vigor deberá adoptarse también por las constituciones de los estados de la República, las cuales precisarán "el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios", para cuyo efecto las entidades federativas contaron con el plazo de un año, en los términos del artículo 2°. Transitorio del decreto constitucional respectivo.

Es claro que resulta deseable que esta nueva denominación contribuya no sólo a desterrar la común prepotencia y negligencia con que se han conducido innumerables servidores públicos de cualquier nivel, sino a hacer conciencia en la propia comunidad sobre la función de servicio que los mismos desempeñan y la conveniencia de exigirles el estricto cumplimiento de sus obligaciones, así como el correspondiente respeto a los derechos e intereses de los gobiernos.

A diferencia del texto constitucional anterior -primordialmente se refería a la responsabilidad de los llamados "altos funcionarios de la Federación" y su artículo 111 sólo encargaba al Congreso de la Unión la expedición de una ley de responsabilidades de todos los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito Federal- el artículo 108 vigente incluye, en forma reiterativa, como sujetos a las responsabilidades previstas por el título IV: "a los representantes de elección popular, a los miembros de los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y, en general a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal". De este modo, atendiendo al principio de igualdad ante la ley, se pretendió establecer la responsabilidad a nivel constitucional de todos los servidores públicos, "independientemente de su jerarquía, rango, origen o lugar de su empleo, cargo o comisión".

Sin embargo, cabe advertir que, por una parte, el constituyente permanente omitió incluir como servidores públicos a los trabajadores y empleados de los órganos legislativo y judicial; por la otra y atendiendo a lo dispuesto por el artículo primero de la Ley Orgánica de la Administración centralizada y paraestatal, comprendiendo en esta última tanto a los organismos descentralizados como a las empresas de participación estatal, por lo que a pesar de los distintos principios jurídicos y económicos que rigen a las empresas públicas, sus trabajadores también se consideran servidores públicos y sujetos al régimen constitucional de responsabilidades.

Según los términos expresados del régimen constitucional vigente, no se considera como servidor público, por ejemplo, al titular de la Contaduría Mayor de Hacienda -esto es, al titular del órgano técnico dependiente de la Cámara de Diputados y encargado de revisar la cuenta pública anual del gobierno federal y del Departamento del Distrito Federal- e incluso, dentro de tal concepto pueden quedar comprendidos los particulares que formen parte de comisiones, comités, asociados o juntas, cuyas tareas sean básicamente las de colaborar con los órganos estatales propiamente dichos en el desempeño de sus funciones. Así pues, será necesario que a través de una interpretación constitucional idónea por los órganos competentes se precisen los alcances de este título y se establezcan los criterios apropiados para determinar quiénes deben ser considerados como servidores públicos de la federación o del Distrito Federal.

Por otra parte, además de los gobernadores de los estados y los diputados a las legislaturas locales -ya contemplados por el texto anterior- el actual artículo 108 señala a los magistrados de los tribunales superiores de justicia locales como "responsables por violaciones a esta constitución y a las leyes federales", agregando en forma redundante "así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales".

Como se observa, el texto constitucional no considera expresamente sujetos de responsabilidades federales a los presidentes municipales, ni a las demás autoridades de los ayuntamientos. Sin embargo, hay que recordar que el artículo 2° de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos señala como sujetos a la misma, además de los mencionados en el artículo 108 constitucional, a "todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales", con lo cual pudieran quedar comprendidos en ella no sólo dichas autoridades municipales sino infinidad de personas, incluso particulares. Es claro que esto último resulta inconveniente, por lo que será necesario que, en su oportunidad, los tribunales federales precisen la constitucionalidad y el auténtico alcance de tal disposición.

El artículo 109 en vigor establece, los lineamientos generales a los que deben ajustarse el Congreso de la Unión y las legislaturas locales, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, al expedir las leyes sobre responsabilidad de los servidores públicos, deslindando con claridad las diversas clases que se pueden presentar; es decir, según se trate de responsabilidades políticas, penales o administrativas, en tanto que el artículo 111 vigente alude a la responsabilidad civil de los servidores públicos. Cabe señalar que cada uno separados y distintos, prevé sanciones diferentes y los órganos encargados de adjudicarlas también varían según el tipo de responsabilidad.

El párrafo sexto del artículo 109 constitucional señala que "los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas -políticas, penales o administrativas- se desarrollarán autónomamente"; agregando en forma reiterativa a lo dispuesto por el artículo 23 constitucional, que "no podrán imponerse por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza". De lo que antecede se desprende que, si bien no se puede duplicar un mismo tipo de responsabilidad por una sola conducta, no hay impedimento alguno para que esta última origine dos o más tipos de responsabilidad; esto es, se puede dar el caso de que una misma conducta acarree una sanción política o administrativa como una penal e, incluso, civil.

Convienen aquí advertir que, con respecto a los gobernadores de los estados y los diputados y magistrados judiciales locales, éstos podrían ser sujetos no sólo de responsabilidad política, penal y civil de carácter federal sino, además, una vez que la legislatura local expidiera la respectiva ley de responsabilidades de servidores públicos, podrían incurrir a través de otras conductas en responsabilidad política o administrativa, a la vez que penal y civil de carácter local.

El último párrafo del mismo artículo 109, por su parte, establece expresamente: "Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo". Cabe advertir que el antiguo artículo 111 también concedía acción popular para denunciar ante la Cámara de Diputados delitos comunes u oficiales cometidos por los altos funcionarios de la Federación, pero carecía del calificativo "bajo su más estricta responsabilidad", lo cual francamente, si bien tiende a eliminar las denuncias anónimas o apócrifas, también puede tener un efecto negativo en el sentido de intimidar a los ciudadanos para que se abstengan de denunciar los abusos de los servidores públicos por temor a incurrir en alguna responsabilidad penal o civil, ante las eventuales faltas procesales y las dificultades probatorias, lo cual resulta lamentable.

Responsabilidad política

La fracción I del artículo 109 constitucional establece la procedencia del juicio político para aquellos servidores públicos de "alta jerarquía" (si bien se cuida de no utilizar esta expresión) señalados en el artículo 110, "cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho", correspondiendo a la ley reglamentaria del título cuarto establecer las causales respectivas. El segundo párrafo de esta fracción reitera lo previsto en forma general por el artículo 6o. constitucional, y de manera particular para los diputados y senadores federales por el artículo 61 del mismo ordenamiento, al proscribir la procedencia del "juicio político por la mera expresión de ideas".

El nuevo artículo 110 constitucional, por su parte, regula los sujetos, sanciones y substanciación del juicio político. El párrafo tercero establece precisamente las sanciones, las cuales continúan consistiendo en la destitución y en la prohibición de volver a desempeñar cualquier otra función, empleo, cargo o comisión en el servicio público (desde uno hasta veinte años, según lo dispuesto por el artículo 8o. de la ley reglamentaria). Los párrafos siguientes del propio artículo 110 regulan el procedimiento que también sigue siendo, básicamente, el mismo: Acusación de la Cámara de Diputados -previa substanciación del procedimiento, con audiencia del inculpado, y declaración de la mayoría absoluta de sus miembros presentes- ante la Cámara de Senadores que, erigida en jurado de sentencia, resolvería a través de las dos terceras partes de los miembros presentes; la diferencia es que, acertadamente, las nuevas disposiciones establecen que las declaraciones y resoluciones respectivas serán tomadas sólo por los miembros presentes, mientras que antes se computaba como si los ausentes votaran en contra de la acusación o, en su caso, condena del enjuiciado. Por otra parte, las declaraciones o resoluciones de ambas cámaras siguen considerándose inatacables; cabe advertir, sin embargo, la procedencia del juicio de amparo en caso de no satisfacerse los presupuestos constitucionales.

Asimismo, el artículo 114 vigente establece que el juicio político sólo podrá iniciarse durante el periodo del encargo y dentro de un año después, no pudiendo exceder la substanciación del procedimiento de un año.

Es necesario advertir que aquí se utiliza la expresión "responsabilidad política" como aquella que puede atribuirse a un servidor público de alta jerarquía como consecuencia de un juicio político seguido por presuntas infracciones graves de carácter político, con independencia de que las mismas configuren o no algún delito sancionado por la legislación penal común; como se apuntó, la sanción en el juicio político se concreta a la destitución e inhabilitación del servidor público responsable políticamente y sólo en el caso de que la infracción política tipifique también algún delito se requerirá, entonces, que la presunta responsabilidad penal del servidor público, una vez removido del cargo, se sustancia ante los tribunales ordinarios.

Las infracciones de carácter político, pues, se refieren a aquellos actos u omisiones de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones y que redundan en perjuicio de los intereses público fundamentales o de su bien despacho, los cuales se encuentran previstos por el artículo 7o. de la ley reglamentaria y, a diferencia de la precisión y objetividad de los tipos que es peculiar al derecho penal, las causas del juicio político se caracterizan por su vaguedad, cuya tipificación depende en buena medida de los criterios imperantes entre los miembros de las cámaras.

De este modo, el juicio político se presenta como un instrumento para remover a los servidores públicos de alta jerarquía (ya sea por incompetencia, negligencia, arbitrariedad, deshonestidad, etc.), pero sin entregar a un órgano político, como necesariamente es el Congreso, la potestad para privarlo del patrimonio o de la libertad, función esta última que exige la imparcialidad de un juez en sentido estricto, para evitar los excesos de la pasión política.

La fracción II del artículo 109 se refiere a la responsabilidad penal de los servidores públicos por la comisión de delitos, la cual debe perseguirse y sancionarse en los términos de la legislación penal común, ya sea federal o local; de este modo, se derogó atinadamente el juicio por jurado popular que el antiguo artículo 111 preveía para los llamados delitos oficiales y que, en la práctica, por lo general concluía con la absolución del procesado por dicho jurado, atendiendo a "razones de equidad", pues se estimaba que sólo se procedía en contra de carteros y mecanógrafas en tanto se dejaba impunes a los funcionarios de mayor jerarquía.

A efecto de superar la presunta inconstitucionalidad de la privación de la propiedad prevista para el enriquecimiento inexplicable por las anteriores leyes sobre responsabilidad de los funcionarios públicos, el penúltimo terminará los casos y circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causas de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, aumenten sustancialmente su patrimonio sin que puedan justificar su procedencia lícita; disponiendo que, lo anterior, además de las penas que correspondan, se sancionará con el decomiso y con la privación de la propiedad sobre dichos bienes, para cuyo efecto se reformó también el artículo 22 constitucional. Los dos últimos párrafos del artículo 111 vigente, por su parte, establecen ciertas características de las sanciones económicas para el caso de delitos patrimoniales cometidos por servidores públicos; estos preceptos, estrictamente, están fuera de lugar pues no corresponden a disposiciones materialmente constitucionales.

Ahora bien, a efecto de proteger la función constitucional desempeñada por ciertos servidores públicos, con respecto de posibles agresiones de las demás ramas de gobierno, el artículo 111 en vigor conserva y amplía la institución de la inmunidad procesal de ellos -antiguamente llamada en forma equívoca "fuero constitucional" y que, después de haber sido severamente criticada, ahora es denominada, eufemísticamente, "declaración de procedencia", pero cuyo significado y alcance jurídicos siguen siendo exactamente los mismos-; para evitar los abusos que tal inmunidad ha propiciado en la práctica, hubiera sido conveniente limitarla un tanto, por lo menos, en cuanto que no operara en caso de delitos flagrantes, tal y como ocurre en otros sistemas jurídicos.

Sin embargo, esto no fue así sino que, incluso, se aumentaron los sujetos respecto de los cuales no se puede proceder en su contra por los delitos que hayan cometido durante el encargo, sin previa declaración de procedencia por mayoría absoluta de los miembros presentes de la Cámara de Diputados; así, además de los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado y el procurador general de la República, el artículo 111 vigente extiende esta prerrogativa a los jefes de departamento administrativo, al jefe del departamento del Distrito Federal y al procurador general de justicia del Distrito Federal. Por otra parte, no deja de llamar la atención que, en todo caso, no se haya otorgado la inmunidad procesal respectiva a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, pero sí se les haya concedido, como se verá, a sus equivalentes en los diversos estados de la República.

A los anteriores cabe agregar, por supuesto, al presidente de la República que, durante el tiempo de su encargo y en forma similar a lo dispuesto por el texto anterior, los párrafos segundo del artículo 108 y cuarto del 111 en vigor establecen que sólo podrá ser acusado por al Cámara de Diputados por traición a la patria y delitos graves del orden común, debiendo resolver la Cámara de Senadores con base en la legislación penal aplicable. De esta manera y a pesar de que la doctrina ha insistido sobre la necesidad de que se defina lo que debe entenderse por "delitos graves del orden común", e incluso, ha propuesto soluciones, el constituyente permanente hizo caso omiso y persiste la laguna respectiva; al respecto, parece aconsejable reanudar la tradición interrumpida en 1857 y especificar concretamente en la Constitución los delitos por los que puede ser acusado el presidente durante el tiempo de su encargo.

Es necesario advertir que la disposición mencionada en el párrafo anterior no consagra la impunidad del presidente de la República respecto de los demás delitos sino, sencillamente, establece la inmunidad temporal del mismo durante el periodo del encargo para proteger así la buena marcha de sus funciones; una vez concluidas éstas, es claro que se puede proceder penalmente en su contra, ante los tribunales competentes, por cualquier delito que haya cometido. En realidad, la única inmunidad absoluta prevista por nuestro régimen constitucional se concreta a las opiniones que manifiesten los diputados y senadores en el desempeño de sus cargos, en beneficio de la libertad parlamentaria, pero incluso los mismos son en todo momento penalmente responsables por cualquier otra conducta típica, previa declaración de procedencia.

Asimismo, se establece la inmunidad procesal por delitos federales a los gobernadores de los estados, diputados locales y magistrados de los tribunales superiores locales- estos últimos no contemplados anteriormente-, con otra innovación:  "la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las legislaturas locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda", reservando así a las legislaturas locales la decisión última sobre la conveniencia o no de satisfacer el requisito de procedibilidad en contra de un funcionario estatal por un presunto delito federal.

Ahora bien, el artículo 112 en vigor establece que no se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando los servidores públicos correspondientes cometan algún delito durante el tiempo que se encuentren separados de su encargo (ya que lo que se protege es la función no al funcionario); pero sí necesaria en caso de que los mismos vuelvan a ocupar alguno de los nuestros protegidos con tal inmunidad.

Responsabilidad administrativa

La fracción III del artículo 109 vigente contempla la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, la cual no estaba antes prevista constitucionalmente, procediendo por "aquellos actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones"; es claro que, aun cuando no se precise, la "lealtad" que demanda dicha fracción se refiere hacia las instituciones jurídicas del Estado, mas no hacia determinado funcionario, grupo o partido político.

El artículo 113, por su parte, establece que las causas de responsabilidad administrativa, las sanciones respectivas, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas se determinarán por las leyes sobre responsabilidades de los servidores públicos, previendo igualmente que entre tales sanciones se contemplarán la suspensión, destitución e inhabilitación, así como las sanciones económicas, las cuales deberá fijarse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones; pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

Conviene aquí aludir a la facultad conferida al poder judicial federal, conforme a la fracción XVI del artículo 107 constitucional, para separar de su cargo a la autoridad responsable en un juicio de amparo y consignarla ante el juez de distrito correspondiente, cuando, una vez concedido el amparo, insista en ejecutar el acto reclamado o pretenda eludir la sentencia respectiva; como se observa, independientemente del delito que se configure, la sanción consistente en la separación del cargo para estos casos se equipara a la prevista en ocasiones para la responsabilidad administrativa de los servidores públicos e incluso, puede aplicarse a aquellos de alta jerarquía sujetos a juicio político, habiéndose llegado a presentar en la práctica esta última posibilidad.

Por otra parte, el cuarto párrafo del artículo 63 constitucional establece que incurrirán en responsabilidad los diputados o senadores electos que, sin causa justificada a juicio de la cámara respectiva, no se presenten a desempeñar el cargo dentro de los treinta días siguientes a la apertura de sesiones.

Responsabilidad civil

El antepenúltimo párrafo del artículo 111 en vigor, de manera similar al artículo 114 anterior, sencillamente establece que "en demandas el orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia".

Es claro que la responsabilidad civil de los servidores públicos no se contrae a sus actos en tanto particulares, sino también a todos aquellos actos en el desempeño de su cargo, o con motivo del mismo, que dolosa o culposamente causen algún daño al propio Estado o a los particulares, con la obligación reparatoria o indemnización correspondiente. Sin duda, el sistema mexicano vigente de responsabilidad civil de los servidores públicos y la mera responsabilidad subsidiaria del Estado, debe complementarse de tal manera que se haga más operativo y eficiente.

2. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

Existen muchas definiciones y conceptos de lo que debe entenderse como fiscalización; sin embargo, se hará una interpretación de lo que diccionarios y textos sobre la materia han considerado como tal, incorporándole la esencia de lo que la función misma maneja y opera en la realidad:

Es la acción por medio de la cual se evalúan y revisan las acciones de gobierno considerando su veracidad, razonabilidad y el apego a la ley.

Si se trata de analizar el fondo y contenido de lo que esta simple definición considera, se encuentra que cubre, en términos generales, todos los aspectos importantes de lo que es la función de fiscalización, como se entiende y conoce en México:

• Motiva una acción, es decir, el hecho o ejecutar una serie de movimientos, ejercicios o trabajos.
• Evaluar y revisar. Para que existan estas acciones debe suponerse la existencia de documentación, información, bienes, derechos y obligaciones, cualesquiera que sea su naturaleza, así como sistemas y mecanismos por medio de los causes se realizan las cosas, ya que estas acciones o pueden ejercitarse si no hay existencia física y material de algo que pueda traducirse en documento gráficos.
• La evaluación y revisión pueden llevarse a efecto principalmente a través de las siguientes formas:
• Estudio, análisis y evaluación de documentos e informes.
• Estudio, análisis y evaluación de sistemas, mecanismo y procedimientos.
• Estudio, análisis y evaluación de hechos y operaciones.
• Acciones de gobierno. Debiendo entenderse como tales, aquellas actividades que el representante de una nación ejecuta en razón de su existencia y que pueden resumirse en:

• Obtención de ingresos y recursos necesarios para hacer frente a sus funciones.
• Administración y ejercicio o gasto de dichos recursos, aplicándolo en forma congruente y eficiente a la prestación de servicios y apoyos a la comunidad que representa.
• Administración de bienes y recursos propiedad de la nación.

• Veracidad y razonabilidad. Estos conceptos representan los requisitos mínimos que deben atenderse en las acciones de gobierno y comprenden la autenticidad, eficiencia y eficacia.
• Apego a la Ley. Al respecto conviene destacar que en todo gobierno los requisitos, mecanismo, instrucciones, mandatos y controles, se encuentran plasmados y contenidos en una normatividad que abarca leyes, reglamentos, decretos y acuerdos de carácter general y particular, los que se complementan con ordenamientos expedidos en forma interna por todos los órganos que integran el Gobierno Federal y que en conjunto surgen con apoyo en el máximo ordenamiento de nuestro país: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Interpretada y entendida de esta forma la fiscalización, se ha dejado al final el estudio de los ejecutores de la fiscalización o fiscalizadores.

En México se puede definir la existencia de tres niveles de fiscalización del Gobierno Federal que se dan por dependencias y se cometan en lo individual en capítulos posteriores. Enseguida se exponen, en términos generales, las características de cada uno:

1. La fiscalización que se da por el Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, se realiza por el órgano técnico de la H. Cámara de Diputados, llamado Contaduría Mayor de Hacienda. Podría decirse que este nivel de fiscalización es equiparable a una auditoria externa al Poder Ejecutivo.

La función primordial de la Contaduría Mayor de Hacienda es revisar las cuentas públicas que por ley presenta el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo; en consecuencia, comprende toda la Administración Pública Federal tanto la que se conoce como centralizada (Secretarías de Estado y Departamento del Distrito Federal) y la paraestatal (sociedades con participación mayoritaria o minoritaria, organismos descentralizados y fideicomisos), así como los poderes Legislativo y Judicial.

El hecho de que la revisión practicada por la Contaduría Mayor de Hacienda se realiza sobre la información contenida en cuentas públicas, implica que se efectúe sobre hechos pasados, por lo que puede decirse que es una revisión a posteriori.

2. La fiscalización que se da dentro del Poder Ejecutivo, se realiza en forma directa por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y se apoya en las contralorías internas ubicadas en la mayoría de las entidades y dependencias del Gobierno Federal. En este caso podría decirse que este nivel de fiscalización es equiparable a una auditoria interna del Poder Ejecutivo.

La función principal de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación es revisar y ejercer control sobre las aciones que realizan las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal tanto centralizada como paraestatal, vigilando la actuación de los funcionarios y empleados que la integran.

La revisión que lleva a cabo la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo de la Federación pudiera considerarse como duplicatoria de las que lleva a efecto la Contaduría Mayor de Hacienda; sin embargo, esto no se da en virtud de que:

• Las acciones realizadas por el Gobierno Federal son de tal magnitud, que las dos instituciones no pueden abarcar la revisión total de las mismas.
• Los objetivos de revisión son diferentes.
• Los momentos de revisión también son diferentes; la Contaduría realiza sus intervenciones a posteriori y la SECODAM, independientemente de que puede intervenir a posteriori, tiene facultad y oportunidad de intervenir en forma concomitante a la realización de las acciones de gobierno.

3. La fiscalización que se da por el Poder Ejecutivo a través de diversas dependencias y entidades sobre contribuyentes u obligados al pago de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, así como también terceros obligados al cumplimiento de disposiciones legales.

Con respecto a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dispone como parte de sus atribuciones las siguientes:

"I. Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental. Inspeccionar el ejercicio del gasto público federal, y su congruencia con los presupuestos de egresos;

7. Realizar, por sí o a solicitud de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o de la coordinadora del sector correspondiente, auditorías y evaluación a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas;
1. Inspeccionar y vigilar, directamente o a través de los órganos de control, que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal cumplan con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones de personal, contratación de adquisiciones, arrendamientos, servicios y ejecución de obra pública, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos materiales de la Administración Pública Federal.

XIV. Informar periódicamente al Ejecutivo Federal, sobre el resultado de la evaluación respecto de la gestión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como de aquellas que hayan sido objeto de fiscalización, e informar a las autoridades competentes, cuando proceda del resultado de tales intervenciones y, en su caso, dictar las acciones que deban desarrollarse para corregir las irregularidades detectadas.

15. Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores públicos de la Administración Pública Federal, y verificar su contenido mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con las disposiciones aplicables;
16. Atender las quejas e inconformidades que presenten los particulares con motivo de convenios o contratos que celebren con las dependencias y entidades de la Administración Pública federal; salvo los casos en que otras leyes establezcan procedimientos de impugnación diferentes.
17. Conocer e investigar las conductas de los servidores públicos, que puedan constituir responsabilidades administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos de ley y, en su caso, presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público, prestándose para tal efecto la colaboración que le fuere requerida."

3. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1982 y ha sido modificada por últimas veces mediante decretos publicados los días 10 de enero de 1994 y 12 de diciembre de 1995.

La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) señala en su artículo primero que tiene por objeto reglamentar el título cuarto constitucional en materia de:

"I. Los sujetos de responsabilidad en el servicio público;

2. Las obligaciones en el servicio público;
1. Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público, así como las que se deban resolver mediante juicio político;
2. Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar dichas sanciones;
3. Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia del procesamiento penal de los servidores públicos que gozan de fuero, y
4. El registro patrimonial de los servidores públicos.

Son sujetos de la ley, los servidores públicos mencionados en el párrafo primero y tercero del artículo 108 constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales.

La ley dispone que las autoridades competentes para aplicar la presente ley serán:

1. Las Cámaras de Senadores y Diputados al Congreso de la Unión;

I.bis. La Asamblea de Representantes del Distrito Federal.

2. La Secretaría de la Contraloría General de la Federación;
1. Las dependencias del Ejecutivo Federal;
2. El Departamento del Distrito Federal;
3. La Suprema Corte de Justicia de la Nación;
4. El Consejo de la Judicatura del Distrito Federal;
5. El Tribunal Fiscal de la Federación;
6. Los tribunales de trabajo, en los términos de la legislación respectiva;
7. Los demás órganos jurisdiccionales que determinen las leyes."

Por otro lado, cuando los actos u omisiones materia de las acusaciones queden comprendidos en más de uno de los casos sujetos a sanción y previstos en el artículo 109 Constitucional, los procedimientos respectivos se desarrollarán en forma autónoma e independiente según su naturaleza y por la vía procesal que corresponda, debiendo las autoridades a que alude el artículo anterior turnar las denuncias a quien deba conocer de ellas. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta, sanciones de la misma naturaleza.

La LFRSP esta estructurada en cuatro títulos con sus respectivos capítulos de la siguiente forma:

• Título Primero.

Capítulo Unico. Disposiciones Generales.

• Título Segundo. Procedimientos ante el Congreso de la Unión en materia de juicio político y declaración de procedencia.

Capítulo I. Sujetos, causas de juicio político y sanciones.

Capítulo II. Procedimiento en el Juicio político.

Capítulo III. Procedimiento de la Declaración de Procedencia.

Capítulo IV. Disposiciones Comunes a los Capítulos I y II.

• Título Tercero. Responsabilidades Administrativas.

Capítulo I. Sujetos y obligaciones del Servidor Público.

Capítulo II. Sanciones administrativas y procedimientos para aplicarlas.

• Título Cuarto.

Capítulo Unico. Registro patrimonial de los servidores públicos.

Como puede observarse, la LFRSP incluye en su título segundo la reglamentación correspondiente al juicio político, materia de tesis, el cual será revisado y analizado en el capítulo IV de esta tesis.

4. CÓDIGO PENAL

Desde su promulgación en 1931 el Código Penal para el Distrito Federal ha sido objeto de numerosas reformas. En los primeros cincuenta años de su vigencia, esas reformas no se proponían alterar los principales fundamentos del Código. Esta última ha sido la tendencia, en cambio, a partir de 1983 y, sobre todo, a partir de la vasta serie de enmiendas introducidas a él en 1984.

Expresión importante de la campaña de renovación moral emprendida por el licenciado Miguel de la Madrid Hurtado, son las reformas introducidas al Código Penal para el Distrito Federal ley promulgada en el Diario Oficial de 5 de enero de 1983. Esas reformas recaen primordialmente en el título décimo del libro segundo, relativo a los delitos de los servidores públicos, como ahora se denomina y tangencialmente en los artículos 24, número 18, 30 fracción III, número 4, 85 y 90 número 1, letra e), todos del libro primero.

Las reformas al título décimo del libro segundo respondían básicamente al propósito de reforzar el derecho penal del servidor público en lo que de probidad o moralidad envuelve su misterio. Las reformas se encaminaron, pues, sobre todo, a reprimir acciones de corrupción no previstas y a modificar y enriquecer algunas de las ya existentes al respecto. Se trataba al mismo tiempo, de elevar la penalidad que acompañaba a los delitos de los servidores públicos.

Topográficamente por así decirlo, se utilizó el mismo articulado sin variar su numeración correlativa, introduciéndose alteraciones en la interna sistemática del título segundo para dar cabida a las nuevas figuras, que se multiplican en número apreciable. Esto ha generado, es cierto, algunas superposiciones conceptuales en el rótulo de varios capítulos, a cambio de transformar profundamente el contenido y alcance del conjunto.

Ese conjunto de tipos delictivos responsa con claridad a la concepción existente de la materia en las legislaciones penales del pasado siglo.

En ella el funcionario aparecía desvinculado del simple ciudadano y situado en una posición de preeminencia desde la cual podía incurrir en abusos de autoridad, ya respecto del público en general, ya respecto de sus subalternos; en irregularidades formales en relación al servicio público, y en atentados contra la integridad patrimonial de la administración.

Esa concepción, basada sobre otra realidad económica, no preveía la proyección que para el eventual comportamiento delictivo del servidor público podía tener su constante y obligado contacto con particulares, que a diario deben recurrir a una resolución del servidor público para llevar adelante sus iniciativas de orden económico.

Sobre el modelo de las reformas introducidas al artículo 108 de la Constitución, el artículo 212 del Código Penal, primero del título relativo a los servidores públicos, ofrece una indicación de quienes son tales, indicación de que carecía el Código. Ella vale tanto para este grupo de delitos cuanto para el del título siguiente, a saber; el de los delitos cometidos en la administración de justicia.

La ley penal tiene ahora por servidor público a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal centralizada o en la del Distrito Federal, organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, organizaciones y sociedades asimiladas a éstas, fideicomisos públicos, en el Congreso de la Unión, o en los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, o que manejen recursos económicos federales. Son aplicables además, las disposiciones del título décimo a los gobernadores de los estados, a los diputados a las legislaturas locales y a los magistrados de los tribunales de justicia locales, por la comisión de delitos previstos en este título, en materia federal.

Esta indicación de sujetos activos posibles reposa, como podrá advertirse, en la circunstancia objetiva de que desempeñen un empleo, cargo o comisión en el amplio ámbito de la administración que el precepto señala, amplitud que es resultado de la expansión de los cometidos estatales en los últimos decenios y de las diversas formas que ellos han ido asumiendo. Expresión de esto mismo es la participación de sanciones que hace el segundo párrafo del artículo respecto de "cualquier persona que participe en la perpetración de alguno de los delitos previstos en este Título o el subsecuente". No es lugar este para extenderse en torno de los problemas técnicos, principalmente participativos, que puede generar esta equiparación. Interesa volver a destacar, sin embargo, la preocupación de la ley por extender la responsabilidad, cuando sea el caso, a la convivencia, hoy más frecuente que antes, del privado en ciertos manejos delictivos del funcionario.

Nuevo es también el artículo 213, que establece bases específicas de conmiseración de la pena para esta clase de delitos, a modo de réplica de las bases generales del artículo 52. Aquí debe el juez tomar en cuenta: a) si se trata de trabajador de base o de empleado de confianza; b) la antigüedad en el empleo; c) los antecedentes de servicio; d) las percepciones; e) el grado de instrucción; f) la necesidad de reparar los daños y perjuicios causados por la conducta ilícita y g) las circunstancias especiales de los hechos constitutivos del delito. Dispone la ley que la categoría de empleado o funcionario de confianza será una circunstancia que podrá dar lugar a una agravación de la pena.

Las nuevas figuras delictivas, se dan en número apreciable, son aquí objeto de una mención más que de una exégesis o interpretación.

1. Las tradicionales formas de delincuencia funcionaria no han experimentado alteraciones importantes. En el "Ejercicio indebido de funciones públicas" antes capítulo I. ahora capítulo II bajo el rótulo de "Ejercicio indebido del servicio público", se han suprimido algunas figuras insignificantes y se han agregado dos figuras nuevas. La primera artículo 214, fracción III) es la del funcionario que no da cuenta escrita al superior jerárquico de cualquier acto u omisión de que tiene conocimiento por razón del empleo y que pueda afectar gravemente el patrimonio o los intereses de alguna dependencia pública. La segunda (artículo 214, fracción IV) es la del que por sí o por interpósita persona sustraiga, destruya, oculte, utilice o inutilice ilícitamente información o documentación a la que tenga acceso; custodie o conozca por razón de empleo.
2. En materia de "Abusos de autoridad" (capítulo III) aparecen en el artículo 215 como figuras nuevas la de otorgar empleo, cargo o comisión públicos, o contratos de prestación de servicios profesionales o mercantiles o de cualquiera otra naturaleza, que sean remunerados, a sabiendas de que no se prestará el servicio para el que se les nombró, o no se cumplirá el contrato otorgado (fracción X); la de autorizar o contratar a quien se encuentra inhabilitado por resolución firme de autoridad competente para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público (fracción XI), y la de acreditar como servidor público a cualquier persona que realmente no los desempeñe (fracción XII).

Por otra parte, la fracción VI de este artículo 215, que era fracción X del antiguo artículo 213, se ve ampliada y mejor precisada. Ahora que, "sin los requisitos legales, reciba como presa, detenida, arrestada o interna a una persona o la mantenga privada de su libertad, sin dar parte del hecho a la autoridad correspondiente; niegue que está detenida, si lo estuviese; o no cumpla la orden de libertad girada por la autoridad competente".

Se suprime, por innecesario, el tipo del antiguo artículo 213, fracción IV ("ejecutar cualquier otro acto arbitrario y atentatorio a los derechos garantizados en la Constitución").

Las penas resultan considerablemente aumentadas (últimos dos párrafos del artículo 215).

3. De la llamada coalición de servidores públicos (capítulo IV) se excluye en la reforma a "los trabajadores que se coliguen en el ejercicio de sus derechos constitucionales o que hagan uso del derecho de huelga".

Las penas se aumentan por sobre el triple (artículo 216).

4. Bajo el nuevo epígrafe de "Uso indebido de atribuciones y facultades", el capítulo V crea numerosos tipos, ya asociados a la idea de corrupción (artículo 217), consistentes en el indebido otorgamiento, aprovechamiento y uso de bienes de dominio de la Federación; B) de permisos, licencias o autorizaciones de contenido económico, y C) de franquicias, exenciones, deducciones o subsidios sobre impuestos, derechos, productos, aprovechamiento o aportaciones y cuotas de seguridad social, en general sobre los ingresos fiscales, y sobre precios y tarifas de los bienes y servicios producidos o prestados en la administración pública federal, y del Distrito Federal. Todavía hay un cuarto apartado, bajo la letra D), que incrimina el otorgamiento, realización o contratación indebidos de obras públicas, deudas, adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones de bienes o servicios o colocaciones de fondos y valores con recursos económicos públicos.

Podrá advertirse que estas figuras delictivas corresponden claramente al nuevo sesgo de la administración pública que ha venido poniéndose de resalto, en que el funcionario aparece en una relación de horizontalidad frente al administrado, quien como solicitante o promotor es también castigado. Es digno de observarse, sin embargo, que la ley no contiene el requerimiento de que estas conductas generen provecho económico en favor del agente. Para ello habrá que esperar las figuras del capítulo VIII.

A este mismo capítulo, tal vez por razones de ordenación sistemática, se ha desplazado la malversación en sentido estricto, antes prevista en el artículo 214, fracción VII.

1. Al capítulo VII, dedicado a la "intimidación", se han agregado dos tipos nuevos: 1) el del servidor público que por sí o interpuesta persona, utilizando la violencia física o moral, inhibida o intimide a cualquier persona para evitar que ésta o un tercero denuncie; formule querella o parte información relativa a la presunta comisión de una conducta sancionada por la ley penal o la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos, y 2) al mismo funcionario que, a causa de la denuncia, querella o información antedichas, realice una conducta ilícita u omita una lícita debida que lesione los intereses de las personas que las representan o aportan, o de un tercero (artículo 219). También estos preceptos se vinculan, aunque en forma ligeramente menos directa, a la vida de corrupción.
1. En el "ejercicio abusivo de funciones públicas" (capítulo VIII), acuña la ley dos hipótesis de hecho estrechamente emparentadas, ya que no con las defraudaciones de los funcionarios, sí con las llamadas "negociaciones incompatibles", previstas en más de una legislación. La primera consiste en el indebido otorgamiento de contratos, concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, franquicias, exenciones, o la indebida realización de compras, ventas o actos jurídicos, que produzcan beneficios económicos al servidor público o a las demás personas que la ley señala, entre quienes se cuentan, además en ciertos parientes, quienes tengan con el servidor público vínculos afectivos, económicas, de dependencia administrativa directa y quienes, como él, formen parte de sociedades (artículo 220, fracción I). La segunda hipótesis de hecho concierne en su desempeño de tal y que por sí o por interpuesta persona hace inversiones, enajenaciones o adquisiciones, o cualquier otro acto que le produzca algún beneficio económico indebido a él o a las personas designadas en la fracción precedente (artículo 220, fracción II).

Estas dos previsiones vienen a llenar un importante vació de la legislación penal mexicana. Nótese que difieren de las figuras contenidas en el capítulo V ("Uso indebido de atribuciones y facultades") en que en ellas se requiere positivamente el beneficio pecuniario del agente de las demás personas que señal la ley. Representan, un claro muro de contención a la corrupción administrativa.

1. También lo representa las tres nuevas figuras previstas en el artículo 220, constitutivo del capítulo IX ("Tráfico de influencia"). En él se castiga la acción del servidor público de promover o gestionar la tramitación o resolución ilícita de negocios públicos ajenos a las responsabilidades inherentes a su empleo, cargo o comisión (fracción I); y al servidor público que solicite o promueva indebidamente cualquier resolución o la realización de una acto propio del desempeño de otro servidor público, que produzca beneficios para sí u otras personas que la ley señala (fracción III). Las dos figuras difieren en que la primera no requiere el beneficio económico del sujeto activo, y si la segunda.

Aparte estas dos disposiciones relativas al servidor público, la ley prevé ahora, como ha pasado a ser frecuente en este título décimo reformado, un delito del particular consistente en favorecer la conducta ilícita del servidor prevista en la fracción I o en prestarse a la promoción o gestión a que allí se hace referencia.

1. El peculado es previsión antigua del Código, y no formulada de la mejor manera. En el capítulo correspondiente, el XII, la reforma ha agregado algunas nuevas figuras, que sistemáticamente no coincide demasiado con el tipo principal. Se castiga, en efecto, la utilización indebida por el servidor público de fondos públicos o el uso indebido de atribuciones o facultades para promover la imagen pública o social de su persona, su superior jerárquico o un tercero, o para denigrar a cualquier persona (artículo 223, fracción II). Concomitantemente aparece la incriminación de cualquier persona que solicite o acepte realizar las respectivas promociones o designaciones (fracción III). Finalmente, se ha desplazado a este artículo 223, fracción III, la hipótesis de hecho consistente en la distracción para usos propios o ajenos o la aplicación pública diferente de los recursos públicos federales hecha por cualquier persona que, sin tener el carácter de servidor público federal, está legalmente obligada a su custodia. No deja de ser sorprendente que ésta última previsión, no relativa a un servidor público, encuentre sitio en el peculado, delito ministerial por antonomasia, mientras idéntica conducta realizada por un funcionario ha quedado en la fracción III del artículo 217, entre los tipos sobre uso indebido de atribuciones y facultades.

1. Se llega así al enriquecimiento ilícito, que conforma el capítulo XIII y último de este título décimo.