Juicio político de los Servidores públicos

1. Antecedentes del Juicio Político
2. Análisis jurídico de la responsabilidad de los servidores públicos
3. Las responsabilidades de los Servidores públicos en el Derecho comparado
4. El Juicio Político y el Poder Ejecutivo
5. La Revisión

CAPITULO I

ANTECEDENTES DEL JUICIO POLÍTICO

En el presente capítulo se efectúa un estudio acerca de los antecedentes históricos del juicio político que en esencia es un análisis sobre el régimen mexicano de responsabilidades de los servidores públicos. Se trata por lo tanto de un tema muy amplio, no sólo por la extensión de la materia, la cual en la actualidad, por ejemplo, se suele dividir según las modalidades de la responsabilidad (política, administrativa, penal y civil), sino además por el tiempo al que debe hacer referencia y que abarca, o puede abarcar, varios siglos de tradición jurídica. Por otro lado, el tema no es de fácil acceso, sobre todo porque puede presentarse como algo disperso, como algo incompleto, según las etapas históricas que se revisen frente a la visión unitaria, completa, del sistema en vigor.

Desde el punto de vista de mi exposición. Debe destacarse que el juicio de residencia, primero, y luego el juicio de responsabilidad, forman la parte esencial y el grueso de nuestra legislación histórica en esta materia. Son los antecedentes históricos fundamentales. Ahora bien, problema distinto sería el preguntarse si acaso estos dos juicios históricos, a su vez y al propio tiempo, constituyen o no las raíces históricas, por así decirlo, tanto de las modalidades de responsabilidad ahora consagradas (política, administrativa, penal y civil), cuanto de las normas que regulan hoy día dicha responsabilidad.

En este trabajo se procura caracterizar los sistemas históricos en cuanto a fenómenos independientes de la realidad del momento, por la falta de espacio para analizar el problema si constituyen o no las raíces del sistema hoy en vigor, acerca de lo cual, el autor de tesis tiene la firme convicción de que en efecto el sistema hoy en vigor, a excepción del mal llamado juicio político, se entronca y encuentra sus raíces en el juicio de responsabilidad y éste en el sistema de residencia colonial. De manera que, habría una secuencia histórica ininterrumpida.

De aquí, pues, que se haya optado por separar en este capítulo nada más los intentos de caracterización general de las responsabilidades de autoridades y funcionarios, como son las relativas al sistema del juicio de residencia y al sistema del llamado juicio de responsabilidad.

1. El Sistema de Residencia

La residencia, que tiene su origen en el derecho romano, se consagra en las Siete Partidas y en otros cuerpos legales españoles, que al extender su vigencia al Nuevo Mundo descubierto, terminarán arraigándose en lo que hoy es México, en donde se aplicará dicho juicio hasta llegada la Independencia. Y a partir de ésta, en 1824, por citar el texto constitucional que organiza la vida republicana e independiente de México, se instaurará el llamado sistema del juicio de responsabilidad.

Se estaría, por tanto, frente a dos sistemas de responsabilidades, un poco sucediéndose el uno al otro, desde una perspectiva histórica; se estaría también ante dos sistemas que englobarían la idea de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad y del funcionario, en sentido amplio; y, desde luego, ante dos sistemas que, con sus variantes y peculiaridades, han podido llegar hasta nuestros días, o han podido formar y acrecentar los acervos doctrinales y legales en un sólo sistema, con una gran evolución histórica, que mostraría ciertas variantes acordes con los tiempos; ciertos avances y ciertos retrocesos, como es natural.

El juicio de residencia, consagrado en las Siete Partidas y en el Ordenamiento de Alcalá, llegó a tierras americanas con los propios conquistadores. A México o a lo que hoy llamamos México llegó con el propio Hernán Cortes, la primera autoridad que sufrió la residencia.

Como consecuencia, de las muchas quejas que habían llegado a España de la conducta de Cortes, se ordena a Luis Ponce de León, primo del conde de Alcaudete, que le viniese a tomar residencia, llevando consigo las memorias de las quejas y las instrucciones por donde había de tomar residencia.

Así que, con viento favorable, pronto alcanzaron el puerto de la Vera Cruz los navíos (tres o cuatro) de Ponce de León. Presenta las cartas reales a Cortés, el cual, "con mucho acato y humildad las besó e puso sobre su cabeza, y dijo que recibía gran merced que su majestad le enviase quien le oyese de justicia." No debe olvidarse, en efecto, que la residencia, en última instancia, representaba un certificado de buena conducta, de honorabilidad en el desempeño del correspondiente oficio, requisito indispensable para ocupar uno nuevo.

De acuerdo con Bernal Díaz del Castillo, Luis Ponce de León:

Traía consigo otros hidalgos, que fueron el alguacil mayor Protaño, natural de Córdoba, y a su hermano y a Salazar de la Pedrada, que venía pro alcalde de la fortaleza, que murió de dolor de costado, y a un Licenciado o bachiller que se decía Marcos Aguilar y a un soldado que se decía Bocanegra, de Córdoba y a ciertos frailes de Santo Domingo, y por provincial de ellos un Fray Tomás de Ortíz, del cual Fraile, se decía que era más desenvuelto para entender de negocios, que no para el santo cargo que traía.

Luis Ponce de León, tomó consejo de estos hidalgos que traía en su compañía; y con ellos decide ir hasta la capital azteca.

Cortés, por su parte, salió a recibirlo en compañía del cabildo de la ciudad  "tomando el Licenciado las varas de la justicia alcalde mayor, y alcaldes ordinarios, y de la hermandad y alguaciles, y cuando las tuvo en su poder, se las volvió a dar, y dijo a Cortés; Señor capitán, esta gobernación de vuesta merced me manda su majestad que tome en mí".

Como se ve, Cortés había creado ya los órganos típicos de gobierno de la península, según fue práctica corriente y lógica de todos los conquistadores. Sobra decirlo, que también se comenzaron a gobernar por las leyes castellanas. Así es, cómo Luis Ponce de León se hace cargo de modo absoluto de todo el territorio conquistado, sin el menor signo de protesta de Cortés.

Después se mandó pregonar residencia general contra Cortés y contra los que habían tenido cargo de justicia y habían sido capitanes. Se trata de una residencia con todas las características que señala la pragmática de 9 de junio de 1500.

Muchas fueron las querellas presentadas contra Cortés, de manera que "en toda la ciudad andaba en pleitos". Es interesante enumerar algunos de los cargos que le presentaron, según los relata el cronista: 

– Que no les dio parte de oro.

– Otros que nos les dio indios.

– Otros le demandaban caballos que les mataron en las guerras.

– Otros demandaban afrentas de personas, que por mandato de Cortés les habían hecho.

Conviene destacar ante todo, lo de afrentas de sus personas que es tanto como "vergüenza, deshonor que resultaba de algún dicho o hecho; deshonra que se sigue de la imposición de penas por ciertos delitos". Este extremo que ampara a las personas, como todos los demás cargos, desde luego, dan la sensación de que en la residencia se podía interponer absolutamente cualquier clase de querella o reclamación.

La residencia de Cortés siguió un curso bastante accidentado, por la súbita muerte de Ponce de León. El nombra, en su testamento, a Marcos de Aguilar como su sucesor en el gobierno de la ciudad; a lo que se opuso el cabildo porque "era muy viejo y caducaba, y estaba tullido de bubas y tenía poca autoridad y así lo mostraba su persona, y no sabía las cosas de la tierra ni tenía noticias de ellas". He aquí el nacimiento de la discordia eterna, o el argumento certero a favor de la autonomía de aquellos pueblos, que más tarde, solicitaron los diputados por la Américas en las Cortes de Cádiz.

Aguilar fallece, en efecto, poco después y nombra, también en testamento, a Alonso de Estrada como su sucesor. Nuevamente protestó el cabildo, solicitando se llamara a Cortés, como co-gobernador, al menos. No aceptó la idea Alonso de Estada para que no pareciera que quería por la fuerza señorear. Se piensa entonces en el alguacil mayor Gonzalo de Sandoval, a lo que accede Estrada.

Prácticamente la residencia de Cortés se había suspendido con la muerte de Ponce de León. Con todo, Estrada decide embarcarse para dar cuenta personalmente a su majestad del estado, bastante incierto y confuso, de los asuntos de la Nueva España. Su majestad lo confirma en su cargo como único gobernador, y para que administrara justicia, mandando cortarle la cabeza al mismo Cortés, si encontraba ciertos los cargos que se le imputaban; y se acuerda igualmente crear la primera Audiencia Gobernadora.

Su majestad, pues "mandó que luego viniese (para castigar a Cortés). Un caballero que se decía Don Pedro de la Cueva, (para castigar a Cortés), Alcántara, y que a costa de Cortés trujese trescientos soldados y que si lo hallase culpado le cortase la cabeza".

Envalentonado Estrada, destierra a Cortés y ordena residenciar (sería la segunda residencia) a don Juan Enríquez de Guzmán, capitán de Chiapas, Cortés por su parte, recibió la orden de destierro en Cuernavaca, a donde se había ido con Gonzalo de Sandoval "por quitarse de bullicios y parlerías", pasa por Coyoacán, con dirección a Tlaxcala, a donde acababa de llegar para tomar posesión don Julián Garcés, primer obispo de Tlaxcala, y natural de Aragón, y quien infructuosamente tratará de conciliar a Cortés y a Estrada. Y mientras Cortés se embarcaba para España, llamado por sus amigos, que habían intercedido ante el rey, llegaba a Nueva España la primera Audiencia Gobernadora cuyos componentes eran: 

– Presidente: Nuño de Guzmán.

– El oidor Matienzo, Licenciado y natural de Vizcaya, o cerca de Navarra.

– El oidor Delgadillo, de Granada.

– El oidor Maldonado, de Salamanca.

– Y el Licenciado Parada, "que solía estar en la Isla de Cuba".

Inmediatamente después de su llegada, "se mostraron muy justificados en hacer justicia, y traían los mayores poderes que nunca a la Nueva España después trujeran ni virreyes ni presidentes". Y una de sus primeras diligencias fue la de mandar tomar residencia, sería la tercera en tierras mexicanas, al mismo Estrada, y a Jorge de Alvarado, en Guatemala.

Dos de los oidores fallecieron pronto de mal de costado, siendo sustituidos poco después dos de los tres restantes, por orden del rey a causa de las muchas quejas, probadas, y de las cartas de prelados y religiosos.

La nueva Audiencia estaba compuesta por un presidente y cuatro oidores:

– Presidente: Sebastían Ramírez de Villaescusa, Obispo entonces de Santo Domingo.

– Licenciado Alonso Maldonado de Salamanca.

– Licenciado Zainos, de Toro o de Zamora.

– Licenciado Vasco de Quiroga, de Madrigal, luego Obispo de Michoacán.

– Y el Licenciado Salmerón, de Madrid.

Ante todo, ordenó la Audiencia la residencia de sus antecesores: como resulta de la cual, Delgadillo y Matienzo fueron apresados. Mientras que el presidente Nuño de Guzmán muy prudentemente se había retirado hacia Jalisco, con pretexto de pacificar esta provincia.

Al cabo de cuatro años, y después de su residencia "que dieron muy buena", Salmerón y Zainos, por su edad, solicitaron regresar a España. A la península había vuelto también el presidente, Sebastián Ramírez. En cambio Alonso de Maldonado "era enviado a Guatemala, Hondura y Nicaragua por presidente y gobernador", y a Vasco de Quiroga le daban el obispado de Michoacán. De esta forma premiaban la buena y acertada actuación de esta Audiencia.

Pues bien, es ahora cuando se nombra como "visorey" a don Antonio de Mendoza, y a los oidores:

– Doctor Quezada, natural de Ledezma (Salamanca).

– Licenciado Tejada, de Logroño.

– Y Licenciado "que se decía Loyasa", natural de Ciudad Real.

Y después que se les hizo grandes recibimientos en la entrada de aquella ciudad, se pregonó residencia general contra el presidente y oidores pasados, y todos los hallaron muy rectos y buenos, y usaron de sus cargos conforme a la justicia.

De lo anterior, se puede inferir sobre la Real Audiencia de México las siguientes conclusiones:

1. Que el trasplante de las instituciones, en general, es completo y perfecto.
2. Que éstas se ponen en marcha decididamente, por las mismas sendas marcadas por el derecho castellano.
3. La práctica de la residencia espiritual, sistemática o implacable ; y ofrece los mismos caracteres que tiene en el derecho peninsular, con una sola diferencia, y es que prevalece la lógica de aplicar las facultades de los jueces residentes por encima de la autoridad del Consejo del Rey.

4. Que con esta aplicación de las facultades de los jueces de residencia, o de la Audiencia, se consigue el necesario y deseado equilibrio de poderes; a la vez que se conseguía una mayor autonomía.
1. Quedan patentes también las funciones ejecutivas de la Audiencia.
2. En fin, se aprecia cómo el juicio de residencia se aplica absolutamente a todas las autoridades: este hecho, junto con el de la responsabilidad universal o ilimitada, transforma el juicio de residencia en un auténtico órgano de protección y amparo de los particulares frente a la actividad de las autoridades virreinales; a la vez que servirá al Estado para finalizar ampliamente la gestión de sus funcionarios, sobre todo cuando se posibilita la residencia, no sólo al final del cargo, sino en cualquier momento; y se le refuerza con las llamadas visitas. Pero como lo primero de que se les pedirá cuenta a los residenciados es sobre cómo han guardado las leyes, la residencia en definitiva se convierte, además, en órgano de control de la legalidad, como hoy se diría.

El riesgo que cayera en desuso, o fuera inobservada la legislación sobre las residencia, o que se convirtiese en un mero formulismo, es insuficiente para contrarrestar la trascendencia de ésta.

Desde España se instó siempre su pronta observancia, y de alguna manera, se fue perfeccionando al tener presente el legislador los diversos inconvenientes que su práctica ponía de manifiesto, según las peticiones y quejas hechas por las propias autoridades virreinales.

No es intención presentar un estudio exhaustivo de la práctica de la residencia hasta el momento de su independencia; sino solamente resaltar sus caracteres, explicar su misión y trascendencia, que nos permita valorar su entronque con el sistema de responsabilidad posterior.

Ante todo, la residencia se tramita y desarrolla según la legislación castellana, en un principio; así se declara expresamente en provisión enviada al gobernador de Yucatán y Cozumel, el año 1549: "…que haréis residencia del tiempo que ovieredes servido al dicho oficio de nuestro Gobernador dellas, y le sirviéredes y le tuviéredes como sois obligado, conforme a lo que disponen las leyes de nuestro reino".

Esto indica que todas las características, apuntadas en la legislación castellana, sobre la residencia, son aplicables a los supuestos habidos en tierras de Indias: así, por ejemplo, en diversas cédulas se manda que se otorgue, ante todo, la fianza suficiente previa a la toma de posesión del oficio o cargo, y como requisito indispensable para usufructarlo, que garantizara dicha residencia.

El principio de la publicidad del pregón por villas y lugares, también se insta:  así en Cédula del año 1556, dirigida a la Audiencia de la Nueva España:

"…de manera que de aquí adelante cuando se oviere de tomar residencia, a las personas que ha usado y servido cargos de justicia en esa dicha Nueva España hiciesedes divulgar y notificar a los individuos naturales della …Para que puedan pedir justicia de sus agravios y que tengan para ello entera libertad."

El momento de tomar la residencia fue variado: en Cédula de 1582, se ordena que todas las sentencias y pleitos que se suscitaren con motivo de una residencia se finalicen dentro de los sesenta días a contar de la fecha de la interposición de la demanda o querella; en otra de 1594 (Madrid 21 de enero) se ordena que la residencia debe ejercerse en periodos de cinco años cuando se trataba de gobernadores y de dos años cuando los auditados eran corregidores nombrados por el virrey, que correspondía, por cierto a los periodos que duraba el encargo público.

En cuanto al principio de la generalidad de la residencia, o que obligaba absolutamente a todas las autoridades, pueden verse las siguientes cédulas:

"a) respecto de los oficiales de hacienda, cédula de 2 de junio de 1559 ;

2. respecto de los gobernadores y corregidores, cédula de 9 de septiembre de 1559 en Valladolid ;
1. respecto de los alcaldes ordinarios, regidores y escribanos, cédula de Audiencia de la Nueva España, Valladolid, 30 de abril de 1556 ;
2. respecto de los fieles sesmeros, y escribanos, y otros oficiales del consejo, se remite a la ley XIV, libro III, título séptimo, de las Leyes de recopilación,
3. respecto de los alcaldes de la hermandad y alcaldes de mesa, se remite igualmente a la ley II, título séptimo, libro III, de la recopilación;
4. respecto de los alguaciles mayores, cédula de 19 de marzo de 1581,
5. respecto de los alcaldes y oficiales de las casas de la moneda, ordenanza de 1563,
6. de la residencia no escapa, ningún oficial real, ni el general de la flota de la Nueva España, ni su Almirante, Ministros y Oficiales, "como se dice en la Comisión al doctor Arias, juez de la contratación de Sevilla, de 14 de septiembre de 1591.

Otro principio fundamental de la residencia era su carácter inquisitivo, oficial. Por lo visto, en la Nueva España se introdujo la práctica de abrir residencia solamente cuando "es a pedimento de parte", contra cuya práctica se expide la cédula de 28 de junio de 1568 en el Escorial, mandando: "que cada y cuando se ovieren de proveer los dichos corregimiento y alcaldías mayores, deis orden que se tome residencia a aquellos, en cuyo lugar se proveieren y nombraren de nuevo al tiempo que lo fueren, para que las partes que oveiren querellas ayan y alcancen justicia."

Pero, ¿qué clase de cargos se podían formular contra los residenciados? Existe una instrucción antigua, Madrid 12 de julio de 1530, para tomar las residencias a las justicias y ministros, en la cual se dice cómo se debe hacer una residencia, y los puntos fundamentales de la misma, y la remisión a lo que venimos exponiendo. Se trata claro está, de una responsabilidad universal o limitada: de entre cuyos posibles cargos, cabe resaltar los relativos a "agravios a los naturales della (de la Nueva España), tratando mal a sus personas, y llevándoles sus haciendas injustamente."

He aquí otro ejemplo, esta vez en tierras mexicanas, en donde después de quejarse porque no se daba el pregón de la residencia de los corregidores, se ordena la inmediata residencia de todos aquellos que no la hubieren tenido para desagraviar a los naturales que hubieren sufrido alguna merma o agravios en sus personas y en su hacienda: el juicio de residencia, actúa, debe subrayarse como instrumento idóneo de amparo y protección tanto de las personas (agravios a la persona); como de las haciendas y desde luego de los intereses reales.

Algo que también acompañaba a todas las provisiones y cédulas reales, era la obligación de remitir constante informes sobre la marcha de las residencias, con relación incluso detallada de las diversas causas.

Esta preocupación por recobrar informes obedece al deseo lógico de cerciorarse de la marcha de los asuntos de gobierno en ultramar; pero también obedece a la necesidad, casi obsesión, de vigilar los intereses hacendísticos del Estado, así como su estabilidad. Se ordenaba, al respecto, que se tomará bien cuidado de "las cuentas de los propios y sisas y repartimientos que se hubieren fechos; y que se enviara breve relación y sustancial de la renta de los propios y sisas y repartimientos de los gastos que fueren fechos; que se cobren las penas que en tiempo del corregirlo no se cobraron", como se lee en la Instrucción, arriba citada, de 12 de julio de 1530.

Sin embargo, al lado de que esta preocupación de tipo económico, queda también abierto el camino para el amparo contra los agravios a las personas, y los daños contra las haciendas particulares.

Uno de tales agravios tenía que ser la prisión arbitraría. En efecto, siguiendo el mandato de las leyes castellanas, referente a las visitas de cárceles, los oidores del Perú: licenciados Cepeda y Alvarez, y doctor Tejeda, se opusieron a la prisión arbitraria perpetrada por el virrey contra un tal Antonio de Solar, a quien encontraron en la prisión, sin que hubiera mediado ningún auto de prisión, ni sentencia alguna; por lo cual procedieron a ponerlo en libertad, prestándole su apoyo frente al virrey.

Este agravio del cual se ocupaba la misma justicia ordinaria, y de oficio, ¿podría ser alegado en el período de residencia?. Sin duda alguna, aunque sólo fuera porque, en su tiempo, no se había podido hacer contra el poder del virrey, pongo por caso; porque se trataba de las arbitrariedades que más alteraban el orden público, como lo demuestra el ejemplo citado:

Y duro esta porfía tanto, que se divulgó por la ciudad, y vino el Arzobispo de los Reyes (Lima), y con él otras personas de calidad, suplicando al visorey que suspendiera aquella justicia, y por tanto, suficiente para convertirse en un cargo grave contra el virrey (o autoridad en cuestión) a la hora de ser residenciado.

Esta presente la residencia de manera natural, y precisamente por ello se le constitucionaliza o se le pone al servicio del naciente Estado constitucional, en que se transformó España y sus colonias con la Constitución de 1812, y en el que México igualmente se transformó con sus constituciones peculiares de 1814 y 1824. A continuación se describe cómo se constitucionaliza.