La interpretación administrativa en el Paraguay

Principios Generales de la Interpretación de las Normas Administrativas.[1]

Las leyes constituyen normas generales, abstractas, que deben ser aplicadas a los casos concretos, para lo cual se requiere la realización de una labor intelectual.

A tal efecto la "Técnica Jurídica" tiene como objetivo facilitar la aplicación de las normas abstractas del derecho objetivo a los casos singulares que acontecen en la vida social, estableciendo una serie de procedimientos para la interpretación del derecho en general, los cuales rige para la rama del Derecho Tributario, con las particularidades que serán mencionadas posteriormente.

Lo que se hace en la interpretación de una norma jurídica es preciso el alcance o significado de la Ley en abstracto, a los efectos de aplicarlas a las situaciones de hecho concretas, es decir a la práctica real.

No solamente las normas obscuras o ambiguas necesitan de dicho proceso intelectual de interpretación, sino la totalidad de las normas, puesto que, aun cuando éstas sean claras, las mismas, requerirán de tal proceso para adecuar el caso en particular y concreto a la fórmula general y abstracta dada por el legislador.

Conviene resaltar que la interpretación de una norma jurídica es un proceso meramente "declarativo" del contenido de ella y no "constitutivo", es decir que mediante la interpretación de una norma no se puede crear un mandato imperativo no expuesto en la misma.

El Prof. Dr. Luis P. Frescura y Candia en la obra "Introducción a la Ciencia Jurídica", pág 68 expresa: "Desde el punto de vista de la Técnica Jurídica, entre la fórmula conceptual de la Ley y el caso concreto que ha de ser juzgado, aparece la personalidad de un intermediario: el aplicador de las reglas del Derecho. Su misión consiste en descubrir el verdadero sentido y alcance de la norma general y abstracta, para adecuarla a un caso determinado".[2]

Conforme a la definición dada por José María Martin y Guillermo F. Rodríguez Use, en la obra "Derecho Tributario General", Editorial Desalma, pág. 42 expresan: "En sentido estricto, interpretar una norma, una disposición o un texto legal cualquiera significa atribuirle un sentido, otorgarle un alcance, o sea, declarar in abstracto el contenido de sus términos".

Cabe destacar que no solamente son interpretadas las leyes, sino además lo son la totalidad de las normas jurídicas tales como decretos, resoluciones, etc.

La hermenéutica jurídica es el arte y la ciencia de interpretar las reglas del derecho y se halla formada por el conjunto de principios, que permiten establecer los procedimientos y sistemas que deben ser tomados en cuenta para interpretar las normas jurídicas, tales como:

• 1. Los elementos constitutivos de la interpretación legal: Elemento gramatical o literal; lógico: histórico y sistemático.

• 2. Las diversas clases de interpretación: Con respecto a las personas que procede la interpretación legal:

• Interpretación autentica o legislativa; judicial; doctrinal; administrativa.

• Con relación al alcance o resultado obtenido.

• Interpretación literal, estricta o declarativa; extensiva; restrictiva.

• 3. Los diferentes métodos de interpretación:

Métodos tradicionales.

• Exegético; dogmático y eclético.

Métodos modernos

• De la evolución histórica; de la libre investigación científica.

Reglas de interpretación en el Derecho Administrativo.

Antes de referirnos al tema de la interpretación de las normas del Derecho Tributario, debemos mencionar las reglas de interpretaciones aplicables al Derecho Administrativo y vinculadas con el Derecho Tributario.

El Dr. Miguel Ángel Pangrazio en la obra "Derecho Administrativo", Tomo I, Editora Intercontinental, Asunción, Paraguay, pág. 54 y siguientes, Año 1997, menciona diez reglas de interpretación, las cuales consideramos de suma importancia, por lo que realizamos el siguiente resumen:

"La primera regla que tiene en cuenta en el Derecho Público y aplicable al Derecho Administrativo como rama de ese género jurídico, es que las normas son de orden público, y por lo tanto, sus disposiciones deben ser acatadas y cumplidas. (Art. 127 de la Constitución Nacional). La relación nace de la Ley y no del contrato, como sucede generalmente en el Derecho Privado.

La segunda regla: El interés general prima sobre el interés particular. (Art. 128 de la Constitución Nacional).

La tercera regla: Es la igualdad, consagrada por nuestra Ley fundamental en su Art. 46.

La cuarta regla: Admite la responsabilidad directa del Estado. En una guerra internacional o civil, o en caso de incendio, si hace falta derrumbar un edificio en busca de objetivos concretos, el Estado será responsable de los daños causados por tales hechos.

La quinta regla: Se refiere a la responsabilidad directa del funcionario y la subsidiaridad del Estado (Art. 106 de la Constitución Nacional).

La sexta regla: Es el debido proceso que establece el Artículo 17 de la Constitución.

La séptima regla: La defensa en juicio es inviolable. Toda persona tiene derecho a ser juzgado por tribunales y jueces competentes, independientes e imparciales.

La octava regla: Ninguna Ley tendrá efecto retroactivo, salvo que sea más favorable al encausado o al condenado.

La novena regla: Lo que la Ley no atribuye o autoriza en forma expresa o implícita no está permitido. En el Derecho Privado la regla es inversa. Lo que la Ley no prohíbe está permitido.

La décima regla: El de la libertad y seguridad de las personas (Art. 9 de la Constitución Nacional).

• 1. Interpretación de Normas del Derecho Tributario.

Ahora bien, tratándose de las normas del Derecho Tributario, corresponde determinar si tales normas deben ser interpretadas en forma exclusiva con alguno de los métodos, elementos o clases mencionados precedentemente.

La respuesta a tal cuestionamiento, ha ido evolucionando conforme a la propia evolución del derecho Tributario.

Cabe recordar que históricamente las normas del Derecho Tributario eran consideradas como "excepcionales" o de naturaleza especial, atendiendo a que los tributos representaban limitaciones a la libertad individual de las personas y al derecho de propiedad.

Esta teoría se impuso en la época de la vigencia del liberalismo, por lo cual el Estado no podía limitar de manera alguna el Derecho a la Propiedad. Así surgió la doctrina de las leyes tributarias debían interpretarse literalmente o restrictivamente, no pudiendo aplicarse las mismas técnicas interpretativas del derecho en general.

Dicha posición fue reforzada con el aforismo dispuesto por el jurisconsulto Modestino que rezaba: "In dubio contra fiscum", el cual también será analizado posteriormente. Sin embargo, esta doctrina fue sustituida posteriormente por la contraria, que tuvo sus orígenes en Alemania, y se basaba en el poder de imperio del Estado y; la supremacía del interés del Estado Público, sobre el interés privado, lo cual derivó en el aforismo "in dubio pro fisco".

La doctrina actual reconoce y acepta la aplicación pura y simple de toda la teoría general en la interpretación de las normas del Derecho Tributario, con exclusión de todo criterio apriorístico, tanto a favor del fisco, como del contribuyente.

Así, las teorías de interpretación restrictivas, estrictas o exclusivamente literal de las normas jurídicas que regían anteriormente, se han dejado de lado, para aplicar a las leyes tributarias, los mismos métodos adoptados por la Teoría General de Interpretación de las Leyes.

En definitiva, la tarea del intérprete tiene como objetivo final desentrañar el verdadero sentido y alcance de la ley, empleándose para ello, todos los métodos, elementos y clases de interpretación que se consideren apropiados.

Se debe dejar de lado la utilización de un método único, o de una corriente doctrinal predominante en materia de interpretación, siendo lo más recomendable que el intérprete se sirva de cuantos elementos tenga a su alcance para desentrañar el significado de la Ley.

Así, el Modelo de Código Tributario para América Latina en el Art. 5 recomienda adoptar la siguiente normativa con relación a la interpretación: "Las normas tributarias se interpretan con arreglo a todos los métodos admitidos por el Derecho, pudiendo llegar a resultados restrictivos o extensivos de los términos contenidos en aquéllas. La disposición precedente es también aplicable a las exenciones".

La Ley 125/91 que establece los impuestos de aplicación interna vigentes en el país, adopta los mismos principios que el Modelo de Código Tributario para América Latina.

Así, el Capítulo XIV de la Ley 125/91 bajo el título de Reglas de Interpretación e Integración, en el artículo 246 establece cuanto sigue: "Interpretación de las normas: En la interpretación podrán utilizarse todos los métodos reconocidos por la ciencia jurídica a los efectos de determinar su verdadero significado".

Por tanto la Ley Nº 125/91 proporciona al intérprete de la misma, la totalidad de los instrumentos interpretativos de las normas jurídicas acuñados en otras ramas del derecho.

Principios interpretativos de las normas tributarias

Tal como lo hemos expuesto precedentemente, la doctrina recomienda la utilización de los distintos métodos, elementos y clases de interpretación admitidos y reconocidos por la ciencia jurídica en general.

Al respecto, nos permitimos trascribir distintos principios interpretativos expuestos en obras de importantes estudiosos del Derecho Tributario en particular, y que tratan de establecer las pautas a ser tomadas en cuenta, en el proceso intelectual de la interpretación de las normas tributarias en general.

Para los autores José Luis Pérez de Ayala y Eusebio González en la obra "Curso de Derecho Tributario", Editorial Marcial Pons, Madrid, España, Año 2.001, pag. 93, expresan que: "La mayor parte de la doctrina moderna está de acuerdo, con ligeras variantes, en que la interpretación de las leyes debe estar presidida por un método eclético, que requiere utilizar una pluralidad de datos e instrumentos".(sic)

En primer lugar debe tomarse como dato la propia letra de la Ley, pero teniendo en cuenta que su puro sentido gramatical no basta, aunque sea claro.

En segundo lugar debe utilizarse por el interprete el dato lógico relacionado en abstracto, las diversas partes de la norma y aplicando los conocidos aforismos y reglas lógicas de interpretación, acuñados por la práctica jurídica.

Asimismo, en derecho tributario es especialmente importante el dato teleológico, constituido por los fines que el legislador se propuso alcanzar con el precepto.

Naturalmente, debe también utilizarse el dato histórico en la interpretación de la Ley Fiscal, analizando las circunstancias del lugar y de tiempo en que la Ley se promulgó y la génesis de su elaboración.

Los citados autores resumen los principios interpretativos en los siguientes:

Vinculación del intérprete a la letra de la Ley, más no plenamente, es decir, vinculación con sentido crítico.

Reconstrucción objetiva del significado de la norma a través de su valoración histórica, teológica y sistemática.

Orden de prelación de las normas jurídicas y su importancia en la interpretación de las leyes tributarias.

No todas las normas jurídicas tienen igual jerarquía, unas son primarias o fundamentales y otras secundarias. La prelación de las normas jurídicas determina la importancia de las mismas a los fines de su correcta aplicación.

Al respecto el Artículo 137 de la Constitución Nacional establece que:

"La Ley Suprema de la República es la Constitución. Ésta (La Constitución), los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados; las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado".

Conforme a las expresiones del Dr. Miguel Ángel Pangrazio en la obra "El Código Civil Paraguayo Comentado", Tomo I, Ediciones Cromos Asunción Paraguay 1986, pág. 147, menciona que la prelación de las normas jurídicas en el derecho paraguayo se encuentra establecida en la Constitución Nacional, en el Art. 6º del Código de Procedimientos Civiles y en el Art. 9 del Código de Organización Judicial, y es el siguiente:

Primero: La Constitución.

Segundo: Los tratados, convenios y demás acuerdos internacionales ratificados y canjeados.

Tercero: Las Leyes.

Cuarto: Los Decretos-leyes.

Quinto: Los derechos legislativos y ejecutivos.

Sexto: Los reglamentos.

Séptimo: Las acordadas de la Corte Suprema de Justicia.

Octavo: Las ordenanzas municipales.

Noveno: Los estatutos privados.

Décimo: Las convenciones particulares.

Undécimo: Las sentencias judiciales y resoluciones administrativas.

La norma de mayor jerarquía prevalece sobre la inferior, un Código antes que una Ley; una Ley frente a un Decreto. La norma especial prevalece sobre la general.

Esta prelación debe ser tomada en cuenta también en el proceso interpretativo de las leyes tributarias, sobre todo lo que se refiere a los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados y que hacen alusión a la tributación, los cuales se encuentran por encima de la legislación nacional.

El Paraguay ha ratificado la convención de Viene sobre Derecho de los Tratados.

El pacto de San José de Costa Rica, aplicable al Derecho Tributario, en el Art. 29 establece la prohibición de que por la vía de la interpretación, se supriman o se limiten en mayor medida que la prevista en la convención, o en la legislación de los Estados Partes, los derechos fundamentales, entre los cuales se mencionan expresamente los inherentes al ser humano o que se deriven de la forma democrática representativa del Gobierno.

Igualmente se debe tener en cuenta que la interpretación de las Resoluciones o Decretos que reglamentan una Ley, no pueden modificar el sentido y el alcance de esta última (la ley) atendiendo al mencionado orden de prelación.

Es bastante frecuente en materia tributaria, que la Administración, so pretexto de reglamentar la ley, amplié o reduzca los conceptos vertidos en la misma, realizando una interpretación en contra del propio espíritu de la Ley.

6. Conceptualizaciones del Derecho Tributario frente a conceptualización del Derecho Privado.

Al inicio del presente artículo nos referíamos a las discusiones doctrinales sobre la autonomía del Derecho Tributario, llegando a la conclusión de que el mismo, es autónomo por contar con instituciones propias y principios también propios.

Una demostración de la autonomía dogmática del Derecho Tributario frente al Derecho Civil o Privado, es la independencia del Derecho Tributario para la elaboración de sus conceptos y el establecimiento de sus normas.

En tal sentido, el Derecho Tributario no se encuentra sometido al Derecho Privado, ni debe tener una línea coincidente con él, porque ambos derechos regulan relaciones jurídicas distintas, sin que exista una superioridad de los principios del Derecho Privado sobre los del Derecho Tributario, ni viceversa.

El Derecho Tributario es la rama del Derecho Público referida a las normas jurídicas que rigen la materia tributaria, y como tal, se halla sometido a principios y normas propias y diferentes a las existentes en el Derecho Privado.

Por tal motivo, el legislador tributario puede servirse de los conceptos elaborados por el Derecho Privado, o apartarse de ellos creando sus propios conceptos atendiendo a la realidad económica y los principios fundamentales.

El Derecho Tributario por ser una rama de reciente formación, frecuentemente, utiliza definiciones que corresponden a otras ramas jurídicas.

En efecto, el problema de la dependencia o independencia de las definiciones dadas especialmente por el Derecho Civil ha sido tema de debate entre los doctrinarios.

Las definiciones dadas por el Código Civil en muchas oportunidades no se encuentran o se contraponen con los principios del Derecho Tributario y los fines perseguidos por el mismo, por la cual una palabra puede tener diferente conceptualización en el Derecho Civil y en el Derecho Tributario.

Por ejemplo, conforme a la conceptualización del Derecho Civil, la "compra-venta" tiene por objeto a la transferencia de la propiedad de una cosa, u otro derecho patrimonial, por un precio de dinero que debe pagar el comprador. (Art. 737 del Código Civil).

Sin embargo, el Art. 78, inc. 1) de la Ley Nº 125/91 considera "enajenación", terminología similar a la "compra-venta" a toda operación, a título oneroso o gratuito, que tenga por objeto, la entrega de bienes con trasferencia del derecho de propiedad, o que otorgue a quienes los reciben la facultad de disponer de ellos como si fuera su propietario.

En estos casos y atendiendo a la autonomía del Derecho Tributario, y a los efectos de la aplicación de los Tributos correspondientes, se tomará en cuenta la definición dada por el Derecho Tributario pero en el caso de que la Ley Tributaria no presente conceptos propios, se estará a lo dispuesto por el Derecho Privado.

Es importante señalar el fallo citado por J.L. Pérez de Ayala y Eusebio González en su obra conjunta "Curso de Derecho Tributario", Editorial Marcial Pons, Madrid, España, Año 2.001, pág. 94, en el que se expresan:

"No obstante utilizar el Derecho Fiscal, conceptos recibidos del ordenamiento jurídico privado y sujetarse la interpretación de las normas tributarias a los mismos criterios admitidos en derecho, y siendo uno de estos medios de interpretación el sistemático, no es menos evidente que en la aplicación de este medio para fijar el verdadero sentido de una norma tributaria, habría que usarlo encajando la norma dentro del sistema para aplicarla con arreglo a los principios inmanentes de la institución, a la naturaleza de la misma y a la lógica del ordenamiento tributario, adaptándola a su especial estructura, contenido y finalidad, ya que de no hacerse así se utilizarían sólo ingredientes suministrados por el derecho privado, no se llegaría a comprender los conceptos económicos y tributarios que presiden de la ordenación de los impuestos, tales como el hecho imponible, el objeto económico del impuesto y la causa jurídica del mismo, todo lo cual justifica la especialidad de esta rama o sector del Derecho Tributario, que nos da a conocer la función que cada impuesto debe cumplir en el sistema, el alcance y finalidad de sus normas, así como la extensión de la obligación de tributar ajustándola a la causa impositiva". (sic)

7. Integración de conceptos de otras ramas jurídicas.

Tal como lo mencionáramos anteriormente, es frecuente que el Derecho Tributario utilice conceptualizaciones (ejemplos: salarios, honorarios, remuneraciones, etc.) sin mencionar el alcance de los mismos. En ese caso, ¿Cuál será el alcance de tales conceptos?.

Al respecto, el Modelo de Código Tributario para América Latina en el Artículo 8 se expresa:

"Cuando la norma relativa al hecho generador se refiera a situaciones definidas por otras ramas jurídicas, sin remitirse ni apartarse expresamente de ellas, el intérprete puede asignarle el significado que más se adapte a la realidad considerada por la ley al crear el tributo".

Así también lo han adoptado otras legislaciones tales como la Argentina y Uruguay.

Nuestra Ley 125/91 adopta este principio en el Art. 247 inserto del capítulo XIV Reglas de Interpretación e Integración expresando cuanto sigue:

"Cuando la norma relativa al hecho generador se refiera a situaciones definidas por otras ramas, sin remitirse ni apartarse expresamente del concepto que éstas establecen, se deba asignar a aquella el significado que más se adapte a la realidad considerada por la ley al crear el tributo".

Los autores J.L. Pérez de Ayala y Eusebio González en la obra "Curso de Derecho Tributario", Editorial Marcial Pons, Madrid, España, Año 2.001 pág. 96, realizan una consideración especial con relación al sentido jurídico, técnico o usual de los términos tributarios expresando cuanto sigue:

"De suerte que aunque el Derecho Tributario puede dotar a cualquier término del sentido que considera conveniente o preciso, no es menos cierto que normalmente esos términos se presentarán en el ámbito tributario con un significado semejante o muy próximo al que les corresponde en sus ramas de origen". (sic)

8. Elementos constitutivos de la interpretación.

El jurista Carlos Federico Savigny, ya en el Siglo XIX fue uno de los primeros en sistematizar las técnicas relativas a la interpretación de las normas jurídicas.

Para el mismo, la interpretación y la aplicación de las normas constituían dos aspectos de un mismo proceso, hallándose vinculadas profundamente entre sí. La interpretación requiere de un proceso intelectual siendo antecedente para la aplicación de la norma, de modo tal que sería imposible realizar una aplicación correcta de la misma, sin previamente realizar una interpretación razonada, conforme a las reglas de la hermenéutica jurídica.

La doctrina tradicional, siguiendo las enseñanzas del jurisconsulto Savigny, sostiene que en la interpretación de la Ley, deben distinguirse los siguientes elementos:

• Elemento gramatical o literal.[3]

• Elemento lógico.[4]

• Elemento histórico.[5]

• Elemento sistemático.[6]

9. La interpretación Administrativa en el Derecho Tributario.

Constituye la interpretación realizada por las autoridades de la Administración, la cual queda reflejada en los actos administrativos dictados al respecto.

En materia de Derecho Tributario, la interpretación Administrativa es de suma importancia, hallándose a cargo del Ministerio de Hacienda.

Realidad Económica: Es una consecuencia del principio de autonomía de cada rama jurídica buscar en el amplio campo de la interpretación, criterios propios que se adecuen a la disciplina de que se trata. Esto no significa ningún apartamiento específico sino una consecuencia normal dentro de la unidad de derecho.

La búsqueda de la situación económica, demostrativa de la capacidad contributiva, bajo la apariencia formal del negocio jurídico debe ser la tarea del intérprete tributario.

10. La Interpretación Administrativa en el Derecho Aduanero.

Concepto del Derecho Aduanero: es el conjunto de instituciones y principios que se manifiestan en normas jurídicas que regulan la actividad aduanera del Estado, las relaciones entre el Estado y los particulares que intervienen directa actividad, la infracción a esas normas, sus correspondientes sanciones y los medios de defensa de los particulares frente al Estado.

La actividad aduanera: es aquella que realiza o ejecuta el Estado, consistente en fijar lugares autorizados para permitir el ingreso al territorio nacional a la salida del mismo de bienes o cosas, medios de transporte y personas, ejecutar y verificar los actos y formalidades que deben llevar a cabo ante la aduana todas las personas que intervengan en esas actividades de ingreso, transito o salida del territorio nacional; exigir o verificar el cumplimiento de las obligaciones y requisitos establecidos por las leyes y otros ordenamientos para permitir dichas entradas y salidas por las fronteras de su territorio; establecer y ejecutar actos de control sobre los bienes o cosas y medios de transporte durante el tiempo que dure su estancia en territorio nacional o en el extranjero.

Reglamento Administrativo: Si el ejecutivo dicta una disposición de carácter legislativo, en uso de la facultad que la constitución le otorga para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes y por medio de ella crea una obligación de naturaleza legal, pero dicha disposición no tiene carácter autoritario.

En el fuero administrativo se conoce dos instancias. La primera, que corresponde al Administrador de Aduanas de la jurisdicción en que ocurrió el hecho denunciado. La segunda instancia corresponde a la Dirección Nacional de Aduanas.

El Administrador de Aduanas funge entonces como el Juez natural de la Primera Instancia Administrativa, pero la tarea de investigación sumaria, el mismo lo podrá delegar en un funcionario abogado designado por sorteo.

Cuando en una administración existiere oficina de sumarios, el Administrador deberá derivar los casos de denuncia a dicha oficina y el encargado de la misma o el abogado que el mismo designare asumirán el rol de instructor sumariante. Los procesos sumarios deberán ser diligenciados observando las reglas del debido proceso así como las garantías constitucionales relativas a la defensa en juicio de las personas.

De conformidad al artículo 388 del Código Aduanero, son atribuciones de la Administración de Aduanas la de aplicar la legislación aduanera en el ámbito de su competencia y jurisdicción; reglamentar, controlar y fiscalizar la entrada, permanencia, circulación y salida de personas, medios de transporte, unidades de carga y mercaderías en zona primaria y en otras áreas autorizadas para realizar operaciones aduaneras, etc.

11. La Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL).

La Comisión Nacional de Telecomunicaciones del Paraguay asume la responsabilidad de adecuar su desempeño como regulador del sistema nacional de telecomunicaciones a la trascendente MISIÓN de participar activamente en el proceso de "construir comunidad" a partir de distribución equilibrada, democrática e inteligente del acceso y las posibilidades que brinda el espacio radioeléctrico. Se ocupará en tal sentido de velar porque todo ciudadano, grupo social o comunidad disponga, en el marco de una justa y equilibrada igualdad de oportunidades, de los beneficios de las telecomunicaciones en la permanente búsqueda del bienestar.

Para el desenvolvimiento de la mencionada MISIÓN la Comisión Nacional de Telecomunicaciones tendrá a su cargo la regulación administrativa y técnica y la planificación, programación, control, fiscalización y verificación de las telecomunicaciones conforme a la normativa aplicable y las políticas del Gobierno para el sector.

Los lineamientos que determinan el proceso permanente de "construir comunidad" se orientan a la "construcción de la sociedad del conocimiento" a través de la prestación de diferentes tipos de servicios de telecomunicaciones tales como:

Servicio básico, entendido como el servicio telefónico conmutado punto a punto mediante el uso de cable o radio fija, utilizada como sustituto o extensión de la red de cableado. A los fines de la instalación y operación de sistemas de telecomunicaciones afectados a la prestación de servicios básicos se destinará en forma preferencial el uso del suelo, sub-suelo y del espacio aéreo del dominio público o privado, nacional, departamental o municipal, con carácter temporario o permanente, y conforme lo determine la reglamentación. Este uso estará exento de todo gravamen.

Servicios de difusión, referidos a la emisión y la propagación de señales de comunicación radioeléctrica considerados como de dominio público del Estado. En tal sentido se asegurará, en igualdad de oportunidades, el libre acceso al aprovechamiento del espectro radioeléctrico, sin más límites que los impuestos por los convenios internacionales ratificados por la República del Paraguay y las normas técnicas vigentes en la materia. La CONATEL administrará el empleo de las señales de comunicación radioeléctrica.

Los servicios de difusión se prestarán en régimen de libre competencia, siendo requisito previo e indispensable para la prestación de servicios de difusión obtener la aprobación por parte de la CONATEL de los correspondientes proyectos o propuestas técnicas de las instalaciones y de los reglamentos técnicos y de servicios.

La regulación de los servicios de telecomunicaciones se establecerá a partir de la coordinación de una definida política de telecomunicaciones, pergeñada y administrada por la CONATEL, en el marco de la política del gobierno y en atención a los requerimientos de un sistema de telecomunicaciones propio y apropiado para el Paraguay, y en coordinación con el mundo global.

Dicho ente, es el encargado del fomento, control y reglamentación de las telecomunicaciones; el cual implementará dichas funciones a través de una Comisión Nacional de Telecomunicaciones en el marco de una política integrada de servicios, prestadores, usuarios, tecnología e industria, de conformidad al 642/95 "Telecomunicaciones".

12. Instituto Nacional de Cooperativismo (Incoop).

La ley 438/94 regula el sistema Cooperativo, siendo el Instituto Nacional de Cooperativismo (Incoop) el órgano regulador, con facultades de aplicar y regular las normas relativas al funcionamiento de las Cooperativas.

Por la Resolución Nº 2113/06 "POR LA CUAL SE MODIFICA PARCIALMENTE EL MARCO GENERAL DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE COOPERATIVAS", dicha regulación estableció los procedimientos a seguir en el marco legal regulatorio de todas las Cooperativas, y sus resoluciones constituyen verdaderas interpretaciones de la Ley y de aplicación directa.

13. Secretaria de Transporte de Área Metropolitana de Asunción (Setama)

Por la Ley Nº 1590/00 "Que regula el sistema nacional de transporte y crea la Dirección Nacional de Transporte (Dinatran) y la Secretaría metropolitana de Transporte", mediante dicha Ley, se creó la Dinatran, es el organismos creados por la Ley, políticas y regulaciones integrales de tránsito y transporte a nivel metropolitano, municipal, intermunicipal, departamental, nacional e internacional, en los que compete a la parte paraguaya, de pasajeros y cargas.

La Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN) como ente descentralizado con personería jurídica de derecho público, encargada de la  regulación del  transporte nacional  e internacional. 

Entre sus funciones y competencia de la DINATRAN[7]se establecen las siguientes:

a) establecer políticas y delineamientos técnicos para todos los niveles de transporte: municipal, metropolitano, departamental, nacional e internacional;

b) formular reglamentaciones y normas, habilitar y fiscalizar todo lo referente al transporte terrestre nacional e internacional, destinado a cargas, pasajeros y servicios especiales;

c) promover y estimular el desarrollo del servicio de transporte de cargas y pasajeros para su mayor eficiencia y economía;

d) establecer las características técnicas y condiciones que deberán reunir las unidades de transporte para su circulación;

e) establecer modos de organización, prestación de servicios y explotación del sistema, itinerarios, frecuencias y tarifas de los servicios de transporte público de pasajeros nacional e internacional;

f) coordinar sus acciones y solicitar la colaboración de otras instituciones sean públicas o privadas, encaminándolas al mejor cumplimiento de sus funciones;

g) arbitrar los medios para asegurar la continuidad de los servicios de transporte público de pasajeros;

h) regular, proveer y conceder los servicios de revisión técnica para la habilitación de los medios de transporte de pasajeros y carga nacionales;

i) responsabilizarse de la aplicación de los convenios internacionales en áreas de su competencia;

j) disponer el retiro de la circulación de las unidades de transporte que contravengan las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos; y,

k) regular, proveer y conceder los servicios de estudios psicotécnicos para la obtención de las licencias profesionales de conducción.

En cuanto a la SETAMA[8]dicha ley, estableció entre sus competencias y atribuciones las siguientes:

a) uniformar y reglamentar normas técnicas para el tránsito, la infraestructura y la operación del transporte en general;

b) otorgar y cancelar concesiones y licencias para explotación de servicios públicos de transporte y otros;

c) promover, reglamentar y controlar el funcionamiento de las escuelas de conducción de vehículos en general;

d) impulsar la capacitación del personal afectado al transporte y la educación de tránsito del público;

e) percibir y administrar los recursos financieros establecidos por esta ley;

f) recibir y brindar asistencia técnica y financiera;

g) establecer vínculos con organismos nacionales, extranjeros y multilaterales, públicos y privados;

h) prestar servicios de asesoría a las municipalidades y gobernaciones que la integran;

i) regular los servicios de transporte público y la circulación de los vehículos de servicios especiales y de uso privado;

j) establecer políticas tarifarias y fijación de tarifas de los servicios públicos de transporte de pasajeros;

k) regular, proveer y conceder los servicios de revisión técnica para la habilitación e inhabilitación de la circulación de todos los vehículos;

l) regular, proveer y conceder los servicios de estudios psicotécnicos para la obtención de las licencias profesionales de conducción;

m) coordinar planes, programas, proyectos y la acción de las municipalidades y de las gobernaciones en todo lo concerniente a:.

n) la financiación y ejecución total o parcial de obras de infraestructura;

o) la cooperación entre los cuerpos policiales municipales;

p) los criterios de otorgamientos, retención, y cancelación de licencias de conducir;

q) la regulación del tránsito vehicular, incluyendo los tramos de rutas nacionales en su jurisdicción;

r) la planificación e implementación de terminales de transporte terrestre;

s) el retiro de circulación de los vehículos de transporte que estuvieren en contravención a las disposiciones establecidas en esta ley y en su reglamentación.

t) entender en las cuestiones de tránsito y transporte no previstas expresamente en esta legislación.

15. Conclusión

En la República del Paraguay, existen organismos como los citados precedentemente –además de otros –que se constituyen órganos de aplicación e interpretación de normas legales y reglamentarias.

Es dable señalar que dicha situación se dan más en el sistema tributario y aduanero, y en menor grado en otras Instituciones reguladoras, como ser la CONATEL, SENACSA, y otras entidades públicas.

Existen muchas demandas en lo contencioso administrativo debidas justamente a la interpretación y aplicación de las leyes o decretos reglamentarios a los usuarios o contribuyentes.

No obstante, en la presente obra, la intención del autor fue presentar a los organismos que tienen la capacidad para interpretar y aplicar las disposiciones legales y reglamentarias.

Igualmente, es dable señalar, que existen normas expresas que consagran el control o verificación sobre las actividades de la Administración Pública en cuanto a la interpretación administrativa.

En ese sentido, se establecieron el control administrativo interno, que podrá ser efectuado: 1) por el propio órgano emisor de la actividad por vía de la anulación o revocación de los actos; 2) por el superior jerárquico por vía de aprobación, homologación, confirmación o ratificación de las actividades. El control administrativo puede iniciarse de oficio o a petición del administrado.

El control administrativo externo, es el realizado por el Poder Legislativo, que en nuestro ordenamiento jurídico, puede comprender: 1) el control sobre los funcionarios en los casos de juicio político y voto de censura; 2) el control sobre las actividades económico-financieras, en virtud de la competencia que le confiere el Art. 202, numeral 20, de la Constitución, de aprobar o rechazar la ejecución presupuestaria de la Administración Central; y 3) el control económico-financiero de la Administración Departamental y Municipal por vía de la intervención. (Art. 165 C.N.).

El control ejercido por órganos extra-poderes. La Constitución de 1992, establece dos órganos de control de la Administración Pública, considerado como órgano extrapoder del Estado. Estas entidades son: 1) La Contraloría General de la República, competente para ejercer el control de la actividad económica financiera y la evolución patrimonial de los funcionarios durante el ejercicio de la función pública; y 3) la Defensoría del Pueblo para controlar las actividades de la Administración Pública vinculada a la vigencia de los derechos humanos.

Y por último, el control jurisdiccional. Es el control ejercicio por los diferentes órganos ubicados dentro de la estructura del Poder Judicial. Los órganos judiciales que tienen la competencia para el ejercicio del control de la actividad de la Administración Pública son los siguientes: El Tribunal de Cuentas, en sus dos salas, con funciones de control de la regularidad administrativa; los Juzgados de Primera Instancia, de diferentes fueros en varios supuestos; la Corte Suprema de Justicia, en forma originaria en las garantías de Inconstitucionalidad y habeas corpus; y por vía de recursos en revisión de las decisiones de los órganos inferiores y la inconstitucionalidad de las sentencias.

Autor:

Juan Marcelino González Garcete

Profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales UNA (Paraguay). Doctor en derecho por la Universidad Nacional de Asunción. Doctorando en Ciencias Políticas por la Universidad Nacional de Asunción, con reserva de tesis. Máster en Ciencias de la Educación. 25 obras publicadas en temas administrativas y constitucionales y varios artículos en revistas internacionales. Mejor egresado y medalla de oro de la promoción "2000". Defensor Público en lo penal y administrativo.

[1] Extracto de la obra “Lecciones para Cátedra de Derecho Tributario”. Autora Nora Lucía Ruoti Cosp, páginas 698/700. Editora Emprendimientos Nora Ruoti S.R.L. Asunción-Paraguay. Junio 2.006.

[2] Nora Lucía Ruoti Cosp. “Temas de Derecho Tributario Tomo Nº 1”. Páginas 256/257. Editora Emprendimientos Nora Ruoti S.R.L. Asunción-Paraguay. Marzo 2.000.

[3] Este elemento tiene por objeto interpretar la Ley mediante el texto literal utilizado por el legislador, indagando el significado de las palabras, según la etimología y el uso de cada una, siguiendo para ello las reglas gramaticales de las palabras. La doctrina enseña que las palabras de la Ley deben entenderse en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas. Al respecto, podría utilizarse el diccionario de la Academia Española.

[4] Este elemento tiene por objetivo desentrañar la intención o espíritu de la ley. Conforme a las expresiones del Dr. Miguel Ángel Pangrazio en la obra “El Código Civil Paraguayo Comentado”, Tomo I, pág. 146, dice: “Para la jurisprudencia el espíritu de la Ley está en lo que se propone; se identifica con la finalidad perseguida, con lo que ha determinado esencialmente su sanción…”. La referida jurisprudencia ha sentado principios lógicos para la interpretación: 1) las leyes deben ser siempre interpretadas como una ordenación de la razón para el bien común; 2) No debe interpretarse aisladamente uno de los Artículos de la Ley, sino comparar y combinar sus diversas disposiciones; 3) Debe buscarse la armonía y concordancia entre las diversas normas, no la contradicción y la antítesis; 4) Cuando la Ley menciona taxativamente los sujetos u objetos de un derecho, sin ampliarlos con ninguna generalización, excluye a los no incluidos o nombrados; 5) Cuando la Ley no hace distinciones, éstas no deben introducirse por vía de interpretación; y 6) las normas de carácter excepcional son de interpretación restrictiva.

[5] Esta fase del proceso interpretativo tiene por objeto indagar el derecho existente sobre la materia en la época que la Ley ha sido sancionada, abarcando todos los antecedentes legislativos, los trabajos preparativos de la ley, los anteproyectos de códigos, exposición de motivos, notas explicativas del legislador, discursos parlamentarios, etc.

[6] Este elemento consiste en descubrir la vinculación entre la totalidad de las instituciones y normas jurídicas y la forma en que las mismas están influidas o inspiradas por el espíritu general de la legislación.

[7] Art. 13 de la Ley 1590/00 “QUE REGULA EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE Y CREA LA DIRECCION NACIONAL DE TRANSPORTE (DINATRAN) Y LA SECRETARIA METROPOLITANA DE TRANSPORTE (SMT)”.

[8] Art. 26 de la Ley 1590/00