Privatizaciones, rentas de privilegio, subordinación estatal y acumulación del capital en la argentina contemporánea (página 3)

· La importancia del "trabajo sucio" realizado por el gobierno argentino antes de la transferencia de los activos públicos al capital concentrado interno

Por último, cabe detenerse brevemente en el análisis de otro de los elementos distintivos del proceso de privatizaciones argentino. Se trata de lo que puede denominarse el "trabajo sucio" realizado por el gobierno menemista con anterioridad a la transferencia de las firmas estatales al sector privado. Ello involucró, por un lado, incrementos de consideración en las tarifas en paralelo a un profundo deterioro en la calidad de los servicios prestados y/o en la performance de las empresas públicas a transferir, y, por otro, fuertes reducciones en los planteles laborales de las compañías.

Con respecto a la primera de las dimensiones mencionadas, un muy claro ejemplo lo ofrece la privatización de ENTel que, sin duda, emerge como uno de los casos emblemáticos: al cabo de los diez meses previos a la venta de la empresa el valor del pulso telefónico se incrementó, medido en dólares estadounidenses, más de siete veces (en un período en el que los precios mayoristas se incrementaron un 450%, y el tipo de cambio –"apenas"– un 235%). De resultas de ello, los precios de partida de la actividad privada superaron con holgura a los establecidos, incluso, al momento del llamado a licitación pública.

Asimismo, en la privatización de Gas del Estado, concretada a fines de 1992, se verificó un fenómeno similar. En este caso, basta confrontar los volúmenes comercializados y la facturación de Gas del Estado en 1992, respecto a los correspondientes en 1993 a las ocho distribuidoras en las que se segmentó la última fase de la cadena gasífera, para inferir la presencia de aumentos sustantivos en el precio medio del gas natural. En efecto, mientras el volumen consumido de gas natural por redes (es decir, la demanda) aumentó, entre 1992 y 1993, un 5%, la facturación agregada de las ocho distribuidoras en 1993 creció un 23% respecto a la correspondiente a Gas del Estado en el año anterior, al tiempo que el precio promedio se incrementó un 17%, siempre entre 1992 y 1993, en consonancia con la transferencia de la empresa estatal al sector privado.

Por último, cabe destacar que a principios de 1991, la Administación Menem desplegó una estrategia tendiente a crear y garantizar las condiciones propicias para efectivizar la transferencia de Obras Sanitarias de la Nación al capital concentrado. En ese sentido, se promovieron importantes aumentos de las tarifas del servicio de forma de tornar mucho más atractiva la futura concesión del mismo al capital privado: en febrero de 1991 se dispuso un aumento del 25% en la tarifa promedio; en abril de ese mismo año (ya en el marco de la Ley de Convertibilidad) se aprobó otro aumento tarifario del 29%; en abril de 1992 se incluyó la aplicación del IVA (18%) a las tarifas; y, finalmente, poco antes de la transferencia de la empresa se dispuso otro aumento tarifario del 8%25.

En consecuencia, esta política de aumentar las tarifas antes de efectivizar la privatización trajo aparejada la fijación de precios de partida que aseguraron a los distintos consorcios adjudicatarios la obtención, desde el mismo momento en que iniciaron sus actividades, de elevados niveles de facturación y, fundamentalmente, muy altos márgenes de beneficio (holgadamente superiores a los que habían registrado tanto ENTel como Gas del Estado y Obras Sanitarias de la Nación antes de ser privatizadas).

Con respecto al deterioro en la calidad de los servicios prestados y en el desempeño de las empresas públicas en el período previo a su privatización, vale la pena detenerse brevemente en el análisis de lo acontecido con ENTel y Somisa. En el primer caso, no puede dejar de destacarse el hecho de que, en el período previo a la transferencia de la empresa, al concentrarse casi exclusivamente en su privatización, el equipo a cargo de la Ing. Alsogaray tendió a "descuidar" su gestión administrativa y operativa. Por ejemplo, en 1990 se habilitaron sólo 40.000 líneas telefónicas —70% menos que durante el año 1989— y se evidenciaron importantes atrasos en los planes de obra y en las tareas de mantenimiento26.

25. Para un tratamiento detenido de estas cuestiones se puede consultar Azpiazu, D., Forcinito, K.: "La renegociación permanente, los incumplimientos empresarios y las rentas de privilegio. La regulación pública del sistema de agua y saneamiento en el Area Metropolitana", ponencia presentada en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, 5 al 9 de noviembre de 2001.

26. Al margen de dichos atrasos, se produjo un aumento sustancial en la cantidad de líneas instaladas pero no habilitadas, que luego serían explotadas por los consorcios adjudicatarios.

Esta situación, que redundó en un marcado deterioro en la mayoría de los —ya de por sí poco atractivos— indicadores operativos de ENTel, contribuyó a consolidar la legitimidad del argumento acerca de la necesidad de transferir la empresa estatal al capital privado27. En el caso de Somisa, en el período anterior a su privatización, que se efectivizó hacia fines de 1992, bajo la intervención estatal a cargo del sindicalista Jorge Triaca, no sólo hubo una cantidad considerable de despidos y se implementaron diversas medidas tendientes a "flexibilizar" y/o "racionalizar" el proceso de trabajo, sino que también se indujo un importante déficit económico-financiero. Con respecto a esto último, en los meses previos a su enajenación, Somisa, una firma que históricamente había operado con buenos desempeños económicos, registró un déficit operativo aproximado de un millón de dólares por día (lo cual estuvo estrechamente asociado a la exportación, a un trader extranjero –presuntamente vinculado al interventor– de productos siderúrgicos a menos del 10% de su valor real). En ese marco, los fuertes quebrantos de la siderúrgica estatal no sólo brindaron elementos suficientes como para impulsar y justificar su transferencia al capital concentrado interno (en este caso, al conglomerado extranjero Techint), sino que también determinaron una importante subvaluación de la compañía.

En relación con la política de disminución de las plantas de personal de las firmas a privatizar, cabe destacar –a simple título ilustrativo– lo acontecido en el ámbito de la prestación del servicio de agua potable y desagües cloacales (al momento de la transferencia de Obras Sanitarias de la Nación, a fines de 1992, la ocupación en la misma era casi un 35% más reducida que en 1985), del sector eléctrico (cuando se privatiza Segba, el personal ocupado había disminuido casi un 50% con respecto al existente a mediados de los años ochenta), y del sector ferroviario (donde la ocupación vigente al momento de efectivizarse el traspaso al sector privado de los principales ramales era un 80% más baja que la vigente en 1985)28. Ello se vio acompañado, en algunos sectores, por el establecimiento de distintas cláusulas de "flexibilización" de las condiciones laborales que perjudicaron directamente a los trabajadores que quedaron ocupados. A modo de ejemplo se puede citar el caso de ENTel, en la que, al margen de haber instrumentado una política de retiros "voluntarios", el gobierno decidió ampliar la extensión de la jornada de trabajo.

Todo lo anterior merece ser particularmente considerado por cuanto expresa cuán eficiente resultó ser la –tan denostada por los defensores del pensamiento neoliberal– intervención estatal en el sentido de "preparar" a las empresas para su transferencia al capital concentrado interno. Se trató, en todos los casos, de medidas de muy difícil realización en términos socio-políticos (de allí que fuera el Estado el que las aplicara y no el sector privado).

27. Véase, Abeles, M., Forcinito, K., Schorr, M.: El oligopolio telefónico frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la conformación de los grupos multimedia, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, 2001.

28. Duarte, M.: "Los efectos de las privatizaciones sobre la ocupación en las empresas de servicios públicos", en Revista Realidad Económica, Nro. 182, 2001.

En otros términos, el "trabajo sucio" del gobierno durante la etapa pre-privatizadora fue decisivo por cuanto permitió que el capital concentrado interno se hiciera cargo de empresas completamente saneadas en términos económico-finacieros (gran parte de los abultados pasivos de estas compañías habían sido absorbidos por el Estado –es decir, por el conjunto de la sociedad argentina–), "racionalizadas" en lo que respecta a sus respectivos planteles de trabajadores (política de despidos y de precarización en las condiciones laborales), y altamente rentables desde el comienzo mismo de sus actividades (dados los fuertes aumentos tarifarios que se registraron).

· El comportamiento de las tarifas y su impacto sobre la estructura de precios relativos de la economía argentina

Desde que el Estado se hiciera cargo de la prestación de la mayoría de los servicios públicos, especialmente a partir de las décadas de los cuarenta y cincuenta, hasta los años noventa, los sucesivos gobiernos manipularon –por cierto, no siempre en forma progresiva– el nivel de las tarifas de los servicios públicos en función de, entre otros factores, su impacto sobre el nivel de vida de la población, en general, y de los asalariados y los restantes sectores de bajos ingresos, en particular.

Ello pone de manifiesto la importancia que asume, desde una perspectiva distributiva, el costo de estos servicios para los usuarios —en una sociedad moderna, casi tan importante como, por ejemplo, el costo de los alimentos—. De allí el motivo por el cual cobra relevancia, desde un punto de vista tanto social como económico, el análisis de la evolución de los precios y las tarifas de los servicios públicos privatizados.

El tratamiento de la evolución de los precios y de las tarifas de los servicios públicos también se asocia con los argumentos difundidos a favor de las privatizaciones. En este caso, la idea era aproximadamente la siguiente: las empresas públicas necesitan una inyección de capital cuya magnitud, en el marco de la llamada "quiebra del Estado", sólo podía proveer el sector privado, a fin de aumentar la productividad y eficiencia de estas empresas, en beneficio del conjunto de la población. En otros términos, la transferencia al capital concentrado de las principales firmas del –a criterio de los "pensadores únicos", ineficiente– Estado argentino generaría per se un aumento en la eficiencia de las empresas que redundaría en crecientes niveles de "bienestar general" que no tardarían en "derramarse" sobre el conjunto de la población, en especial, sobre los sectores de menores ingresos (bajo la forma de, por ejemplo, tarifas decrecientes, o una mejor calidad en la prestación de los servicios).

Sin duda, una vez privatizadas, muchas de las empresas de servicios públicos mejoraron la calidad de sus prestaciones, sobre todo con respecto a los parámetros registrados a fines de los ochenta –si bien, en varias ocasiones, muy por debajo de sus compromisos contractuales–, aumentaron su "eficiencia microeconómica" y, fundamentalmente, su productividad (ello se manifiesta con particular intensidad en el caso del sector telefónico, donde mejoró la calidad y cobertura del servicio en paralelo a un intenso proceso de expulsión de personal, y a un incremento de consideración en los niveles de explotación de la fuerza de trabajo empleada).

Ahora bien, si estos incrementos en la productividad, que además de implicar una mejora en la calidad suponen una disminución de los costos operativos de las empresas, no se traducen en una cierta disminución en las tarifas (manteniendo un margen de beneficio "razonable" para las firmas prestatarias), no es el conjunto de la sociedad el que se beneficia de dicha disminución en los costos, sino tan solo un reducido grupo de empresas, propietarias o concesionarias de las empresas de servicios públicos, que vería incrementada la tasa de retorno de su capital. Este parece ser el caso, prácticamente excluyente, de la experiencia argentina en materia de privatizaciones de servicios públicos, si se tienen en cuenta la evolución de las tarifas de los servicios públicos y de las ganancias extraordinarias que han internalizado los distintos consorcios adjudicatarios de las empresas privatizadas desde que iniciaron sus actividades.

Tal como se observa en el Cuadro Nro. 3, que sintetiza, para el período comprendido entre marzo de 1991 (momento en que se lanza el Plan de Convertibilidad) y diciembre de 1998, la evolución de los precios y tarifas de una selección de servicios públicos privatizados, en relación con la variación de los precios mayoristas (se trata del Indice de Precios Internos al por Mayor –IPIM–), el incremento en las tarifas de estos servicios no parece reflejar, en la mayoría de los casos, los importantes incrementos de productividad registrados por las empresas privatizadas.

Así, por ejemplo, el incremento en las tarifas de peaje (69,3%) supera al aumento correspondiente al IPIM (12,9%). Este incremento registrado en los peajes de las principales rutas nacionales conllevó un aumento considerable en los costos del transporte (que, para muchas firmas, constituye uno de los componentes centrales del denominado "costo empresario") y, como tal, ha jugado un papel central en la explicación de la crisis que atravesaron muchas economías regionales en el transcurso de los noventa (deterioro que, cabe destacar, se vio potenciado por la orientación que adoptaron otras medidas de política aplicadas durante la gestión gubernamental del peronismo –en particular, aunque no exclusivamente, la apertura asimétrica de la economía y la desregulación de ciertos mercados–).

Con respecto al gas natural, en el transcurso del período analizado, la tarifa promedio se incrementó un 37,3%. En este caso, para aproximarse al impacto distributivo del incremento del costo del gas, corresponde distinguir la evolución de las tarifas residenciales de las abonadas por los usuarios industriales. Así, se destaca el incremento registrado por la tarifa residencial (111,8%). Como se observa en el cuadro mencionado, la tarifa del gas de uso residencial es, por lejos, la que más se ha incrementado desde el lanzamiento del Plan de Convertibilidad hasta fines de la década pasada. En cuanto a las tarifas no residenciales, cabe distinguir la evolución de las tarifas correspondientes a las pequeñas y medianas empresas (que aumentaron un 15,1%, magnitud levemente superior al incremento del IPIM), de aquellas abonadas por los grandes usuarios industriales que, al disminuir o mantenerse prácticamente estables, dieron lugar, en términos reales, a una reducción en el costo del gas para este subconjunto de usuarios.

Esta evolución asimétrica entre las tarifas reales de los distintos tipos de usuario de gas parecería reflejar dos tipos de transferencia, asociadas a una importante reconfiguración de la estructura tarifaria del sector. En primer lugar, de los usuarios residenciales a los no residenciales y, en segundo lugar, al interior del segundo grupo, de los pequeños y medianos usuarios hacia los grandes consumidores industriales. En otras palabras, parecería reflejar lo acontecido en la Argentina de los noventa desde una perspectiva más general: la transferencia de recursos, en primer lugar, desde los sectores asalariados y de bajos ingresos a los sectores empresarios, y, en segundo lugar, dentro de estos últimos, de las pequeñas y medianas empresas hacia las grandes empresas.

Como fuera mencionado, este incremento y reestructuración tarifarios se produjeron, fundamentalmente, antes de la privatización de la ex-Gas del Estado. En efecto, entre marzo de 1991 y enero de 1993 (fecha en la que se hace efectiva la privatización de la ex-Gas del Estado), la tarifa promedio del gas aumentó un 30,0%. Nuevamente, dicho aumento fue explicado, sobre todo, por el incremento en las tarifas residenciales (de 101,2% entre marzo de 1991 y enero de 1993), ya que los restantes precios o bien se incrementaron muy levemente (es el caso de los abonados por los pequeños y medianos usuarios no domésticos) o bien disminuyeron (como en el caso de las grandes empresas).

Este fenómeno se asemeja a lo ocurrido en el caso de las tarifas de energía eléctrica, donde las principales modificaciones en la estructura tarifaria fueron aplicadas con anterioridad a la firma de los contratos de concesión. En este caso, en el Cuadro Nro. 3 se observa cómo la tarifa promedio de electricidad disminuyó un 10,9% entre marzo de 1991 y diciembre de 1998. Ello se debe al reordenamiento en la estructura de precios relativos del sector y, fundamentalmente, al elevado grado de hidraulicidad verificado en las regiones donde se ubican las principales represas hidroeléctricas del país, lo que indujo, al incrementar la oferta de energía eléctrica de manera significativa, una disminución en su precio mayorista. Este es uno de los motivos por los cuales, hasta el "apagón" de Edesur a principios de 1999, la privatización del sector eléctrico solía presentarse como el caso "ejemplar" o "modelo" a seguir, dentro del vasto programa privatizador encarado por la Administración Menem. Sin embargo, cabe hacer notar que, al igual que en el caso gasífero, en este sector también se manifiestan evoluciones diferenciales según el tipo de usuario, que también denotan un sesgo regresivo en materia de distribución del ingreso. En efecto, las tarifas residenciales reflejan una disminución inferior a la registrada por los usuarios industriales, y, a su vez, dentro de las tarifas residenciales, la que menos se redujo es la correspondiente a los usuarios de bajo consumo (1,6%), en tanto la que más disminuyó es la abonada por los usuarios de alto consumo (70,4%). Dado que, al igual que en la mayoría de los servicios públicos, existe una estrecha correlación entre los niveles de consumo y los ingresos de los distintos hogares, puede inferirse que el sector que menos se benefició con el reordenamiento de los precios del mercado eléctrico fue el conformado por los segmentos de la población con menores ingresos.

Los ajustes tarifarios efectuados en el período previo a la privatización se manifiestan con particular intensidad en el caso del servicio básico telefónico. En efecto, como fuera mencionado, entre enero de 1990 y noviembre del mismo año (fecha en la que se firman los contratos de transferencia), durante la intervención de ENTel a cargo de la Ing. María Julia Alsogaray, el valor del pulso telefónico —medido en dólares estadounidenses— aumentó un 711% (pasó de u$s 0,47 centavos a u$s 3,81 centavos).

Si bien, como surge de la información presentada, entre marzo de 1991 y diciembre de 1998 el incremento del costo del servicio telefónico (41,5%) resulta inferior al verificado por el IPC —aunque mayor al registrado por el IPIM—, tal evolución relativa no contempla el notable salto de nivel que supuso el aumento instrumentado antes de la privatización. Al margen del rebalanceo tarifario, que dio lugar, a comienzos de 1997, a un nuevo –y considerable– incremento en el costo del servicio para los usuarios (especialmente para los residenciales de bajo consumo), el nivel tarifario con que se inició la gestión privada de la ex- ENTel redundó en niveles tarifarios y márgenes de rentabilidad significativamente superiores a los registrados internacionalmente. Al respecto, cuando se compara el costo del servicio telefónico para los usuarios residenciales argentinos con el que el mismo tiene —en función del salario medio industrial— en España, Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña, se observa cómo en la Argentina dicho costo representa más del doble que en el resto de los países individualmente considerados, y más del triple si se considera su promedio29.

Por último, el precio promedio de los combustibles líquidos aumentó apenas un 1,4% durante el período bajo análisis. No obstante, dentro del conjunto de los combustibles considerados no se refleja una evolución homogénea: mientras que el precio promedio de aquellos destinados al consumo final (kerosene, nafta común y nafta especial) registró un incremento de 16,6%, inferior al incremento registrado por el IPC, el correspondiente a los combustibles de uso preponderantemente intermedio (gas oil y fuel oil) disminuyó, siempre entre marzo de 1991 y diciembre de 1998, un 5,4%.

En este caso, por tratarse de lo que se suele denominar como un bien comercializable o transable con el exterior, la comparación más apropiada –en términos de los efectos de la desregulación del mercado petrolero que se impulsó en paralelo a la transferencia de YPF al sector privado– es aquella que los relaciona con la evolución del precio internacional del petróleo crudo (más aún cuando la privatización de la empresa estatal y la desregulación del sector petrolero aplicadas durante la década pasada fueron justificadas e implementadas bajo el supuesto de que darían lugar a la convergencia entre los precios locales y los internacionales de combustibles).

Sin embargo, en el Cuadro Nro. 4 se observa cómo, ante una disminución de 43,2% en el precio internacional del petróleo crudo entre marzo de 1991 y diciembre de 1998, los precios de los combustibles líquidos aumentaron (es el caso de las naftas común y especial, cuyos precios se incrementaron 9,2% y 20,9%, respectivamente) o disminuyeron significativamente menos (kerosene, gas oil y fuel oil, cuyos precios cayeron sólo 7,1%, 14,0% y 3,2%, respectivamente). Esta situación (la no convergencia entre los precios internos del petróleo y sus derivados respecto del internacional) fue una constante durante toda la llamada "desregulación" del mercado: ya en los primeros años de la Convertibilidad se había verificado una situación similar e, incluso, de mayor intensidad relativa. En efecto, entre abril de 1991 y marzo de 1994, mientras el precio internacional del crudo había caído el 29,5%, en el mercado local, el de la nafta común se había incrementado el 5,1%, el de la especial el 21,1%; al tiempo que el precio promedio de los combustibles líquidos –que incluye, además de las naftas, al gas oil, al fuel oil y al kerosene– había crecido el 9,3%.

29. Véase, Abeles, M., Forcinito, K., Schorr, M.: El oligopolio telefónico frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la conformación de los grupos multimedia, op. cit..

En este sentido, cabe destacar que, a diferencia de algunos sectores económicos productores de bienes transables, en los que el efecto combinado de la desregulación de los mercados y la apertura de la economía operó como "disciplinador" de los precios domésticos, en el ámbito de los derivados del petróleo no se han visto satisfechos los objetivos proclamados con la llamada liberalización de las "fuerzas del mercado" y la privatización de la empresa líder. En ese marco, el ejercicio pleno (y abusivo) del poder oligopólico de mercado por parte de las firmas dominantes, sumado a la falta total de regulación pública sobre el mercado, repercutieron directamente, como era de esperar, sobre la performance de las compañías (bajo la forma de ganancias extraordinarias –en especial, por parte de YPF–), y pone en evidencia cúales son las consecuencias que acarrea la "desregulación" de mercados caracterizados por estructuras de oferta altamente concentradas cuando no se establece ningún tipo de "contrapeso normativo" tendiente a controlar el comportamiento de las firmas líderes. En suma, más allá del ejemplo que brinda la energía eléctrica, es indudable que durante la vigencia del Plan de Convertibilidad se asistió en la economía argentina a la configuración y consolidación de una nueva estructura de precios relativos que ha tendido a favorecer a las áreas privatizadas proveedoras de servicios en detrimento, fundamentalmente, de los sectores productores de bienes transables.

· Los principales factores explicativos del comportamiento de los precios: "debilidades" normativas e "indexación flexible" de las tarifas

Esta evolución de los precios relativos de la economía a favor de los servicios públicos privatizados remite a la consideración de, por un lado, una clara "ineficiencia" –plenamente funcional a los intereses de las firmas prestatarias– de los entes reguladores en el control efectivo de tales precios y tarifas y, por otro, lo que podría llegar a caracterizarse como una forma de indexación flexible de dichos valores.

En el primer caso, cabe señalar que los entes de regulación fueron concebidos a partir de cada servicio o empresa privatizada pero en forma independiente entre sí y, en general, con posterioridad a las adjudicaciones de las concesiones e, incluso, a la consiguiente transferencia de los activos. Como se desprende de la literatura sobre el tema, tal segmentación, sumada a la improvisación, tienden a potenciar en forma considerable los riesgos de la llamada captura del regulador, por parte del poder político y/o de la/s empresa/s regulada/s. Como un claro ejemplo de esa captura institucional, cabe referirse, a simple título ilustrativo, a la casi total desatención oficial por hacer cumplir las cláusulas de "neutralidad tributaria" o "estabilidad impositiva" contempladas en los contratos de transferencia de las distintas empresas o servicios privatizados, así como también en la ley que instaura el llamado Pacto Fiscal Federal.

Los marcos que regulan los distintos servicios públicos privatizados establecen que las empresas prestadoras pueden (deben) trasladar a las tarifas finales abonadas por los usuarios las variaciones de costos originadas en cambios en las normas tributarias (excepto en el impuesto a las ganancias). Esta figura legal de la "neutralidad tributaria" reconoce que todo incremento o decremento –respecto a las condiciones vigentes al momento de la transferencia de los respectivos servicios a manos privadas– en las cargas impositivas que afecten a las empresas, puede (debe) ser trasladado a los consumidores y usuarios de los mismos. Con ello se procuró, en su momento, que cualquier modificación en la política tributaria no repercutiera sobre la rentabilidad de las empresas. En otras palabras, las reducciones impositivas (y el consiguiente "sacrificio fiscal" sobre las cuentas públicas resultante de las mismas) debían derivar en menores tarifas para los usuarios y consumidores; al tiempo que una posible mayor presión fiscal sobre las empresas sería también transferida a estas últimas, vía un aumento de las tarifas, sin alterar, de tal manera, su margen de beneficio (de allí lo de "neutralidad").

Al respecto, durante los años noventa, en el marco de una creciente regresividad de la estructura tributaria, se han ido sucediendo diversas disposiciones legales que en materia impositiva determinaron reducciones de consideración en la carga fiscal que afecta al conjunto de las empresas prestatarias de los servicios públicos privatizados. Basta con resaltar, entre otros, la supresión del impuesto sobre los débitos bancarios, la derogación del impuesto a los sellos sobre los contratos y a las operaciones financieras en la Ciudad de Buenos Aires (sede de la casa central de la casi totalidad de las firmas prestatarias de servicios públicos), la reducción de la alícuota del impuesto a los Activos del 2% al 1%, la disminución de las cargas patronales (entre el 30% y el 80%, según regiones, a partir de 1994), la exención de gravámenes arancelarios a la importación de bienes de capital (una disposición particularmente importante para las empresas privatizadas, que son fuertes importadoras de maquinaria y equipo), la paulatina supresión del impuesto a los Ingresos Brutos sobre los sectores productivos y actividades conexas (entre las que quedan incluidas la prestación de los servicios de electricidad, agua y gas, así como las concesiones viales), etc..

Se trata, sin duda, de una amplia y diversificada gama de tributos que, ante su supresión, la reducción de las bases imponibles y/o de las alícuotas respectivas, conllevaron importante reducciones en los costos de las empresas prestadoras de los servicios públicos privatizados. No obstante, el seguimiento de la evolución de las tarifas de los distintos servicios, en su relación con las respectivas cláusulas normativas vinculadas a los ajustes periódicos de las mismas, sugiere la no observancia empresaria –y la inexistencia de control regulatorio alguno al respecto– de la correspondiente transferencia a los usuarios de las reducciones en las cargas impositivas derivadas de la exención y/o supresión de diversos gravámenes y de las menores alícuotas impositivas y/o bases imponibles de determinados tributos. Naturalmente, ello devino en beneficios extraordinarios adicionales apropiados en forma ilegal por las empresas prestatarias. Cabe destacar que el tema no ha merecido atención alguna por parte de la casi totalidad de los entes reguladores que, ante la no observancia empresaria de la correspondiente transferencia a los usuarios de tales reducciones en la carga fiscal, no ha ejercitado su papel de regulador del mercado, y de "protector" de los derechos del consumidor.

Si bien, en términos generales, los entes reguladores han venido omitiendo su intervención ante la no transferencia a usuarios y consumidores de tal "sacrificio fiscal", hay ciertas excepciones que merecen ser resaltadas; más aún cuando, paradójicamente, las acciones emprendidas denotan la aplicación de criterios ad-hoc que no se condicen con la normativa vigente y revelan, igualmente, una ostensible captura institucional de los organismos de control por parte de las firmas sujetas a regulación y/o del poder político, así como que las "debilidades normativas" no son tales si se las evalúa desde el punto de vista de la lógica de acumulación y reproducción del capital de las empresas privatizadas. Se trata, más precisamente, de las resoluciones sancionadas por el ENRE y el ENARGAS, en relación con las reducciones en los aportes patronales, dispuestas a partir de enero de 1994. Tanto en el ámbito del ENRE como en el del ENARGAS, recién en 1999 se dispuso el traslado a las tarifas de las disminuciones de las contribuciones sociales sobre la nómina salarial con destino al llamado "Sistema Unico de Seguridad Social". Sin embargo, y sin mayores justificaciones fundadas al respecto, en ambos casos la "neutralidad tributaria" –es decir, la reducción de las tarifas– fue aplicada exclusivamente sobre los grandes consumidores industriales (aquéllos que, por la naturaleza de sus procesos productivos, pueden utilizar indistintamente gas natural, electricidad o fuel oil como insumos energéticos), mientras que los usuarios cautivos de las distribuidoras (en especial, los residenciales) quedaron al margen de dicho "beneficio". En consecuencia, las asimetrías regulatorias implícitas resultaron, una vez más, plenamente funcionales a las estrategias de las firmas que actúan en los sectores mencionados, en los que las escasas –aunque potencialmente crecientes– posibilidades de introducir competencia en los mercados se circunscriben a los segmentos de más altos consumos (precisamente, los únicos a los que se les aplicó la disminución tarifaria).

Como fuera señalado, la llamada indexación flexible de las tarifas de los servicios públicos privatizados constituye uno de los principales factores explicativos de las formas que han ido adoptando los cambios en la estructura de precios relativos de la economía argentina en el transcurso de los años noventa. Con esa expresión se intenta reflejar un fenómeno recurrente en la mayoría de los servicios: la permanente modificación de las cláusulas contractuales. En efecto, la renegociación de los contratos de concesión, así como los cambios introducidos en diversas cláusulas contractuales y/o en la propia normativa regulatoria, emergen como una constante del período post-privatización. Las mismas, rara vez han estado vinculadas a la necesidad de resolver y/o superar determinadas imprecisiones o imprevisiones normativas (en especial, aquéllas relacionadas con la regulación de las tarifas y de la propiedad del capital de las firmas prestatarias), asociadas a la propia premura privatizadora derivada de la priorización del "tiempo político" al momento de diseñar e implementar el programa desestatizador. Por el contrario, se han centrado, en la mayoría de los casos, en modificaciones que han alterado –siempre con un mismo sentido– las tarifas de los distintos servicios, las respectivas cláusulas de ajuste periódico, los compromisos de inversión de –y generalmente, incumplidos por– las empresas y/o los plazos de concesión de los servicios. En ese marco, todas ellas han tendido a garantizar, a las prestadoras de los distintos servicios un nulo grado de exposición a cambios en las condiciones de contexto y/o a preservar (cuando no, acrecentar) sus ganancias extraordinarias.

Así, por ejemplo, en el caso de las concesiones de los corredores viales nacionales, originalmente, las tarifas se ajustaban según la evolución de un índice combinado de precios, conformado por un 40% de las variaciones registradas por el índice de precios al por mayor, un 30% del índice de precios al consumidor, y el 30% restante de acuerdo a la evolución del dólar. En el marco del lanzamiento del Plan de Convertibilidad, se desarrolló la primer renegociación de los contratos. Como resultado de tal renegociación, y a pesar de la prohibición explícita de la Ley de Convertibilidad de toda cláusula de indexación de precios30, se dispuso que dicho ajuste periódico de tarifas se realizaría anualmente, aplicando el 80% de la tasa internacional Libo, sumada a otro ajuste (durante los tres años subsiguientes) preacordado con los concesionarios. Dado que en el marco de esa renegociación se redujo el valor de la tarifa de peaje hasta fijarla en alrededor de un dólar por cada cien kilómetros, se decidió compensar a los concesionarios eliminando el canon que los mismos debían pagarle al Estado, concediéndoles a cambio un subsidio anual compensatorio de los ingresos que habrían dejado de percibir por la reducción de las tarifas, ampliando el plazo de concesión, y postergando la ejecución de los distintos planes de inversiones comprometidos en los contratos originales.

30. En su Artículo Nro. 10, la Ley de Convertibilidad (Nro. 23.928) establece que, a partir de su entrada en vigencia quedan derogadas "todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos, o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios".

Así, las llamadas compensaciones indemnizatorias (alrededor de 65 millones de dólares anuales) les permitieron a las empresas concesionarias no ver afectados sus ingresos reales y, a la vez, mantener una cláusula de ajuste periódico –violatoria de la Ley de Convertibilidad– que, sumada al incremento del tránsito vehicular que se verificó durante la década pasada, les permitió obtener altos márgenes de rentabilidad. Cabe resaltar que tales compensaciones resultan contradictorias con los propios fundamentos del sistema de peaje ("paga el que usa"), en tanto ha sido la sociedad en su conjunto la que ha subsidiado a los concesionarios31.

Hacia fines de 1995, y con el objetivo fiscal de eliminar la pesada carga que implicaba el pago de esas compensaciones indemnizatorias, se decidió encarar una nueva renegociación contractual. Hasta el presente, sólo se concluyó la renegociación del Corredor Nro. 18 (que une a Buenos Aires con las provincias de Entre Ríos y Corrientes), paradójicamente, el único que no percibía tal tipo de subsidio. Como resultado de tal renegociación, se amplió en 13 años el plazo de la concesión, y se dolarizó la tarifa de peaje (que, a partir de allí, pasó a ajustarse según la evolución del índice de precios al consumidor de los EE.UU.)32.

En resumen, las muy elevadas tasas de rentabilidad de los concesionarios (en el orden del 20% al 40% de su patrimonio neto), así como los niveles tarifarios que las han hecho posibles, no son más que la resultante previsible de una inestabilidad normativa que, sistemáticamente, ha tendido a adecuarse a los intereses privados en un marco de nula transparencia en las recurrentes renegociaciones contractuales (realizadas, en la generalidad de los casos, a "puertas cerradas" y, por lo tanto, sin ningún tipo de participación de los usuarios y consumidores del sistema vial nacional).

La dolarización de las tarifas, y la formulación de cláusulas de ajuste sobre la base de la inflación estadounidense, encuentra su principal antecedente en la regulación de las tarifas del servicio básico telefónico, que también fue objeto de sucesivas renegociaciones (como siempre, inscriptas en un mismo sentido: potenciar el proceso de acumulación del capital de las empresas prestatarias). En efecto, las cláusulas tarifarias incluidas en el marco regulatorio del servicio telefónico sufrieron diversas modificaciones desde su formulación original en el inicio del proceso de privatización de ENTel.

31. Para tener una idea aproximada de cuánto le costaron al Estado argentino (es decir, al conjunto de la sociedad) los subsidios a las peajistas, cabe destacar que, recientemente, la última renegociación con los concesionarios que llevó a cabo el gobierno de De la Rúa derivó en el reconocimiento de una deuda "pública" de más de 400 millones de dólares, que se suma a las compensaciones ya percibidas por los concesionarios (alrededor de 400 millones de dólares), y a la supresión del canon que debían tributar las empresas (otros 750 millones de dólares). Al respecto, consultar Arza, C., González García, A.: Transformaciones en el sistema vial argentino. Las concesiones por peaje, Documento de Trabajo Nro. 3 del Proyecto "Privatización y Regulación en la Economía Argentina", Area de Economía y Tecnología de la FLACSO/Secyt/Conicet, 1998.

32. Poco tiempo antes de concluir el mandato del Dr. Menem, se avanzó en un intento –fallido– de renegociación integral de los contratos (prórroga de los plazos de concesión, incrementos tarifarios a cambio de la realización de obras –muchas de ellas comprometidas en los contratos originales e incumplidas por los concesionarios–, etc.). Asimismo, desde que asumió la Alianza, se han encarado distintas negociaciones con las concesionarias viales, que, en la generalidad de los casos, se han inscripto en la misma línea que el gobierno anterior (garantía de nulo riesgo empresario, cambios en la normativa en consonancia con los intereses empresarios, etc.).

Originalmente, el valor del pulso telefónico, expresado en moneda local, se ajustaría según la evolución del índice de precios al consumidor. Dicha cláusula fue objeto de algunas modificaciones al momento de la firma de los contratos de transferencia con las licenciatarias privadas. A partir de entonces, se incorporó, en total correspondencia con los intereses empresarios, una nueva y complementaria cláusula de ajuste, tendiente a morigerar el posible impacto sobre los costos empresarios de eventuales modificaciones en el tipo de cambio. Así, al preverse un proceso de devaluación de la moneda local, dado que, durante el proceso hiperinflacionario de 1990, el tipo de cambio había quedado rezagado con respecto a la evolución de los precios domésticos, se dispuso la aplicación de una fórmula combinada de ajuste tarifario entre las variaciones en el IPC y la paridad cambiaria con el dólar.

Ahora bien, con la sanción de la Ley de Convertibilidad quedó prohibida explícitamente la aplicación de toda cláusula de ajuste periódico de precios. En ese marco, se recurrió a una artimana legal de más que dudosa legalidad, instrumentada a partir del Decreto 2.585/91. En el mismo se explicita que la Ley de Convertibilidad constituye un "obstáculo legal insalvable por el que quedan sin efecto las disposiciones del mecanismo de actualización automática del valor del pulso telefónico", en función de lo cual resulta "conveniente expresar el valor del pulso telefónico en dólares estadounidenses", ya que "es legalmente aceptable contemplar las variaciones de precios en otros países de economías estabilizadas como, por ejemplo, los Estados Unidos de América" (sic). A partir de entonces el valor del pulso telefónico quedó expresado en dólares, y pasó a ajustarse semestralmente (en abril y octubre) según la evolución del índice de precios al consumidor de los EE.UU..

Así, las sucesivas renegociaciones de las cláusulas de ajuste periódico de las tarifas tendieron a garantizar a Telefónica de Argentina y Telecom Argentina un nulo riesgo empresario y, fundamentalmente, la obtención de tarifas crecientes y de elevados márgenes de rentabilidad, sin exposición empresaria alguna frente a cualquier tipo de contingencia (como, por ejemplo, las que podrían llegar a derivarse de modificaciones en la paridad cambiaria). En otras palabras, se le concedió a las licenciatarias del servicio básico telefónico una suerte de seguro de cambio. Esto último merece ser destacado, por cuanto este beneficio concedido a las empresas de ajustar sus tarifas en función de la evolución de un índice de precios que no guarda ningún tipo de relación con sus costos (y la consecuente violación de la Ley de Convertibilidad), fue establecido a través de una norma de inferior status jurídico que la ley de leyes de la Argentina menemista.

Esta ostensible funcionalidad de la normativa sectorial en relación con los intereses de las dos licenciatarias del servicio básico telefónico, así como la total despreocupación estatal por proteger los derechos de los usuarios y consumidores del servicio, se evidenció, una vez más, con la implementación, a mediados de 1997, del llamado rebalanceo tarifario, mediante el cual se redujeron las tarifas de larga distancia y se encarecieron las urbanas. Como producto de ello se tendió a conformar una estructura de precios relativos que, más allá de sus implicancias socioeconómicas regresivas, le brindó a las dos telefónicas la posibilidad de posicionarse estratégicamente ante la –por entonces futura– apertura del mercado a la competencia —que, como lo ha demostrado la experiencia reciente, está teniendo lugar predominantemente en el segmento de larga distancia—. Es decir, a partir del abaratamiento de las tarifas del segmento más competitivo del mercado, el rebalanceo supuso, con vistas a la liberalización del mercado, un incremento de las "barreras a la entrada" al segmento de larga distancia, el potencialmente más competitivo del mercado, y el encarecimiento de las tarifas de aquel segmento en el que, más allá de la desregulación, resultará más dificultosa la introducción de competencia efectiva33.

La descripción detallada del mecanismo por medio del cual se logró sortear el obstáculo que supuso la sanción de la Ley de Convertibilidad (en materia de indexación de precios) remite al hecho de que, en las privatizaciones realizadas con posterioridad a la sanción del Decreto 2.585/91, se procedió a incluir claúsulas de ajuste similares –todas ellas ilegales, en términos de las taxativas disposiciones de la Ley de Convertibilidad–, sobre la base de la dolarización de las tarifas y su posterior ajuste por índices de precios de los EE.UU..

Se trata de los sectores eléctrico y gasífero, donde rigen mecanismos de ajuste tarifario semestrales basados en la evolución de los precios de EE.UU., incorporados en los contratos originales firmados por el Estado con las distribuidoras y transportistas de gas natural y energía eléctrica. En estos sectores se conjuga la dolarización de las tarifas con la aplicación de diversos ajustes periódicos. En el primer caso, se trata de cuatro revisiones anuales: en los meses de mayo y octubre se trasladan a toda la cadena gasífera las modificaciones en el valor del gas en el mercado mayorista34; y en enero y julio, las variaciones en el índice de precios mayoristas de los EE.UU..

33. Con respecto al rebalanceo de las tarifas telefónicas, vale la pena introducir dos comentarios. En primer lugar, cabe destacar que la reconfiguración de los cuadros tarifarios había sido establecida en el Decreto Nro. 2.585/91. Mediante dicha normativa se autorizó la reestructuración de los cuadros tarifarios en función de un mecanismo que permitía la compensación de reducciones en las tarifas internacionales e interurbanas con incrementos en el costo del servicio urbano, siempre y cuando, ello tuviera efectos neutrales sobre los ingresos empresarios. Sin embargo, esto último no se cumplió, lo cual se visualiza en que entre 1996 y 1997 (es decir, antes y después del rebalanceo), se registró un incremento de consideración en las ventas y, fundamentalmente, en las ganancias de Telecom Argentina y Telefónica de Argentina, así como en sus respectivas tasas de rentabilidad. En segundo lugar, con respecto a las características político-institucionales en que se inscribió el rebalanceo cabe mencionar que, si bien se lo empezó a aplicar desde febrero de 1997, la Corte Suprema de Justicia recién se expidió sobre su legalidad en mayo de 1998. Al respecto, una investigación reciente concluye que Telefónica de España le habría entregado a Raúl Moneta (uno de los dueños del CEI Citicorp Holdings, el segundo mayor accionista de Telefónica de Argentina) una cuantiosa suma de dinero para "comprar" los votos de la Corte. Con respecto a esto último, ver la edición del 12/5/2001 del diario español El País.

34. El marco regulatorio del sector gasífero establece que las variaciones del precio mayorista de gas (en "boca de pozo") son trasladadas por las distribuidoras a los usuarios finales al inicio del período invernal y del período estival. La forma en que dicho mecanismo de ajuste impacta sobre las tarifas finales está directamente vinculada con el hecho de que el propio marco regulatorio establece que toda variación en el precio del gas en "boca de pozo" puede ser automáticamente trasladada a la tarifa final abonada por los distintos consumidores. Naturalmente, ello desestimula que la distribuidora negocie precios más bajos con los productores; desincentivos

que se ven potenciados aún más por el hecho que la estructura del –desregulado– mercado productor se caracteriza por presentar un elevado grado de concentración (lo cual otorga a los productores un elevado poder relativo de negociación, a la vez que una amplia libertad en lo que a fijación de precios respecta), y porque un conjunto reducido de grandes actores económicos (Pérez Companc, Repsol, Soldati y Techint) participa en el mercado en los segmentos de producción, transporte y distribución, además de en carácter de grandes usuarios industriales (o, en otros términos, se trata de actores que participan en el sector tanto en calidad de demandantes como de oferentes). Como era de esperar, todo ello trajo aparejado subas considerables en el precio mayorista y, por esa vía, en las tarifas finales abonadas por los distintos usuarios.

Por su parte, en el ámbito de la energía eléctrica, donde también las tarifas están dolarizadas, los ajustes periódicos están vinculados con la evolución de los precios del mercado mayorista (mayo y noviembre de cada año), con las variaciones de un índice combinado de precios de los EE.UU. (67% de los mayoristas, y 33% de los minoristas) en los mismos meses y, en el mes de mayo de cada año, de acuerdo a los ajustes previstos en los contratos celebrados por la ex-SEGBA, y transferidos a las nuevas distribuidoras privadas, con algunas de las principales centrales generadoras35.

La recurrencia a la renegociación de los contratos originales de transferencia o concesión excede el ámbito de los sectores considerados hasta aquí. De hecho, ello también se ha manifestado con distintas intensidades en, por ejemplo, la prestación de servicios sanitarios y en el transporte ferroviario de pasajeros.

Habiéndose hecho cargo de la ex-Obras Sanitarias de la Nación en mayo de 1993, en julio de 1994, como resultado de una solicitud de "revisión extraordinaria" de las tarifas, Aguas Argentinas obtuvo el reconocimiento estatal de un aumento tarifario de 13,5%, lo cual merece ser destacado por cuanto la licitación fue adjudicada a este consorcio porque fue aquél que ofreció el mayor descuento sobre la tarifa que cobraba la compañía estatal –que, como fuera señalado, había sido incrementada antes de la privatización– y, en particular, porque el marco regulatorio establecía que las tarifas no podrían incrementarse por un lapso de diez años (sino que, incluso, podrían llegar a disminuir como producto de las revisiones ordinarias). Al margen de dicho incremento tarifario, en los años siguientes el ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) constató una amplia gama de incumplimientos, vinculada a la ejecución de las obras e inversiones que, en 1994, habían sustentado tal "revisión extraordinaria" de las tarifas.

Hacia fines de 1997, existiendo causales suficientes para la rescición del contrato de concesión (dados los manifiestos incumplimientos contractuales de la empresa, que fueron convalidados por el ente regulador), el menemismo optó por renegociar las condiciones en que debía operar la empresa, en términos plenamente convergentes con sus intereses. Así, entre las principales modificaciones introducidas en esta nueva renegociación, cabe resaltar: el incremento de las tarifas, y la cancelación o postergación de diversas inversiones comprometidas originalmente. A su vez, habiéndose incorporado la posibilidad de una "revisión extraordinaria" de tarifas por año, en mayo de 1998, la empresa consiguió un nuevo aumento tarifario de 5,1%.

35. Cabe destacar que tanto en el sector gasífero como en el eléctrico, la dolarización de las tarifas y las cláusulas que viabilizan la indexación de las mismas en función del comportamiento de los precios estadounidenses no están incluidas en las respectivas leyes marco sino en sus decretos reglamentarios.

Con posterioridad a esta revisión del contrato de concesión encarada a mediados de 1997, se sucedieron nuevas renegociaciones (comandadas por la Ing. María Julia Alsogaray) que se inscribieron en la misma lógica que las que las precedieron, en tanto supusieron, entre otros aspectos, un nuevo incremento de las tarifas, la introducción de cláusulas de ajuste de precios violatorias de la Ley de Convertibilidad (las tarifas, fijadas en pesos, se pasan a indexar anualmente de acuerdo a la inflación estadounidense), la modificación de ciertas obligaciones contractuales asumidas por la firma (en particular, en materia de inversiones y de calidad y expansión del servicio), y, en última instancia, la convalidación oficial de los manifiestos incumplimientos en los que incurrió la empresa.

Como producto de los aumentos tarifarios autorizados por las sucesivas renegociaciones entre el gobierno y la empresa prestataria (las que, atento a las importantes modificaciones que introdujeron, determinaron en los hechos la celebración de un nuevo contrato de concesión), las tarifas de los servicios de agua potable y desagües cloacales se incrementaron en forma considerable, a tal punto que la la rebaja incial con que el consorcio Aguas Argentinas ganó la licitación fue más que compensada en un plazo de tiempo sumamente breve36.

En el caso del transporte ferrovario de pasajeros, a mediados de 1997 se dispuso la "renegociación integral" de los contratos celebrados originalmente con los concesionarios. Sintéticamente, ello dio lugar a un fuerte ajuste en las tarifas (casi del 80% acumulado hasta el año 2003), a la extensión de los plazos de las concesiones, y al mantenimiento y reajuste de los subsidios pagados por el Estado. Como contrapartida, los concesionarios se comprometieron a realizar nuevas inversiones (algunas comprometidas contractualmente) y a la renovación del material rodante37.

36. Bajo la gestión de gobierno de la Alianza, en enero de 2001, en el marco de un proceso de negociación muy poco transparente y prácticamente sin participación alguna de los usuarios y los consumidores del servicio, se firmó un acta-acuerdo entre Aguas Argentinas y el ETOSS, por la que quedó aprobado el segundo plan quinquenal (que tendría que haber entrado en vigencia en 1999). A cambio de comprometerse a cumplir con su retrasado plan de inversiones, y a adelantar algunas obras previstas, la empresa se vio favorecida con un incremento tarifario del 3,9% anual acumulativo desde 2001 hasta 2003; un ajuste por la inflación estadounidense de 1,5% (a pesar que, como fuera mencionado, sus tarifas no se encuentran dolarizadas); y otros dos cargos fijos bimestrales adicionales (1,55 pesos por factura). Como producto de ello, la tarifa promedio aumentará un 9,1% en el trascurso del año 2001 (porcentaje que se elevará hasta casi el 20% a principios de 2003). En otros términos, nuevamente serán los usuarios los que subsidiarán las inversiones que la firma se compromete a realizar (la mayoría de las cuales, cabe destacar, se vincula con obras de expansión de la red y/o mejora en la calidad del servicio –muchas de ellas acordadas en el contrato original y/o en sus sucesivas renegociaciones y, por lo tanto, incumplidas y condonadas oficialmente– que favorecerían a los sectores sociales de menores ingresos de la Capital Federal y el conurbano bonaerense).

37. Con respecto a las erogaciones a cargo del Estado, cabe señalar, a modo de ejemplo, que en el año 1998 los subsidios estatales a los operadores metropolitanos de subterráneos y ferrocarriles ascendieron a aproximadamente 350 millones de dólares, nivel prácticamente equivalente a los 400 millones de dólares de déficit de la ex-Ferrocarriles Argentinos, a partir de los que se fundamentó el traspaso del servicio a manos privadas.

En definitiva, en todos los casos en que se efectuaron renegociaciones contractuales, parecería haber primado el interés privado por sobre el social38. Así, la tan declamada "seguridad jurídica", particularmente en el ámbito de las privatizaciones, parecería quedar en una segundo plano cuando se trata de preservar las rentas de privilegio de las que gozan las empresas de servicios públicos, en detrimento, cabe señalar, de la "seguridad jurídica" de los usuarios.

En consecuencia, bajo muy diversas formas, la indexación flexible de las tarifas no sería más que la resultante de condiciones contractuales, originales o derivadas de recurrentes renegociaciones, que no hacen más que, por un lado, eliminar todo riesgo empresario –nula exposición a cambios en las condiciones de contexto– y, por otro, garantizar, a la par de considerables incrementos en las tarifas (en especial, las abonadas por los usuarios residenciales), elevados márgenes de beneficio para las prestatarias de los servicios públicos privatizados.

Con independencia de ciertas especificidades sectoriales, de lo expuesto hasta aquí se infieren determinados patrones de desenvolvimiento comunes a los distintos servicios públicos privatizados, tanto en lo referido a los marcos regulatorios como a su impacto en la evolución tarifaria. En este sentido, se destacan los incrementos y reestructuraciones tarifarios aplicados con anterioridad al traspaso de las empresas públicas al sector privado, la dolarización de las tarifas, la aplicación de mecanismos de ajuste tarifario que, por su naturaleza, contradicen las prohibiciones que en materia de ajustes o indexaciones de precios establece la Ley de Convertibilidad, la recurrencia a la renegociación de los contratos originales de transferencia o concesión y, como consecuencia de todo lo anterior, una evolución de los precios relativos que tiende a favorecer a las empresas de servicios públicos privatizadas con respecto a, en especial, los sectores productores de bienes, y los consumidores residenciales, en particular, los de menor poder adquisitivo.

En función de lo anterior, cabe enfatizar que las empresas privatizadas cuentan, a diferencia del resto de los agentes económicos que actúan a nivel local, con un seguro de cambio que les permite quedar a cubierto de cualquier tipo de contingencia en la política cambiaria o, más precisamente, sus ingresos se encuentran dolarizados (ello indica que, en caso de registrarse una devaluación de la moneda nacional con respecto al dólar, se produciría un aumento, en pesos, de las tarifas de los servicios abonadas por los usuarios, que sería directamente proporcional al cambio en la paridad cambiaria). Por otro lado, a partir de una interpretación ad-hoc de las disposiciones de la Ley de Convertibilidad, han venido ajustando sus tarifas de acuerdo a la evolución de índices de precios de los EE.UU. que, como privilegio adicional, han crecido muy por encima de sus similares en el ámbito local. En efecto, por ejemplo, entre el mes de enero de 1995 y junio de 2001, en la Argentina, el Indice de Precios

38. Véase, Azpiazu, D.: "Las renegociaciones contractuales en los servicios públicos privatizados. ¿Seguridad jurídica o preservación de rentas de privilegio?", en Revista Realidad Económica, Nro. 164, 1999; y Schorr, M.: "Las renegociaciones contractuales del gobierno de la Alianza con las empresas privatizadas: polarización del poder económico y agudización de la crisis de las PyME", en Revista Realidad Económica, Nro. 178, 2001.

al Consumidor registró una disminución acumulada de 1,1%, al tiempo que los precios mayoristas se incrementaron apenas el 1,6%. En idéntico período, el índice de precios al consumidor (CPI) de los EE.UU. registró un incremento acumulado de 18,4%, al tiempo que los precios mayoristas (PPI) lo hicieron en un 9,8%.

En otras palabras, los ajustes periódicos aplicados en las tarifas de los distintos servicios públicos privatizados en la Argentina exceden, holgadamente, el propio ritmo inflacionario local (deflacionario, en términos de los precios al consumidor). Se trata, más precisamente, de una transferencia de rentas de privilegio a un muy reducido número de agentes económicos, a partir de disposiciones normativas de más que dudosa legalidad39. En ese marco, el más mínimo sentido común lleva a plantearse el interrogante sobre las argumentaciones que podrían llegar a explicar el porqué los consumidores y usuarios locales deben afrontar –y absorber– localmente el ritmo inflacionario de los EE.UU., en un contexto de deflación de los precios y, fundamentalmente, de los salarios domésticos.

Al margen de las especificidades que ha ido adoptando la elusión de la normativa legal en cada uno de los distintos servicios públicos privatizados, queda en evidencia un claro denominador común: la priorización sistemática de los intereses de los consorcios responsables de la prestación de los respectivos servicios por sobre los de la sociedad en su conjunto –afectando negativamente la competitividad de numerosos sectores económicos (en particular, aquéllos, con predominancia productiva de pequeñas y medianas empresas, vinculados a la elaboración de bienes transables) y la distribución del ingreso–.

En relación con esto último, cabe incorporar una breve digresión. La distorsión de la estructura de precios relativos que tuvo lugar en los años noventa se dio en el marco de un proceso de apertura comercial de tipo shock, que presentó un sesgo claramente discriminatorio y asimétrico, en tanto perjudicó especialmente a aquellos mercados en los que las pequeñas y medianas empresas tenían una significativa gravitación económica. En tal sentido, debe tenerse presente que la mayoría de las empresas de menor tamaño no contó, a diferencia de una proporción considerable de las grandes firmas (muchas de las cuales, cabe enfatizar, participaron –directa o indirectamente– en la propiedad de las principales empresas privatizadas), con algunos mecanismos que le permitieran eludir y/o enfrentar exitosamente la competencia de bienes provenientes del exterior (escalas tecno-productivas y comerciales, niveles de productividad, control oligopólico de los canales de importación, posibilidad de acceso a financiamiento a tasas de interés "razonables", capacidad de reducir costos a partir del grado de integración vertical y/u horizontal de sus actividades, etc.).

En ese contexto, es indudable que la combinación del incremento de costos derivados de la evolución de los precios de los servicios públicos (en especial, el gas natural y los peajes

39. Al respecto, si se calcula, para el año 2000, cuánto facturaron de más Telecom Argentina y Telefónica de Argentina, las ocho distribuidoras de gas que continuaron a Gas del Estado, y Edenor y Edesur, como producto de haber ajustado sus respectivas tarifas en función de la inflación norteamericana (o, en otras palabras, si se cuantifican sus ingresos excedentes ilegales) se obtiene un monto del orden de los 2.400 millones de dólares.

de las principales rutas nacionales), y la distorsión en la estructura de precios relativos de la economía argentina resultante de la misma, así como el afianzamiento de un patrón de apertura de la economía con un claro sesgo importador, constituyó uno de los principales factores explicativos de la aguda crisis que atravesaron las pequeñas y medianas empresas durante el decenio de los años noventa y, por lo tanto, de la profundización del proceso de desindustrialización y de desarticulación del tejido manufacturero local cuya génesis histórica se remonta a mediados de la década de los setenta, y, derivado de ello, del aumento de la desocupación y la concentración de la producción y el ingreso.

· El desempeño de las firmas prestatarias y las singularidades del capitalismo argentino en los años noventa: ganancias extraordinarias y nulo riesgo empresario

Como era de esperar, el beneficio de contar con múltiples cláusulas de indexación flexible de sus tarifas (la mayoría de las cuales son violatorias –fundamental, aunque no exclusivamente– de la Ley de Convertibilidad), así como el incremento relativo de las tarifas de los servicios públicos –sobre todo, en el caso de las abonadas por los usuarios residenciales de bajos ingresos– con respecto a los principales precios de la economía que se derivó de las mismas, impactó directamente sobre el proceso de acumulación y reproducción del capital de las firmas privatizadas (y, obviamente, de sus propietarios).

Como una primera aproximación al tema, en el Gráfico Nro. 1 se presenta la evolución, para el período comprendido entre 1993 y 1999, de los ingresos por ventas de las firmas privatizadas que integran el núcleo selecto de la cúpula empresaria del país (las 200 empresas de mayor tamaño) y del PBI total. De la información presentada se desprenden dos conclusiones de suma relevancia. Por un lado, que en el período mencionado el PBI creció un 20%, al tiempo que la facturación de las privatizadas lo hizo en un 66%. Por otro, que el mejor rendimiento de las prestatarias privadas de servicios públicos se expresa adicionalmente en el hecho de que mientras el PBI total tuvo un comportamiento cíclico (registrando caídas en 1995 y, en especial, en 1999), la facturación global de privatizadas se expandió en todos los años de la serie.

Así, a favor de las diversas disposiciones normativas que les permiten incrementar sistemáticamente sus tarifas, sumadas al hecho de que se trata de servicios básicos que no se pueden dejar de consumir tan fácilmente ante aumentos en sus precios, las empresas privatizadas han registrado un desempeño económico sumamente exitoso, que se refleja en que se expandieron a una tasa tres veces más elevada que el conjunto de la economía argentina y que lo hicieron de manera disociada con relación al ciclo económico interno (es decir, se trata de firmas que han crecido tanto en las fases expansivas como en las recesivas). Como resultado de estos patrones de comportamiento, se puede inferir un significativo incremento en la concentración económica del conjunto de la economía argentina en torno a este reducido –pero privilegiado– número de grandes empresas prestatarias de servicios públicos.

Otra forma de captar la forma en que el entorno operativo y, fundamentalmente, normativo en el que se desenvuelve el conjunto de las empresas privatizadas impacta sobre su performance económica, es la que surge de analizar la evolución de los márgenes de rentabilidad que internalizó este conjunto de firmas durante el transcurso de los años noventa. Al respecto, debe tenerse presente que, según lo demuestra la experiencia histórica, en el capitalismo, la tasa de ganancia vigente en un sector económico suele tener una relación positiva con el riesgo empresario subyacente a la misma (cuanto mayor el riesgo involucrado, mayor el margen de beneficio que cabe esperar). De allí que no sea casual que, por lo general, las actividades de carácter especulativo (en particular, cuando tienen lugar en períodos de fuerte incertidumbre macroeconómica) suelan presentar, en términos relativos, la mayor tasa de retorno.

En ese marco, cabe incorporar una breve digresión vinculada, en última instancia, a las especificidades del contexto regulatorio en el que se inscribe el accionar de las empresas que se hicieron cargo de los activos privatizados en la Argentina durante los años noventa. Los rasgos distintivos de los mercados involucrados (monopólicos, con demanda cautiva y reservas legales de mercado) conllevan, naturalmente, un menor riesgo empresario que el que se desprendería de casi cualquier otra actividad económica. Hasta allí, independiente de toda otra consideración, el criterio de "razonabilidad" de las tasas de beneficio (y, naturalmente, de las tarifas que las sustentan)40 sugeriría que las esperables en esos ámbitos protegidos, natural

40. En los dos únicos marcos regulatorios de servicios públicos privatizados sancionados por ley nacional (los correspondientes a la energía eléctrica y al gas natural) se alude, reiteradamente, al carácter de "justas y razonables" que deben asumir las tarifas. Por ejemplo, en las leyes Nros. 24.065 y 24.076 se explicita "que las tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables". Asimismo, con ligeras diferencias de redacción, en sus respectivos articulados se señala que "los servicios… serán ofrecidos a tarifas justas y razonables" y, en ese marco, que las mismas "deberán posibilitar una razonable tasa de rentabilidad a aquellas empresas que operen con eficiencia". En principio, parecería surgir que la "razonabilidad" de los márgenes de beneficio a que da lugar determinado nivel de las tarifas es, en última instancia, el criterio rector como para discernir en torno a la "justicia y razonabilidad" de estas últimas. No obstante, a pesar de estos señalamientos acerca de la necesidad de contar con tarifas "justas y razonables" que, a su vez, garanticen la internalización empresaria de tasas de rentabilidad igualmente "razonables", no existe normativa alguna que aporte elementos de juicio más precisos en cuanto a la definición y/o delimitación de tal "razonabilidad". A lo sumo, como se desprende de las normas señaladas precedentemente, todo lo que podría inferirse es que la razonabilidad y justicia de las tarifas de los servicios públicos tiene el mejor parámetro de referencia en la "razonabilidad" de los consiguientes beneficios empresarios; al tiempo que esta última remite a la necesaria consideración de los márgenes de rentabilidad obtenidos, en promedio, en actividades "comparables", "similares", "equiparables", en términos del riesgo empresario involucrado.

y/o normativamente, deberían ser inferiores a las correspondientes a la mayor parte de los restantes sectores económicos, expuestos a la competencia (tal como se verifica en las economías más desarrolladas donde, en general, las empresas prestatarias de servicios públicos sujetas a regulación son las que internalizan relativamente las más bajas tasas de rentabilidad)41.

Lo anterior se ve potenciado por las propias idiosincrasias del proceso privatizador en la Argentina. En relación con lo anterior, la minimización del riesgo empresario asociada a la condición de monopolios naturales se ve agudizada –en rigor, dicho riesgo se torna absolutamente nulo–, si se consideran los diversos beneficios normativos y/o regulatorios con que cuentan las empresas prestatarias. Así, en el caso argentino, muy difícilmente pueda encontrarse algún sector económico con menor riesgo que el que emana de los contextos operativos en el que se desempeñan las empresas privatizadas. En ese marco, de acuerdo con tales criterios de razonabilidad (de los beneficios y de las tarifas), cabría esperar que las tasas de rentabilidad internalizadas por dichas firmas resulten ser muy inferiores a las obtenidas por aquellas empresas expuestas a un mayor riesgo y a niveles de competencia inexistentes en el ámbito de los servicios públicos privatizados.

Sin embargo, las evidencias disponibles indican todo lo contrario. Son, precisamente, las empresas privatizadas las que han venido internalizando –sistemáticamente– los mayores márgenes de beneficio, fuera de toda razonabilidad vinculada al riesgo empresario implícito. En este sentido, y como una primera aproximación a la problemática mencionada, en el Cuadro Nro. 5 se refleja la evolución, para el período 1993-1999, de los márgenes de rentabilidad sobre ventas de las empresas privatizadas, en términos relativos a la observada para el conjunto de las doscientas empresas de mayor facturación del país.

Una obvia conclusión que surge de la lectura del cuadro de referencia es que en todos los años considerados las empresas privatizadas obtuvieron márgenes de utilidad sobre ventas muy superiores a los registrados por el conjunto de la elite empresaria local (entre dos y tres veces mayores a los obtenidos por las firmas más grandes del país) y, naturalmente,

41. Al respecto, véase, Phillips, C.: The regulation of Public Utilities, Public Utilities Reports, 1993.

holgadamente por encima del de aquellas empresas líderes no vinculadas a los procesos de privatización. En otras palabras, en contrario a lo que cabría esperar, los niveles de los márgenes de rentabilidad tienden a denotar una correspondencia inversa con el respectivo riesgo empresario: a menor o nulo riesgo (como es el caso de las privatizadas) mayor tasa de ganancia.

La información presentada no hace más que reflejar, en última instancia, la profunda reconfiguración de la estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía argentina resultante de la aplicación, durante la década de los noventa, de las reformas estructurales (en especial, las privatizaciones), totalmente ajena a la "razonabilidad" y "justicia" de las tarifas (y los beneficios) de los servicios públicos transferidos al capital concentrado interno. Dicha afirmación encuentra sustento en el hecho que, cualquiera sea el año que se considere, las empresas privatizadas han operado con márgenes de rentabilidad significativamente superiores a los registrados por el conjunto de las firmas de mayor tamaño del país.

El excelente rendimiento de las empresas privatizadas con relación al resto de las empresas líderes de la economía argentina se visualiza con particular intensidad en la información presentada en el Gráfico Nro. 2. Allí se constata que, siempre considerando el período 1993-1999, las 200 firmas más grandes del país generaron, en conjunto, una masa acumulada de utilidades superior a los 25.900 millones de dólares. Aproximadamente el 54% de dicho total (cerca de 14.000 millones de dólares) correspondió a apenas 26 firmas privatizadas (es decir, el 13% del total). Esto indica que este conjunto reducido –aunque sumamente privilegiado– de empresas ganó 2.000 millones de dólares por año; casi 6 millones de dólares por día; 227 mil dólares por hora; y cerca de 3.800 dólares por minuto. En otras palabras, durante la década pasada, este núcleo selecto de grandes firmas obtuvo, por minuto, el equivalente a casi diez salarios medios de la economía argentina.

Es indudable que los contrastantes comportamientos que se manifiestan entre las empresas integrantes de la elite económica local según su vínculo con las privatizaciones no pueden ser atribuidos a la envergadura de las mismas y, derivado de ello, a conductas microeconómicas diferenciales (todas son firmas líderes en sus respectivos sectores de actividad), sino que remiten, en gran medida, al entorno operativo y, en especial, normativo en que se desenvuelve la mayoría de las privatizadas. Ello no sólo involucra los importantes incrementos y reestructuraciones tarifarias efectuadas con anterioridad a la firma de los contratos de transferencia o concesión, sino también, a simple título ilustrativo, a las múltiples cláusulas de ajuste tarifario que reconocen los distintos marcos regulatorios (sobre todo, la – ilegal, en el marco de la Convertibilidad– indexación de los precios de estos servicios en función de la inflación de los EE.UU.), a las recurrentes renegociaciones contractuales que siempre han tendido a preservar los privilegios de las empresas privatizadas, y a la peculiar forma en que se aplicó en el ámbito de los servicios públicos la cláusula de "neutralidad tributaria".

No obstante la contundencia de la información proporcionada por el Cuadro Nro. 5, hay quienes cuestionan esa (más que usual) forma de medir la rentabilidad empresaria. Tal es el caso de la Asociación de Empresas de Servicios Públicos de la Argentina (Adespa)42 que inició una campaña pública tendiente a rebatir esa generalizada percepción sobre los márgenes de rentabilidad extraordinarios y de privilegio de sus asociados, muy superiores a las tasas de retorno "justas y razonables" previstas en los marcos regulatorios de los distintos servicios privatizados.

42. Integrada por Aguas Argentinas, Azurix, Edenor, Edesur, Gas Natural Ban, Metrogas, Metrovías, Telecom Argentina y Telefónica de Argentina.

En ese marco, uno de los "argumentos" centrales esgrimidos por Adespa en defensa de los intereses de sus asociados, apunta a la presuntamente errónea estimación de los márgenes de rentabilidad obtenidos por las empresas prestatarias de servicios públicos privatizados. Al respecto, se señala que "la rentabilidad de las compañías no es tan alta como se cree porque se debe comparar la utilidad con el patrimonio y no con la facturación, como aquí se hace", para luego afirmar que "la rentabilidad promedio es entre el 4% y el 5%, con alguna excepción del 12%".

Pero ello contradice totalmente lo que puede apreciarse en los balances de las mismas firmas. No sólo son elevados los márgenes de rentabilidad sobre ventas, tal como admite – implícitamente– Adespa, sino que también las tasas de retorno sobre el patrimonio neto son holgadamente superiores a las que cabría considerar como "justas" y "razonables". Como se aprecia en el Cuadro Nro. 6, las empresas de servicios privatizados han obtenido, entre 1994 y 1999, una rentabilidad media sobre patrimonio del orden del 15%, muy lejana del presunto 5% estimado por Adespa. En todos los sectores, con la excepción del de distribución de energía eléctrica (que presenta una rentabilidad media sobre patrimonio de 5,6% aunque, como surge de la información presentada, en franco y sistemático ascenso hasta 1998)43 la tasa de beneficio siempre supera, y en muchos casos con holgura, el 10%.

43. En 1999 se produce una caída de consideración en la rentabilidad de las empresas eléctricas (tanto se la mida en relación con las ventas como en función del patrimonio neto). Ello es explicado en su totalidad por la brusca contracción (de más del 75%) que se registró en las ganancias de Edesur, como producto de las sanciones vinculadas al "apagón" de febrero de dicho año.

grandes del país (excluidas las privatizadas) fue, en 1999, de "apenas" el 3,4% (en este último segmento líder de la economía nacional, el margen promedio de beneficio sobre ventas fue, en ese mismo año, de sólo el 1,2%). Se trata, sin duda, de una clara dicotomía al interior de la cúpula empresaria del país que se encuentra estrechamente ligada a las especificidades normativas que delimitan el accionar de las distintas firmas líderes de la economía argentina. Ello denota, naturalmente, diferencias sustantivas en las respectivas tasas de ganancia, a favor de las empresas privatizadas (en contraposición a los respectivos niveles de riesgo empresario involucrado, y a la consiguiente "razonabilidad" de los beneficios obtenidos y de las tarifas cobradas). La transferencia de activos subvaluados con poder monopólico u oligopólico bajo condiciones de reserva legal de mercado, la preservación normativa y regulatoria de rentas extraordinarias de privilegio, la "debilidad" –en rigor, funcionalidad a sus intereses– de los mecanismos regulatorios (tanto en el plano tarifario como, por ejemplo, en el de defensa de la competencia y del consumidor), el nulo grado de exposición a cambios en las condiciones de contexto le confieren a las empresas privatizadas una serie de "ventajas de inserción" que en nada se asemejan a las condiciones bajo las que deben desempeñarse las restantes empresas líderes del país.