Organo ejecutivo (Bolivia)

"1er BORRADOR"

Antecedentes históricos

En la trinidad de poderes derivada de la teoría de Montesquieu, el poder ejecutivo en el poder originario. Entendemos que el poder del estado comenzó actuando en forma monolítica, abarcando todas las funciones, las que, aun cuando pudieran distinguirse conceptualmente y realmente, no estaban divididas, repartidas, ni separadas en su ejercicio entre órganos distintos. Al operarse progresivamente el reparo divisorio, las funciones legislativa y judicial se desprenden del núcleo primario para atribuirse a órganos propios, en tanto la función de poder ejecutivo es retenida por el órgano que anteriormente las concentraba a todas.

Cuando el poder del estado en su triple dimensión ejecutiva, legislativa y judicial ya no legisla ni juzga –porque legislan y juzgan otros órganos separados-, el poder ejecutivo retiene todo lo que no es legislación ni administración de justicia. O sea que el núcleo residual del poder estatal es conservado por el ejecutivo.

Cuando logra independencia la justicia, y luego la legislación, lo que queda por exclusión se llama administración. Y la función administrativa se radica fundamentalmente, en el poder ejecutivo (aunque no exclusivamente).

El 6 de agosto de 1825, una asamblea reunida en Chuquisaca, determina que el Alto Perú sea independiente y que se cree una República con el nombre de Bolivia, en homenaje al Libertador.

Sucre fue el gran artífice de esta creación basándose en el principio de la autodeterminación de los pueblos. Bolívar escribió su Constitución y la llamó su hija predilecta. Ahí fue donde nacieron los tres poderes:

• Poder legislativo

Sistema tricameral, compuesta cada una de veinte miembros:

• Cámara de Tribunos. 20 representantes (4 años) y cada dos años se cambian a 11 de ellos.

• Cámara de Senadores. 20 representantes (6 años) y cada 3 años se cambian a 11 de ellos.

• Cámara de Censores vitalicios. 20 representantes su función era velar la constitución, cumplir y hacer cumplir la constitución. Especie de los hoy llamados Ombudsman, Defensores del Pueblo

• Poder ejecutivo

Hablando del Poder Ejecutivo estaría en manos del Presidente de la República, quien ejercería sus funciones con carácter vitalicio. En opinión de El Libertador, la autoridad del presidente debía ser perpetua, "porque en los sistemas sin jerarquías se necesita más que en otros, un punto fijo alrededor del cual giren los magistrados y los ciudadanos; los hombres y las cosas". Además, el Presidente no tendría responsabilidades en la administración del gobierno, las cuales recaían en el Vicepresidente y los miembros del gabinete. Por último, el Presidente nombraba al Vicepresidente "para que administre el Estado, y le suceda en el mando".

Presidente. Era irresponsable de sus actos, vitalicio, elegido por el Poder Constituyente a través del Colegio y las Juntas Electorales, señala los requisitos: 30 años, religión católica, etc.

No podía privar de libertad de locomoción ningún boliviano, ni podía imponerle pena alguna. En caso de ordenar detención debía presentarlo ante juez competente en 48 horas. No podía privar a ningún individuo de su propiedad, salvo caso de urgente interés público mediando indemnización. No debía interferir las elecciones ni podía ausentarse de la república sin permiso del cuerpo legislativo.

• Vicepresidente. Elegido por el Presidente, con aprobación del cuerpo legislativo y por los Colegios.

• Ministros de Estado :

• Ministro del Interior y Relaciones Exteriores,

• Ministro de Hacienda y

• Ministro de Guerra y Marina.

• Poder judicial

 Tienen la facultad de conocer los Procesos Ordinarios. Compuesta por:

• Corte Suprema de Justicia. 6 Vocales no tenían periodo constitucional, se señalaban hasta donde duren sus buenos oficios.

• Corte de Distrito Judicial.

• Partidos Judiciales.

• Jueces de Paz.

• Poder electoral

Constituido por Colegios y Juntas Electorales (4 años) ellos nombran a los representantes de las cámaras y al presidente, vicepresidente, ministros, etc.

Regímenes especiales. Régimen interior. Se refiere a la división político administrativa del Estado Boliviano, y estará regido en los Departamentos por un Prefecto (4 años), Provincias y Cantones por un Corregidor (4 años).

Evolución del Poder Ejecutivo

• Reformas del poder ejecutivo

Contiene un  informe final del contrato de consultoría llevado a cabo entre el 16 de abril y 16 de junio del año 2001 sobre las reformas constitucionales aplicables al Poder Ejecutivo.

Nuestra Constitución al igual que las demás de América Latina es casuística y ampulosa con fronteras imprecisas entre lo que es una norma constitucional y otra meramente legislativa. Esta situación contrasta con la tradición constitucional anglosajona donde o no existe Constitución escrita, como en el caso de Gran Bretaña o ese documento es breve, conciso, eminentemente principista y desprovisto de los detalles que quedan a merced de la instancia congresal. Tal es el caso de los Estados Unidos. Allí, el proceso de formación del Derecho Constitucional rebasa las fronteras de cualquier texto escrito para extenderse a una escuela de pensamiento jurídico nutrido por la propia legislación pero, sobre todo, por las decisiones judiciales en todas sus instancias.

Los textos constitucionales bolivianos han ido creciendo de manera constante, al punto de que los 138 artículos con que contaba la Constitución de 1880, han aumentado a los 235 actuales. Este hecho es atribuible al deseo de "amarrar" un comportamiento político a una norma rígida para ser aplicada a un conjunto de situaciones que se quieren regular por lo alto. Es así cómo las reformas de 1938 introdujeron los llamados "regímenes especiales" donde se consignan políticas económicas y sociales y otros aspectos institucionales que antes no figuraban en la Carta.

Es un error sostener -como lo hacen algunos- que Bolivia ha tenido más de una docena de "Constituciones". La verdad es que dejando de lado la Constitución bolivariana de 1826 o "vitalicia" que no entró en vigencia, y arrancando con la adoptada en 1830, la totalidad de las reformas que se han introducido desde entonces siguen fielmente el patrón inicial y versan sólo sobre cuestiones accesorias. Es curioso constatar cómo muchas normas se va repitiendo consistentemente aunque muchas de ellas se refieran a realidades ya superadas o a instituciones al presente inexistentes.

Aun en las más connotadas "Asambleas Constituyentes" que hemos tenido en nuestra historia como la de 1880 al término de la Guerra el Pacífico y la de 1938 después de la Guerra del Chaco, han mantenido los lineamientos históricos precedentes limitándose a corregir detalles antes que a modificar la sustancia de la Constitución. Ninguna de aquellas asambleas ha derogado por completo lo que ya existía sino que, por lo general, han añadido normas surgidas de las tendencias y preocupaciones del momento.

A tiempo de escribir el presente informe, se advierte en la opinión pública nacional un deseo de acometer una revisión del ordenamiento jurídico vigente, mucho más a fondo de lo que habitualmente se ha hecho. De ahí han surgido insistentes planteamientos como el de convocar a una nueva Asamblea Constituyente y de sobrepasar el procedimiento tradicional de sanción por el Congreso para hacerlo por medio de una consulta popular o referéndum.

Con una percepción clara del fenómeno referido, los actuales conductores de la nación se han mostrado llanos a respaldar esa inquietud popular y es así como el Presidente Banzer ha lanzado una iniciativa concreta llamada "Agenda de la Reforma Constitucional para la Participación Ciudadana" la cual contiene 50 propuestas concretas para modificar otras tantas normas constitucionales, precedidas de un análisis reflexivo de la situación por la que atravesamos. Ese documento ha servido de base para plantear las reflexiones y cambios que se mencionan a continuación.

Otro valioso documento utilizado en el presente trabajo es "Propuestas para la Reforma Constitucional" publicado en enero de 1999 por la Fundación Hanns Seidel y FUNDEMOS. Dicha publicación recoge la posición de diversas entidades tanto estatales como de la sociedad civil que fueron consultadas por la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados. Contiene proposiciones exhaustivas en torno a cada uno de los artículos de la Constitución vigente las cuales deberían ser tomadas en cuenta a la hora de las decisiones sobre este crucial tema.

• Cuestiones Previas A Las Propuestas De Reforma

El texto constitucional principista y dogmático debería contener sólo los puntos siguientes:

• a) Un listado de las libertades básicas del ciudadano y de las garantías de que él goza en su condición de integrante de una sociedad organizada.

• b) Los derechos y obligaciones frente al Estado.

• c) Un esquema de la organización básica del Estado.

• d) La distribución de poderes y sus respectivas competencias.

De lo anterior surge la necesidad de definir sobre si esta nueva iniciativa se limitará a introducir modificaciones menores al texto constitucional sin alterar la estructura y formato actuales o, por el contrario, si se harán reformas más de fondo que revise conceptos agregando unos y eliminando otros, incluyendo los adoptados en la última reforma de 1995. De optarse por esta segunda alternativa -lo cual parece aconsejable- será necesario replantear un aspecto crucial relacionado directamente con el Poder Ejecutivo cual es la descentralización.

• Descentralización

La reforma básica que requiere el Poder Ejecutivo boliviano es la referente a la descentralización. Para ser real y que produzca efectos favorables a la organización del Estado, la descentralización ha de ser territorial, administrativa y política. Ese era el espíritu del proyecto de ley aprobado unánimemente por el Senado Nacional en febrero de 1993 y que fue bruscamente frenado mientras era debatido en la Cámara de Diputados. La iniciativa para actuar de esta manera partió del opositor MNR y acabó siendo apoyado por el entonces gobernante Acuerdo Patriótico (MIR-ADN).

Las razones para que se hubiese producido ese retroceso en la reorganización institucional del país no están claras. Si bien los dirigentes del MNR, y orgánicamente todo ese partido se habían pronunciado en contra de la descentralización, no ocurría lo mismo con los partidos gobernantes (ADN y MIR). Estos, durante la campaña electoral de 1989 incluyeron dicha medida como parte de su plan de gobierno, y en 1991 el Presidente Paz Zamora introdujo un proyecto de ley de Gobiernos Departamentales que estuvo a consideración del Congreso hasta que el mismo fue sustituido por el que finalmente aprobó el Senado en 1993 y al que se ha hecho referencia arriba.

El freno puesto a la descentralización en 1993, dio paso a la ley de necesidad de reforma constitucional sancionada ese mismo año. A raíz de ella, se suprimió el contendio de los artículos 109 y 110 de la Constitución que desde 1967 habían consagrado a los gobiernos departamentales y otras normas descentralizadoras que estuvieron a punto de concretarse. La reforma de1994 eliminó aquellos preceptos creando en su lugar un suigéneris "poder ejecutivo a nivel departamental", un prefecto con dependencia total de la presidencia de la república y un Consejo Departamental al que una ley posterior le confirió atribuciones muy débiles como para ser consideradas descentralizadoras.El hablar de un nivel departamental aplicable al Ejecutivo repugna a toda concepción elemental sobre la naturaleza de este poder del Estado que es único, plenamente caracterizado y no reconoce "niveles" pues está constituido por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros. Los Prefectos -al igual que otros funcionarios menores- ejecutan y hacen cumplir las órdenes del ejecutivo pero, en ningún caso, pueden constituirse en el poder mismo. Lo que corresponde, entonces, es volver al concepto de Gobierno Departamental.

Una larga serie de frustraciones caracteriza la aspiración nacional de abolir o atenuar el rígido centralismo que ha caracterizado la vida institucional boliviana. Esquemáticamente podemos señalar los siguientes hitos históricos:

1864: El diputado cochabambino Ramón Muñoz Cabrera propone un proyecto de constitución federal. Fue expulsado del país por el presidente Mariano Melgarejo.

1871: Las representaciones parlamentarias de Cochabamba y Oruro presentan formalmente al congreso de aquel año un cambio constitucional para adoptar el federalismo. El Presidente Agustín Morales se muestra contrario a esa iniciativa y entra en conflicto con el congreso. Este, luego de largos y apasionados debates, rechaza el proyecto, aunque por estrecho margen.

1876: Un vigoroso movimiento "igualitario" y federalista nace en Santa Cruz y tiene una duración de tres años. El presidente Hilarión Daza envía tropas represivas que persiguen y dan muerte a Andrés Ibáñez, líder de ese movimiento.

1891: Estalla en Santa Cruz un nuevo brote federalista encabezado por Domingo Ardaya. El presidente Aniceto Arce destaca un contingente militar al mando del veterano general Ramón "Pachacha" González quien en pocas semanas pone orden reprimiendo a los enemigos del centralismo.

1898: El pueblo paceño protagoniza una insurrección armada proclamando el federalismo. Estalla una cruenta guerra civil de tres meses de duración al cabo de la cual triunfa la causa federal. Sin embargo, el congreso del año siguiente reunido en Oruro y dominado por el partido liberal, ratifica el centralismo contenido en la Constitución de 1880.

1931: Al gobierno autoritario y fuertemente centralista de Bautista Saavedra le siguió el de Hernando Siles que continuó en la misma línea. Como reacción a esa tendencia se produjo la revolución de 1930 que encumbró a una junta militar. Esta convocó a un referéndum que aprobó varias reformas contenidas en nueve puntos, uno de los cuales se refería a la adopción de un régimen descentralizado. El congreso sancionó una ley reglamentaria sobre descentralización la cual fue vetada por el presidente Salamanca.

1993: A lo largo de todo el año anterior se reúne en Cochabamba una comisión compuesta por representantes de partidos políticos, comités cívicos y parlamento en busca de un proyecto descentralizador de consenso. Este se produjo; el Senado lo aprobó en febrero en medio de gran aceptación popular y pasó a consideración de la Cámara de Diputados. Un acuerdo político entre los tres partidos principales del país decidió archivar, hasta el día de hoy, lo que ya casi era ley.

1994: Una reforma constitucional suprime los gobiernos departamentales y se desactiva la movilización cívica y popular que intensamente, y en vano, buscó la descentralización a lo largo de 12 años, desde el restablecimiento de la democracia en 1982.

Aunque entre los 50 puntos de la "Agenda de la Reforma Constitucional para la Participación Ciudadana" no figura específicamente la descentralización (sino un comentario al que se hace referencia más abajo), una larga tradición histórica unida a los recientes movimientos sociales que han convulsionado el país, aconsejan re analizar este viejo y siempre controvertido tema.Un equívoco muy frecuente es sostener que si el régimen político es unitario no puede, a la vez, ser descentralizado. Semejante error no cabe en la teoría política ni en la doctrina constitucional. Los ejemplos más conocidos de repúblicas unitarias y a la vez descentralizadas son Francia, Colombia, Ecuador y Paraguay. Los detalles sobre cómo hacer la descentralización serían materia de ley para lo cual existe el valioso precedente del proyecto archivado en 1993. Con una redacción más clara, se repondrían los artículos 109 y 110 sobre gobiernos departamentales.Uno de los argumentos más usados por los enemigos de la descentralización es que si adoptamos esa medida pondríamos en riesgo la unidad nacional cayendo en los extremos de Yugoeslavia. Sin embargo, los hechos nos están mostrando una situación exactamente inversa. El freno a la descentralización ha ocasionado el aparecimiento de posiciones más radicales como aquellas de la "nación aimara" y la "nación camba".

En la "Agenda de la reforma constitucional para la participación ciudadana" presentada por el Presidente Banzer, en la parte denominada "Caracterización del Estado" se hace una pertinente observación sobre este tema y que coincide con los comentarios aquí esbozados al decir:

Nuestra Constitución Política debería empezar caracterizando nuestro Estado como unitario, social, democrático y de Derecho para luego establecer nuestra forma de gobierno enfatizando nuestra necesidad de atender la diversidad nacional mediante la descentralización.

El texto precedente muestra con claridad que existe el interés y el deseo de rectificar el error de 1993 y reencauzar el país por la ruta que entonces fuera abandonada pues al decir que es necesario "enfatizar" la descentralización, se está sugiriendo que la reforma de 1994 no es convincente. Al mismo tiempo, ello importa una admisión de que una mal llamada "Ley de Descentralización Administrativa" de 1996, está lejos de alcanzar los nobles objetivos democratizadores que se persiguen al buscar la superación del rígido centralismo que nos rige.

Lo anterior parece estar en pugna con algunos de los planteamientos de la propuesta gubernamental pues en ella se esbozan enmiendas menores -de carácter formal- a la estructura del "poder ejecutivo a nivel departamental" manteniendo intacta esta defectuosa caracterización. En efecto, el punto 26 de la propuesta presidencial expresa:

El Prefecto administra e invierte los ingresos departamentales conforme a presupuesto y con estricta sujeción a la ley, rindiendo cuenta al Consejo Departamental.

Dentro del marco constitucional adoptado en 1994, cualquier aumento de las responsabilidades y atribuciones de los prefectos resulta ilusoria toda vez que ellos son funcionarios con dependencia directa del poder central a través de la presidencia de la república. No tienen ninguna posibilidad de constituirse en representante genuino del departamento pues los prefectos son funcionarios subalternos de un poder que posee mayor jerarquía política y administrativa.Además de lo anterior, el mismo punto 26 propone:

El Consejo Departamental es presidido por el prefecto y está conformado por los senadores y diputados uninominales del departamento respectivo.

En la propuesta transcrita se mezclan innecesariamente jurisdicciones y competencias de la misma naturaleza de las ya existentes en la conformación del "Consejo Departamental". Los miembros de esta inocua corporación -de acuerdo a las reformas de 1994- son nombrados por los Concejos Municipales cuyas funciones e inserción en la estructura administrativa del país son bien distintas a las de los departamentos.

La confusión y la interferencia aumentarían en caso de que aparezcan ahora miembros del Poder Legislativo formando parte de una entidad exclusivamente departamental. Los únicos beneficiarios de este esquema serían los partidos dominantes que con sus parlamentarios y con el nombramiento politizado de los miembros del actual Consejo Departamental, tendrían un control total de la situación. Esto contradice con los esfuerzos por eliminar el monopolio que actualmente tienen los partidos a lo cual se hace referencia en el párrafo que sigue.Los detalles sobre el gobierno departamental y las normas descentralizadoras deberían ser materia de ley y no así del texto constitucional. Si de verdad se busca reencauzar el proceso descentralizador bastaría que el artículo 1 de la Constitución quedara redactado así:

Bolivia libre independiente y soberana, multiétnica y pluricultural es una república unitaria y descentralizada. Adopta para su gobierno la forma democrática, y representativa, fundada en la unión y solidaridad de todos los bolivianos.

El hecho de que el texto constitucional caracterice a Bolivia como "multiétnica y pluricultural" constituye el mejor argumento a favor de la descentralización ya que sólo a través de este sistema de gobierno se puede poner en práctica aquel explícito enunciado. Por el contrario, el centralismo se caracteriza por ser absorbente pues trata de homogenizar el manejo de la sociedad ignorando sus variadas condiciones étnicas y culturales.

• El problema de los "regímenes especiales"

Otro tema de gran trascendencia que debe ser tomado en cuenta en cualquier intento serio de reforma constitucional es el relativo a los "Regímenes Especiales" que actualmente figuran en la Carta. Ellos son los siguientes:

• Régimen

• 1. Económico financiero

• 2. Socia.

• 3. Agrario y Campesino

• 4. Cultural

• 5. Familiar

• 6. Municipal

• 7. Policía Nacional

• 8. Fuerzas Armadas

• 9. Electoral

Estos "regímenes" empezaron a introducirse al texto constitucional en la Convención de 1938 cuando surgió la tendencia llamada "constitucionalismo social" inspirada en la Constitución mexicana de 1917. A partir de entonces se han añadido nuevos títulos siendo el último de ellos el referente al Régimen Electoral que data de 1967. Fue entonces cuando se consagró un virtual monopolio de la voluntad popular en favor de los partidos políticos, tema que en estos días ha sido impugnado por amplios sectores de la ciudadanía y al que hacemos referencia más abajo.

El problema principal con estas normas es que ellas salen del marco de lo estrictamente constitucional para formar parte de lo meramente legislativo lo que hace innecesaria su presencia en el texto de la Carta. Además, ellas son declarativas, de difícil o imposible aplicación en muchos casos o son superadas por los cambios institucionales que normalmente se producen en la conducción del Estado.Un ejemplo de lo anterior lo tenemos en el "Régimen económico-financiero" que pretende hacer de la política económica del país un precepto de carácter constitucional. Esto ha dado lugar a que mientras la Constitución contiene normas reiteradas sobre el estatismo en la economía, vivimos desde hace más de 15 años en un régimen totalmente opuesto: el neoliberal. En vista de ello, no faltan propuestas ahora para consagrar en la Constitución la "economía de mercado" lo cual sería repetir el error. Debemos aceptar que las políticas económicas (y también las culturales) las formulan los gobiernos de acuerdo a las tendencias o a la realidad que vive el mundo y, en ningún caso, según lo disponga una norma constitucional rígida por su propia naturaleza. No vaya a ser que a la vuelta de unos años cuando pase de moda el neoliberalismo se quiera volver a nuevas declaraciones estatistas o de una economía proteccionista.

El régimen agrario-campesino que figura en la Constitución actual también ha sido superado por las nuevas estructuras que se han ido formando desde que fue adoptado. Las leyes y entidades gubernamentales que figuran en su texto han sido superadas con el paso del tiempo o simplemente ya no existen. El querer corregirlas ahora, sería incurrir de nuevo en el error.

Otros "regímenes especiales" como el de la Policía Nacional o el relativo a las Fuerzas Armadas deberían inscribirse en sus respectivas leyes orgánicas y no el texto constitucional pues al hacerlo de esta última manera se corre el riesgo de que sean inaplicables o queden superados por la misma evolución de las instituciones o el cambio de políticas públicas.

Lo sensato, y a la vez práctico, sería eliminar aquellos "Regímenes Especiales" que figuran en el actual texto constitucional. De lo contrario se corre el peligro de que aquellos sigan creciendo irracionalmente por presiones de sectores que tenga interés en precautelar determinados comportamientos. Se podría pedir, por ejemplo, que la Constitución contenga salvaguardas sobre aspectos de la vida moderna como el ecológico, cibernético, aeroespacial o biotecnológico.

Elecciones presidenciales y partidos políticos

Si en el momento existe un clamor unánime sobre reforma constitucional, ese es el que se refiere a la abolición del monopolio que detentan los partidos políticos para elegir a los miembros del ejecutivo, el legislativo y el gobierno municipal. La Constitución reformada en 1967 incluyó por primera vez un título (el noveno) que legisla sobre el Régimen Electoral. Ahí figura el capítulo tercero que se encuentra actualmente en vigencia, y donde se establece que "la representación popular se ejerce por medio de los partidos políticos o de los frentes o coaliciones formadas por éstos […]". Lo que hace 37 años se consideró un avance institucional, andando el tiempo se ha constituido en una rémora.

La exclusividad que claramente otorga la Carta a los partidos para el manejo del aparato estatal en todos sus niveles, ha conducido a una situación que es hoy insostenible y que tiene al pueblo al borde de la rebelión. El descontento se debe a que, en los hechos, la acción partidaria de los últimos años ha sido cada vez más excluyente. Se ha creado alrededor de tres partidos un inexpugnable aparato de poder diseñado para perpetuar la hegemonía de esos partidos. A esa orientación responde la Corte Electoral, la Ley de Partidos, la Ley de Participación Popular y la distribución de los recursos de las ex empresas estatales (hoy capitalizadas) mediante las asignaciones llamadas Bonosol y Bolivia.

La Participación Popular ha ocasionado que los alcaldes de los 310 municipios que reciben subsidios directos del gobierno central, que en su gran mayoría son militantes activos de los partidos tradicionales y dominantes, se conviertan en agentes electorales de éstos. Los fondos públicos que administran les proporcionan una enorme ventaja con respecto a sus eventuales competidores. De esa manera se crea el mito de que son partidos "grandes" y por tanto, invencibles electoralmente siendo así que su invencibilidad está fincada en los elementos de poder con que cuentan.

La situación descrita se ha agravado a causa del reiterado fracaso de los partidos para solucionar por la vía democrática los acuciantes problemas que afligen al país, muy especialmente los de la pobreza extrema.

Los tres partidos que dominan actualmente la escena política del país, perdieron su esencia ideológica y programática que es precisamente lo que debería caracterizar a las organizaciones de este tipo. Desapareció la izquierda, la derecha, el nacionalismo, la socialdemocracia, la revolución, y todo aquello que los partidos ostentan en sus programas o exhiben en sus membretes. En su lugar se impuso una sola y homogeneizadora corriente a la cual ellos adhieren en la práctica: el neoliberalismo. Eso ha significado el debilitamiento el papel del estado, el seguir sumisamente los dictados de los organismos internacionales y países dominantes con sus recetas de reformas y ajustes "estructurales" y sus exigencias de mantener los equilibrios macroeconómicos. ¿Para qué?

El pueblo no percibe en la conducta de los partidos un esfuerzo por el cambio social o por la búsqueda de un nuevo modelo económico sino una obsesión por mantener o recuperar el poder. La única diferencia visible entre oficialismo y oposición es la competencia apasionada por el poder y no por quién ofrece mejores salidas a los males de la nación. La democracia multipartido por la que luchó denodadamente el pueblo boliviano durante varias décadas, logró instaurarse pero está totalmente desnaturalizada. Los tres partidos actuales se comportan como "alas" o tendencias personalistas de un solo partido. Los une el instinto de supervivencia y los separa la rivalidad por el control del poder.La situación descrita exige un cambio inaplazable. A ello obedece la propuesta No. 49 del Presidente de la República que dice lo siguiente:

Los ciudadanos tienen derecho a organizarse en partidos políticos, y las agrupaciones de ciudadanos a postular candidatos a presidente, vicepresidente, senadores y diputados siempre que cumplan los mismos requisitos exigidos por ley a los partidos políticos en cuanto al número de firmas necesario para inscribirse, la garantía de pago de los gastos de impresión de la papeleta si no obtienen el mínimo de votos y la responsabilidad de rendir cuenta pública de los recursos financieros que reciban del estado.

El primer comentario sobre la propuesta transcrita es su ambivalencia. Por una parte se anuncia el fin del monopolio pero a renglón seguido se enumeran las trabas para que ello ocurra. Si de verdad se quiere acabar con el controvertido monopolio, no puede obligarse a quienes no pertenecen al partido político alguno y a la vez quieran postularse a un cargo púbico electivo, se sometan a las mismas exigencias impuestas a aquéllos. Sería obligar a estas nuevas fuerzas a enfrentarse a otras que a lo largo de los últimos veinte años han manejado discrecionalmente los mecanismos del poder cerrando filas en torno a sí mismos y achicando el círculo de quienes pueden aspirar al éxito electoral de que ellos ahora disfrutan.

La propuesta a que se hace referencia arriba, sustituiría a los actuales artículos 222 y 223. Pero además, ella contiene un nuevo artículo que vendría a ser el 224:

Los partidos políticos son personas jurídicas de derecho público que concurren a la formación de la voluntad popular. Su programa, organización, funcionamiento y la selección interna de candidatos, deben ser democráticos y ajustarse a los principios, derechos y garantías que reconoce la Constitución. Rinden cuenta pública de los recursos financieros que reciben del Estado y están sujetos a control fiscal.

Por los numerosos detalles que contiene, tanto las reglas electorales como el funcionamiento de los partidos políticos, debería ser materia de las leyes y no de Constitución. Por otro lado, el derecho de elegir que la propuesta presidencial otorga a "las agrupaciones de ciudadanos" se limita a los poderes ejecutivo y legislativo pero no así a los gobiernos municipales no obstante de que éste último está reconocido para los partidos políticos en la Constitución vigente.La norma reformada puede alejarse de la ambigüedad, y ser más explícita y contundente a través de un texto como el que sigue:

Artículo: La representación del pueblo se ejerce por medio de los partidos políticos o de ciudadanos independientes, en ambos casos cuando sean elegidos por voto popular. La ley reglamentará este derecho.

Todo lo demás se dejaría al arbitrio de una o más leyes a ser incorporadas al actual Código Electoral.

Para entender a cabalidad el problema bajo análisis es necesario reflexionar sobre la esencia misma de los partidos políticos. Cuando ellos son verdaderos, surgen espontáneamente como resultado de un proceso histórico determinado y ante la necesidad de hacer ciertos planteamientos o toma de posición con respecto a la forma de conducir el Estado y orientar la marcha de la sociedad.

El tema no se agota en que los partidos se "democraticen" como suele decirse insistentemente, sino en que ellos conserven su esencia y su legitimidad frente al ejercicio del poder. Un buen funcionamiento de los partidos tampoco se logra a través de regulaciones intervencionistas como las existentes en la Ley de Partidos Políticos y en el mando despótico de una Corte Nacional Electoral sobre ellos como ocurre actualmente. El Poder Electoral actúa como juez y parte, enjuicia la conducta de los partidos, intervine en la vida de éstos hasta en sus menores detalles definiendo quienes son y quienes no son dirigentes o en qué fecha deben llevar a cabo sus congresos o asambleas.

Los únicos que pueden hacer frente a estas inconvenientes regulaciones son los partidos dominantes o sistémicos. Los otros deben hacer frente a una actividad partidaria constantemente interferida, sin recursos ni medios para evitarlo, y muchos dirigentes preparados y con espíritu patriótico se ven obligados a abandonar las tareas políticas. La exigencia de exhibir un elevado número de ciudadanos inscritos en aparatosos libros notariados va en contra de toda lógica electoral y ética política. Los votos por un determinado partido o candidato no son únicamente los de su militancia inscrita sino, en medid mucho mayor, provienen de ciudadanos independientes que se sienten atraídos por una plataforma electoral o por la personalidad de un candidato.

Por otra parte, dentro del repertorio de los derechos fundamentales del ciudadano que están garantizados por la Constitución, se encuentra implícito su derecho a mantener su preferencia o su militancia política para sí mismo, dentro de su propia conciencia y no para uso y difusión públicas. El largo y doloroso camino que debió transitar el pueblo boliviano en la conquista de las libertades democráticas, demostró que su adhesión pública a una causa política le ocasionó pérdida o disminución de esas libertades y por lo mismo, hoy en día, es común que amplios sectores de la ciudadanía cuando se les pregunta por su militancia, contesten: "el voto es secreto". Ese derecho a la privacidad, que es parte de la libertad de conciencia, es el que está siendo vulnerado por la Ley de Partidos en actual vigencia la que contiene muchos elementos antidemocráticos e incluso inconstitucionales.La mejor manera -quien sabe la única- de mantener un sistema sólido, honesto y confiable de partidos, es exponiéndolos a que compitan en un marco de equidad con ciudadanos independientes. La exigencia de que éstos se organicen en nuevos partidos, desnaturaliza la independencia que los hace atractivos y que los aleja de sospechas de corrupción o favoritismo y, más bien, se mantiene el sistema que trata de ser superado. El disuasivo para evitar un aventurerismo que degenere en un número irracional de candidatos, está en el compromiso, debidamente garantizado, de reembolsar la alícuota parte los gastos gubernamentales incurridos en impresión de papeletas y otros en caso de no alcanzar un mínimo establecido de votos.

Duración del mandato presidencial

La duración del mandato presidencial ha sufrido numerosas modificaciones en nuestra historia constitucional: desde que tuvo carácter vitalicio en 1826 (norma que nunca se aplicó) hasta los períodos de ocho, cinco y cuatro años en distintas épocas. Ha permanecido invariable en cuatro años desde la Constitución de 1878 hasta la última reforma de 1994 y ello se debía, entre otras razones, a que el período de cuatro años por ser número par, facilitaba la renovación de un tercio de los parlamentarios cada bienio. Pero esta sana modalidad democrática fue abolida en 1967 dando lugar a los abusos de poder parlamentario que se han visto desde entonces y que han ocasionado la des legitimización de este poder del Estado.Como ha sido la norma en casi todas las reformas constitucionales que han tenido lugar en el país, la última se llevó a cabo bajo el supuesto de que el partido gobernante hasta 1997 iba a mantenerse en el poder y por eso se amplió el período presidencial de cuatro a cinco años. Esta afirmación se convalida al observar que el mismo dirigente político que desde el gobierno impulsó esa ampliación, al verse frustrado por la derrota electoral de su partido, está pidiendo ahora que se acorte el mandato del presidente actual.

En virtualmente todas las constituciones latinoamericanas (incluyendo por supuesto la nuestra) se ha consignado la cláusula que obliga a un mandatario a esperar un período presidencial antes de tener derecho a postularse de nuevo al cargo. Esta precaución se justificaba para evitar los excesos autoritarios de los caudillos civiles y militares que han proliferado desde comienzos de la república. Si a los herederos de esa tendencia se les hubiese permitido reelegirse, lo habrían hecho a través el fraude y la intimidación al ciudadano para continuar en el poder. Lo acabamos de presenciar dramáticamente en el caso peruano.

En Bolivia, sin embargo, uno de los logros más visibles de la nueva etapa democrática (pese a todos sus defectos), ha sido que el partido o coalición opositora siempre ha triunfado sobre el oficialismo. Esto se debe tanto a la existencia de un poder electoral independiente como al perfeccionamiento de las disposiciones legales que rigen para los comicios las cuales hacen prácticamente imposible una manipulación del voto en beneficio de un determinado candidato. Y en el caso de que se estuviera preparando un fraude, existen los medios para detectarlo oportunamente, denunciarlo y rectificarlo. De esa manera, la voluntad del ciudadano se ha expresado por un cambio de partido en el poder en cuatro ocasiones consecutivas.

Es teniendo en cuenta lo anterior que tal vez ha llegado el momento de volver al período de cuatro años y permitir una nueva e inmediata postulación presidencial y vicepresidencial. Si el presidente que buscan la reelección tiene éxito, ocupará el cargo por última vez en su vida pues lo habrá ejercido durante ocho años, tiempo razonable para lograr una eficaz continuidad en la conducción política y en el manejo administrativo del país. De la misma manera, si el candidato a reelección es derrotado, tampoco puede volver a intentarlo. Así lo establece sabiamente la Constitución de Estados Unidos. Los ex presidentes que desean seguir activos en la vida pública tienen un vasto campo de acción en el cual actuar.El sistema boliviano actual de optar a la reelección después de un período, convierte a todos los ex presidentes en eternos candidatos y caudillos inamovibles de sus partidos impidiendo el surgimiento de nuevos líderes políticos. El prolongar el período presidencial de cuatro a cinco años prohibiendo la reelección inmediata no ha significado beneficio alguno para la democracia.

La elección presidencial de segundo grado en el Congreso

A lo largo de nuestra historia republicana, los presidentes bolivianos -en su gran mayoría- han sido elegidos por el Congreso. La norma que establece esta modalidad, viene rigiendo ininterrumpidamente desde 1851 con la Constitución de ese año sancionada durante el gobierno de Belzu. Como es bien sabido, la elección congresal tiene lugar cuando ninguno de los candidatos alcanza la pluralidad de sufragios y el Congreso efectúa la elección entre los tres más votados.Una norma consuetudinaria no escrita determinó que, por regla general, el Congreso optara por quien obtuvo la primera mayoría. Esa práctica fue evolucionando hasta que en 1985 los parlamentarios eligieron a quien obtuvo el segundo lugar, y en 1989 a quien quedó como tercero. Con motivo de estos dos casos, se registraron muchas protestas alegando que la voluntad popular había quedado burlada, lo cual no significaba otra cosa que el interés personal o político lesionado por la decisión congresal.

Ha sido exclusivamente por razones de este tipo que la reforma de 1994 desnaturalizó por completo la elección de segundo grado. En efecto, el nuevo artículo 90 ha dispuesto que esa elección se lleve a cabo ya no entre los tres primeros -como fue la norma durante siglo y medio- sino sólo entre dos. Esto significa reducir las opciones, hacer más conflictiva la decisión y, al mismo tiempo, restringir las facultades del legislativo. La restricción se agrava cuando la última parte del artículo 90 dispone: