La descentralización en el Perú (página 3)

Para el diccionario de la Lengua Española, la palabra descentralización significa acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado".

• Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonios propios, y responsables de una actividad específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción administrativas, que es la descentralización administrativa, se atienden fundamentalmente servicios públicos específicos.

La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica consistente en la libre disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central. Así, mismo se denota La Descentralización, no es un fin en si mismo, sino un instrumento de la Reforma del estado, que pueda ayudar a mejorar el desempeño de las funciones públicas según el tipo de función y sistema de descentralización que se adopten. Se debe descentralizar ordenadamente (con financiamiento y clara determinación de responsabilidades y objetivos) las funciones cuya descentralización sea conveniente y factible. Teniendo en cuenta que este fenómeno responde al conjunto de cambios profundos en términos de movilización de recursos, del diseño de competencias y atribuciones, del redimensionamiento y reingeniería públicas y de las relaciones entre los tres niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y Local). Esta concepción que tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralización que el Premier Carlos Ferrero incluyó en su exposición ante el Congreso de la República del Perú tiene la finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las Gobiernos Locales y Regionales mediante:

• La transferencia de Funciones Políticas

• La transferencia de Funciones Económicas y

• La transferencia de funciones administrativas.

La transferencia de Funciones Políticas se refiere al mayor nivel de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones en los espacios de desarrollo que se encuentran en las regiones y provincias del Perú. Estos mecanismos de participación van a permitir que las medidas que sean tomadas desde instancias regionales- locales sean independientes; es decir, la toma de decisiones se tomarán desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo así un proceso de autonomía por parte de ellas en relación a la capital. Finalmente la transferencia de funciones económicas se refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales mediante la transferencia en las Funciones Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales.

La Descentralización es una política que se enmarca dentro de lo que significa la urgente Reforma del Estado que necesita implementar nuestro país.

La descentralización, incluso, debe ir de la mano con el desarrollo de sectores exportadores; la Región Ica (Departamento) es un claro ejemplo de cómo ha emergido una clase empresarial agroexportadora, que ha convertido a la tierra del Sol eterno en la vedette de las exportaciones en nuestro país. Es por ello que se sostiene que una verdadera descentralización debe simplificar la administración estatal, y no por el contrario, crear una nueva burocracia que, lo único que conseguiría, sería alejar al ciudadano del poder del Estado. La descentralización, implica varios componentes, como: gestionar el territorio adecuadamente, fortaleciendo a las sociedades locales y regionales y, sobretodo, democratizar el ejercicio del poder.

1.2.- Elementos de la descentralización

• Asignación de competencias y funciones amplias y decisorias al ente de la descentralización.

• Conferir a la unidad territorial descentralizada capacidad de creación para hacer ejecutar las decisiones.

• Disponibilidad de recursos propios por el ente descentralizado.

• Transferencia de recursos, estable, predecible y sin sentido finalista definido.

• Coordinación de las acciones de diferentes entidades públicas en el territorio del ente descentralizado.

• Tendencia progresiva a entregar responsabilidad al ente descentralizado, vía delegación, de los servicios que se presten en su territorio y que se dirigen principalmente a la población de ese territorio (en ese caso, los recursos deberá aportarlos el ente delegante).

• Desarrollo de nuevos y más amplios dispositivos de participación política y social.

1.3.- Características de la descentralización

• Hay un traslado de competencias desde la administración central del estado a nuevas personas morales o jurídicas

• El estado dota de personalidad jurídica al órgano descentralizado.

• Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la administración central.

• El estado solo ejerce tutela sobre estos.

• Se basa en un principio de autarquía (organización política y económica de un Estado fundada en el autoabastecimiento).

1.4.- Criterios generales sobre competencias y funciones descentralizables:

• Todo lo que se puede gestionar a un nivel más bajo, sin que aumente el costo de modo significativo, no deben administrarse desde un nivel superior.

• Conviene trasladar las competencias y funciones referidas a necesidades y problemas que se generan en el ámbito territorial descentralizado, o que implican acciones de interés exclusivo o preferente de su población.

• La descentralización se justifica si posibilita una mejoría sensible del servicio público.

• Deben descentralizarse competencias y funciones en cuya implementación se desea la participación, la cooperación y la integración de los ciudadanos.

1.5.- Análisis de competencia para la descentralización

• Identificar ámbitos de competencia descentralizables.

• Distinguir competencias y funciones que conviene descentralizar, conforme a

• criterios socio-políticos y técnicos.

• Identificar competencias que por su naturaleza, exigen diversos grados de concurrencia (ejercicio compartido).

• Distinguir competencias y funciones que por su naturaleza y alcances deben mantenerse centralizada.

1.6.- Criterios técnicos para definir competencias a descentralizar

• Se considera conveniente descentralizar aquellas funciones, operaciones y/o proyectos que tengan las siguientes características:

• No tienen efectos significativos para el logro de objetivos prioritarios del Estado-Nación en su conjunto.

• Su implementación u operación a nivel nacional o regional implican economías de escala relativamente bajas.

• Se trata de obras o actividades más trabajo-intensivas que capital-intensivas.

• Su funcionamiento requiere o hace deseable la participación local.

• Su ejecución requiere la integración de acciones intersectoriales dentro de un área determinada, en la cual existe una jurisdicción local establecida.

• Requieren un tiempo de respuesta inmediato.

• Demandan la toma de decisiones especificas, atinentes a una localidad determinada.

• Pueden ser fácilmente contratados al sector privado.

2.- Formas de descentralización

Con respecto a las formas y niveles de descentralización, en base a diversos estudios políticos, sociales y jurídicos, se determino, las siguiente:

• Desconcentración.- Delegación a Agencias Autónomas (agencias públicas o casi públicas). La provisión de ciertos bienes o servicios se traspasa a ese tipo de entidades.

• Delegación.- Es decir emitir la delegación a organizaciones paralelas (desburocratización). Funciones, regulación y control, comúnmente en manos del sector público se encargan a organizaciones no gubernamentales.

• Descentralización.- Se refiere a la devolución o traslado de competencias a niveles inferiores, descentralización del poder.

• Privatización.- Vendría a ser el traspaso de actividades públicas de producción de bienes y servicios a sector privado.

• Autogestión y Co-gestión.- Esta implica participación de trabajadores y/o usuarios, en los procesos de decisión en el ámbito de una firma, empresa o servicio público.

3.- Tipos de descentralización

A.- Descentralización por Región

Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por región son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el caso de los Gobiernos Regionales.

B.- Descentralización por servicio

El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de orden general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios públicos (ESSALUD, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Instituto Especializado Materno Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)

C.- Descentralización por colaboración

Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor influencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica por parte de funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas.

En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes, pues a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter esencial común para todos ellos. Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores.

Descentralización por región (1), descentralización por servicio (2); y por ultimo tenemos a la descentralización por colaboración (3).

4.- Dimensión de la descentralización

Al ser compleja, la descentralización implica varias dimensiones que deben ser atendidas, las mismas, que a continuación explicamos:

• La dimensión social.- Implica el fortalecimiento de diversas formas de asociación ciudadana para que la población pueda ejercer plenamente sus derechos democráticos.

• La dimensión ambiental.- Implica tomar conciencia de los diversos recursos naturales y actividades productivas de la región, para que sus gobiernos regionales y locales hagan un uso adecuado de estos, fomentando, así, el desarrollo sostenible del país.

• La dimensión educativa.- Las regiones deben elaborar y gestionar políticas educativas que contribuyan con la formación de su población para hacerla más productiva y comprometida con su realidad.

A su vez, también tenemos que señalar, que en base a otros estudios e investigaciones, y basándose en la realidad actual del país, se ha tenido por señalado una serie de dimensiones, las cuales dan una mejor perspectiva al desarrollo de este fenómeno, ya que gracias a estas, se puede comprender y plantear propuestas sobre la descentralización.

Es importante destacar que una de las lecciones de la experiencia descentralista de otros países es precisamente la necesidad de sincronizar las distintas dimensiones del proceso de descentralización. Así, el éxito del proceso de descentralización peruano requiere que las ocho dimensiones que a continuación detallamos se diseñen e implementen de manera articulada, como ocho partes de un mismo todo. Dichas dimensiones son:

4.1.- La conformación de regiones y organización territorial

Esta dimensión señala el fraccionamiento del país, pero desde una ámbito político y desde un ámbito administrativo, para lo cual se prevé la conformación de regiones y la organización territorial. Se trata en primer lugar de superar las limitaciones de escala de los actuales departamentos promoviendo su integración en regiones, buscando así la conformación de bloques políticos y económicos que hagan contrapeso a la fuerza de Lima. Además supone repensar la vinculación de las provincias y distritos con los espacios regionales y de zanjar sus conflictivos límites.

Se busca alcanzar una organización racional del territorio con espacios jurisdiccionales con un tamaño adecuado para favorecer una gestión más eficiente de los recursos y el uso de los mismos en la provisión de servicios. Se apunta también a procurar la articulación de centros poblados, distritos y provincias con su respectiva capital.

En ese marco, la conformación de regiones es una estrategia que busca superar las limitaciones de escala de los actuales departamentos y de articulación de provincias y distritos. Específicamente, la conformación de regiones implica la creación de espacios territoriales más grandes como una estrategia para promover el desarrollo regional a través de:

• Hacer más eficiente la gestión de recursos en el nivel regional. La conformación de una región favorecerá que (i) los recursos humanos, económicos, naturales y de infraestructura de ese espacio geográfico se gestionen con una mirada más amplia y estratégica, (ii) se pueda ahorrar en algunos gastos, por ejemplo administrativos, y así liberar recursos para proyectos de inversión, y (iii) se pueda enfrentar problemas de manera conjunta, como por ejemplo acceso a agua potable y a energía de bajo costo.

• Promover el desarrollo económico en zonas alternas a Lima. Al crearse una región se estará creando un bloque económico más grande que podrá hacer contrapeso a la fuerza de Lima e impulsar la competitividad de las empresas y productores de la zona. Por ejemplo: (i) los productores podrán organizarse y ofrecer sus productos de manera conjunta, lo cual les puede permitir acceso a mercados mayores y a mejores precios, y (ii) se favorecerá la complementariedad entre los productos de las distintas zonas de la región (por ejemplo, entre costa y sierra), lo cual favorecerá el desarrollo económico y permitirá a los consumidores acceder a una mayor variedad de productos. El desarrollo económico también se promoverá con los incentivos que prevén las normas para las regiones que se conformen.

• Generar un contrapeso político a la capital. Con espacios territoriales más grandes, con autoridades y partidos políticos que representan a grupos más extensos de población, las regiones accederán a la posibilidad de realizar mejores negociaciones e impulsar su propio proceso de desarrollo.

El Perú tiene 195 provincias y 1,833 distritos; de éstos, el 80% de distritos y el 92% de provincias no tienen límites bien definidos, lo cual implica por ejemplo que no quede claro a qué distrito o provincia pertenece determinada zona urbana o centro poblado. Así, si bien la Ley de Demarcación y Organización Territorial estableció en el 2002 la prioridad del saneamiento de límites, aún hay muchas provincias y distritos en que está pendiente precisar su demarcación, lo cual es una fuente permanente de conflicto.

4.2.- La descentralización administrativa

Llamada también transferencia de responsabilidades, es un mecanismo para que el Estado, trasladando poder y responsabilidades desde el gobierno nacional a los gobiernos descentralizados, pueda desempeñarse mejor y brindar mejores servicios. Para muchos es una oportunidad para reformar el funcionamiento del Estado transformándolo en una institución al servicio de las personas.

Esta dimensión busca acercar la toma de decisiones a los niveles descentralizados, transfiriendo a los gobiernos regionales y locales responsabilidades del nivel central; se trata de re-dibujar el reparto de competencias estatales entre el nivel nacional, el regional, el provincial y el distrital.

Para avanzar en un proceso de transferencia de responsabilidades ordenado y coherente, es importante contar con una racionalidad técnica que justifique que trasladar una función, proyecto o programa del nivel nacional a los niveles descentralizados es la fórmula más indicada para brindar mejores servicios a la población. Luego, para obtener resultados, es esencial que el nivel de gobierno que reciba la responsabilidad sea capaz de ejercerla correctamente, introduciendo ajustes para brindar mejores servicios que el nivel nacional así como informando a la ciudadanía de su gestión para impulsar una vigilancia que sea incentivo para el cambio y la mejora. Por ello, la voluntad política y la capacidad técnica son elementos esenciales a nivel descentralizado.

En cuanto a la gradualidad del proceso, se postula que el desempeño en la gestión de lo transferido debe ser tomado en cuenta para transferencias futuras, de tal forma que el gobierno descentralizado que haya acreditado contar con capacidades así como haberse desempeñado bien en la ejecución de lo transferido pueda continuar recibiendo nuevas funciones y programas, en tanto que quien no haya obtenido buen desempeño deba recibir acompañamiento técnico para hacerlo y esperar para nuevas transferencias.

En este caso los gobiernos descentralizados deben estar en capacidad de identificar sí cuentan con la capacidad para asumir nuevas responsabilidades, monitorear su propio desempeño y contar con información sobre el estado de los indicadores de gestión de las responsabilidades transferidas.

En el caso de gobiernos locales, en el año 2003 se inició el proceso de transferencia de programas sociales a cargo de PRONAA, FONCODES y PROVIAS RURAL. Cabe precisar que a nivel local no se ha iniciado el proceso de transferencia de funciones, a pesar que en el Plan Anual del 2004 se contemplaba.

En el caso de los gobiernos regionales, el año 2003 se programó la transferencia de programas, proyectos y equipos, en tanto que a partir del 2004 se programó la transferencia de funciones. A continuación presentamos un cuadro donde podemos apreciar el estado de las transferencias en cuanto a proyectos, programas y equipos.

En cuanto a la transferencia de funciones a los gobiernos regionales, éstas se programaron desde el 2004 y se consideran "funciones desconcentradas", lo que significa que ya venían siendo ejecutadas por las direcciones regionales. A continuación presentamos el estado de la transferencia de acuerdo a lo programado en los diferentes planes, precisando que en la mayoría de los casos la transferencia o formalización de funciones no ha implicado transferencia de recursos económicos a los gobiernos regionales.

4.3.- La descentralización fiscal

En la legislación de 1886 el diputado Arturo García y otros presentaron u proyecto de descentralización fiscal, el miso que se trataba de u n proceso en donde se buscaba facilitar el establecimiento de contribuciones y aplicarlas en provecho de la misma localidad en que se recaudan, de clasificar las rentas, los pagos y entregar su manejo a una junta especial que regularizara la administración.

Esta dimensión aborda el incremento de la autonomía financiera de los gobiernos descentralizados para cumplir con sus responsabilidades, asignándoles lo recaudado por determinados tributos en su zona, y la definición de un sistema de transferencias intergubernamentales para complementar lo que recauden, en especial en zonas pobres y de escaso desarrollo.

4.4.- La descentralización económica

Esta dimensión está orientada a favorecer el desarrollo económico en los diferentes departamentos del país, lo cual requiere que el Estado y en especial los gobiernos regionales- establezca condiciones favorables para la iniciativa privada y que los empresarios apuesten con sus recursos, ingenio y audacia en dar valor a las potencialidades de los distintos departamentos.

De acuerdo al Proyecto de Reducción y Alivio a la Pobreza – PRA, "La ausencia de un mayor desarrollo económico en ciertas zonas del interior del país es producto de un débil o inexistente desarrollo de los mercados. Sin mercados en donde colocar sus productos a precios competitivos, donde abastecerse de asistencia técnica o tomar crédito a tasas competitivas, los agentes económicos de una zona o departamento están condenados a ser relativamente más pobres que sus vecinos de zonas con mayor competencia y desarrollo de los mercados. Mercados significan oportunidades, y la ausencia de los mismos significa aislamiento, un portafolio muy restringido de actividades económicas y por lo tanto pobreza. Fomentar la descentralización económica en el Perú es entre otras cosas favorecer el crecimiento de los mercados en el interior del país".

Sólo si se generan oportunidades de ingresos y empleo en los departamentos y provincias del país se podrá hacer frente a la fuerza centrípeta de Lima y por tanto lograr una verdadera descentralización, que aporte mejoras en la calidad de vida de las personas.

Existe un marco normativo que faculta a los gobiernos regionales y locales a promover el desarrollo económico en sus jurisdicciones; sin embargo son pocas las iniciativas en este sentido. Ello, entre otras razones, debido a la falta de claridad y conocimiento sobre qué acciones concretas ejecutar, y a las debilidades en cuanto a liderazgo y capacidades en los gobiernos descentralizados para incentivar el crecimiento de las actividades económicas y generar alianzas con el sector privado. Así, persiste en algunos gobiernos descentralizados la tendencia a realizar actividades que corresponden al sector privado, por no tener en claro su rol en promover la descentralización económica.

Una experiencia interesante que los gobiernos regionales y locales podrían mirar en temas de promoción del desarrollo económico es la creación de Centros de Servicios Económicos del Proyecto de Reducción y Alivio a la Pobreza – PRA, los que se están responsabilizando de brindar información, asistencia técnica y apoyo a la organización de oferta en corredores económicos con el fin de desarrollar mercados y atraer inversión privada, teniendo como punto de partida la existencia de demanda efectiva para los productos a promover.

4.5. – La democratización de las decisiones públicas

Esta dimensión promueve la reforma descentralista, al contemplar no sólo acercar de la toma de decisiones a los gobiernos regionales y locales, sino de acercarla a los ciudadanos y las ciudadanas, buscando su participación en la planificación de su desarrollo -plan de desarrollo concertado y presupuesto participativo-, y en la vigilancia de sus autoridades, mediante prácticas de transparencia y mecanismos de rendición de cuentas.

Para que los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil puedan tener éxito en cumplir las nuevas responsabilidades que este proceso les plantea, dos dimensiones adicionales son necesarias: la adecuación de sistemas administrativos y el fortalecimiento y desarrollo institucional.Para lograr este acercamiento, el proceso de descentralización incorpora diferentes mecanismos de democratización y de participación directa de la ciudadanía entre los que encontramos el planeamiento concertado (Planes de Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo) y la rendición de cuentas. Asimismo, ello se complementa con el marco normativo y los mecanismos de transparencia referidos al acceso a la información, que regulan el derecho constitucional de toda persona a solicitar información y la obligación del Estado de garantizar a los interesados la información que requieran. Este marco parte del principio básico de todo sistema democrático de que los recursos que maneja el Estado provienen y son propiedad de todos los ciudadanos y las ciudadanas y, por tanto, éstos tienen derecho a saber cómo se están utilizando y qué resultados se obtienen. Además, la transparencia de la información y de la gestión pública previene actos de corrupción y dota a la vigilancia ciudadana de instrumentos básicos para su funcionamiento.

Desde un punto de vista más amplio, acercar el poder a la ciudadanía debe ser parte de un proceso de fortalecimiento del sistema democrático, es decir de los mecanismos de representación, donde los partidos políticos son los actores por excelencia, y en que los mecanismos de participación directa complementan la acción de las autoridades políticas electas y el sistema de partidos políticos. Al respecto, uno de los espacios de representación por excelencia son los consejos regionales y los concejos municipales, cuyo adecuado funcionamiento es fundamental para la gobernabilidad a nivel regional y local.

A partir del año 2004, todos los gobiernos regionales y locales tienen la obligación de contar con un Plan de Desarrollo Concertado, elaborado con la participación de la población. En el caso del nivel regional, todos cuentan con planes de desarrollo, en tanto que sobre el nivel local no se cuenta con información detallada pero se puede afirmar que un gran número de municipalidades provinciales cuenta con este instrumento.

Asimismo, a partir de 2004 los gobiernos descentralizados tienen la obligación de elaborar sus presupuestos a través de los procesos participativos, denominados "Presupuesto Participativo", con los principales representantes de la localidad.

En el caso de gobiernos locales no se cuenta con información precisa de cuántos Consejos de Coordinación ni sobre su funcionamiento, pero se considera que a nivel provincial la mayoría de ellos cuenta con estas instancias de participación, lo que no supone que tengan un funcionamiento activo. En cuanto a la rendición de cuentas, aún ésta es una práctica muy reducida a nivel de gobiernos locales.

Un aspecto que consideramos importante destacar es que para la ciudadanía la corrupción es uno de los principales problemas del país, después del desempleo y de la pobreza. Al respecto, los gobiernos regionales y locales ocupan el sexto y quinto lugar respectivamente en la percepción ciudadana sobre instituciones públicas con problemas de corrupción, de acuerdo al siguiente detalle:

4.6.- La adecuación de sistemas administrativos

Con respecto a la adecuación de sistemas administrativos al proceso de descentralización se refiere a ajustar sistemas como el de presupuesto, abastecimiento, inversión pública y tesorería, que son de aplicación nacional, para que respondan a la realidad heterogénea del universo de gobiernos regionales y municipalidades del país y a las necesidades de una gestión pública descentralizada. Es decir, se trata que estos sistemas se conviertan en verdaderas herramientas de gestión de los distintos tipos de gobiernos descentralizados y así favorecer que la descentralización incida en la mejora de la calidad de los servicios que recibe la población.

Una fuente de financiamiento de los gobiernos descentralizados es el endeudamiento, para lo cual la normatividad exige que éstos cuenten con finanzas saneadas y cumplan con determinadas reglas fiscales. Sin embargo, actualmente la mayor parte de municipalidades no cumple con las reglas mencionadas y algunas tienen elevados niveles de endeudamiento. Así, las municipalidades estarían endeudadas en promedio por un monto equivalente a 25-30% sus ingresos propios.

4.7.- El fortalecimiento y desarrollo institucional

Esta dimensión se refiere a la importancia de desarrollar actividades de capacitación y asistencia técnica para que los gobiernos regionales y locales y también los representantes de la sociedad civil cuenten con las capacidades necesarias para cumplir adecuadamente las nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo en el marco de este proceso.

Actualmente gran parte de los ingresos de los gobiernos descentralizados provienen de transferencias del Gobierno Nacional por concepto de FONCOMUN, FONCOR, canon, regalías mineras, renta de aduanas y recursos ordinarios (95% de los recursos de los gobiernos regionales y 53% de los locales). Por el lado de los gastos, una gran proporción de los recursos presupuestales de los gobiernos descentralizados son destinados a gastos corrientes (71% en gobiernos regionales y 54% en gobiernos locales).

4.8.- La información y la concertación

Esta dimensión implica que los actores de los distintos niveles de gobierno reciban información constante sobre los avances y nuevos pasos del proceso y que la concertación sea una práctica permanente para la definición de las normas que lo orientan. De esta manera, se podrá mantener el compromiso e interés de los actores en el proceso y la legitimidad de los ajustes y precisiones que, para su adecuada implementación, se den desde el nivel nacional.

Con respecto a la información y la concertación tenemos que hacer referencia al SNIP.

El SNIP es un sistema que principalmente busca que la inversión pública se oriente a proyectos de calidad, que efectivamente solucionen problemas, al más bajo costo y con capacidad de generar los resultados esperados. Sin embargo, muchas autoridades han cuestionado el sistema por considerar que dificulta realizar inversión pública en los gobiernos regionales y locales y que limita la libertad de la autoridad para decidir qué proyectos financiar. Actualmente están sujetos al Sistema los 25 gobiernos regionales y 328 gobiernos locales (14% de municipalidades distritales y el 50% de las municipalidades provinciales). Especialistas en el tema consideran que el SNIP es un sistema bueno que requiere ser perfeccionado y que parte de las dificultades para su aplicación se origina en poca capacidad regional y local para elaborar buenos proyectos.

Centros de información en donde se brindan mejores alcances de este proceso; en Ica el mayor interesado en que se realice la descentralización fue el señor Rómulo Triveño

5.- Desafíos de la descentralización

El primer desafío de la descentralización consiste en contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población: revertir el desarrollo socioeconómico desigual, disminuir la pobreza y pobreza extrema, mejorando la provisión de los servicios básicos, como son: la salud, la educación y alimentación, y asegurar el ejercicio pleno de los derechos y obligaciones de los ciudadanos de sociedades democráticas.

Asimismo, la integración y conformación de regiones presenta los siguientes desafíos:

• Proveer de manera eficiente los servicios a la comunidad.- Una de las oportunidades de acercar a los gobernantes a la población, es que la provisión de los servicios públicos incorpore las preferencias de los ciudadanos de una determinada circunscripción. De esta manera, se promueve la eficiencia y eficacia en la provisión de dichos servicios. El desafío consiste en que los recursos que recibirán las regiones sean utilizados precisamente en promover proyectos y servicios que hayan considerado las preferencias de los miembros de estos nuevos espacios geográficos (en los presupuestos participativos).

• Promover la inversión privada nacional o extranjera.- Para lograr el desarrollo regional a partir de la conformación de regiones, las mismas tendrán que tomar acciones, reconociendo sus entornos competitivos y globalizados, dirigidas a promover la inversión privada nacional o extranjera. Con lo cual se propicie un entorno atractivo y estable que contribuya al crecimiento regional sostenido y generador de empleo permanente, brindando así mayores oportunidades a los ciudadanos. En este sentido la inversión pública regional debe motivar a la privada, generando las condiciones favorables para la inversión, promoviendo asociaciones publico-privados para la ejecución de proyectos de gran envergadura, entre otras acciones.

• Articulación de las políticas públicas.- La armonización de las políticas económicas macro, sectoriales y sociales constituyen la condición necesaria para que la descentralización impulse el desarrollo humano (Gonzáles 2003). Para impulsar esta armonización es primordial que los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) coordinen entre sí, de acuerdo con las competencias de cada uno de ellos, apuntando hacia el logro de objetivos, como la generación del empleo, mejora del bienestar de la población, mayor calidad en la provisión de los servicios de salud y educación, entre otros. Los elementos clave por consolidar, en este sentido, son el proceso de planeamiento y presupuesto participativo.

• Fortalecimiento de las capacidades institucionales.- Uno de los problemas que dificulta la implementación de la descentralización, de manera exitosa, lo constituye las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales. El desafío consiste en fortalecer dichas capacidades en las regiones, de modo tal que, la transferencia de competencias y recursos del gobierno nacional a las regiones conformadas permita mantener o mejorar la calidad en la provisión de los bienes y/o servicios transferidos.

• Expandir las bases tributarias regionales.- Las futuras regiones que se conformen tendrán la potestad de recibir los incentivos fiscales señalados, lo cual genera el desafío de poder implementar en cada región acciones que tiendan a incrementar sus respectivas bases tributarias y así la recaudación. Entre las acciones que podrían realizar las regiones estarían la reducción de la evasión y elusión tributaria. Con lo cual, por este esfuerzo fiscal obtendrían mayores recursos propios para llevar a cabo obras de inversión que fomenten el desarrollo económico de la Región.

• Liderazgo para conducir procesos de desarrollo regional.- Construir la mas sólida unidad en torno a los ejes de desarrollo y proyectos estratégicos como base para forjar gobiernos regionales no solo descentralistas y democráticos, sino capaces de liderar los procesos de desarrollo regional sobre bases firmes, articulando enfoques, intereses y propuestas de actores públicos y privados vinculados por una renovada identidad regional y fomentando la diversidad de espacios y procesos de desarrollo local.

6.- Descentralización y pobreza

Existen múltiples definiciones de descentralización (Willis, Garman y Haggard 1999). Se habla de descentralización política cuando se transfieren "competencias decisorias de una persona político-territorial a otra u otras personas jurídicas del ente público territorial transfiriente" (Brewer-Carias 1991: 48), o cuando se establecen gobiernos subnacionales electos con autonomía y capacidad de tomar decisiones vinculantes en por lo menos algunas áreas de política (Smith 1985). Por otro lado, se define la descentralización administrativa como la transferencia de responsabilidades de gasto público y recaudación de impuestos del gobierno central a los gobiernos subnacionales.

Ambos tipos de descentralización, política y administrativa, pueden ocurrir juntos o por separado. Sin embargo, Eaton afirma que si no se descentralizan los ingresos no se puede tomar ventaja de las ganancias que se pueden derivar de la descentralización en cuanto a eficiencia, dinamismo local y democracia.

Willis, Garman y Haggard; hablan de descentralización funcional para referirse a la transferencia de responsabilidades políticas y de poderes de gasto y recaudación de impuestos. Es decir, la descentralización funcional no es otra cosa que la combinación de la descentralización política y la descentralización administrativa.

En los Estados Unidos es frecuente el uso del término "devolution", en lugar de descentralización. Con este término describen la devolución, a los estados y gobiernos locales, del poder político y la responsabilidad que ha acumulado el gobierno federal desde la década de los años 30 (Adkisson y Peach).

La descentralización del gobierno ha sido presentada como un medio para combatir la pobreza y una forma de reducir las ineficiencias del centralismo en América Latina. También se ha defendido como una manera de lograr mayor transparencia y rendición de cuentas por parte del gobierno, así como mayor participación ciudadana (Willis, Garman y Haggard, Doner y Hershberg 1999, Mascareño, Eaton).

El proceso de descentralización es una tendencia que aparece en Latinoamérica durante la década de los ochenta. Entre las principales causas de la descentralización se señalan tres: la crisis de legitimidad en los gobiernos democráticos, que hacía necesaria la creación de nuevas instituciones; la crisis fiscal de los gobiernos centrales, que hacía atractivo el traspaso de funciones a los gobiernos subnacionales; y la presión por parte de organismos internacionales (Doner y Hershberg, Mascareño Grindele).

¿Es la descentralización una estrategia adecuada para combatir la pobreza? La respuesta a esta pregunta no es unánime. Hay autores que consideran que sí. Por ejemplo, Kuschick (1995) presenta la descentralización como una alternativa viable para enfrentar la pobreza en América Latina, ya que la misma permite mayor eficiencia en la ejecución de los programas. Varios autores plantean que el municipio es el espacio natural para llevar a cabo programas de enfrentamiento a la pobreza (Pineda P. y Álvarez H. 1996, FONVIS 1996). Pineda y Álvarez, analizando la experiencia de México con el Fondo de Desarrollo Social Municipal, encuentran que los programas de inversión están mejor integrados, la población se identifica con las obras y hay mayor transparencia y eficiencia en el uso de los fondos. Sin embargo, Pineda y Álvarez (1996) también señalan que las insuficiencias técnicas y administrativas de los municipios se pueden convertir en un importante obstáculo, por lo que se hace necesario preparar debidamente a los funcionarios municipales.

Otro punto importante a destacar es que si se transfieren responsabilidades y no se transfieren los recursos necesarios para atenderlas, la descentralización puede crear un desequilibrio entre responsabilidades y recursos. Una manera de solventar dicho desequilibrio es mediante la creación de impuestos subnacionales. Sin embargo, en regiones pobres donde esta respuesta no sea posible se puede producir un deterioro en los servicios (Willis, Garman y Haggard 1999), aumentando los niveles de pobreza.

Angell, Lowden y Thorp, quienes aducen que la descentralización produce mejores resultados cuando está coordinada con el gobierno central. En el caso de la educación, afirman estos autores, debe existir un ministerio central que imponga y regule estándares nacionales mínimos en términos de currículo, evaluación de logros escolares y selección y entrenamiento de docentes.

De acuerdo con Chapman, los beneficios de la descentralización en la educación no están demostrados claramente. Los defensores de la descentralización alegan que ésta acerca el proceso de toma de decisiones a la comunidad y la escuela, lo que hace que las decisiones respondan más a las condiciones y necesidades locales, además de que fomenta la participación de la comunidad. Los opositores afirman que la descentralización simplemente traslada los problemas a niveles de decisión poco preparados para resolverlos. Chapman afirma que el resultado final dependerá en gran parte del liderazgo a niveles del distrito, comunidad y escuela, así como de la preparación y soporte que reciban los funcionarios que trabajan en estos niveles. Si la descentralización tiene algún valor, éste no es aprovechado cuando los directores no están preparados para convertirlo en acciones concretas en la escuela. Además, las autoridades centrales deben asegurar que la descentralización no fomente desigualdades entre regiones o comunidades con diferentes niveles de ingreso.

En el grupo de los autores que no creen o albergan dudas sobre los beneficios de la descentralización está Furtado, quien afirma que la descentralización no siempre beneficia a los sectores pobres, especialmente en el caso del sector salud. Lo señalado por Furtado concuerda con Burky, Perry y Dillinger, quienes presentan evidencias sugiriendo que la descentralización ha deteriorado la provisión de servicios de salud en Latinoamérica. Por otro lado, Johnson afirma que hay poca evidencia de que la descentralización sea necesaria para reducir la pobreza y alguna de que es contraproducente. En los casos en que la descentralización ha ayudado a reducir la pobreza se han dado tres condiciones: un balance apropiado entre autonomía y rendición de cuentas, apoyo a los actores externos y compromiso con la profundización de la democracia.

En EEUU ha habido una tendencia hacia la recentralización de los servicios de seguridad social en algunos estados (Adkisson y Peach 2000). Estos autores señalan que hay bastante evidencia que señala a la estructura administrativa como un elemento importante en los costos de los servicios y la equidad. En los sistemas centralizados la seguridad social tiende a ser más equitativa, mientras que los costos tienden a ser más altos en los sistemas descentralizados.

De lo anterior se desprenden algunas conclusiones.

• La descentralización no siempre tiene efectos positivos sobre el nivel de pobreza.

• Para aprovechar los efectos positivos, cuando los hay, es necesaria la preparación de los funcionarios de los gobiernos subregionales y locales.

• El trabajo coordinado del gobierno central y los gobiernos estatales y locales es fundamental.

• Algunos sectores, o parte de ellos, no deben ser descentralizados. Quinto, la descentralización de los recursos es necesaria para poder aprovechar plenamente los efectos positivos de la descentralización.

Finalmente, existen razones para afirmar que el proceso de descentralización puede proporcionar un ambiente adecuado para programas de alivio a la pobreza como el microcrédito. Por un lado, la participación del gobierno local permite un mejor control y seguimiento del programa. Por el otro, el microcrédito usualmente promueve el empoderamiento de la gente para que participe de manera pro activa presentando soluciones y exigiendo sus derechos.

El mejoramiento de la gestión pública, la rendición de cuentas por parte de los gobiernos y la organización de las comunidades pobres son necesarios para reducir la pobreza. El proceso de descentralización puede convertirse en un instrumento que ayude a lograr esos objetivos.

La descentralización tiene que ir de la mano o en concordancia con políticas gubernamentales para combatir un mal universal: la pobreza.

7.- Descentralización y participación

La participación vecinal en el quehacer social, no se da solamente por implantar un sistema de descentralización a partir de una decisión política –técnica -administrativa. No solo responde participar, a generar instrumentos para posibilitarla.

El hecho de participar incluye una cantidad de factores sociales, económicos, políticos, culturales, que inciden directamente en la mayor o menor, en la mejor o peor participación vecinal.

Lo importante de la descentralización política es el hecho de facilitar y acercar el estado a lo local- es el generar canales y vías donde esa participación se pueda desarrollar y desenvolver con fluidez. La descentralización política, en el mejor de los casos habilita la demanda y organiza la respuesta de aquellos que estén participando.

La descentralización entendida como la transferencia del poder y la delegación del mismo en la toma de las decisiones que hacen a las práctica de gobierno, es si insustituible como herramienta de democratización del estado y de la profundización de la democracia.

La descentralización, no puede ser un mero marco institucional, para hacer más eficiente la gestión de gobierno, aunque también debe cumplir ese rol.

La descentralización debe proyectarse como un instrumento para incorporar a la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones. La profundización democrática debe ser el resultado del aumento de las áreas políticas, en las cuales los ciudadanos tengan la posibilidad de elegir a sus representantes y al mismo tiempo incorporarse en los procesos de toma de decisión.

La desconcentración administrativa de personal y maquinaria para la ejecución de labores inherentes a la función municipal solo mejora la cantidad y calidad de servicios a la población lógicamente en un territorio más acotado, si la eficacia y eficiencia de los mismos atiende las demandas vecinales en menor tiempo y con el menor costo.

En caso contrario la desconcentración solamente reproduce los "vicios" de una gestión desde lo central. La desconcentración de los servicios corre el riesgo si no se lleva adelante con simpleza y prontitud de transformarse en una valla más que deben sortear los vecinos para conseguir servicios. La desconcentración de servicios va de la mano con la desconcentración política y el camino de una es el camino de lo otro.

La descentralización debe proyectarse como un instrumento para incorporar a la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, y con esta medida buscar o lucra por un país con mejores oportunidades de desarrollo

8.- Descentralización y beneficio

Según la escasa información existente el impacto sobre el PBI departamental no es claro, pues parece que aquellos departamentos que han tenido un crecimiento ligeramente mayor que otros, se ha debido mas bien a la inversión privada que a un gasto público más eficientemente administrado. Los impactos sobre el empleo tampoco son significativos, nuevamente con la escasa información existente. Los pocos indicios que se tiene, apuntan a que la desconcentración económica sería la causante de estos resultados, antes que la descentralización estatal. La inversión descentralizada en varios sectores y regiones fuera de Lima estaría impulsando el crecimiento de algunas regiones. La pregunta que se plantea es: ¿esto se debe a la descentralización? o pese a ella, el crecimiento regional tiene una dinámica más bien autónomaLa idea implícita, en las diferentes normas que rigen la descentralización, es que los gobiernos regionales y municipales deberían ser los impulsores o ejecutores de las política públicas para favorecer el desarrollo territorial. Ellos deberían convertirse en los agentes de cambio y en los líderes del desarrollo desconcentrado, atrayendo a la inversión foránea y enraizando la inversión regional y local, deberían concertar planes de desarrollo, hacerse cargo de la provisión de los servicios públicos básicos como la educación, la salud y la infraestructura básica, en reemplazo de un gobierno central muy lejano y muy indolente. Se esperaría, entonces, que una nueva estructura del Estado peruano debería mejorar la gestación y administración de las políticas económicas para generar desarrollo desconcentrado. Se ha avanzado en la transferencia de varias funciones del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, pero no se ha avanzado en aquellos aspectos que mejorarían la capacidad de gestión, la capacidad técnica por ejemplo para formular proyectos de inversión o de desarrollo o la capacidad de coordinar con otros gobiernos y con diferentes niveles de gobierno. Es evidente que falta la descentralización administrativa con miras a la acreditación de los gobiernos regionales y municipales, prevista en la ley. Este es un gran problema a resolver y que debe comenzar necesariamente en la definición de las funciones del gobierno central, que hasta ahora no ha sido aprobada por ley.

La cruda realidad peruana nos muestra que hay problemas que retrasan o impiden que la descentralización y la reforma del Estado avance, tal como dice el espíritu de las leyes. Por un lado, los recursos financieros con los que cuentan los gobiernos subnacionales son insuficientes para lograr los objetivos planteados por la descentralización, entre otras razones porque el propio Estado es chico en términos fiscales. Sin embargo, por otro lado los distintos niveles de gobierno, incluyendo el central, no tienen capacidad de gasto, principalmente porque, la administración y la burocracia en cualquier nivel de gobierno está en estado crítico, no tienen personal calificado ni capacitado para ejecutar sus funciones, el que tienen está mal pagado (peor aún con la peregrina idea de reducir sueldos de los funcionarios del Estado y de los alcaldes) y no tienen la infraestructura adecuada. ¡Qué paradoja la del Perú, ni con pocos recursos fiscales el Estado es capaz de asignar la totalidad del gasto público! Estamos obviamente, frente a un Estado débil. Obviamente, nos preguntamos si puede tener éxito la descentralización de un Estado débil.Sin embargo, no sólo hay debilidades, también hay oportunidades y de las raras. En pocas ocasiones se han dado circunstancias tan favorables para que la descentralización estatal, esta especie de utopía que ha acompañado los casi doscientos años que tenemos de República, pueda tener éxito duradero. Entendiendo por éxito, la implantación y funcionamiento fluido del Estado peruano con tres niveles de gobierno, capaces de diseñar y llevar a cabo las políticas macroeconómicas, sectoriales y sociales, que en su conjunto generen mejores condiciones para el desarrollo humano de todos los peruanos.Desde hace algunos años, el Perú ha entrado en un nuevo ciclo de largo plazo, cuya fase ascendente parece que durará por lo menos uno ocho a diez años más. Es decir, tenemos un horizonte económico con presagios de estabilidad y crecimiento. Por otro lado, las turbulencias políticas de antaño parecen haber pasado a manifestarse en los terrenos de los mecanismos democráticos, como elecciones, mesas de diálogo, protestas callejeras o en las rutas. Es decir, la democracia parece estar consolidándose progresivamente, la prueba es que por primera vez en la historia del Perú, ha habido renovación simultánea de los tres niveles de gobierno en sendas elecciones. El crecimiento agregado y las libertades democráticas parecen generar un horizonte de posibilidades de largo plazo, en un país genéticamente corto placista. Dentro de un panorama así, cualquier reforma que se emprenda tiene mayores posibilidades de tener éxito, pues serán hechas a través de los mecanismos institucionales democráticos, es decir habrá inclusión, además de contar con los recursos económicos y fiscales, que son los que permiten la inversión, el mayor gasto, el incremento de los ingresos y el empleo. Por si fuera poco, la descentralización es una reforma de moda apoyada por organismos multilaterales, países, académicos, por liberales, conservadores y socialistas, es decir hay una corriente de opinión que le es favorable. Política, economía e ideología coinciden, como nunca antes.

Es evidente que la descentralización tiene como miras la acreditación de los gobiernos regionales y municipales, y con ello llegar a un avance social.

En esta coyuntura favorable, lo más importante es la posibilidad de tener un crecimiento económico sostenido que debe ser aprovechado para revertir el modelo de crecimiento territorial concentrado en Lima y en la costa y, sobre todo, divergente entre Lima y el resto del país. La descentralización puede ser la clave si es que el gobierno actual define una política de Estado, que la prosiga el siguiente gobierno, en la que adopte una estrategia de desarrollo, que integre los territorios y las personas, que sea descentralizada y exportadora (dentro y fuera del país), a lo que hemos denominado el modelo: Desarrollo Integrador, Descentralizado y Exportador.

El objetivo de fondo es que la descentralización estatal debe ser el medio para la desconcentración económica, es decir para que la inversión privada y pública se desconcentre hacia las regiones en actividades generadoras de mayor valor agregado y empleo. Se requiere incrementar la oferta exportadora de cada región y localidad, y simultáneamente deben crecer los ingresos de las regiones, es decir la demanda. El objetivo debería ser que la tasa de crecimiento de las regiones del Perú sea mayor que la tasa de crecimiento de Lima. La descentralización debería promover la convergencia en las productividades y en los ingresos, además de duplicar el ingreso de las regiones en los próximos 10 años.

9.- Descentralización y desconcentración

Para entender adecuadamente, primeramente tenemos que partir de la raíz y conocer Lo que anteriormente tocamos: la concepción centralismo, para luego de aquel conocimiento aclaratorio inferir con la distinción, por ello señalamos que un Estado centralizado es aquel en el cual el poder es atribuido a un gobierno central, de manera que los gobiernos locales actúan como sus agentes. En el paso de un Estado centralizado a uno descentralizado se otorga mayor poder a los gobiernos locales, con el que pueden tomar decisiones propias sobre su esfera de competencias. Se distingue la descentralización de la desconcentración, ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores.

La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se organiza la administración y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están fuera de la relación jerárquica del poder central y los organismos de la segunda están sujetos al poder jerárquico.  Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes.

10.- Descentralización y centralización

Relacionada con el problema de los niveles jerárquicos, sobre todo en razón de la delegación de autoridad y de responsabilidad que éstas suponen, se plantea el problema de la centralización o descentralización administrativa.

Ante todo, debe advertirse que es absolutamente imposible tanto la total centralización como la descentralización completa; la administración más centralizada delega de manera necesaria a los jefes intermedios aunque sea las mínimas facultades de supervisar el trabajo; y la mayor descentralización forzosamente exige que los jefes supremos controlen aunque sea parcialmente los resultados finales.

El problema real se presenta en el grado en que se deba centralizar o descentralizar. Por consiguiente se trata de tendencias más o menos acusadas hacia uno de éstos dos extremos, a los que de hecho nunca se llega.

La administración centralizada delega poco y conserva en los altos jefes el máximo control, reservando a éstos el mayor número posible de decisiones.

La administración descentralizada delega en mucho mayor grado la facultad de decidir, y conservar sólo los controles necesarios en los altos niveles.

El grado en que conviene centralizar o descentralizar depende de muchos factores, entre los que cabe destacar:

• El tamaño de la empresa.- En la pequeña empresa (quizá la que tiene un solo nivel jerárquico intermedio) es más posible, y aún conveniente, mayor centralización, porque el jefe conoce a todas las personas, las situaciones concretas y las técnicas aplicables. Por el contrario, en la gran empresa conviene más la descentralización porque el contacto personal del administrador es imposible, ya que desconoce las situaciones y problemas concretos e inclusive es imposible que abarque todas las técnicas aplicables, por ello es conveniente que las soluciones se tomen en el nivel en que se presentan los problemas.

• La capacidad y experiencia de los jefes con los que se cuenta.- La cantidad de controles que puedan establecerse; de hecho, a cada grado de delegación debe corresponder un establecimiento de control. Ventajas de la descentralización

La descentralización permite que las decisiones sean tomadas por las unidades situadas en los niveles más bajos de la organización proporcionando un considerable aumento de eficiencia, porque;

• Los jefes están más cerca del punto donde se deben tomar las decisiones, lo que disminuye los atrasos causados por las consultas a los superiores distantes.

• Permite aumentar la eficiencia aprovechando mejor el tiempo y aptitud de los funcionarios, evitando que rehuyan la responsabilidad.

• Los altos funcionarios pueden concentrarse en las decisiones de mayor importancia, dejando las menos importantes a los niveles más bajos.

• Permite la formación de ejecutivos locales o regionales más motivados y más conscientes de sus resultados operacionales.

Existe el régimen de centralización administrativa cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades. La relación jurídica que liga a los diversos órganos colocados en la situación que se acaba de describir, constituye lo que se denomina relación de jerarquía. Mediante dicha relación se explica como se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad de los órganos que lo forman.

La Descentralización Gabino Fraga define la descentralización en los términos siguientes: "Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía" y concluye: "el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos. Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran están ligados por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores. La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política que se opera en el régimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales. Además, en tanto que la descentralización administrativa es creada por el poder central, en la descentralización federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formación de la voluntad de éste y su competencia no es derivada, como es la de los órganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros.

Por otro lado, Andrés Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica consistente en la libre disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

11.- Argumentos contra la descentralización

Con el transcurrir del tiempo se han desempolvado superficialmente tres antiguos argumentos contra la descentralización, continuamente machacados por los medios masivos de comunicación. Por ello, creemos necesario abordar esos argumentos con el objeto de demostrar sus inconsistencias.