La descentralización en el Perú (página 4)

El primero, que apareció en revistas y periódicos fue sustentado por los congresistas Barrón y Pease y luego apoyado por Ferrero, el presidente del Congreso. Ellos afirmaron que la descentralización significaría la duplicación de la burocracia nacional pues habría una en Lima y otra en cada región lo que ocasionaría el exagerado incremento del gasto público, se adelantó la cifra de 300 millones de dólares anuales, número que nunca fue sustentado. El argumento rápidamente tuvo seguidores en los sesudos analistas de los principales diarios capitalinos. Pero nadie, ni los políticos, ni siquiera los congresistas provincianos y menos los limeños, explicaron al país que la recuperación de la autoridad regional implica autonomía, es decir que la gestión de un gobierno local en lo relacionado a los asuntos de su jurisdicción se ejercerá en la región y no en la capital, el trabajo realizado en Piura no se volverá a hacer en Lima, eso no tiene sentido. En la otra mano, el centro tiene sus propias funciones de ámbito nacional que deben ser cumplidas, no revisadas en cada región. No hay duplicidad de funciones, luego no debería haber duplicidad de burocracia.

Habrá excedentes en la burocracia limeña que deberán ser reubicados o sustituidos en las provincias, lugar donde se genera su labor. No transferirlos, sólo es muestra de incapacidad central, no un riesgo de la descentralización.

• El segundo argumento esgrimido contra la descentralización, sustentado agresivamente en las últimas semanas por reconocidos politólogos nacionales en las columnas económicas de los diarios de circulación nacional, todos editados en Lima, afirman que la empleocracia pública regional no tiene la experiencia ni probablemente la capacidad suficiente para gerenciar una región, Ellos afirman que se requerirán más de 20 años para lograr preparar la región para la descentralización y así lo sostuvo públicamente aquí en Piura hace unos meses en un congreso de un diario nacional, el asesor presidencial Dammert, posición también esgrimida acá en Piura, hace pocos días, por un candidato a la alcaldía limeña. Este argumento es fácilmente rebatible, pues en varias oportunidades se ha demostrado la eficiencia local sobre la limeña además de una veloz capacidad de reacción, la última y más exitosa fue en la reconstrucción post niño 1983, en la que el gobierno regional gestionó y consiguió inmediata y autónomamente, los 200 millones de dólares necesarios para recuperarse de los daños y para ayudar a los afectados, tanto de los estratos pobres como de los sectores de la producción, administrándolos con gran solvencia técnica y responsabilidad, obteniéndose excelentes resultados. ¡Es ocioso pedirles que comparen esa actuación con el inepto, roñoso y corrupto desempeño gubernamental central luego del Niño 1998! Y regresando al 83, la dinámica del gobierno regional impulsó al sector privado en la misma dirección, quien no se quedó atrás, pues paralelamente la Cámara de Comercio de Piura obtuvo del BCR y administró un fondo de 25 millones de dólares para recuperación empresarial, con el mismo excelente resultado. Todo se resume en colocar el personal capaz, eficiente y responsable en las ocupaciones adecuadas, para lo cual aquí sobran profesionales y gente con experiencia en los problemas regionales piuranos.

• El tercer argumento de quienes se oponen a la descentralización, se basa en que necesariamente se requiere un gobierno centralista para redistribuir los excedentes (¿?) de las regiones más desarrolladas hacia las regiones pobres.

Este, es el menos sólido de los alegatos contra la autonomía regional, pues sencillamente cualquier proceso serio de descentralización, ya considera este monto de compensación dentro del gasto común nacional, fondo proveniente de sumar los aportes de cada una y todas, digo todas, las regiones al gobierno central, la principal fuente fiscal del país.

Estos tres argumentos contra la descentralización, sustentados una y otra vez, con diferente presentación en prensa, radio y televisión nacional van minando la inteligencia provinciana y ya algún periodista local los considera válidos y los reproduce y presenta como veraces.

Descentralizar no es dañino para el país, por el contrario hoy es el único camino viable para lograr nuestro crecimiento y modernización y por lo tanto es el desafío que los piuranos (y todos los provincianos) enfrentamos en el futuro inmediato, de lo contrario la situación socioeconómica de la región, seguirá deteriorándose aun más. Estoy convencido que luchar para lograr descentralizar este lugar donde vivimos, es tarea de nuestra generación y de lograrlo, será la mejor herencia que podemos dejar a nuestros descendientes.

Reunión concertadora, en donde se trataron puntos acerca de la descentralización, en desarrollarla o no, estableciéndose además argumentos reales sobre su evolución.

12.- Los prismas de la descentralización en el Perú

Analizando el artículo de Efraín Gonzáles de Olarte quien se plantea con respecto a la mayoría de los peruanos, que estos entienden por descentralización, como aquel proceso que facilita la ejecución de obras de infraestructura en los distintos lugares del Perú mientras que para los académicos y políticos la descentralización esta vinculada a competencias o funciones de los distintos niveles de gobierno, en razón de lo señalado se plantea tres aspectos:

• La existencia de dos conceptos diferentes sobre descentralización, paragobernantes y gobernados.

• Una particular cultura peruana de "cosificar" las instituciones.

• Una definición de descentralización absolutamente estatal o fiscal.

Para el primer aspecto la diferencia conceptual podría reducir la descentralización a niveles de gobierno que construyan infraestructura descentralizando la inversión pública, es decir, que dependiendo de la magnitud y amplitud territorial de la infraestructura se encargue de su ejecución a los niveles de gobierno pertinentes. A mi parecer, los gobiernos locales y el gobierno regional serían los ejecutores pertinentes, con el riesgo de crear un centralismo regional debido a la prioridad de obras en determinadas localidades.Otros temas de descentralización, según Gonzáles, como transferir la salud, educación y la seguridad ciudadana a niveles más bajos de gobierno, aparecen en un segundo plano para el ciudadano común. Es decir, todo aquello que es servicio no es visto como algo que necesita descentralizarse y podría seguir a cargo del gobierno central, sin que a la gente le moleste. Al contrario, hay temores de que la educación o la salud puesta en manos de los gobiernos locales resulte peor de lo que es.

Un asunto aún más complejo es la identificación de instituciones con cosas. Actualmente, en los círculos políticos y de ciencias sociales se entiende por instituciones como mecanismos, es decir, reglas que permiten resolver problemas concretos para grupos sociales involucrados, que se organizan para un determinado fin. Entonces la descentralización es reforma institucional, es un cambio de reglas en las decisiones y en la asignación de recursos y factores, que transfiere las competencias a los niveles descentralizados inferiores de una organización.

Para la mayoría de peruanos la organización empieza por un edificio (la municipalidad, el colegio, la posta de salud) que le ha de ayudar a resolver su problema en el lugar donde vive. Quizás no importa con que reglas funcionan estas organizaciones, lo importante es que estén al alcance de la mano y que ayuden a satisfacer las necesidades de educación o salud.

Bajo esta perspectiva, la descentralización se presenta en el Perú como un "bien superior" (bienes o servicios cuya demanda aumenta cuando los ingresos crecen), es decir, que si hay pobreza y bajos niveles de bienestar, la gente está esperando que se le ayude a satisfacer sus necesidades primarias, no importa el nivel de gobierno que lo haga ni cómo lo haga. Pero, en la medida que los niveles de ingreso se incrementan la gente ya no quiere solamente que se le ofrezca bienes y servicios públicos, sino también desea participar en el diseño y ejecución de las instituciones, los gobiernos locales y regionales, que ofrecen dichos bienes o servicios. Si esto es así, la extrema desigualdad distributiva del Perú nos diría que a los pobres (más de la mitad) y los pobres extremos (17%) no estarían muy interesados en la descentralización sino en la provisión de bienes y servicios públicos, mientras que los sectores de altos ingresos son los que se interesarían en la descentralización. En otras palabras, para los sectores acomodados la descentralización es una reforma con un contenido de participación política, para los más pobres la descentralización es un mecanismo redistributivo.

Como comentario sobre lo anterior subrayo el hecho que la descentralización del estado debe ir acompañada de la descentralización económica (no fiscal) pues la empresa privada es quien permitirá a la población trasformar su demanda básica por una de orden superior.

Finalmente, la idea de que la descentralización es un problema solamente estatal o fiscal está siendo dejada de lado ya que la descentralización fiscal es sólo una de las soluciones al problema del centralismo económico y político. Este depende además de otros problemas.

Un primer problema es la centralización productiva en Lima, que en realidad condiciona la centralización fiscal. El otro es la concentración del capital humano en Lima y en las ciudades más grandes (donde están la mayoría de empresarios, profesionales y técnicos más calificados), el tercero es la centralización financiera y el cuarto es la centralización tecnológica y de la información. Frente a estos componentes del complejo problema del centralismo, la sola descentralización estatal o fiscal es una solución insuficiente y puede ser contraproducente, si no se actúa sobre los otros factores del centralismo.

Sirve de mucho el análisis del proceso urbano en el Perú (y como referente en América Latina) para predecir la tendencia de concentración productiva y humana. Un proceso descentralizador debe intentar impulsar la migración adecuada (despoblamiento de algunas zonas, poblamiento de otras) y el mejor aliado para estos procesos son las oportunidades laborales, las cuales son generadas por la inversión privada. De ello desprendo que los el estudio de factores económicos y geopolíticos adecuados generarían un mayor orden a este anhelo.

En el Perú la descentralización debe de ser un proceso continuado y uniforme, siendo el mismo proceso gobierno tras gobierno o modificado por ciertas medidas pero siempre guardando su escénica, para no turbar o mermar sus objetivos.

13.- Finalidad de la descentralización

La modernización del Estado y del sistema político administrativo ha sido un imperativo para el desarrollo. En ello ha estado implícita la gobernabilidad. En este proceso la descentralización ha sido planteada como un objetivo en el que convergen dos posiciones: la de quienes pretenden disgregar las demandas y conflictos sociales y reducir mecánicamente los gastos de la administración central y la de quienes promueven el relanzamiento económico y la democratización política del Estado, que posibilitaría las integración y la participación de los sectores mas amplios de la población.

La relación estrecha entre descentralización del Estado y Democracia ha sido defendida desde puntos de vistas diferentes. En el análisis de experiencias históricas concretas se presentan serias tensiones y ambiguedades en ese vínculo.

A partir de los años 80 ante la debilidad de los Estados centralizados para resolver la demanda de la población, irrumpe en toda la región un movimiento a favor de la descentralización territorial, transfiriendo competencias y servicios al nivel local, lo cual implica una reforma de la administración del Estado y un intento por democratizar y legitimar la decisión, acercando los servicios a la sociedad civil.

Posteriormente, surge como respuesta al modelo de Estado interventor y desarrollista un nuevo enfoque que plantea una redefinición de las relaciones Estado Sociedad civil. Se incorpora el principio de subsidiariedad que se interpreta como que el Estado no debe intervenir en aquello que la sociedad civil por si misma es capaz de ejecutar. Sin embargo la subsidiariedad del Estado en materia social (es decir intervenir solo por defecto del sistema de mercado y de la interacción de las fuerzas productivas) no ha solucionado los problemas mas sensibles del subdesarrollo.

La experiencia demuestra que la orientación del Estado a la satisfacción de las necesidades sociales es un hecho inamovible y que sin legitimidad la estabilidad del sistema político se ve amenazada. El modelo emergente entonces plantea un estado eficaz en lo económico pero con equidad y solidaridad social.

En tal sentido, la descentralización, trasciende el enfoque político administrativo

tradicional y deviene en una estrategia mas equitativa y territorial del desarrollo y de respuestas a las oportunidades pero también a los riesgos de la globalización, que tiende a privilegiar al sector exportador o transnacional en detrimento de la pequeña y mediana empresa, que es en última instancia la mayor generadora de ingresos a importantes sectores de la población.

Algunas respuestas que están explicitas o implícitas en varios procesos y diferentes visiones al proceso de para que se descentraliza, son las siguientes:

• Para descongestionar administrativamente el Gobierno Central.

• Para mejorar la administración del Estado

• Para acercar la administración al ciudadano

• Para fortalecer otras instancias del Estado

• Para limitar el poder del gobierno central

• Para legitimar al Estado

• Para involucrar en los tareas del gobierno a otros sectores

• Para mejorar la atención al territorio

• Para facilitar un desarrollo territorial equilibrado

• Para apoyar la planificación económica.

• Para facilitar la puesta en marcha de la planificación territorial

• Para incorporar zonas y regiones marginadas

• Para mejorar el uso de los recursos humanos, económicos y físicos

• Para controlar mejor el territorio

• Para mejorar el cobro de impuestos

• Para privatizar funciones que venía ejerciendo el Estado

• Para racionalizar las inversiones del gobierno central

• Para neutralizar presiones de grupos regionales

• Para neutralizar presiones populares

• Para evitar las emigraciones hacia las ciudades y ordenar el flujo migratorio

• Para descongestionar las grandes ciudades especialmente la capital

• Para neutralizar movimientos separatistas.

14.- Ventajas y desventajas de la descentralización

14.1.- Ventajas

Se considera la descentralización como una forma de aumentar la participación democrática de la población en la solución de sus problemas mas cercanos y mecanismo útil para racionalizar la gestión pública.

Entre los beneficios está la mayor congruencia entre las demandas por servicios regionalmente y hasta localmente diferenciados y la oferta realizada a través del gasto público. Al decidir sobre alternativas de gastos mas cerca de los beneficiarios y en correspondencia con las necesidades de la población, se estima que los servicios públicos son usados con mayor eficiencia.

Sin embargo para que este vínculo directo entre demanda y oferta pública se de en la práctica deben existir dos condiciones básicas:

• Comunicación directa entre población y autoridades para que las sugerencias puedan traducirse en decisiones sobre el gasto, de ahí la importancia de la elección popular de autoridades regionales y municipales y de los mecanismos de participación y control ciudadano.

• Fuentes de financiamiento y la autonomía de decisión sobre el uso de los recursos; de ahí la importancia de delimitar claramente las competencias funcionales y fiscales de los distintos niveles territoriales.

La descentralización apunta a mejorar la gobernabilidad y el desarrollo local, el alivio y reducción de la pobreza.

14.2.- Desventajas

Mas que desventajas nos referiremos a obstáculos y riesgos implícitos en la descentralización. En primer lugar la descentralización es un concepto usado con poca precisión en el debate político, sin mayor reflexión sobre sus implicancias políticas y técnicas para el conjunto de la función pública, por lo que se carece de un consenso político.

El peligro del ejercicio privado del poder municipal con procedimientos clientelares entre autoridades locales y población y entre niveles de gobierno caracterizados como formas patrimoniales de ejercicio del poder que acaba por debilitar los aspectos democratizantes de la descentralización.

Las garantías de democracia del gobierno local no se encuentran inscritas en la Constitución, de tal forma que la relación entre democracia y descentralización de la gestión municipal radica en la suerte de los resultados electorales.

No se observa en general la elaboración de propuestas específicas de gestión municipal por parte de los partidos políticos.

La precariedad de las respuestas que en buena medida dan los municipios respecto a las posibilidades que ofrecen sus competencias y funciones, especialmente en lo referido a la satisfacción de las demandas de los sectores de más bajos ingresos.

En base a este punto del trabajo monográfico: ventajas y desventajas de la descentralización se ha aprendido muchas cosas, las cuales, de manera adecuada el grupo las estima señalarlas:

• Que la descentralización ha estado marcada en gran medida por la contradicción entre lo local autónomo y el Estado Nacional y la falta de reglamentación en muchos casos de regímenes de autonomía por razones políticas y el centralismo aun prevaleciente.

• Que la presión social sobre las instituciones parece expresar el descubrimiento de la dimensión territorial de la política.

• Que la historia muestra que la casi totalidad de los proyectos descentralizadores que se emprendieron, algunos desde 1930 concluyeron en fracasos y a veces en incremento de la presencia y peso del centralismo.

• Que en los años sesenta el pensamiento económico y político latinoamericano buscó en la planificación una formula para conseguir el desarrollo económico con el Estado como motor a través de su intervención directa y del desarrollo regional. Se acentuaron las corrientes centralistas con planteamientos racionalizadores y homogenizadores y la necesidad de emprender grandes inversiones de carácter nacional, lo que llevó a la creación de entidades especializadas de cobertura nacional.

• Que a partir de los años ochenta en toda América Latina irrumpen procesos de descentralización territorial. A la par veinte años de aplicación de políticas de ajuste estructural y apertura de las economías han logrado avances en los equilibrios e indicadores macroeconómicos, pero también aumentaron la concentración de la riqueza, los niveles históricos de pobreza de muchos países, el desempleo y la exclusión social.

• Que en el presente mas que un proceso integral de descentralización se desarrollan en general prácticas de desconcentración –descentralización.

• Que es evidente la carencia de consenso político.

• Que la viabilidad política es un punto medular en la descentralización.

• Que se requiere de un sistema funcional institucional de relaciones intergubernamentales que puedan asegurar la eficiencia en la asignación y producción en la prestación de servicios.

• Que la descentralización es políticamente viable si se enfoca incrementalmente.

• Que es necesario caracterizar las municipalidades y descentralizar gradualmente según el caso, aplicando un sistema de clasificación y estándares de calidad y cobertura por servicios. La necesidad de cambio del paradigma tradicional de la descentralización de activación de la oferta a un nuevo paradigma de articulación de la demanda.

15.- Estructura política de algunos estados descentralizados en América latina

III.- BASE LEGAL

Con respecto a esta parte del trabajo monográfico, el grupo tiene que hacer un hincapié y señalar que procederá a realizar de manera completa, sin mutilación o alteración alguna, la ley de bases de descentralización; pero en cuanto a las demás leyes anexas. Como: la Constitución Política del Estado, Ley orgánica de Gobiernos Regionales entre otras, se ha visto como mejor medida, aplicar solo los artículos que tengan cierta relevancia y relación con el trabajo monográfico, evitando de esta manera caer en ampliaciones engorrosas.

Dejando bien claro la postura del grupo con respecto a este capitulo, procedemos a ilustrar mejor el trabajo con el siguiente material normativo.

1.- Ley de bases de descentralización: Ley 27783

Concordancias con la presente ley:

D.U. N° 040-2002

R.PRES. N° 007-CND-P-2002 (R.O.F.)

R.M. N° 1048-2002-AG

R.M. N° 478-2002-PCM

R.M. N° 556-2002-EF-10

R.D. N° 053-2002-EF-76.01

R.PRES. N° 012-CND-P-2003

R.PRES. N° 042-CND-P-2003 (R.O.F.)

R.D. N° 003-2003-EF-68.01

DIR. N° 009-2003-EF-76.01

R.S. N° 164-2003-PCM

D.S. N° 067-2003-PCM

TÍTULO I

OBJETO Y CONTENIDO DE LA LEY

Artículo 1.- Objeto

La presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.

Artículo 2.- Contenido

La presente Ley establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización; regula la conformación de las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; y, regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.

TÍTULO II

FINALIDAD, PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

CAPÍTULO I–FINALIDAD

Artículo 3.- Finalidad

La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.

CAPÍTULO II–PRINCIPIOS

Artículo 4.- Principios generales

La descentralización se sustenta y rige por los siguientes principios generales:

a) Es permanente: Constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, cuyo efecto vinculante alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos Constitucionales Autónomos y al gobierno en su conjunto.

b) Es dinámica: Es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas, previendo la adecuada asignación de competencias y la transferencia de recursos del nivel central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la integración regional y la constitución de macro regiones. Exige una constante sistematización, seguimiento y evaluación de los fines y objetivos, así como de los medios e instrumentos para su consolidación.

c) Es irreversible: El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado.

d) Es democrática: Es una forma de organización democrática del Estado que se desarrolla en los planos político, social, económico, cultural, administrativo y financiero. Promueve la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo humano en cada ámbito, y la relación

Estado y Sociedad, basada en la participación y concertación en la gestión de gobierno.

e) Es integral: Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el espacio nacional, así como las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral del país.

f) Es subsidiaria: Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad.

g) Es gradual: El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales, evitando la duplicidad.

CONCORDANCIAS: LEY N° 27972, 6ta. Disp. Comp.

Artículo 5.- Principios específicos de la descentralización fiscal

Los principios específicos de la descentralización fiscal son los siguientes:

a) Competencias claramente definidas. Se debe tener una distribución clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes.

b) Transparencia y predictibilidad. Se debe contar con mecanismos transparentes y predecibles que provean la base de recursos fiscales a los gobiernos subnacionales.

c) Neutralidad en la transferencia de los recursos. Se debe establecer un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.

d) Endeudamiento público externo. Es competencia exclusiva del gobierno nacional y debe concordar con el límite del endeudamiento del sector público y las reglas de transparencia y prudencia fiscal que señala la ley. Los gobiernos regionales y locales sólo pueden asumir endeudamiento público externo, emitir bonos y titulizar cuentas con el aval o garantía del Estado.

e) Responsabilidad fiscal. Se debe establecer reglas fiscales que incluyan reglas de endeudamiento y de límites de aumento anual de gasto para los gobiernos subnacionales, compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la descentralización. El gobierno nacional no podrá reconocer deudas contraídas por los gobiernos subnacionales.

CONCORDANCIAS: LEY N° 27972, 6ta. Disp. Comp

CAPÍTULO III–OBJETIVOS

Artículo 6.- Objetivos

La descentralización cumplirá, a lo largo de su desarrollo, con los siguientes objetivos:

OBJETIVOS A NIVEL POLÍTICO:

a) Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas, y la adecuada relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración estatal.

b) Representación política y de intermediación hacia los órganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección democrática.

c) Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad.

d) Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales.

OBJETIVOS A NIVEL ECONÓMICO:

a) Desarrollo económico, autosostenido y de la competitividad de las diferentes regiones y localidades del país, en base a su vocación y especialización productiva.

b) Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el territorio nacional.

c) Disposición de la infraestructura económica y social necesaria para promover la Inversión en las diferentes circunscripciones del país.

d) Redistribución equitativa de los recursos del Estado.

e) Potenciación del financiamiento regional y local.

OBJETIVOS A NIVEL ADMINISTRATIVO:

a) Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos.

b) Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales.

c) Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios.

OBJETIVOS A NIVEL SOCIAL:

a) Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la competitividad nacional e internacional.

b) Participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social.

c) Incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusión y discriminación.

d) Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza.

OBJETIVOS A NIVEL AMBIENTAL:

a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo.

b) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.

c) Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

TÍTULO III

ASPECTOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN

CAPÍTULO I–TERRITORIO, GOBIERNO, JURISDICCIÓN Y AUTONOMÍAS

Artículo 7.- Territorio, gobierno y jurisdicción

7.1. El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonomía propias, preservando la unidad e integridad del Estado y la nación.

7.2. El gobierno nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la República; los gobiernos regionales y los gobiernos municipales la tienen en su respectiva circunscripción territorial.

7.3. El gobierno en sus distintos niveles se ejerce con preferencia del interés público.

Artículo 8.- Las autonomías de gobierno

La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.

Artículo 9.- Dimensiones de las autonomías

9.1. Autonomía política: es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes.

9.2. Autonomía administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.

9.3. Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

CAPÍTULO II–NORMATIVIDAD Y PROCEDIMIENTOS

Artículo 10.- Carácter y efecto de las normas

10.1. La normatividad que aprueben los distintos niveles de gobierno en el marco de sus atribuciones y competencias exclusivas, son de cumplimiento obligatorio en sus respectivas jurisdicciones.

10.2. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no pueden afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los gobiernos regionales y locales.

10.3. Las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y los sistemas administrativos del Estado, referidos a presupuesto, tesorería, contaduría, crédito público, inversión pública, contrataciones y adquisiciones, personal y control, por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno.

Artículo 11.- Ordenamiento jurídico y publicidad de las normas

11.1. La normatividad expedida por los distintos niveles de gobierno, se sujeta al ordenamiento jurídico establecido por la Constitución y las leyes de la República.

11.2. Las normas de carácter general deben ser publicadas en el Diario Oficial El Peruano; asimismo deben ser difundidas a través del Portal o Página Web del Estado Peruano, y en su caso, en el diario de avisos judiciales o el de mayor circulación de la región o localidad, sin cuyo requisito no surten efecto alguno.

11.3. Las municipalidades de las zonas de pobreza y extrema pobreza están exceptuadas del pago de publicación en el diario oficial, pero están obligadas a difundir sus normas en las tablillas de sus locales municipales.

Artículo 12.- Procedimientos administrativos

Los procedimientos y trámites administrativos en asuntos de competencia de los gobiernos regionales y locales son sustanciados conforme a la ley de la materia, y se agotan en la respectiva jurisdicción regional o municipal.

CAPÍTULO III–TIPOS DE COMPETENCIAS, CRITERIOS DE ASIGNACIÓN Y SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

Artículo 13.- Tipos de competencias

13.1. Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley.

13.2. Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel.

13.3. Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el período de la delegación.

Artículo 14.- Criterios para la asignación y transferencia de competencias

14.1. Las competencias de cada nivel de gobierno, nacional, regional y local, se rigen por la Constitución y la presente Ley Orgánica.

14.2. La asignación y transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales se efectúa gradualmente bajo los siguientes criterios:

a) Criterio de subsidiaridad. El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones.

b) Criterio de selectividad y proporcionalidad. La transferencia de competencias tomará en cuenta la capacidad de gestión efectiva, que será determinada por un procedimiento con criterios técnicos y objetivos. Será gradual y progresiva, empezando con las relativas a inversión pública a nivel regional y la ejecución del gasto social a nivel local.

c) Criterio de provisión. Toda transferencia o delegación de competencias deberá ser necesariamente acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados a los servicios transferidos, que aseguren su continuidad y eficiencia.

d) Criterio de concurrencia. En el ejercicio de las competencias compartidas cada nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad las acciones que le corresponden y respetando el campo de atribuciones propio de los demás. También aplicarán como criterios las externalidades, nacional, regional y local, que trasciende el ámbito específico donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o función; y la necesidad de propiciar y aprovechar economía de escala.

CONCORDANCIAS: LEY N° 27972, 6ta. Disp. Comp.

Artículo 15.- Distribución de competencias

Las competencias exclusivas y compartidas de cada nivel de gobierno son las establecidas en la presente Ley de conformidad con la Constitución Política del Estado. Las funciones y atribuciones se distribuyen y precisan a través de las Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, respectivamente, distinguiendo las funciones de nomatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión y control, y promoción de las inversiones.

Artículo 16.- Solución de conflictos de competencia

Los conflictos de competencia que se generen entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales o los gobiernos locales, y entre estos últimos en forma indistinta, se resuelven ante el Tribunal Constitucional, de acuerdo a su Ley Orgánica.

CAPÍTULO IV–PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Artículo 17.- Participación Ciudadana

17.1. Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública. Para este efecto deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas.

17.2. Sin perjuicio de los derechos políticos que asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la Constitución y la ley de la materia, la participación de los ciudadanos se canaliza a través de los

espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo a ley.

CAPÍTULO V–PLANES DE DESARROLLO Y PRESUPUESTOS

Artículo 18.- Planes de desarrollo

18.1. El Poder Ejecutivo elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los planes de desarrollo de nivel regional y local, que garanticen la estabilidad macroeconómica.

18.2. Los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades regionales y locales y de la cooperación internacional.

18.3. La planificación y promoción del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo nivel.

Artículo 19.- Presupuesto nacional descentralizado

19.1. El presupuesto anual de la República es descentralizado y participativo. Se formula y aprueba conforme a la Constitución y las normas presupuestarias vigentes, distinguiendo los tres niveles de gobierno. Los gobiernos regionales y locales aprueban su presupuesto de acuerdo a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y demás normatividad correspondiente.

19.2. El Ministerio de Economía y Finanzas dictará en forma anual las directivas que regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control de los presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Inversión

Pública, que se desarrollará y descentralizará progresivamente en el ámbito regional y local.

CONCORDANCIA: D.S. N° 157-2002-EF, Art. 1

Artículo 20.- Presupuestos regionales y locales

20.1. Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que se formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados.

20.2. Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados conforme a lo previsto en esta Ley, sujetándose a las normas técnicas del Sistema Nacional de Inversión Pública.

20.3. Los presupuestos operativos se financian con los ingresos propios, y complementariamente con los recursos transferidos dentro de los límites establecidos en la ley.

CAPÍTULO VI–FISCALIZACIÓN Y CONTROL

Artículo 21.- Fiscalización y control

21.1. Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por el Consejo Regional y el Concejo Municipal respectivamente, conforme a sus atribuciones propias.

21.2. Son fiscalizados también por los ciudadanos de su jurisdicción, conforme a Ley.

21.3. Están sujetos al control y supervisión permanente de la Contraloría General de la República en el marco del Sistema Nacional de Control. El auditor interno o funcionario equivalente de los gobiernos regionales y locales, para los fines de control concurrente y posterior, dependen funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República.

21.4. La Contraloría General de la República se organiza con una estructura descentralizada para cumplir su función de control, y establece criterios mínimos y comunes para la gestión y control de los gobiernos regionales y locales, acorde a la realidad y tipologías de cada una de dichas instancias.

TÍTULO IV

CONDUCCIÓN Y EJECUCIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

Artículo 22.- Conducción del proceso

La dirección y conducción del proceso de descentralización está a cargo del Consejo Nacional de Descentralización que se crea por la presente Ley.

CONCORDANCIAS: R.M. N° 144-2002-MINCETUR-DM

Artículo 23.- Consejo Nacional de Descentralización

23.1. Créase el Consejo Nacional de Descentralización (CND) como organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y con calidad de Pliego Presupuestario, cuyo titular es el Presidente de dicho Consejo.

23.2. El Consejo Nacional de Descentralización será presidido por un representante del Presidente de la República y estará conformado por dos (2) representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos (2) representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos (2) representantes de los gobiernos regionales, un (1) representante de los gobiernos locales provinciales y un (1) representante de los gobiernos locales distritales.

23.3. Todos los miembros del CND son acreditados por sus respectivas entidades y son designados por Resolución Suprema para un período de cuatro (4) años. El Presidente del CND tiene rango y condición de Ministro de Estado.

23.4. Transitoriamente, para la primera designación de los miembros del CND, los representantes del Poder Ejecutivo serán designados por dos, tres y cuatro años, respectivamente.

23.5. Los presidentes de los gobiernos regionales y los alcaldes de los gobiernos locales respectivos, elegirán a sus representantes dentro de los treinta (30) días siguientes a su instalación.

23.6. El CND contará con una Secretaría Técnica y aprueba su Reglamento de Organización y Funciones, dentro de los treinta (30) días siguientes a su instalación.

Artículo 24.- Funciones del CND

24.1. El Consejo Nacional de Descentralización tiene autonomía técnica, administrativa y económica en el ejercicio de sus funciones, que son las siguientes:

a) Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, con arreglo a la presente Ley.

b) Capacitar y preparar en gestión y gerencia pública a nivel regional y municipal.

c) Coordinar los planes de desarrollo nacional, regional y local.

d) Canalizar y apoyar la cooperación técnica nacional e internacional.

e) Coordinar y articular políticas y planes de gestión descentralizada.

f) Brindar asistencia técnica y financiera no reembolsable en materia de inversiones y concesiones, en coordinación con los organismos especializados del gobierno nacional.

g) Desarrollar y conducir un sistema de información para el proceso de descentralización.

h) Promover la integración regional y su fortalecimiento.

24.2. El personal del CND se sujeta al régimen laboral de la actividad privada.

CONCORDANCIAS: D.S. N° 029-2003-EF, Art. 1

TÍTULO V

EL GOBIERNO NACIONAL

CAPÍTULO ÚNICO–COMPETENCIAS DEL GOBIERNO NACIONAL

Artículo 25.- Gobierno nacional y sede

El gobierno nacional es ejercido por el Poder Ejecutivo, de acuerdo a la Constitución Política, su Ley Orgánica y la presente Ley. Su sede es la Capital de la República.

Artículo 26.- Competencias exclusivas

26.1. Son competencias exclusivas del gobierno nacional:

a) Diseño de políticas nacionales y sectoriales.

b) Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.

c) Relaciones Exteriores.

d) Orden Interno, policía nacional, de fronteras y de prevención de delitos.

e) Justicia.

f) Moneda, Banca y Seguros.

g) Tributación y endeudamiento público nacional.

h) Régimen de comercio y aranceles.

i) Regulación y gestión de la marina mercante y la aviación comercial.

j) Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad.

k) Regulación y gestión de la Infraestructura pública de carácter y alcance nacional.

I) Otras que señale la ley, conforme a la Constitución Política del Estado.

26.2. No son objeto de transferencia ni delegación las funciones y atribuciones inherentes a los sectores y materias antes señaladas.

Artículo 27.- Competencias compartidas

27.1. Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y las Leyes específicas de organización y funciones de los distintos sectores que lo conforman.

27.2. El gobierno nacional transfiere las competencias y funciones sectoriales a los gobiernos regionales y locales, en la forma y plazos establecidos en la presente Ley.

TÍTULO VI

EL GOBIERNO REGIONAL

CAPÍTULO I–CONFORMACIÓN DE LAS REGIONES

Artículo 28.- Definición de regiones

Las regiones son unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales.

Artículo 29.- Conformación de las regiones

29.1. La conformación y creación de regiones requiere que se integren o fusionen dos o más circunscripciones departamentales colindantes, y que la propuesta sea aprobada por las poblaciones involucradas mediante referéndum.

29.2. El primer referéndum para dicho fin se realiza dentro del segundo semestre del año 2004, y sucesivamente hasta quedar debidamente conformadas todas las regiones del país. El Jurado Nacional de Elecciones convoca la consulta popular, y la Oficina Nacional de Procesos Electorales

(ONPE) organiza y conduce el proceso correspondiente.

29.3. Las provincias y distritos contiguos a una futura región, podrán cambiar de circunscripción por única vez en el mismo proceso de consulta a que se refiere el numeral precedente.

29.4. En ambos casos, el referéndum surte efecto cuando alcanza un resultado favorable de cincuenta por ciento (50%) más uno de electores de la circunscripción consultada. La ONPE comunica los resultados oficiales al Poder Ejecutivo a efecto que proponga las iniciativas legislativas correspondientes al Congreso de la República.

29.5. Las regiones son creadas por ley en cada caso, y sus autoridades son elegidas en la siguiente elección regional.

29.6. La capital de la República no integra ninguna región.

29.7. No procede un nuevo referéndum para la misma consulta, sino hasta después de seis (6) años.

CONCORDANCIAS: D.S. N° 019-2003-PCM, Art. 20

Artículo 30.- Proceso de regionalización

30.1. El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos regionales en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao, conforme a Ley.

30.2. La regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas, en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, y que reúnan los elementos y requisitos señalados en los Artículos 28 y 29 de esta Ley.

30.3. Por Ley especial se fijan los incentivos especiales para la integración y conformación de regiones.

CAPÍTULO II–GOBIERNO REGIONAL

Artículo 31.- Gobierno regional

El gobierno regional es ejercido por el órgano ejecutivo de la región, de acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitución Política, la presente Ley y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Artículo 32.- Sede regional

La sede del gobierno regional es la capital del departamento respectivo. En el caso del departamento de Lima, la sede del gobierno regional es la capital de la provincia de mayor población.

CAPÍTULO III–REGÍMENES ESPECIALES

Artículo 33.- Régimen especial para la provincia de Lima Metropolitana

En el ámbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con arreglo a lo previsto en la presente ley. Asimismo, la ejecución de obras de inversión en infraestructura estará a cargo de dicha

Municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas, previo convenio con el sector correspondiente.

Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable.

Artículo 34.- Régimen especial para la Provincia Constitucional del Callao

34.1. En el ámbito de la Provincia Constitucional del Callao, el gobierno regional y la municipalidad provincial mantendrán excepcionalmente la misma jurisdicción, y ejercerán las competencias y funciones que les corresponda conforme a Ley.

34.2. Por la naturaleza excepcional antes señalada, los recursos provenientes de la renta de aduana serán asignados en un 50% al gobierno regional y el otro 50% será distribuido proporcionalmente entre todas las municipalidades de la jurisdicción, sin perjuicio del cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 3 de la Ley Nº 27613, de participación en la renta de aduanas.

CAPÍTULO IV–COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Artículo 35.- Competencias exclusivas

a) Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes.

b) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región.

c) Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de Presupuesto.

d) Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados

y rentabilizar actividades.

e) Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias.

f) Promover la formación de empresas y unidades económicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios.

g) Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.

h) Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.

i) Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental.

j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal.

k) Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia.

I) Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e innovación tecnológica.

m) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes.

n) Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.

o) Otras que se le señale por ley expresa.

Artículo 36.- Competencias compartidas

a) Educación. Gestión de los servicios educativos del nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo.

b) Salud pública.

c) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.

d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.

e) Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas regionales.

f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y culturales regionales.

g) Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados.

h) Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses públicos y privados en todos los niveles.

i) Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.

CAPÍTULO V–BIENES Y RENTAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES