La planificación social y políticas públicas en el Chile de hoy (página 2)

4.- Algunas definiciones de Planificación Social

• "La planificación: (es un proceso que) Permite aclarar el porvenir, facilita el debate económico y social, valoriza la coherencia, es decir, es un ejercicio metodológico que busca formas integradas de solución a los problemas, privilegia la coherencia tanto interna entre sus componentes, con respecto a los factores externos sobre los cuáles pretende incidir" (1).
• "Planificación Social al cálculo situacional sistemático que relaciona el presente con el futuro y el conocimiento con la acción" (2).

• "Se define como el ejercicio que consiste en determinar los objetivos precisos y establecer los medios, propios para alcanzarlos en plazos previsto" (3).
• "La planificación es un método para actuar racionalmente sobre la realidad".
• "Acción y efecto de planificar"
• "Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado tal como el desarrollo armónico de una cuidad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una industria"(4).

• "Es definida como un sistema metodológico que implica la reingeniería de procedimientos perfeccionamiento de la programación, es decir, es el uso de las teorías y métodos para alterar con un fin especifico algún elemento del sistema social. Es importante destacar que los objetivos de la planificación, así, de llevar a cabo esta son a su ves delimitados por el sistema social" (5).

• "La planificación es un proceso continuo que refleja los cambios del ambiente en torno a cada organización y busca adaptarse a ellos" (6).
• • "La planificación es el proceso que consiste en organizar ideas para resolver un problema determinando un curso de acción en específico" (7).  
  • "La planificación social es el uso de las teorías y métodos de la planificación para mejorar los indicadores tomando en cuenta las diferentes escalas geográficas y los diferentes grupos sociales" (8).   

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(1) Marcial García González, monografía de planificación social, definiciones Pág. 10

(2) Marcial García, González op cit Pág. 10

(3) IBIMEN Pág. 10.

(4) Marisela Bermúdez, Planificación e integración de los países Pág. 2

(5) Marcial García González, monografía Pág. 10

(6) Marcial García, González monografía Pág. 12

(7) Marcial García González, monografía Pág. 14

(8) Marcial García, González monografía Pág. 15

Esta ultima definición se entiende como la más asertiva en la relación desarrollo- sociedad además de la incorporación de la Planificación Social y su afinidad con las políticas públicas, es decir, la Planificación se refiere a la programación de objetivos en base a guías metodológicas y la Políticas Públicas, se entienden en la definición que a continuación se explica como guías de planificación de Estado (9).

• Partiendo de la premisa de que un sistema social consiste de una infraestructura material, una estructura social y una súper-estructura, la planificación social es el uso de las teorías y métodos de la planificación,

Para alterar con un fin específico algún elemento del sistema social.  Es importante destacar que los objetivos de la planificación, así como la capacidad de llevar a cabo dicha planificación, son a su vez delimitados por el sistema social.  Por ejemplo, la posición en la estructura social del planificador (y de quienes controlan las agencias de planificación) limitan los propios objetivos de la planificación.  

De acuerdo a lo anterior puedo inferir que las Políticas publicas en el estado de chile son indudablemente instrumentos de apoyo en las Planificación Social ya que esta ultima tiene como fin ultimo planificar en sociedad y las Políticas Publicas son el camino para lograr dicha planificación.

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(9) Marcial García, González monografía Pág. 9

Planificación Social

5.- Conceptos de Políticas Públicas

• "Políticas Públicas (del inglés public policy) es la disciplina de la Ciencia Política que tiene por estudio, la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad".
• "Conjunto de directrices garantizadas por ley, que posibilitan la promoción y garantía de los derechos del ciudadano. Es importante que se diferencien los términos "público" (que se refiere a toda la población) y "gubernamental" (promovidos por los diversos órganos de gobierno). En una sociedad verdaderamente democrática, la sociedad civil participa activamente en la definición y, principalmente, en el acompañamiento de la implementación de las políticas públicas".
• "Las políticas públicas son, sin duda alguna, la parte ejecutora de la Administración Pública, Políticas Públicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas sociales darán como resultado un Estado con administración capaz de enfrentar con seguridad cualquier adversidad venidera".

Dentro de la gama de definiciones la que a continuación se menciona es la más asertiva en relación a la planificación social:

• "Estas son instrumentos de la estrategia y un complemento indispensable de los programas y planificaciones, son en síntesis una guía para orientar la toma de decisiones por parte de los diversos actores sociales, en la cual se establecen las posibilidades y limites en que dicha acción debiera de desenvolverse".

Las políticas operan en distintos niveles según su especialidad algunas veces se orienta a definir el curso a seguir en decisiones de contingencia y suelen estar asociadas a temas muy específicos y/o propósitos de coordinación operativa.

6.- Elementos que caracterizan la Planificación

6.1.- La Planificación es un proceso: es una actividad continua y unitaria que no termina con la formulación de un plan determinado, sino que implica reajuste permanente entre medio, actividades, fines, y procedimiento, sobre todo cuando se pretende trabajar aspectos de la realidad social(10) .

6.2.- Preparatorio: Conjunto de decisiones que deben ser formuladas por los responsables de elaborar el plan o programa (equipo técnico y beneficiarios).

Es un conjunto, si bien, planificar es una forma de tomar decisiones y formular política, su carácter especifico es el de tratar con un conjunto de decisiones, es decir con una matriz de decisiones e interdependientes entre si sistemáticas en relación a una situación global(11).

6.3.- Intencionalidad: Es eminentemente practica, se planifica para la acción y no para otros fines (12).

6.4.- Futura: Es siempre una actividad que concierne al futuro, ya sea, considerando funciones administrativas o bien como procedimientos para elaborar planes programas y /o proyectos.

6.5.- Dirigida al logro de objetivos: la planificación supone posibilidades de una relación de causalidad entre lo decidido y lo programado, lo ejecutado y los resultados.

6.6.- La Planificación como proceso: La Planificación es un proceso en cuanto a secuencias de instancias donde interactúan los propósitos políticos del gobernante, el análisis de los técnicos y los cambiantes parámetro que arroja la realidad dinámica de cada situación a trabajar

Entendida como proceso interactivo permanente y que puede adoptar diversa formas y seguir diversos caminos. puede iniciarse formalmente, por ejemplo a partir de una discusión de problemas y prioridades con los representantes de una comunidad organizada, desencadenarse a partir de una constatación de técnicos, igualmente puede detectarse a partir de impactos de proyectos de desarrollo o simplemente surgir como una necesidad de respuestas a un conjunto de demandas sociales.

En cualquiera de los casos la tendencia de la planificación será reinducir al ordenamiento del debate con la autoridad pública y los actores sociales.

6.7.- La planificación es un método : la secuencia metodología de la planificación sigue un orden de razonamiento deductivo que va desde la prefiguración del futuro deseado a la formulación de mecanismos que la harán posible ( planes, programas u otro instrumentos )(13).

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(10) Planificación Social. Monografía para optar al titulo de Planificador

(11) Planificación Social. Monografía para optar al titulo de Planificador Pág. 11

(12) Planificación Social. Monografía para optar al titulo de Planificador Pág. 11

(13) Planificación Social. Monografía para optar al titulo de Planificador Pág. 11

7.- Planificación social en Chile

• Durante prácticamente la mitad del siglo XX, la Planificación Social ha sido una de las grandes preocupaciones de los operadores de las políticas públicas de los Estados.

Los paradigmas, desde los cuales se ha intentado reflexionar e implementar un modelo de planificación social, se han visto disímiles no concordando en aspectos relevantes atendiendo fundamentalmente a incongruencias en sus fuentes teóricas, desde los cuales se pensaba la planificación social era la expresión casi primordial de los paradigmas, políticas, de modo que su implementación no a sido otra que el reflejo de discursos y conflictos políticos.

Por otro lado se establece que en América Latina (14) la planificación social aparece como más necesaria pero menos dotada política, técnica, e institucionalmente para superar los problemas del momento en el desarrollo de un país. Estos problemas que pueden ser internos o externos exigen avanzar en la construcción de un balance dinámico entre eficiencia equidad y democracia, tarea que si bien demanda una elevada capacidad técnica y política genera diversos intereses particulares que se deben articular dentro de un proceso general y de largo alcance en el desarrollo de una sociedad en su conjunto.

Una visión estratégica exige la planificación de prioridades de manera que estas sirvan como principio ordenador a los procesos de tomas de decisiones sociales y a la elaboración y aplicación de las políticas públicas.

A partir de estas prioridades es preciso establecer las responsabilidades en forma equitativa, de manera tal que se distribuyan y asigné las tareas y recursos correctamente y posteriormente se pueda exigir una rendición de cuentas.

Uno de los problemas tradicionales, y no por eso menos importantes es el que se refiere al presupuesto enlazado a la planificación. Hoy a resurgido la necesidad de que la asignación presupuestaria se enmarque en un visión de conjunto y una estrategia de largo plazo que le de sentido y coherencia, ya que en el presupuesto transciende la mera formulación contable para constituirse en el punto de reunión de fuerzas de la sociedad y en esa medida es un instrumento netamente político. Pero el presupuesto debe ser además, una adecuada herramienta de gobierno, debe producir resultados, en esta búsqueda de resultados son vitales tanto los instrumentos y procesos de evaluación, como la capacidad de generar, a partir de ellos, sistemas de incentivos eficaces para promover la búsqueda de la eficiencia social en la asignación de recursos públicos.

Esta búsqueda de la eficiencia social se refiere no sólo a la asignación, sino a la utilización de los recursos públicos. Esta preocupación ha llevado a una nueva gestión pública, que junto a la ejecución directa de las políticas públicas por parte del Gobierno, considera hoy otras opciones para llevar a cabo esas políticas, en forma privada o descentralizada. Para esto, se requiere una adecuada coordinación estratégica, de manera que la asignación de los recursos públicos corresponda con las prioridades de gobierno y que los propios sistemas de gestión de estos recursos sean también conducentes al aumento de la productividad y a la eficiencia social de la gestión pública.

Podemos decir que la función de coordinación estratégica debe ser entendida como una de las herramientas de la planificación que permita avanzar en la permanente construcción del balance necesario entre la eficiencia económica, la equidad social y la democracia política. Estos deben constituir los tres pilares de una adecuada gestión pública, y su balance debe permear toda la acción y visión del gobierno, lo que demanda un esfuerzo particular de coordinación política y capacidad de síntesis.

Para ello, los gobiernos requieren de un espacio de coordinación política al más alto nivel, de manera que la acción del gobierno trascienda el puro y simple activismo, y la definición de las políticas vaya mucho más allá de la mera especulación. Si bien la función de coordinación demanda una alta calificación técnica, y un conjunto adecuado de herramientas de gestión, es una función con un contenido eminentemente político, con la búsqueda de una mayor capacidad de coordinación estratégica no se trata de 'despolitizar la política', sustituyéndola por algún tipo de decisión técnicamente óptima, sino que se trata más bien de 'hacer bien' la política. Frente al 'get prices right' que caracterizó los años de estabilización y ajuste, las tareas del momento parecen demandar un esfuerzo igualmente significativo en esta otra dirección: 'get politics right'.

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(14) Planificación Social. Monografía para optar al titulo de Planificador Pág. 80

8.- Políticas Públicas y Planificación Social en Chile

Definitivamente la relación entre políticas públicas y la planificación social es directa, en el sentido que, la planificación social responde a la necesidad de la implementación de políticas públicas y evidentemente ambas se articulan con arreglo a las directrices ideológicas que el orden social permite y/o que estas se encuentren en condiciones de aceptarse.

Desde la perspectiva, la planificación social es fundamentalmente la vía por la cual las políticas públicas se implementan y legitiman. Resulta entonces que la población social se ubica más bien en un nivel prioritario, pero que a su vez, conserva importante proporción de características estratégicas, lo cual le otorga a la planificación social características especiales, en tanto, puede ser concebida en un plano directo e interdependiente estratégico-táctico.

No obstante una característica adicional de esta relación es que no puede existir incoherencia importante entre lo definido estratégicamente como política publica y su modo ejecución, cuando sucede algo así rápidamente se compone la relación a favor del nivel estratégico

Por otra parte, las políticas públicas son definidas como líneas prioritarias de acción, su concepción generalmente esta determinada por las percepciones que los operadores políticos tienen respecto de un problema o en su defecto, por la necesidad de cumplir promesas electorales por parte del gobierno de turno. En general no es aventurado afirmar que las prioridades políticas reflejan a través de las políticas publicas en muchas ocasiones no están sustentadas tecnificadas y su vialidad social y económica no esta justificada.

Por otro lado al examinar la relación antes expuesta, es posible observar la existencia de un orden jurídico muy poco flexible que en muchas casa impiden cuestionar y/o entrampar posibles modificaciones o agentes en el diseño de las políticas públicas es mas no existe prácticamente recursividad en la relación políticas publicas – planificación social, puesto que, dicha relación se percibe como lineal y vertical por las operadoras de políticas publicas y de esta manera se ha socializado en las planificaciones sociales.

La relación lineal antes descrita, por su naturaleza y dinámica interna la hacen poco permeable a la critica, generando una serie de mecanismos ad–doc para defenderse antes cuestionamientos que podrían considerar como lesivos de sus lineamientos estratégicos. Quizás éste sea uno de los aspectos menos explorados y por lo tanto menos intervenido puesto que introduce una variable epistemológica en el análisis de la relación que convendría investigar.

Sin duda la planificación social sigue siendo herramienta primordial y útil para minimizar el grado de incertidumbre que tiene la aplicación de políticas públicas especialmente cuando no existe información oportuna válida, confiable, o cuando esta es sesgada y poco representativa, aun cuando es a las nuevas en los cuales le compete su quehacer.

Pero por otro lado indudablemente la aplicación de la planificación social conlleva una serie de peligros propios de la ingeniería social, tales como la sobre valoración o la subvaloración de aspectos presupuestarios y por último la subvaloración de aspectos que parecieran ser estrictamente irrelevante por sobre variables de carácter social y con fuertes consensos al interior de la sociedad, para ejemplificar el caso de la discapacidad por ejemplo cualquier ingeniero social recomendaría no invertir en discapacidad puesto que estas son una cantidad tan reducida y poco representativa que la inversión no es proporcional. Si este criterio hubiera sido aplicado como criterio nacional entonces, los discapacitados todavía no tendrían oportunidades de acceder al tren urbano metropolitano. Otro peligro evidente de la aplicación de la planificación social de modo prioritario es la subordinación de todos los elementos políticos, ético y sociales presentes en cualquier conglomerado social lo que implica una suerte de dictadura tecnocrática aun cuando, lo anterior es aceptado por los operadores de políticas publicas y sociales y, muchas de las criticas al modelo han sido absorbida por estas. Por ello es necesario recalcar la necesidad de recurrir a la actividad planificadora, en términos de otorgarle un perfil más flexible, permeable al entorno social, y por supuesto con mayor capacidad resolutiva. En los siguientes temas se examinan a grosso modo algunos elementos considerados como relevantes cuando hablamos de planificar con políticas sociales.

9.- Planificación Social y Políticas Públicas en el contexto del desarrollo de un país.

La Planificación concebida como un proceso, en cuanto al conjunto de etapas sucesivas, y como un sistema, en cuanto a una organización que posibilite atender los aspectos concernientes con la ubicación y los plazos. La Planificación es una condición previa e indispensable para la formulación de las políticas y de las medidas de desarrollo pertinentes para que sean eficientes. En este sentido, para que la Planificación sea efectiva es necesario que el gobierno de turno quiera hacer, que el poder político decida hacer. Pero la idea no es que "quiera" o "decida" hacer más de lo mismo, sino elaborar un plan de desarrollo que responda a la cuestión: ¿qué tipo de sociedad queremos?, ¿cuál es el modelo de sociedad que aspiramos ser?

Cuando pensamos en Planificación, inmediatamente estamos pensando en una tarea en relación al futuro, y no puede concebírsela de otro modo, entonces, ¿qué futuro deseamos los chilenos?, ¿sobre qué bases descansa el futuro deseado?, y en este sentido se destaca la importancia que adquieren las siguientes preguntas: ¿qué tipo de desarrollo?, ¿cuáles son los objetivos que se pretenden alcanzar con el desarrollo?

La planificación del desarrollo (15) es un instrumento que ayuda a prever la construcción del futuro (Ander-Egg, 1978: 145), y la misma es una función de la que el Estado nacional no puede estar divorciado. En respuesta a los interrogantes mencionados, podríamos señalar que Chile debe asegurarse un desarrollo autónomo, que exprese la soberanía política y económica del país, y así poner fin a las relaciones de dependencia económica, tecnológica y cultural con los países centrales. En este sentido, Chile debe trabajar en una Planificación energética (16) que sirva de plataforma a la doble estrategia que conduce al desarrollo de un país, proceso de industrialización más fuerte inversión en ciencia y técnica. En este sentido, la estrategia es una concepción de la cual el Estado Nacional tampoco debe desligarse o ignorar, ya que, la misma permitirá articular la rama industrial con las disímiles ramas de actividad y con las políticas públicas orientadas al desarrollo científico-técnico, es decir, poseer la capacidad estructural para desarrollar mediante nuestros propios recursos los medios de producción correspondientes a los estándares internacionales del proceso de industrialización y de innovación en la ciencia y técnica. En suma, la planificación energética es una función clave del Estado nacional, sin planificación y estrategias racionales como las mencionadas arriba, el colapso energético y la profundización del subdesarrollo insostenible resultan inevitables, es inverosímil pensar que sin planificar y sin invertir en el desarrollo de fuentes de energía primaria alternativas a los hidrocarburos, y al mismo tiempo entregando los servicios públicos a compañías extranjeras y regulando el sector (trasladando la función de control y regulación de los mercados al sector privado; pues, ningún modelo en el mundo funciona sin control y regulación), transformando las tarifas en precios de "mercado" y explotando los recursos naturales no renovables irracionalmente, se logre iniciar un serio proceso de industrialización y progreso científico-técnico, necesario para alcanzar el desarrollo tan deseado.

Sin desarrollo energético no hay desarrollo integral de la economía, de modo tal, que cualquier planificación para mejorar las condiciones de vida, provocan expansión económica con real efecto derrame sobre la sociedad en su conjunto (y no sobre el sector primario de la economía, beneficiando únicamente a una clase social minoritaria), aumentar el poderío industrial y la potencialidad global de un país o región, debe tener planteada como condición previa el mejoramiento sustancial de la oferta energética.

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(15) Planificación Social para el desarrollo, Ricardo Andrés de Dicco Pág. 3

(16) Planificación Social para el desarrollo, Ricardo Andrés de Dicco Pág. 24

10.- Beneficios de una planificación incorporando las políticas publicas en el quehacer nacional.

Los beneficios que conllevan la coordinación de las políticas públicas en conjunto con la planificación se dan de la siguiente manera:

La participación ciudadana, igualdad de genero seguridad ciudadana políticas activas del mercado del trabajo así como la superación de la pobreza entre otras), en su conjunto con responsabilidades que comienza a tener el Estado y, que a través del conocimiento y la educación se va expandiendo hacia la comunidad generando poco a poco motivación por participar e interiorizarse de problemas sociales al mismo tiempo de tratar de solucionarlos.

Así por ejemplo tenemos las políticas sociales de Programa sociales como:

• Programa para Mujeres Jefas de Hogar
• Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes – Chile Joven
• Reentrenamiento para trabajadores perceptores del salario mínimo
• Apoyo a Iniciativas de Empleo (AIPE) en Chile Barrio
• Programa Ordinario de Becas15
• Programa de Becas Regionales
• Programa Especial de Jóvenes
• Programa Extraordinario de Becas de Capacitación16
• Trabajadores agrícolas temporeros
• Personas con discapacidad
• Pescadores Artesanales
• Portuarios Eventuales
• Tripulantes Eventuales
• Estudios, investigaciones, actividades experimentales de acciones de capacitación,
• otras acciones destinadas al perfeccionamiento y modernización del Sistema Nacional de Capacitación
• Capacitación en el extranjero de trabajadores o instructores laborales17.
• FONCAP.

11.- Instrumentos de Planificación utilizados por MIDEPLAN.

11.1.- La eficacia: significa hacer o lograr aplicado a la planificación las políticas y programas debe entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos propuesto así un programa será eficaz si logra los objetivo para lo cual fue diseñado como es sabido(17).

11.2.- Eficiencia: Aquí se entenderá la Eficiencia como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. El no cumplimiento cabal de los objetivos y o el desperdicio de los recursos o insumos hacen que la iniciativa resulte ineficiente.

Según la opinión de diversos autores, las consideraciones de eficiencia han creado una mala imagen, en parte por que se les asimila a la minimización de los costos: cumplido el objetivo a mínimos costo o generar el mayor logro posible para un determinado costo (18).

11.3.- Equidad: El concepto de equidad se fundamenta en tres valores esenciales: Justicia, cumplimiento de derecho e igualdad. Estos valores son los suficientemente aceptados y por ello que el concepto "Equidad" goza de cierta aceptación universal. Además, existe un amplio consenso respecto a la prioridad que se debe asignar a la equidad como pauta o estándar para las Políticas Públicas (19).

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(17) Marcial García, González monografía Pág. 77

(18) Marcial García, González monografía Pág. 78

(19) Marcial García, González monografía Pág. 79

12.- Enfoques que se desarrollan en la planificación social:

Enfoque de género

Fuente: OXFAM, 1997.

12.1.- Enfoque tradicional: este enfoque esta orientado a los proyectos se ajusta a los límites administrativos participa toda la comunidad es analítico sectorial donde predomina el producto (20).

12.2-. Enfoque emergente:

La definición de un proyecto de que unifica diagnósticos, concreta actuaciones públicas y privadas y establece un marco coherente de movilización y de cooperación de los actores sociales urbanos (21). El proceso participativo es prioritario respecto a la definición de contenidos, puesto que de este proceso dependerá la viabilidad de los objetivos y actuaciones que se propongan. El resultado del Plan estratégico no es una norma o un programa de gobierno (aunque su asunción por el Estado y por el Gobierno Local deberá traducirse en normas, inversiones, medidas administrativas, iniciativas políticas, etc.) sino un contrato político entre las instituciones públicas y de la sociedad civil. Por ello el proceso posterior a la aprobación del plan y el seguimiento e Implantación de las medidas o actuaciones,

Es tanto o más importante que el proceso de elaboración y aprobación consensuales.

Predomina el proceso, es integrado y coordinado se orienta hacia los resultados, tiene una participación focalizada y es sistémico.

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(20) Marcial García, González monografía Pág. 80

(21) Marcial García, González monografía Pág. 81

12.3.- Enfoque integrado y coordinado:

La integración de los cuatro objetivos estratégicos en un programa

Único ofrece un marco general para la formulación de políticas basadas en un Enfoque coherente de metas compartidas (22). La gente percibe su vida como un Todo; por ende, para poder satisfacer las necesidades integrales de la gente se Requieren enfoques integrados de las políticas pertinentes.

La Planificación sectorial tradicionalmente ha impedido la obtención de una visión global de la problemática regional y la formulación de un modelo integrado para su desarrollo futuro. Con el fin de superar esta Planificación sectorizada y descoordinada se busca la integración de la planificaron sectoriales así como la coordinación horizontal y vertical entre los diversos niveles territoriales y administrativos.

12.4.- Enfoque estratégico: La Planificación se orientara básicamente hacia los conceptos y técnicas basadas en la reflexión y gestión estratégica.

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(22) Marcial García, González monografía Pág. 81

13.- Preocupación de Estado por la Planificación Social

Vivimos tiempos de cambio, y la planificación no puede quedar inmune a estos aires de renovación (23). Paradójicamente, al tiempo que se magnifica la urgencia de planificar para el desarrollo y elevar la capacidad de coordinación política e institucional, muchas de las transformaciones vividas han llevado más bien a subvalorar la importancia de las acciones e instancias planificadoras y, consecuentemente, a debilitar la institucionalidad de los procesos mismos de planificación.

13.1.- Cambios en el entorno interno: la modernización

(24)La planificación del desarrollo en su versión estructuralista, no centralizada- adquirió carta de ciudadanía en los años de posguerra, junto con el auge de las teorías del desarrollo y los intentos por aprovechar el potencial político y económico del Estado como

Instrumento capaz de suplir y complementar las deficiencias que en muchos países en vías de desarrollo presentaban aún los mercados y el sector privado.

A la evidente importancia que tuvo la inversión pública en esas décadas para construir la infraestructura básica de muchos de estos países, se sumó el papel protagónico de las políticas públicas en promover un cierto desarrollo social en particular aquel que impulsó la expansión de los sectores medios urbanos latinoamericanos- y la importancia de las políticas económicas dirigidas a diversificar la estructura productiva y comercial del continente, principalmente aquellas que fomentaron la industrialización sustitutiva y sus actividades complementarias. En este contexto, la planificación fue vista como una tarea fundamental de la gestión pública dirigida a garantizar la coordinación necesaria para que las diversas políticas sectoriales y globales apuntaran de manera razonable en una misma dirección y se reforzaran mutuamente.

Así, con el apoyo y estímulo de la comunidad internacional, desde inicios de los años sesenta surgieron, crecieron y se consolidaron las instancias institucionales encargadas de llevar adelante esta delicada tarea: las Oficinas, Ministerios o Secretarías de Planificación, junto con variados esquemas o sistemas nacionales, regionales y sectoriales de planificación que incluían grados también diversos de control sobre el presupuesto público, los programas de inversión, los procesos de preinversión, la cooperación internacional y otros recursos externos.

(25)La década de los setenta marcó tanto la culminación como el agotamiento de los modelos desarrollistas en América Latina. La crisis internacional que se vivió en esos años sirvió para evidenciar las limitaciones del esquema planteado, que no sólo fue incapaz de cerrar las dramáticas brechas sociales heredadas del pasado, sino que terminó por encerrarse en sí mismo, destruyendo sus propias premisas. Lo que había nacido como un camino para construir una mejor integración con la economía mundial terminó como un curioso ejercicio semi-autárquico en el que los sectores primarios tradicionales seguían constituyendo la base del financiamiento del desarrollo, mientras las actividades y sectores modernizante no lograban internacionalizarse y parecían más bien depender para su permanencia de un complejo esquema de subsidios e incentivos altamente oneroso para la sociedad en su conjunto, con esto pretende desconocer aquí los efectos positivos que resultaron de la modernización que se vivió en América Latina de 1945 a 1975 pero sí se quiere enfatizar las restricciones financieras, los desequilibrios sociales,

El agotamiento institucional y los peculiares cambios en el balance político-ideológico que se fueron gestando con este proceso y que, a la postre, marcaron su crisis.

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(23) Función de coordinación de planes y programas, Leonardo Garnier Pág.15

(24) Función de coordinación de planes y programas, Leonardo Garnier Pág.16

(25) Función de coordinación de planes y programas, Leonardo Garnier Pág.18

13.2.- Restricciones financieras

Uno de los campos en los que se reflejaron con más fuerza las limitaciones del modelo seguido fue el de los desequilibrios financieros. En efecto, el dilema de un esquema de desarrollo que no lograba producir la riqueza y el ahorro necesarios para generar su propio sustento, tuvo que enfrentarse hipotecando el futuro, lo que se expresó en niveles crecientes y cada vez menos racionales de endeudamiento externo y endeudamiento público. El crecimiento de las dos brechas se combinó con la crisis internacional de los años setenta para hacer reventar el esquema cuando, paradójicamente, este parecía dar sus mejores frutos. Fue así como América Latina pasó sin preaviso de la década de la esperanza y los grandes proyectos a la década perdida de los años ochenta.

13.3.-La globalización.

Si bien la globalización no puede caracterizarse como un fenómeno completamente nuevo, sí es evidente que tanto los flujos comerciales como los flujos financieros en la economía mundial alcanzan en estos años una importancia y un dinamismo inédito. La revolución tecnológica, asociada con el surgimiento de la informática, ha venido a ser catalogada como el inicio de la ‘era del conocimiento’.

(26)La influencia cada vez más amplia y profunda de los medios de comunicación de masas, y su carácter cada vez más global, otorga un peso particularmente importante a los aspectos culturales de la globalización.

Desde el punto de vista económico, el aspecto fundamental de la globalización, el que le otorga status propio, es la consolidación de un sistema global de valoración de las relaciones sociales y económicas, que se refleja en la existencia de precios globales. No se trata de afirmar que los precios se han uniformado a lo largo y ancho de la economía mundial, sino de algo más sutil pero no menos importante: existen hoy criterios para argumentar que los precios que prevalecen en una determinada economía nacional no son ya simplemente distintos a los que prevalecen en otras economías, sino que hoy se valora esos precios distintos como ‘precios incorrectos’, como distorsiones con respecto a los ‘precios correctos’ que corresponden a los criterios globales de valoración. Es ese el sentido profundo del estribillo con el que este proceso adquirió carta de ciudadanía en el mundo económico: ‘get prices right’ se convirtió en el mandato para que los países se ajustaran a los criterios globales de eficiencia económica. Así, como ha señalado Vito Tanzi, la globalización está forzando a los países a comportarse, más que en el pasado, de acuerdo con las reglas del mercado, los países que ignoren estas reglas tendrán que pagar ahora un precio mucho más alto del que pagaban cuando eran economías cerradas.

La globalización está reduciendo los grados de libertad que los gobiernos nacionales tenían en el pasado en muchas áreas de política. De alguna manera, este proceso representa una transferencia de algunos poderes o funciones de los policymakers de los gobiernos nacionales hacia las fuerzas del mercado, en ese sentido, el proceso de globalización parece estar cuestionando hoy la propia autonomía de los sistemas políticos, presionando por una nueva unificación de los sistemas de poder, subsumiendo al poder político dentro de la institucionalidad y la lógica del poder económico. En este sentido, el llamado proyecto neoliberal busca revivir a escala global la batalla por el predominio absoluto de la lógica de mercado y el poder absoluto del sistema económico. En consecuencia, si bien la globalización se refiere al proceso objetivo de conformación de criterios globales de convivencia social en particular al surgimiento de un sistema global de precios y remuneraciones este fenómeno coexiste con un intento por aprovechar el proceso para consolidar el dominio de los criterios económicos sobre cualquier otro tipo de criterio de convivencia social, o ambiental.

En síntesis, a lo largo de las últimas dos décadas, se han combinado una serie de factores internos y externos para explicar el debilitamiento y la pérdida de legitimidad del sistema político institucional en América Latina, las restricciones financieras obligan no sólo a un responsable manejo fiscal del presente, sino al esfuerzo adicional por asumir como propias las irresponsabilidades del pasado. Esto, que sería de por sí difícil en momentos de auge o bonanza económica, se vuelve mucho más complejo y duro en épocas de estancamiento económico y de agravamiento de los desequilibrios sociales. Sin suficientes recursos financieros, estas mayores necesidades topan, además, con un entorno institucional desgastado y anquilosado, que no está a la altura de los tiempos, y que se niega a cambiar fácilmente. Los retos y oportunidades que se asocian con la globalización se magnifican, ejerciendo una fuerte presión sobre los países latinoamericanos y haciendo cada vez más difícil que las ineficiencias o las decisiones distributivas puedan ocultarse tras los sistemas de precios locales, ya que aparecen cada vez más como meras distorsiones que deben ser corregidas para enfrentar la competencia internacional. Finalmente, los cambios en el balance político-ideológico que predomina durante estas dos décadas se suman a estos factores para completar un cuadro en el que las políticas públicas se alejan de los ambiciosos objetivos desarrollistas del pasado, y giran radicalmente hacia el corto plazo y hacia la administración de los balances financieros y macroeconómicos. Se fortalece en las sociedades latinoamericanas una retórica antipolítica, y se promueve un enfoque técnico y financiero de las políticas públicas.

Es fundamental entender que sin visión de conjunto y de largo plazo, la política sólo puede ser casual, pero sin la especificidad del aquí y el ahora, la política sólo puede ser académica. En un caso es puro activismo; en el otro, mera especulación. El papel fundamental de la planificación es el de lograr un balance dinámico y mutuamente enriquecedor entre ambas perspectivas: entre la reflexión y la acción, entre la ambiciosa visión de conjunto y largo plazo, y el aquí y el ahora en el que siempre opera la acción política. Esta actividad de síntesis es indispensable para mantener un adecuado nivel de coordinación entre los distintos niveles del gobierno, entre las distintas políticas, entre sus distintas instituciones, y sus distintos programas.

Responsabilidades que conllevan que el estado pueda insertar una planificación social en directa coordinación con las políticas sociales de estado.

Finalmente, deben establecerse con claridad las diversas responsabilidades operativas en el gobierno. Esto supone definir con claridad las reglas del juego que se aplicarán a la ejecución de las políticas públicas y los programas correspondientes en los distintos sectores, estableciendo de manera explícita cuáles son los entes, instituciones o personas responsables de dicha ejecución; cuáles son las relaciones entre ellos, y con respecto a los entes rectores; cuáles son los recursos financieros, físicos, humanos y políticos con qué cuentan; cuáles son los mecanismos de control y evaluación de resultados; y cuáles son los criterios y prioridades para el rendimiento de cuentas.

Es en este último nivel que los temas de eficiencia operativa y gerencia pública asumen la mayor importancia ya que, en la mayoría de los casos, no se encuentra en las instituciones públicas una cultura basada en la programación y la evaluación por resultados. Muchas veces, aunque existe un aparato para administrar los insumos, y suele llevarse una buena contabilidad de los costos globales de la institución, no se tiene mayor idea de cuáles son los productos y los resultados que se obtienen con la aplicación de estos insumos y, mucho menos, cuál es el costo de cada uno de esos productos o resultados.

En ausencia de un sentido de las prioridades, de responsabilidades bien definidas y de metas claras para evaluar el desempeño de la gestión pública, se hace imposible cualquier tipo de coordinación y planeamiento estratégico, lo que a su vez conduce a una asignación de recursos y una formulación de presupuestos que se reproducen automáticamente de acuerdo no con la estrategia, sino con la rutina y la inercia de los programas e instituciones existentes, que son los que cuentan con la clientela interna y externa para defenderlos.

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(26) Función de coordinación de planes y programas, Leonardo Garnier Pág.4

13.4 Coordinar: una función esencialmente política

La coordinación, si bien tiene un alto componente técnico, es una función esencialmente política. La coordinación, en este sentido, no se reduce simplemente a ‘hacer compatibles’ unas acciones gubernamentales con otras, a hacer compatibles unos programas con otros, de manera que se eviten tanto las duplicidades y desperdicios como los conflictos y choques que pueden ocurrir cuando se dan traslapes no planeados entre ellos o, cuando esa misma carencia de coordinación deja espacios vacíos en la acción pública. Ese es un aspecto importante de la coordinación, pero desde la óptica de la planificación, esta supone algo más: de lo que se trata es de coordinar las políticas de manera que se logre integrar las distintas decisiones y acciones de gobierno dentro de una sola visión de conjunto y con una clara perspectiva del largo plazo.

En otras palabras, se trata de coordinar con un sentido estratégico, se trata de coordinar para avanzar en determinada dirección, para promover determinados resultados de la acción pública en su conjunto, y no sólo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales. Y el proceso mediante el cual se alcanza o se define ese sentido estratégico, esa dirección en la que la sociedad pretende marchar, es un proceso eminentemente político.

13.4.1. La coordinación supone establecer prioridades

Definir una estrategia significa, en buena medida, definir las prioridades del desarrollo nacional, y definir el carácter y las prioridades de las distintas políticas y los diversos programas de acción gubernamental, de manera que estas prioridades sirvan de hilo conductor y de principio ordenador a los procesos de toma de decisiones sociales y, en particular, a la elaboración y aplicación de las políticas públicas. Coordinar no sólo significa compatibilizar, sino compatibilizar con un determinado sentido.

El proceso de construcción o descubrimiento de estas prioridades estratégicas constituye el reto fundamental de la vida democrática de una sociedad, y no deben escatimarse esfuerzos para desarrollar todos los canales necesarios para que, de manera institucional, las sociedades latinoamericanas puedan elevar sistemáticamente su capacidad para construir estos grandes acuerdos de manera democrática.

Desde la óptica gubernamental, se requiere reconstituir un espacio institucional capaz de una doble función planificadora. Por un lado, la de descubrir y explicitar la estrategia política que pretende guiar el accionar del gobierno en cada administración. Por otro, el de permitir la construcción –a partir de esa estrategia de un sistema de prioridades que dé orden y sentido al conjunto de políticas, programas y acciones mediante las que el gobierno piensa alcanzar sus metas. Este es un ejercicio que busca establecer no sólo la coherencia interna y externa de las distintas metas (entre sí y con las restricciones y necesidades del entorno en que operan) sino también su orden de precedencia jerárquica y temporal. Sólo de esta forma el accionar de los gobiernos logra conjugar, de manera simultánea, el sentido estratégico con el sentido de realidad.

Esta responsabilidad difícilmente puede ser asignada a instancias gubernamentales que, de por sí, sean responsables de determinadas áreas sustantivas de la acción de gobierno. Quien es responsable por determinadas metas sectoriales o temporales, no suele tener la capacidad o la credibilidad para sintetizar y concretar de manera adecuada la visión estratégica de largo plazo que define al gobierno en su conjunto.

Precisamente por su ausencia de responsabilidades particulares, las oficinas, ministerios o secretarías de planificación encuentran aquí una de sus responsabilidades fundamentales de coordinación. Para ello requieren una doble calificación técnica y política para que las prioridades establecidas no sólo constituyan un fiel reflejo de la estrategia del gobierno, sino que además sean así entendidas y asumidas por las distintas fuerzas que conforman el gobierno y dirigen sus instituciones.

13.4.2. La coordinación supone sentar responsabilidades

Si la ausencia de prioridades claramente establecidas puede ser un problema para el funcionamiento estratégico de un gobierno, un problema igualmente serio se desprende de la ausencia de una clara definición de las responsabilidades para cumplir efectivamente con esas prioridades. Es por ello que, a partir de las prioridades establecidas, es preciso asumir y sentar responsabilidades en todos los niveles de gobierno, de manera que se distribuyan y asignen correctamente las tareas y los recursos que corresponden a cada instancia, y que se pueda exigir el consecuente y necesario rendimiento de cuentas.

13.4.3. Responsabilidades políticas

En primer lugar, deben establecerse las responsabilidades políticas. Debe definirse claramente quiénes y qué entes ejercen la rectoría política en los distintos ámbitos de gobierno, de manera que se concentren y especialicen en las funciones que les competen:

· definir y negociar las políticas sectoriales,

· formular las grandes directrices,

· supervisar tanto su ejecución como la asignación de los recursos correspondientes, y

· evaluar sus resultados.

Dado el peso que inevitablemente tienen las rutinas y prácticas sectoriales e institucionales, parece conveniente contar con mecanismos de coordinación intersectorial (como los Gabinetes Económicos y los Gabinetes Sociales) como un espacio intermedio de coordinación de políticas. En la medida de lo posible, las instancias de mayor responsabilidad política deben separarse de la operación o ejecución de programas específicos.

13.4.4. Responsabilidades financieras

En segundo lugar, deben establecerse las responsabilidades en la generación y asignación de los recursos necesarios para llevar adelante los programas y las acciones de gobierno. Debe estar clara la relación entre las responsabilidades definidas en términos del sistema de prioridades, y las correspondientes asignaciones y responsabilidades financieras, de manera que tanto las prioridades como la asignación de recursos sean asumidas por todos como una definición del gobierno en su conjunto, y no desde una óptica meramente sectorial o desde determinada institución. Esto debe incidir tanto en los procesos presupuestarios como en la misma generación de recursos.

13.4.5. Responsabilidades operativas

Finalmente, deben establecerse con claridad las diversas responsabilidades operativas en el gobierno. Esto supone definir con claridad las reglas del juego que se aplicarán a la ejecución de las políticas públicas y los programas correspondientes en los distintos sectores, estableciendo de manera explícita cuáles son los entes, instituciones o personas responsables de dicha ejecución; cuáles son las relaciones entre ellos, y con respecto a los entes rectores; cuáles son los recursos financieros, físicos, humanos y políticos con qué cuentan; cuáles son los mecanismos de control y evaluación de resultados; y cuáles son los criterios y prioridades para el rendimiento de cuentas.

Es a este último nivel que los temas de eficiencia operativa y gerencia pública asumen la mayor importancia ya que, en la mayoría de los casos, no se encuentra en las instituciones públicas una cultura basada en la programación y la evaluación por resultados. Muchas veces, aunque existe un aparato para administrar los insumos, y suele llevarse una buena contabilidad de los costos globales de la institución, no se tiene mayor idea de cuáles son los productos y los resultados que se obtienen con la aplicación de estos insumos y, mucho menos, cuál es el costo de cada uno de esos productos o resultados.

En ausencia de un sentido de las prioridades, de responsabilidades bien definidas y de metas claras para evaluar el desempeño de la gestión pública, se hace imposible cualquier tipo de coordinación y planeamiento estratégico, lo que a su vez conduce a una asignación de recursos y una formulación de presupuestos que se reproducen automáticamente de acuerdo no con la estrategia, sino con la rutina y la inercia de los programas e instituciones existentes, que son los que cuentan con la clientela interna y externa para defenderlos.

13.4.6. La coordinación de la política social como tal

Al igual que la política económica, la política social puede topar no sólo con una ausencia de coordinación que reduce su efectividad y su eficiencia, sino con choques y contradicciones que revelan tanto diversidad de propósitos como una pérdida del sentido de dirección y de la precedencia en las prioridades. Los ejemplos abundan, como se muestra en la relación siempre tensa entre los programas e instituciones del sector salud responsables de las actividades curativas, y aquellos cuyo objetivo tiene más relación con la prevención y el saneamiento; algo similar ocurre en el sector educación, donde la asignación de recursos en los distintos niveles del sistema suele responder más al peso relativo de distintos grupos de interés que a la propia estrategia educativa. Al interior de los programas de asistencia o compensación social suele presentarse también un dilema similar, que enfrenta a aquellos funcionarios e instituciones en los que prevalece un énfasis o responsabilidad asistencial, con aquellos que privilegian los enfoques de promoción y desarrollo.

Pero también es fundamental aumentar la coordinación entre los sectores sociales del gobierno, ya que el potencial de la política social en su conjunto puede depender, en buena medida, de esta integración tal y como muestran distintos programas de salud en el aula, o tantos otros programas de educación para la salud. Algo similar ocurre con la interacción que debe existir entre los programas de vivienda de interés social y los diversos servicios sociales que deben estar asociados a ellos pues, de lo contrario, el riesgo de fracaso en las políticas de desarrollo urbano es particularmente alto.

Los programas de combate a la pobreza son probablemente el mejor ejemplo de la importancia de coordinar el conjunto de las políticas sociales ya que, frente a la magnitud y complejidad del problema de la pobreza, sólo un enfoque integrado tiene alguna probabilidad de éxito. Más aún, este problema resulta idóneo para evidenciar la importancia de establecer una coordinación sistemática entre las políticas sociales y las políticas económicas ya que, sin estas últimas, difícilmente la política social puede pretender acabar con la pobreza.

13.4.7. La coordinación entre políticas económicas y sociales

Esta necesidad de coordinar las políticas económicas y las políticas sociales parece obvia, sin embargo, por mucho tiempo la relación que ha existido entre ellas es la que se limita a combinar una política económica centrada en resolver los desequilibrios macroeconómicos (como precondición para alcanzar un crecimiento que, eventualmente, redundaría en mejores condiciones de vida y menor pobreza) con una política social cuyo principal objetivo es el de compensar o mitigar el costo social que las políticas económicas asociadas a un ajuste recesivo y una apertura acelerada tienden a provocar.

Fue así que mientras en los años setenta se vivió en América Latina una expansión notable en la cobertura de los programas sociales de corte universal particularmente en los de educación y salud en los ochenta y novenas el énfasis se ha volcado sobre programas focalizados de atención social, y en la construcción de redes de seguridad (safety nets) para atender a aquellos que, frente al impacto de la crisis y el ajuste, son incapaces de satisfacer siquiera sus necesidades primarias. En esas condiciones, la contradicción entre los objetivos de la política económica y la política social eran claras. En un primer momento, los procesos de ajuste privilegiaron políticas recesivas de estabilización que, en las condiciones imperantes en América Latina, resultaron en un altísimo costo social, tanto para los sectores medios como y sobre todo para los sectores más pobres y vulnerables. Este costo social se originó en tres fuentes principales: las reducciones en el ingreso real de los ocupados que resultaba del creciente desempleo y la caída de los salarios reales; los aumentos en los precios de la canasta básica que siguieron a la

Devaluación, la liberalización de los precios y la reducción o eliminación de subsidios; y el deterioro y los recortes en los servicios públicos (27).

La compensación social mínima y focalizada no resultó suficiente siquiera como compensación: la pobreza en América Latina aumentó dramáticamente durante la década de los ochenta.

Como reacción a estos ajustes recesivos y empobrecedores vinieron luego las versiones del ajuste que, sin renunciar a los elementos básicos de apertura y restablecimiento de los equilibrios macroeconómicos, se planteaban la posibilidad de minimizar su costo social, dotando así al ajuste de un rostro humano.(28) Así, se avanzó hacia una concepción más integral, en la que el proceso mismo de ajuste buscara reconciliar el desarrollo económico con el social en un sentido positivo, y no en el sentido negativo que se limita a compensar los dolores más agudos de un ajuste empobrecedor. Este tipo de ajuste debía partir del principio ya expresado de integrar la política social en la política económica.

En general, pareciera haber ya un claro acuerdo en los países latinoamericanos en que lo importante es desarrollar una economía que sea competitiva. El problema es que hay dos grandes caminos para lograr esta competitividad: a base de productividad y remuneraciones crecientes o a base de un uso extensivo y mal pagado de los recursos humanos y naturales con que cuenta un país. La segunda ha sido, por mucho tiempo, la opción predominante en América Latina, y refleja la inercia histórica del llamado círculo vicioso de la pobreza. Para romper ese círculo vicioso, como bien ha señalado la CEPAL (29), es necesario promover un proceso simultáneo de transformaciones sociales y productivas, de manera que ambas se complementen, se refuercen y garanticen su viabilidad mutua. Para lograr esto, la política social debe dejar de ser considerada como un apéndice para pasar a ser una parte integrante del proceso global de formulación de la política a seguir durante el ajuste (30).

Por un lado, esto lleva a comprender que, para ser viable, el desarrollo social al que aspira una sociedad debe ser compatible con y encontrar sustento financiero en el propio desarrollo económico de esa sociedad. En ausencia de recursos externos, es materialmente imposible mantener un proceso constante de mejoras en la calidad de vida sin un avance paralelo en la capacidad productiva de la sociedad.

Por otro lado y como contrapartida de lo anterior es también cada vez más evidente que ese desarrollo económico requiere, a su vez, de un desarrollo social capaz de aportarle los recursos humanos y el entorno cultural e institucional idóneos para su propia consolidación y expansión.

Solamente una transformación productiva sustentada en una incorporación deliberada y sistemática del progreso técnico permite y requiere una utilización cada vez más productiva y mejor remunerada de los recursos humanos con que cuenta una sociedad, lo que constituye a su vez "el principal mecanismo mediante el cual las grandes mayorías pueden contribuir al desarrollo y participar de sus frutos" (31). En síntesis, pues, es preciso comprender que la política económica debe constituirse en un elemento central de la política social con la misma intensidad e importancia con que la política social debe constituirse en elemento central de la política económica: son piezas vitales de una sola estrategia.

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(27) Cfr. Andrea Cornia y Francés Stewart: "Sistema fiscal, ajuste y pobreza" en Colección Estudios CIEPLAN, No. 31, 1991, p. 77

(28) Cornia, Jolly y Stewart: Ajuste con Rostro Humano, UNICEF/Siglo XXI, Barcelona, 1987

(29) Cfr. CEPAL: Transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, 1990

(30) Cfr. Leonardo Garnier: "La política social en tiempos de ajuste", en Economía y Sociedad, Universidad Nacional, Costa Rica, No. 5, 1997

(31) Cfr. Cornia: "Formulación de la Política Social" en Cornia, Jolly y Stewart: p. 208

13.4.8. Entre la técnica y la política

En las discusiones sobre la asignación de los recursos públicos, con frecuencia se tiende a ver el presupuesto como un instrumento técnico mediante el cual los gobiernos optimizan la asignación de los recursos públicos de acuerdo con las supuestas preferencias de la sociedad. En esta óptica se trataría, por tanto, de tener la capacidad para descubrir esas preferencias y reflejarlas fielmente mediante la asignación eficiente de los recursos públicos.

Las fallas del gobierno aparecerían aquí como la contraparte a las fallas del mercado. En efecto, las presencia de imperfecciones, externalidades, asimetría en la información, dificultades o inconveniencias de excluir a quien no paga, junto a los problemas que surgen de la distribución del ingreso y la existencia de bienes meritorios, todas se conjugan para que el sistema de precios no logre capturar y traducir en ofertas y demandas las necesidades de diversos bienes y servicios, justificando por tanto que la sociedad opte por producirlos y distribuirlos como bienes y servicios públicos. Sin embargo, la vida pública abre también la posibilidad de que las supuestas preferencias sociales no logren traducirse en una adecuada asignación de recursos públicos: los problemas de definición de agendas, el peso del ‘votante medio’, la dificultad de que los votos reflejen fielmente la intensidad de las preferencias, la construcción de mayorías artificiales por medio de acuerdos o pactos, la captura del gobierno por parte de los burócratas, o los sesgos que surgen de la búsqueda de votos mediante la acción de gobierno, son todos riesgos de que, efectivamente, la acción pública no optimice la asignación de los recursos en el sentido económico del término.

Pero no es este un problema técnico que se pueda resolver con sólo un mejor uso de los instrumentos disponibles, ni con el perfeccionamiento de su capacidad para descubrir ‘qué es lo que la gente realmente quiere’. El problema es más bien político: ante la imposibilidad de conocer con un alto grado de certeza técnica tanto los costos como los beneficios sociales y de largo plazo de diversas actividades económicas a las que los mercados no logran aprehender en forma adecuada, las sociedades han tendido a recurrir a un proceso político de construcción de acuerdos –preferiblemente democráticos. Este proceso político es intrínsecamente una búsqueda de soluciones de second best, un proceso en el que no existen óptimos, sólo existen los acuerdos posibles. Y de lo que se trata es de hacer que, mediante prueba y error, esos acuerdos posibles sean cada vez mejores, y que así sean percibidos por la sociedad.

Como bien señala Humberto Petrei en un excelente trabajo sobre el tema, "el presupuesto es un punto de reunión de fuerzas de la sociedad" (32) y, en esa medida, no es un instrumento meramente técnico, sino político, y estrechamente relacionado con el conjunto de las acciones que definen la política económica, y la política en general, en la medida en que se reflejan en la asignación de los recursos públicos. Esto no quiere decir que, para la definición y el manejo de la política presupuestaria, pueda prescindirse de la técnica. Pero sí demanda que la técnica esté en función de la política, sin pretender sustituirla.

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(32) Humberto Petrei: Presupuesto y control, pautas de reforma para América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1997, p. 13

13.4.8.1 Gestión pública: coordinación y evaluación

Dentro de esta gran variedad de esquemas dentro de los cuales pueden operar las políticas públicas, es indudable que la ejecución pública como tal seguirá siendo una de las opciones que caracterizará, de forma significativa, el quehacer de los estados latinoamericanos. Ante los riesgos y oportunidades del momento, la reconstrucción de la capacidad estatal para gobernar y para hacerlo eficientemente es una condición esencial para que los países latinoamericanos puedan enfrentar con éxito los retos de la democratización, del desarrollo económico y de la equidad. En este contexto, como ha planteado el CLAD, la construcción de "una nueva gestión pública para América Latina" aparece como un elemento fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para aumentar la gobernabilidad democrática del sistema político (33).

Hemos visto que, como parte de la búsqueda de esta mayor capacidad de gestión, es preciso desarrollar una mayor capacidad de coordinación al interior del propio gobierno: capacidad de coordinación entre políticas, entre sectores, entre programas y entre instituciones. Pero no hablamos aquí de la coordinación administrativa pero se, cuya responsabilidad compete a cada jerarca y a cada entidad o institución pública, sino de la coordinación estratégica, la que confiere unidad y carácter al accionar del gobierno, la que ubica cada acción particular en su perspectiva integral y de largo plazo.

Esta coordinación supone como se dijo más arriba el desarrollo de la capacidad institucional y política de establecer prioridades estratégicas, y de organizar el trabajo del gobierno en su conjunto alrededor de esas prioridades y de los resultados esperados, de manera que se pueda aplicar en cada caso el esquema de gestión que corresponda, de acuerdo con la visión integral y de largo plazo que guía el accionar del gobierno. Esta visión debe trascender la mera elaboración de planes y las grandes definiciones políticas, para reflejarse en los instrumentos propios de toda gestión pública:

· Gestión de recursos financieros

· Gestión de recursos humanos

· Gestión de la inversión pública

La coordinación estratégica busca que la asignación de los recursos humanos, de los recursos financieros y de la propia inversión pública corresponda con las prioridades de gobierno, pero busca además que los propios sistemas de gestión de estos recursos, y los incentivos (y desincentivos) que contengan estos sistemas, sean también conducentes al aumento de la productividad y la eficiencia social de la gestión pública. Por lo general, esto conlleva una mayor autonomía gerencial de las distintas agencias ejecutoras al interior del propio gobierno, y el uso de distintos tipos de acuerdos, ‘contratos’ o ‘compromisos de resultados’ al interior del sector público, y aún dentro del propio poder ejecutivo, del gabinete. En consecuencia, surge la necesidad de construir nuevas formas de control que sean adecuadas a esta combinación de mayor flexibilidad gerencial por un lado, y mayor compromiso con las prioridades estratégicas del gobierno, por otro. En particular, estas incluyen (34):

· El control contable de costos, que abarca no sólo el control de los gastos realizados, sino también el descubrimiento de formas más económicas y eficientes de hacer cumplir las políticas públicas.

· El control de resultados, realizado a partir de indicadores de desempeño estipulados de forma precisa en los contratos de gestión o en el tipo de instrumento de coordinación que se utilice.

· El control social, por medio del cual los ciudadanos evalúan los servicios públicos desde el punto de vista de su calidad, su costo, y la oportunidad y accesibilidad que los caracterice.

Los nuevos esquemas de gestión, por tanto, se empiezan a alejar del predominio del paradigma burocrático para incorporar elementos de una nueva cultura gerencial centrada más en los resultados que en los procesos mismos. Es claro que, tal y como lo ha planteado la CEPAL, esta nueva cultura de la gestión pública está asociada al diseño de novedosos esquemas mediante los cuales las entidades públicas rectoras de un sector establecen los objetivos y resultados esperados de la gestión de una institución prestadora de dichos servicios o incluso los ‘contratan’ formalmente, y el cumplimiento de las metas establecidas es objeto de evaluaciones periódicas. A nivel global, las entidades rectoras también se someten al proceso de establecimiento de objetivos y metas, en virtud de contratos con el jefe de gobierno o las entidades fiscales o de planificación. Se destacan, en particular, los avances logrados en esta materia en Chile, Colombia y Costa Rica (35).

Esto demanda la institucionalización de mecanismos adecuados de evaluación y seguimiento y el correspondiente sistema de incentivos como complemento indispensable de los instrumentos mediante los cuales se definen las prioridades y se las traduce a la gestión de los recursos

Públicos. En este contexto, la evaluación deja de ser un mero ejercicio académico o una herramienta más de control ex-post es decir, una autopsia y pasa a convertirse en un instrumento activo de la nueva gerencia pública.

Es preciso insistir de nuevo en que, si bien esta transición supone importantes retos técnicos y administrativos, más que a un problema técnico se refiere a un problema político: someterse a un efectivo rendimiento de cuentas es un acto eminentemente político. Es por ello que la consolidación de una cultura Pública basada en la evaluación y el rendimiento de cuentas exigen, como primer paso, el compromiso de los gobernantes y, en general, de la clase política de un país.

El fracaso de muchos sistemas de evaluación se origina, precisamente, en que los mismos son diseñados y conducidos por entidades públicas que no cuentan con un espacio político amplio y sólido, que les permita convertir sus iniciativas en proyectos de interés nacional, y que cuenten con el apoyo y el compromiso de las más altas esferas de gobierno.

En ausencia de voluntad política, se corre el riesgo de seguir desarrollando instrumentos que si bien pueden ser novedosos y académicamente sofisticados, suelen carecer de utilidad práctica. El apoyo al más alto a nivel político, por tanto, constituye la clave para dinamizar un proceso de cambio en la cultura institucional, bajo una estrategia de efecto cascada, de arriba hacia abajo, que debe involucrar gradualmente a los gobernantes, a los jerarcas, a los funcionarios públicos y, finalmente, a los usuarios (36).

Si estamos hablando de un esfuerzo de evaluación estratégica y no de otros procesos igualmente legítimos de evaluación, tenemos que tanto por el requerimiento de un aval y un respaldo efectivo al más alto nivel político, como por la necesidad de contar con una perspectiva integral para evaluar los distintos programas en términos de su prioridad global, el espacio institucional idóneo para esta evaluación estratégica tiende a corresponder con el espacio de la coordinación y, en términos más generales, con el espacio de la planificación.

A su vez, hemos visto cómo las funciones de coordinación y planificación requieren de la evaluación estratégica como uno de sus instrumentos esenciales, ya que sólo mediante tal evaluación es posible cerrar el círculo básico de una coordinación efectiva, de manera que la definición de una estrategia y las prioridades correspondientes de paso a la correspondiente asignación de recursos (humanos, financieros, físicos), que esta asignación conduzca efectivamente a la ejecución de los programas públicos en cuestión y que, finalmente, la evaluación permita identificar cómo y en qué medida este proceso avanza de manera socialmente eficiente, y cómo esto incide en la constante redefinición de la estrategia, la asignación de los recursos y la ejecución de los programas públicos.