El planteamiento supone un mercado perfecto cerrado al comercio internacional en el que se conceden subvenciones a las empresas para aumentar la producción, reducir el precio que pagan los consumidores y generar una pérdida general de bienestar, debido a que los recursos se asignarán de manera ineficaz. Empero la presencia del comercio internacional complica las cosas. Es importante mencionar que existe una fuerte diferencia entre la subvención concedida a una rama de producción que compite con las exportaciones a la concedida y la que compite con las importaciones. Suponiendo que los precios mundiales no se vean afectados, porque se supone que el país analizado es pequeño y el precio nacional queda determinado por el precio mundial y no puede cambiar, si se dieran subvenciones a la importación el resultado final será un aumento en la producción interna a expensas de las importaciones (figura 1.9). La aplicación de dicha subvención provoca una pérdida de bienestar, debido a que el precio óptimo (precio mundial) se aparta del precio pagado verdaderamente a los productores nacionales.
Así en la figura 1.9, s0 es la curva de oferta interna, d0 es la curva de demanda interna, mientras p* es el precio mundial del producto. Dado que el precio mundial del producto es inferior al precio que aseguraría el equilibrio de mercado, la demanda total del producto oqd quedaría satisfecha por oq0 unidades de producción nacional y q0qd 43 OMC, 2006ª, págs. 64-74.
44 de importaciones. El gobierno entonces puede decidir por motivos políticos o de redistribución que el nivel de producción nacional debe ser oq1. Para aumentar la producción puede recurrir a un arancel o a una subvención para aumentar la producción. Suponiendo que recurre a una subvención, como no puede influir en el precio, la oferta interna pasará de s0 a s1, lo que hará que la producción nacional aumente hasta el nivel deseado y que las importaciones se reduzcan en q0q1. Antes de la subvención la producción nacional estaba en el punto q0. Como la producción nacional adicional que sobrepase ese nivel sería más barata si se obtuviera del mercado mundial, el gobierno entonces habrá alcanzado el nivel de producción deseado, pero las consecuencias para la economía en cuestión de recursos serán negativas. El costo adicional para la economía esta representado en el área ABC.
Tanto las subvenciones a la producción como a la exportación pueden tener un efecto de aumentar la producción y las exportaciones nacionales, aunque sus efectos en la producción interna son diferentes. Por ello se hizo también un estudio del caso de una subvención a la exportación de una industria. Cuando se otorgan subvenciones a los productores los precios internos no se ven afectados. Sin embargo en el caso de las subvenciones a la exportación, sí aumentan los precios principalmente si se impide la reimportación. En el caso de dichas subvenciones a la exportación el costo para los contribuyentes es menor que en el caso de las subvenciones a la producción, porque el volumen de consumo interior subvencionado será menor. Esto es así porque los precios nacionales aumentan con las subvenciones a la exportación, lo que hace que disminuya la cantidad en la demanda.
En el supuesto de que se trata de un país pequeño, las cantidades varían en respuesta a la intervención del gobierno en forma de subvención. Si es el caso de la subvención a la producción interna, las importaciones se contraen o las exportaciones aumentan. En ambos casos hay ineficiencias, ya que una parte de la producción nacional queda determinada por el precio que incluye la subvención, y no por el precio mundial44. Como el ejemplo es de un país pequeño, lo que sucede en términos de comercio es que las cantidades varían en respuesta a la intervención en forma de subvención.
44 como es el caso de varios productos agrícolas de la unión europea y los EEUU, casos que se muestran en los capítulos referentes a estos países en esta tesis, sin embargo estas economías son grandes y si influyen los precios mundiales.
FIGURA 1.9 EFECTOS COMERCIALES DE LAS SUBVENCIONES A LA PRODUCCIÓN
Fuente: elaborado en base a OMC, informe sobre comercio mundial 2006, pág. 64. En ambos casos las subvenciones otorgadas no influyen los precios mundiales por ser un país pequeño. En términos de comercio, las cantidades varían en respuesta a la intervención, por lo tanto la producción seguirá aumentando. Sin embargo en la realidad, sabemos que el desequilibrio causado por las subvenciones también influirá en los precios internacionales, aún más cuando se exporta la producción subvencionada. Al exportarse mayor producción como consecuencia de la subvención a la exportación los precios mundiales bajarán. En cambio los precios internos subirán, ya que se tiene que vender parte de la producción en el mercado interior, y las cantidades disponibles en este mercado pueden ser inferiores, como mostramos en las figuras 1.10 y 1.11.una subvención a la exportación provoca que los productores den prioridad a la satisfacción del mercado externo en lugar del mercado interno. Al retirar la oferta del cantidad.
PRECIO
A C
B
D0
Q0 Q1 QD
SUBVENCIÓN
POR UNIDAD
S0 S1
P1
P*
0
Mercado interno, los precios en dicho mercado suben, al mismo tiempo la oferta en el mercado mundial aumenta y los precios mundiales disminuyen. Cuando no se permite reimportar al mercado nacional producción procedente del mercado mundial, se crea una diferencia que abre una brecha entre el precio nacional y el precio mundial. Al precio mundial p*, el nivel de exportaciones del país es la distancia ab. El mercado mundial se equilibra, ya que el país extranjero, que en este caso se supone que es el resto del mundo, importa la misma cantidad. Si se concede a los productores nacionales una subvención a la exportación, parte de esa producción es destinada al mercado de exportación, lo que ocasiona que aumente el precio del producto en el país, alcanzando el nivel pd en el diagrama. El nuevo nivel de las exportaciones procedentes del país considerado es la distancia cd, que corresponde al nivel de las importaciones del país extranjero. (Pero en la realidad los productos agrícolas con subvenciones a la exportación inundan los mercados y causan una fuerte caída de los precios a nivel mundial, aún más cuando son varios países los que ponen su producción subvencionada en los mercados como ha sucedido con las guerras de precios en los EE.UU. y la UE, que veremos en los capítulos ii y iii, de hecho existe producción agrícola que tiene subvenciones a la producción y a la exportación al mismo tiempo y causa mayores distorsiones.)
FUENTE: ELABORADO EN BASE A OMC, INFORME SOBRE EL COMERCIO MUNDIAL 2006, PÁG. 66.
DD SD
C D
A B
PF
PD
A B
C D
DF SF
Fig. 1.10 Mercado Nacional interno Fig. 1.11 Mercado interno de otro país
P*
El efecto general de la subvención a la exportación es negativo. Porque los consumidores nacionales pagan un precio mucho más elevado del producto que se produce en su propio país por lo que claramente se observa sufren pérdida de bienestar. Así son los productores nacionales los únicos beneficiarios de esa política de subvención.
Los consumidores del país extranjero se benefician de la baja de precios mundiales. Pero los productores extranjeros sufren de una pérdida neta, ya que tienen que competir con una producción subvencionada cuyo precio es más bajo. Los productores que no puedan competir con ese precio quedarán eliminados del mercado. En los ped y pma esto ha sucedido causando quiebras generalizadas de productores agrícolas quienes no pueden competir con la producción subvencionada de los pd y caen en la pobreza ya que no son reinsertados fácilmente en otra actividad de la economía. Muchos suelen migrar, otros se dedican a sembrar cultivos prohibidos. Lo que ocurre comúnmente cuando son otorgadas subvenciones a la producción y a la exportación y estas provienen de un país grande y que tiene mucha influencia en el mercado internacional, es que el precio mundial cae, lo que generará efectos tanto positivos como negativos para los socios comerciales de ese país. Los países importadores netos y consumidores del producto saldrán beneficiados de los precios bajos, siempre y cuando no tengan productores que produzcan ese bien a nivel nacional. Ya que los productores de los productos competidores tendrán que competir con la producción subvencionada a un precio más bajo y muchos productores desaparecerán del mercado. Eso puede ocasionar una pérdida a nivel socioeconómico ya que pueden caer en el umbral de pobreza.
En las figuras 1.10 y 1.11 se muestra el análisis de la producción en términos de bienestar en una rama de producción caracterizada por una curva de aprendizaje pronunciada. Se señala que puede haber situaciones en las que un gobierno quiera subvencionar la producción durante las primeras etapas deficitarias, para que los consumidores puedan beneficiarse más adelante. El que esa intervención sea conveniente o no depende de la importancia relativa de los beneficios que obtendrá el consumidor y las pérdidas que pueden sufrir las empresas. En la realidad en el caso del 48 sector agrícola el gobierno ha tenido la intención de subvencionar en esas primeras etapas de producción, proponiendo las subvenciones sólo para un periodo de tiempo como veremos más adelante en el caso de los EE.UU. Sin embargo esto no ha ocurrido así, sino que las subvenciones que fueron planeadas para ser otorgadas por un periodo de tiempo corto se han prolongado durante muchos años. A la fecha las subvenciones al sector agrícola llevan otorgándose alrededor de 75 años en los EE.UU.
FALLAS DE MERCADO EN LA COMPETENCIA IMPERFECTA
Existen imperfecciones del mercado, llamadas también fallas de mercado, cuando hay diferencia entre el precio real y el socialmente óptimo. Esto puede deberse a diferentes motivos. En la competencia imperfecta puede suceder que al menos una empresa puede ejercer un control sobre los precios y la producción. Otro ejemplo común es la existencia de externalidades, es decir, cuando las decisiones de los productores o consumidores repercuten en otros, y no se reflejan plenamente en los precios de mercado. Si la externalidad es positiva, la cantidad real producida será menor que la cantidad óptima. Pero si la externalidad es negativa, entonces la cantidad producida es superior al nivel óptimo, por lo que habrá que reducir la producción. Existen otros tipos de fallas de mercado. Una es la economía de escala, las externalidades, las asimetrías de la información en los mercados de trabajo, los mercados de productos, y los mercados financieros entre otros. En esta tesis analizaremos las economías de escala.
1) las economías de escala
En la actualidad en el sector agrícola muchas explotaciones modernas funcionan como economías de escala. Una de las características que tienen las ramas de producción moderna es el gran costo fijo de entrada, costos que pueden deberse a las inversiones importantes de i+d o a la necesidad de adquirir bienes de capital caros y especializados. De esta manera los costos de producción de una empresa bajan en forma proporcional al número de unidades que produce. Por ello se habla de ramas de producción de costos decrecientes, es decir que se caracterizan por el aumento del rendimiento en función de la escala de producción. El ejemplo gráfico nos muestra una empresa con economías de escala que al entrar pagó un costo fijo pero que luego 49 produce a un costo marginal constante. La decisión de cuando producir depende de la demanda.
En la figura 1.12 se indica que la demanda puede ser tal que los consumidores no estén dispuestos a pagar un precio lo suficientemente alto para que el productor pueda recuperar su inversión inicial. Desde el punto de vista social puede convenir que haya producción. Pero a los productores sólo les interesarán los beneficios que obtengan. Por ello no habrá inversión ni producción sin la intervención del gobierno. El gobierno puede proporcionar la inversión inicial para alentar a los productores a suministrar el producto. Hasta aquí se trata de una situación estática que se da en una economía cerrada. Pero si se modifican las primeras premisas, la situación se hace más interesante respecto a la política comercial estratégica.
La figura 1.12 representa una situación monopolística. La empresa necesita una subvención, para producir de forma rentable ya que el precio al que tendría que vender p* es inferior a su costo medio (punto b). Por lo tanto el bienestar sería nulo, ya que no se produciría ni consumiría ninguna producción. Por lo que el gobierno otorga una subvención de p*abc. Esta subvención induce a que la empresa produzca oq*. El bienestar del consumidor es el área dcp*, que es mayor al costo de la subvención en este diagrama.
Las economías de escala suponen que los costos medios disminuyen al aumentar la producción. Se supone que la empresa aprende cada vez que produce, lo que hace que el costo medio vaya disminuyendo con el tiempo, por lo que el aprendizaje práctico supone que los costos de producción por unidad disminuyen con el tiempo a medida que se acumula la producción. También se le denomina "economía de escala dinámica". Para que se justifique la intervención pública las pérdidas de las fases iniciales deben ser elevadas, y la curva de aprendizaje debe ser pronunciada. Cuando las pérdidas en el periodo de aprendizaje no son muy elevadas, lo normal es que la empresa pueda recuperar la inversión inicial con el transcurso del tiempo. La necesidad de aprender con la experiencia supone que la empresa necesita financiación durante las primeras fases de producción. La financiación puede servir para adquirir elementos como conocimientos y experiencia, que se perderán por completo si no consigue nunca obtener beneficios. En 50 el sector agrícola las economías de escala necesitan inversión en equipo y conocimientos para mejorar la producción, semillas mejoradas, lucha contra las plagas etc. En las economías desarrolladas y en desarrollo los sectores financieros no siempre están dispuestos a proporcionar préstamos a ese tipo de inversiones que se consideran arriesgadas. Por ello se considera que esté tipo de actividades requieren apoyo público, principalmente en las fases iniciales de producción.
En el análisis anterior de un proveedor nacional en un sector productivo caracterizado por rendimientos crecientes en función de la escala, se ignoraba por completo la existencia de un proveedor extranjero. El grado de competitividad del proveedor extranjero es importante para saber si se debe o no subvencionar al productor nacional. Teóricamente existe la hipótesis de que es posible subvencionar a un productor nacional, si este es capaz de reducir sus costos marginales por debajo de los de los productores extranjeros. Cuando dos o más productores con costos fijos elevados abastecen el mercado mundial45, la competencia nunca será perfecta. Cada productor tendrá cierto poder de mercado, por lo que aunque ese productor no sea deficitario puede ser que el gobierno si lo subvencione. Ya dado que las subvenciones del gobierno pueden dar una ventaja al sector con respecto a otro en los mercados en competencia imperfecta, las decisiones de cada empresa o sector en lo relativo a producción y fijación de precios dependen de las de su rival.
45 la competencia imperfecta en forma de oligopolios o competencia monopolística.
FIG. 1.12 LOS RENDIMIENTOS EN FUNCIÓN DE LA PRODUCCIÓN A ESCALA Y LAS SUBVENCIONES
Fuente: elaborado en base a OMC, informe sobre el comercio mundial, 2006, pág. 68 Brander (1995) explica esta idea en un modelo de dos empresas de diferentes países que compiten en un mercado de un tercer país, por lo que esas empresas sólo producen para exportar. El gobierno del país en el que están las empresas no podría aplicar una política que afecte directamente a los rivales extranjeros de las empresas de
Su propio país, por ello entonces decide subvencionar las exportaciones. Las subvenciones actúan como un instrumento para desplazar los beneficios. Así los beneficios obtenidos por la empresa extranjera con la que compite la empresa nacional se transfieren a ésta, que gracias a la subvención puede aumentar su producción. La empresa extranjera no puede responder a un nivel más elevado de producción subvencionada, ya que si aumentara su producción haría que disminuyera el precio del producto y sus ingresos marginales. La idea de intervención se fundamenta en la capacidad del gobierno de transferir parte de los beneficios de la empresa extranjera a la empresa nacional. Como los beneficios de la empresa nacional son más elevados que la subvención, al gobierno le interesa aplicar la política de subvención. Este modelo podría explicar lo que ha sucedido en el sector agrícola mundial, las altas subvenciones de los países desarrollados han desplazado la producción agrícola de muchos ped y pma, ya
Q*
P*
A B
C
D
D0
BENEFICIO MARGINAL
COSTO MARGINAL
COSTO MEDIO
Que sus productores no han podido competir con la producción subvencionada. El caso de México es muy ilustrativo en el capítulo iv de esta tesis.
Desafortunadamente todos los modelos e hipótesis guardan poca relación con la realidad. Las subvenciones siguen teniendo efectos negativos y son rechazadas en función de tres aspectos: primero, por cuestiones relacionadas a su aplicación, ya que no siempre se otorgan a quien más las necesita; segundo, al proceso político por el que se conceden las subvenciones; y tercero, por las consecuencias internacionales de las subvenciones. En el sector agrícola que es el que estamos trabajando las consecuencias de la producción subvencionada en los mercados mundiales son muy importantes. Es muy difícil determinar en qué casos es socialmente conveniente la intervención del gobierno. No siempre se tiene la información por lo que se puede tener un error al intervenir a destiempo o no fijar bien los objetivos de la intervención. Todo ello se denomina fallas de gobierno que a veces son más fuertes que las mismas fallas del mercado, por lo que pueden agrandar el problema en lugar de atenuarlo. La subvención es problemática, debido a que suele otorgarse a los buscadores de rentas y no a quienes realmente la necesitan. En las sociedades democráticas las presiones electorales generan presiones y pueden influir en pro del otorgamiento de subvenciones a ciertos sectores de la economía en detrimento del interés general. Incluso si en un programa de subvención se identificaran correctamente el sector de la producción y los beneficiarios, no existen garantías de que la subvención genere el efecto económico previsto. Existe también el extremo de la "transferencia total" en cuyo caso se utiliza la subvención para obtener una ventaja competitiva. En este caso la medida en que cambiarán los precios depende de la capacidad de una empresa para influir en los precios mundiales. En el caso del sector agrícola de los EE.UU. y la UE sus subvenciones podrían estar siendo utilizadas para otorgar ventajas competitivas a algunos productores de su sector agrícola. Estas economías sí influyen fuertemente en los precios mundiales dado su peso en el comercio mundial del sector agrícola. Existe la cuestión de si las subvenciones se utilizan de forma óptima y se decide de forma óptima qué que rapidez deben retirarse. Las conclusiones de diversos estudios nos dicen que existe relación entre la concesión de subvenciones y la influencia política de los beneficiarios. Los grupos de productores con gran capacidad para organizarse 53 pueden utilizar las contribuciones para una campaña que trate de influir en las decisiones de los titulares de los cargos políticos. Y como los costos de los programas de subvenciones están tan repartidos entre los contribuyentes y los consumidores, para estos no es tan urgente agruparse para oponerse al programa.
En el mundo real las subvenciones son justificadas por diversas razones. Se examinan tipos de deficiencia del mercado que ocurre en los sectores agrícolas: las economías de escala, mostrando de qué forma los gobiernos pueden utilizar las subvenciones para mejorar el bienestar nacional. Sin embargo, también debemos mencionar que puede ser sacrificado el bienestar nacional en respuesta a demandas de grupos de interés cuyo respaldo resulta decisivo para el éxito político.
La magnitud de los efectos de distorsión debidas a las subvenciones depende de sí la parte del comercio del país es lo suficientemente grande para afectar el comercio y los precios mundiales. Si la parte del comercio no es lo suficientemente grande puede influir en las cantidades, pero no en los precios. "las subvenciones a la producción otorgadas a industrias que compiten con las importaciones dan lugar a una contracción de los volúmenes del comercio mundial porque las importaciones resultan desplazadas por la producción nacional. Por el contrario las subvenciones a la exportación incrementan el comercio mundial porque una cantidad mayor de productos nacionales se vende en el mercado mundial. Si el país es lo suficientemente grande ambas políticas darán lugar a una reducción de los precios"46. Pero también sabemos que las subvenciones a la exportación que son puestas en el mercado mundial entran en forma de productos exportados a terceros países desplazando a los productores nacionales aún más cuando son afectados los precios.
Los mercados son protegidos con aranceles que son utilizados para alcanzar determinados objetivos de producción. Ello aumenta los precios internos e inducen a los productores del mercado a aumentar la producción. Entonces los consumidores nacionales sufrirán una pérdida de bienestar debido al incremento de los precios en el mercado local. Si en lugar de un arancel se otorga una subvención a la producción a los productores nacionales, la producción nacional también aumenta, pero los consumidores no tendrían que pagar precios más elevados. Sin embargo, en el sector agrícola para 54 muchos productos se otorgan subvenciones a la producción acompañadas de subvenciones a la exportación y se aíslan los mercados nacionales con aranceles. Por ello los efectos en el comercio pueden triplicarse. Y si los países son grandes comerciantes e influyen en los precios, la producción fuertemente subvencionada que entra en terceros mercados suele desplazar a los productores de esos terceros países y puede haber quiebras generalizadas de agricultores.
"es posible reducir los costos conexos de las subvenciones mediante una mejor selección de los beneficiarios (mayor especificidad) o bien con la incorporación de la disciplina de mercado en su utilización"47.
1.13 las subvenciones y los criterios para medición en instituciones internacionales.
La información sobre subvenciones es difícil de obtener toda vez que frecuentemente los gobiernos no facilitan la información referente. Las instituciones que nos proporcionan información utilizan diferentes definiciones y sistemas de clasificación y éstas son difíciles de conciliar y comparar. "toda cifra sobre subvenciones está sujeta a normas de notificación específicas, de manera que la utilización de datos procedentes de fuentes disímiles pueden dar lugar a cuadros bastante divergentes. Estas diferencias de las normas dificultan las comparaciones y hacen casi imposible sumar las cifras de distintas fuentes. Aún cuando las definiciones sean compatibles, la fusión de algunos agregados lleva consigo el riesgo de un doble recuento, debido a las inclusiones o exclusiones de componentes específicos"48. Los datos que hacen comparaciones entre países se dan para un nivel limitado de subsectores y en un nivel muy agregado. Y los informes nacionales sobre subvenciones proporcionan buena información que puede ser precisa y completa pero es difícil de ser comparada con otros países. La información proporcionada por la OMC no se ajusta a definiciones estadísticas claras y consistentes y los informes de la política comercial de los diferentes países es meramente descriptiva.
Las dos principales fuentes de información sobre subvenciones al sector agrícola son las notificaciones hechas por los miembros de la OMC al comité de agricultura y 46 OMC, 2006ª, pág. XXVII.
47 OMC, 2006ª, PÁG. XXXII.
55 LA BASE DE DATOS SOBRE AGRICULTURA DE LA OCDE, PARTICULARMENTE SU ESTIMACIÓN DE AYUDA A LOS PRODUCTORES (EAP). LA MAYOR PARTE DE LAS SUBVENCIONES SON OTORGADAS POR LOS MIEMBROS DE LA OCDE Y LOS DATOS QUE OTORGA ESTA INSTITUCIÓN SON IMPORTANTES PORQUE SON MÁS ACTUALIZADOS Y DISPONIBLES, MIENTRAS QUE EN LA OMC ALGUNOS PAÍSES QUE OTORGAN SUBVENCIONES HAN INCUMPLIDO SUS OBLIGACIONES DE NOTIFICACIÓN.
El surgimiento de las medidas de ayuda tanto de la OMC como de la ocde obedece a diferentes intereses. En el caso de la ocde las estimaciones son utilizadas como base para la supervisión anual de la organización y la evaluación de las reformas agrícolas de los miembros acordadas por los ministros de la ocde. "la metodología de la ocde estima el valor monetario anual de las transferencias brutas derivado de las medidas de política que apoyan a la agricultura. La metodología distingue entre las transferencias monetarias (brutas) otorgadas a los productores individuales (EAP), las transferencias pagadas por los consumidores o que los benefician (estimación de la ayuda a los consumidores o (EAC) y las transferencias otorgadas al sector en su conjunto estimación de la ayuda a los servicios generales (EASG)".
En la metodología de la ocde, la eap es una medida de los ingresos adicionales de los agricultores, con independencia de que sean medidas en frontera o políticas internas. La eap incluye las transferencias que aumentan los precios en los mercados nacionales, como los contingentes de producción, las empresas comerciales de estado, la constitución de existencias públicas, las transferencias por medidas en frontera que generan una brecha entre los precios externos y los precios domésticos. Esta diferencia entre los precios es multiplicada por toda la producción interna y de esta manera se obtienen las transferencias asociadas con el sostenimiento de precios de mercado. Este valor fue del 60 por ciento de la eap en el año 2004. Esto es alarmante cuando se considera que el sostén de precios es una de las medidas que causan mayor distorsión de comercio.
En la metodología de la OMC, el proceso de reforma de los tres pilares (acceso a los mercados, ayuda interna y subvenciones a la exportación) no siempre puede deslindar en su totalidad la ayuda interna de los efectos debidos a las medidas en frontera.
48 OMC, 2006ª, PÁG. 145.
49 OMC, 2006ª, PÁG. 140.
Baffes50 hace la crítica de la medida global de ayuda (mga) en la que menciona la doble contabilidad con la protección en frontera y el uso de precios de referencia internos y mundiales arbitrarios. Aunque la OMC dice al respecto que existe una explicación porque la intención del acuerdo de agricultura no es necesariamente mostrar el valor real del sostenimiento de los precios del mercado en un año determinado de aplicación, sino ver la comparación de la ayuda con el período base (1986-1988) y los compromisos hechos en función de dicho periodo. La justificación que da es que la utilización de precios externos que se refieren al periodo base refleja el hecho de que no hay ninguna otra manera de predecir los precios externos ni controlarlos y no se pretende exigir a los miembros de la OMC que asumieran compromisos que no podrían cumplir.
Las estimaciones del sostén de precios de mercado medidas en la mga son frecuentemente inferiores a las de la eap. Esto debido a que la mga es una medida más restrictiva que la eap, porque se limita a la ayuda que causa mayor distorsión del comercio, mientras que en el componente del sostén de precios de mercado la mga utiliza una serie distinta de precios y se aplica a un subconjunto de productos, únicamente a los que son objeto de precios administrados y a un volumen de producción interna menor, porque es la producción con derecho a recibir el precio administrado aplicado. La OMC resalta que ha habido casos en que ocurre lo contrario, dependiendo de que la diferencia entre los precios corrientes del mercado y los precios administrados sea o no superior a la diferencia entre los precios en frontera utilizados en los cálculos de la mga y los precios de referencia fijados en el periodo base 1986-1988 que son utilizados en el sostenimiento de los precios del mercado de la mga51.
En el caso de la OMC, las medidas surgieron por el deseo de los miembros de reformar sus políticas agrícolas y supervisar los compromisos jurídicamente vinculantes adquiridos por los miembros. El acuerdo de agricultura propone un objetivo a largo plazo de reducir progresivamente la ayuda y la protección a la agricultura y ello con la finalidad de corregir las distorsiones en los mercados agrícolas mundiales. El proceso de 50 baffes et al (2005) reforming the measurement of agricultural support in the wto, documento presentado en el simposio de verano del internacional agricultural trade research consortium titulado "pressures for agricultural policy reform: wto panels and the doha round negotiations" Sevilla, España, 21 de junio del 2005.
51 OMC, 2006ª, PÁG. 142.
57 REFORMA SE DIO PARA TRES PILARES: EL ACCESO A LOS MERCADOS, LA AYUDA INTERNA Y LAS SUBVENCIONES A LA EXPORTACIÓN. EN LA OMC SE DISTINGUE ENTRE LA AYUDA CAUSANTE DE DISTORSIÓN DEL COMERCIO QUE SE ENCUENTRA INCLUIDA EN LA MGA Y ESTÁ SUJETA A COMPROMISOS DE REDUCCIÓN Y QUE CAUSA UN MENOR GRADO DE DISTORSIÓN.
Las subvenciones con mayor grado de distorsión del comercio y los precios están expresadas en la mga y se encuentran incluidas en el compartimento ámbar52 que incluye: i) sostenimiento de los precios de mercado, medido por la diferencia entre el precio de referencia mundial fijo, establecido en el periodo de base histórico (1986-1988) y el precio administrado para el mercado interno (que puede no coincidir con el precio corriente del mercado interno). Ii) nivel de gasto presupuestario en políticas de ayuda interna causantes de distorsión del comercio. La mga se calcula para los productos específicos y la no referida a productos específicos a nivel nacional. Aquí se deben incluir tanto los desembolsos presupuestarios como los ingresos fiscales sacrificados. Existe un nivel de mínimis de ayuda interna para productos específicos que obliga a no sobrepasar el 5 por ciento del valor de la producción de un producto agrícola base (valor de la producción agrícola total) para los pd y 10 por ciento para los ped y los no referidos a productos específicos.
Existen otras medidas que no están sujetas a compromisos de reducción. Estas son:
Medidas del compartimento verde53: son las medidas de ayuda interna que no tienen efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción, o los tienen en grado mínimo. Incluyen pagos directos a los productores, la ayuda a los ingresos desconectada, ayuda alimentaria interna, entre otros. Las subvenciones del compartimento verde son las más disociadas de las decisiones ligadas a la producción. La idea de la desvinculación de la producción apunta hacia la idea de la no especificidad, concepto importante para la definición de subvenciones contenido en el acuerdo smc como ya habíamos mencionado. Estas subvenciones deben financiarse 52 aquí están incluidas todas las medidas de apoyo a la agricultura que distorsionan la producción y el comercio. Para mayor información del compartimento ámbar ver el glosario anexo al final de esta tesis. 53 para mayor información ver en el anexo glosario de esta tesis.
58 con ingresos públicos y no deben representar una carga para los consumidores, ni deben contener ningún elemento de sostenimiento de precios.
Medidas del compartimento azul54: son los pagos por programas para limitación de la producción que no están sujetos a compromisos de reducción si están basados en superficies y rendimientos fijos o se realizan con respecto al 85 por ciento o menos del nivel de producción base, o en el caso de los pagos relativos al ganado, se realizan con respecto a un número fijo de cabezas.
Los pagos a estos dos compartimentos han causado polémica en las negociaciones de la OMC. Algunos miembros argumentan que dichos apoyos sí distorsionan el comercio. Y eso representa un problema dado que las ayudas de esos compartimentos, no están sujetas a compromisos de reducción.
Existen también las medidas del párrafo 2 del artículo 6 (programas de desarrollo) que son las medidas directas o indirectas de asistencia destinadas a fomentar el desarrollo agrícola y rural, como subvenciones a la inversión de disponibilidad general para la agricultura de los ped; subvenciones a los insumos agrícolas de disponibilidad general para los productores con ingresos bajos o de bajos recursos de los estos países, y la ayuda interna dada a los productores para abandonar los cultivos ilícitos y poder diversificarse55.
La forma en que notifica un miembro sus subvenciones es a menudo objeto de polémica y en algunas ocasiones ha provocado impugnaciones de parte de otros miembros que son tratadas en el procedimiento de solución de diferencias. Tenemos el ejemplo de Brasil que impugnó varias medidas del apoyo otorgado al algodón americano upland. Los estados unidos habían notificado pagos dentro de su programa de pagos directos y anteriormente pagos en virtud del contrato de producción flexible como pagos desconectados pertenecientes al compartimento verde. El programa de pagos directos se había establecido bajo la ley de seguridad agrícola e inversión rural 2002 de los estados unidos. Esta ayuda se otorga a los productores de nueve productos básicos, entre ellos el mencionado algodón americano. En realidad la cuantía de los pagos no se basaba en la superficie realmente plantada, sino en una superficie base 54 para mayor información ver en el anexo glosario de esta tesis.
55 OMC, 2006ª, PÁG. 142.
59 CALCULADA EN FUNCIÓN DEL PROMEDIO DE LAS PLANTACIONES ANTERIORES PRINCIPALMENTE DE LAS CAMPAÑAS AGRÍCOLAS 1998 A 2001, AUNQUE NO DE MANERA EXCLUSIVA. A ESTO SE LE AGREGABA QUE LOS PAGOS DIRECTOS NO DEPENDEN DE LOS PRECIOS CORRIENTES DE LOS PRODUCTOS, SINO QUE DICHA LEY ESTABLECE PAGOS CON TASAS FIJAS POR UNIDAD PARA LAS CAMPAÑAS AGRÍCOLAS 2002 A 2007.
De lo anterior podemos decir que en realidad el programa sí tenía características compatibles con los pagos desconectados contemplados en el anexo 2 del acuerdo de agricultura. La ayuda a los ingresos se determinaba tomando como base factores dados en el período base. Los productores podían plantar cualquier tipo de producto básico, pero los pagos se eliminaban o se reducían si producían hortalizas y frutas. El grupo especial de la OMC resolvió que la ayuda en el marco de los pagos directos y el contrato de producción flexible estaba relacionado con el tipo y el volumen de la producción basándose en un año posterior al periodo base. Por ello se concluyó que los pagos directos y los del contrato de producción flexible no eran en verdad pagos desconectados, por lo que no eran en realidad medidas del compartimento verde. Sin embargo, el grupo especial no encontró que estas medidas produjeran un perjuicio grave a los intereses de Brasil. Efectivamente lo difícil es siempre probar el perjuicio grave en terceros países. Esto ya representa una contradicción y una potencial facilidad para que otros países otorguen apoyos disfrazados.
Es importante mostrar estos casos porque dichas impugnaciones ilustran la magnitud de la ayuda disfrazada otorgada por algunos miembros de la OMC. Otra medida de los estados unidos que fue impugnada fue la de los pagos al usuario para la comercialización (fase 2) del algodón. En este programa se otorgan préstamos especiales para la comercialización del algodón americano upland. Se otorgan certificados de comercialización o pagos en efectivo a los usuarios internos y los exportadores de este tipo de algodón cuando reunían condiciones, como la superación de los niveles de referencia del precio del algodón estadounidense. Los estados unidos habían comunicado los apoyos al programa como de medida interna a productos específicos del compartimento ámbar. Pero no se informaba en las listas ningún compromiso sobre las subvenciones a la exportación del algodón americano upland, y Brasil argumentaba que los pagos eran en verdad subvenciones a la exportación que estaban prohibidas. El grupo especial que resolvió la diferencia coincidió con Brasil y se pudo comprobar que los pagos correspondientes a la fase 2 a los exportadores eran efectivamente subvenciones a la exportación, ya que se encontraba supeditada a las condiciones de exportación. Se pudo probar que los pagos de la fase 2 realizados a los usuarios internos constituían en realidad pagos por sustitución de las importaciones prohibidas por el acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias. A todo esto el congreso de los estados unidos ha promulgado una legislación para eliminar los pagos de la fase 2, pero aún no se ha promulgado como ley56. Los ejemplos anteriores nos ayudan a afirmar: el otorgamiento de subvenciones repercute en formas de distorsión y falseamiento del comercio a nivel interno y externo de las economías de los países desarrollados. Lo anterior conlleva a un comercio agrícola desleal con los países en desarrollo, ocasionando que muchos de los productores de los ped no puedan competir con la producción agrícola subvencionada de los países desarrollados, lo que ocasiona que los sectores agrícolas de estos países se vean afectados, como se mostrará más adelante en el caso de México y Brasil.
Los ejemplos anteriores también nos dicen que la jurisprudencia de la OMC en la práctica demuestra que no es fácil demostrar la existencia de efectos desfavorables en el comercio. Para obtener un recurso multilateral contra una subvención recurrible debe mostrarse la existencia de un efecto desfavorable en el sentido del artículo 5 del acuerdo smc, que es un daño a la rama de producción de otro miembro (norma que se aplica también en el caso de las medidas compensatorias), un perjuicio grave a los intereses de otro miembro, o anulación o menoscabo de las ventajas directas o indirectas resultantes para los miembros del GATT. Mediante el párrafo 3 del artículo 6 del acuerdo smc, puede establecerse la existencia de perjuicio grave sobre la base de alguna de las cuatro circunstancias siguientes: desplazamiento u obstaculización de las exportaciones de otro miembro al mercado de un tercer país; contención de la subida de los precios o reducción de los precios significativas; subvaloración de precios o pérdidas de ventas significativas en cualquier mercado; y el aumento de la participación en el mercado mundial del miembro que otorga la subvención con respecto a un determinado producto primario básico.
56 OMC. 2006ª, PÁGS. 143-145
Las notificaciones que hacen los países a la OMC son obligatorias conforme al acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias y abarcan las subvenciones industriales y agrícolas. Pero existen numerosas deficiencias. En primer lugar porque no todos los miembros cumplen con sus obligaciones de notificar en los intervalos previstos y generalmente la información proporcionada no siempre es completa y muchas veces contiene poca información cuantitativa con respecto a subvenciones. Desde 1995 no todos los miembros han hecho notificaciones. Para el periodo que va de 1998 a 2002 con respecto a los estados unidos (EE.UU.), el valor medio anual notificado en el periodo cuatrienal es de 16.300 millones de dólares, cifra que es la mitad del valor comunicado en las cuentas nacionales (nacc) que es de 41.500 millones de dólares de subvenciones federales solamente. Las notificaciones de Japón indican 4.200 millones de dólares de subvenciones, mientras que en las cuentas nacionales aparece la cifra de 34.300 millones de dólares. La unión europea UE (15) notificó 96.300 millones de dólares y los datos del nacc son de 109.000 millones de dólares.
La OMC indica que en el año 2003, 21 países desarrollados gastaron cerca de 250.000 millones de dólares estadounidenses en subvenciones y el total mundial superó los 300.000 millones de dólares. Sobre la base de datos de las cuentas nacionales para los años 1998 a 2002 se observa que las subvenciones en el gasto público de los países en desarrollo son muy inferiores a las otorgadas en los países desarrollados. La diferencia entre los países en desarrollo y los países desarrollados es acentuada en la relación de las subvenciones con el gasto público (4,4 y 8,2 por ciento del total respectivamente). Estas cifras se refieren a una muestra de 22 países desarrollados y 31 países en desarrollo.
La ocde muestra que en los últimos veinte años el valor nominal de la eap del sector agrícola de los países de la ocde no ha cambiado mucho, es una franja de entre 230.000 millones y 280.000 millones de dólares estadounidenses. Si los valores nominales se ajustasen a los valores reales los datos reflejarían un descenso en las dos últimas décadas. Considerando el volumen de la ayuda como porcentaje de la 57 OMC, 2006ª, pág. XXXIV. Se ha indicado que la situación de los datos hace imposible una estimación del desglose sectorial de las subvenciones mundiales. La distribución sectorial de las subvenciones puede obtenerse en indicaciones aproximadas a nivel de países, y estas indican que existe una fuerte variación entre los países.
62 PRODUCCIÓN AGRÍCOLA EN ESE PERIODO SE VE UNA FLUCTUACIÓN DEL 39 POR CIENTO EN 1986 AL 30 POR CIENTO EN 2004.
Los diferentes componentes de la eap son el sostenimiento de los precios del mercado, los pagos basados en el producto o los insumos y los pagos basados en la superficie cultivada/número de cabezas de ganado, derechos históricos, limitaciones de los insumos, ingresos agrícolas generales y factores varios. Las primeras dos categorías son las que distorsionan mayormente el comercio. El sostenimiento de los precios del mercado disminuyó del 77 al 60 por ciento de la eap entre 1986 y 2004. Los pagos basados en el producto y los insumos permanecieron en un nivel estable de 14 por ciento de la eap para el mismo periodo. Los otros pagos que distorsionan menos que las dos primeras aumentaron de 10 por ciento en 1986 al 26 por ciento en 2004. En el año 2004, la eap se estima en 280.000 millones de dólares estadounidenses. La eap incluye las transferencias financieras de los gobiernos para ayudar a los agricultores, ingresos fiscales sacrificados, las transferencias de las políticas internas y las medidas en frontera (como aranceles y subvenciones a la exportación) que ocasionan una brecha entre los precios internos y los precios en frontera. Este cálculo de la ocde por ello no se corresponde con el cálculo hecho en la OMC de las subvenciones con mayor distorsión al comercio, medidas por la mga aunque fuere para el mismo conjunto de países58.
Tanto los datos de la OMC como de la ocde apuntan a un descenso de la ayuda causante de mayor distorsión de la producción y el comercio. En la conferencia ministerial de Hong Kong de la OMC los miembros acordaron que para el año 2013 se habrían eliminado todas las formas de subvenciones a la exportación y se habrían completado las disciplinas referentes a todas las medidas de exportación con un efecto equivalente. 58 OMC, 2006ª, pág. 140.
LAS NORMAS SOBRE SUBVENCIONES EN EL GATT Y LA OMC
La primera disciplina multilateral que surgió sobre subvenciones la encontramos en el párrafo 1 del artículo xvi del GATT, tomado de la carta de la habana. Este párrafo exigía que los miembros signatarios hubieran de notificar cualquier subvención, incluida toda forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios que tenga por efecto indirecta o directamente aumentar las exportaciones de un producto cualquiera o reducir las importaciones de un producto en su territorio. Dicha notificación debía especificar la importancia y la naturaleza de la subvención, los efectos que ocasionara en las exportaciones o importaciones y las circunstancias por las que se hacía necesaria la misma. No se prohibía ninguna forma de subvención, sino que solamente se trataba de mostrar sus efectos sobre el comercio. Si se consideraba que la subvención causaba un perjuicio grave a los intereses de terceros países, la parte que la concedía solo tenía que discutir la posibilidad de limitar la subvención.
La primera vez que se reconoce el perjuicio de las subvenciones a la exportación y la primera modificación de las normas se hizo en el periodo de sesiones de revisión del GATT en 1955. Se introdujo la sección b del artículo xvi titulada "disposiciones adicionales relativas a las subvenciones a la exportación". En el párrafo 2 del artículo xvi se dice:
"las partes contratantes reconocen que la concesión, por una parte contratante, de una subvención a la exportación de un producto puede tener consecuencias perjudiciales para otras partes contratantes, lo mismo si se trata de países importadores que de países exportadores; reconocen asimismo que puede provocar perturbaciones injustificadas en sus intereses comerciales normales y constituir un obstáculo para la consecución de los objetivos del presente acuerdo [el GATT]".
Las subvenciones a la exportación de los productos no primarios, el párrafo 4 de la sección b del artículo xvi decretó una prohibición, con efecto a partir del 1° de enero de 1958 de las subvenciones a la exportación que generaran las consecuencias de "rebajar [el] precio de venta de exportación [de un producto que no fuese un producto primario] a un nivel inferior al del precio comparable pedido a los compradores del mercado interior por el producto similar". No todos los miembros aplicaron esta norma por lo que se estableció un grupo de trabajo, que elaboró una lista exhaustiva de 64 medidas consideradas subvenciones a la exportación prohibidas con arreglo al párrafo 4 del artículo xvi. Sin embargo la prohibición de las subvenciones a la exportación de los productos no primarios quedó institucionalizada en el acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias de la ronda de Uruguay en 199559.
Todo lo anterior muestra que desde un principio se hizo la diferenciación en la aplicación de las normas a los productos primarios (incluidos los productos agrícolas) y los no primarios. Los productos primarios60 nunca han sido objeto de prohibición de subvenciones a la exportación, sino más bien se les han aplicado disciplinas con efectos comerciales. El acuerdo de agricultura sólo prohíbe, en virtud del párrafo 3 del artículo 3 y del artículo 8, las subvenciones a la exportación que están por encima de los niveles de compromiso de cantidades y desembolsos presupuestarios marcados en cada lista de los miembros. A partir de las negociaciones de doha, los gobiernos han intentado declarar ilegales las subvenciones a la exportación de los productos agrícolas, con la propuesta de que deben desaparecer para el año 2013, pero las negociaciones aún continúan.
Las asimetrías en las normativas sobre subvenciones de productos primarios y no primarios reflejan los intereses de los principales contratantes del GATT en esa época y han sido motivo de controversia desde entonces. Desde mediados de los años cincuenta se introdujeron normas de prohibición escalonada sobre subvenciones sólo para los productos no primarios. Sin embargo la asimetría entre el tratamiento a las subvenciones de productos agrícolas y no agrícolas se ha mantenido hasta el día de hoy. Si bien el ordenamiento pudo ser aceptado por los ped y pma y ya se sabían las consecuencias que ocasionaban dichas subvenciones a la exportación, podemos pensar que se suponía que las consecuencias se darían para cualquier producto que fuera subvencionado y se exportara, fuese primario o no primario. Pero en definitiva, puede decirse que las distorsiones al comercio de productos agrícolas tienen una larga historia y han cambiado el comercio a través de los años.
59 GATT IBDDS9/199 EN OMC, 2006ª, PÁG. 216.
60 LOS PRODUCTOS PRIMARIOS ESTABAN DEFINIDOS COMO TODO PRODUCTO AGRÍCOLA, FORESTAL O DE LA PESCA Y CUALQUIER MINERAL. SEA EN SU FORMA NATURAL O TRANSFORMADA. SECCIÓN B DEL ARTÍCULO XVI DEL GATT.
Después de las modificaciones dadas en 1955 del artículo xvi del GATT y de la declaración de 1960 que dio como resultado las disposiciones del párrafo 4 del artículo xvi, se dio otro gran paso en el sentido de disciplinar las subvenciones en la ronda Tokio en donde se introdujeron normas más específicas y correctivas para los derechos compensatorios en el plano nacional. Se adoptó el acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos vi, xvi y xxiii, conocido también como el código de subvenciones, que entró en vigor el 1° de enero de 1980. Este código sólo se aplicaba a las partes contratantes que decidieran firmarlo, pero sólo un total de veinticuatro países sobre más de cien ratificaron dicho código, algunos de ellos lo hicieron con reservas y excepciones61. El código de subvenciones confirmó la prohibición de las subvenciones a la exportación de los productos no primarios, introdujo también normas más detalladas acerca de las medidas compensatorias (cuya base es el artículo vi del GATT), fundamentalmente en cuanto a los procedimientos relacionados con las investigaciones de derechos compensatorios y las normativas que determinan si las subvenciones son causa de daño importante.
Dentro de la ronda de Uruguay se adoptó el acuerdo de subvenciones y medidas compensatorias que ha tenido repercusiones de gran alcance, tanto por las disciplinas relativas a las subvenciones, como por el hecho de que es aplicable a todos los miembros de la OMC, en virtud del "todo único". En este se definieron y clasificaron por primera vez las subvenciones, en recurribles, no recurribles y prohibidas, (el denominado enfoque del semáforo, ámbar, verde y roja). Se presume de manera irrefutable que las subvenciones prohibidas causan distorsión al comercio y que algunos tipos de las recurribles pueden causar perjuicio grave. Sobre la presunción a reserva de impugnación, de perjuicio grave en las subvenciones recurribles y no recurribles, estas estaban sujetas a examen después de cinco años. Pero las disposiciones no fueron renovadas por lo que dejaron de tener efecto el 1 de enero del 2000. A partir de entonces el acuerdo smc se refería únicamente a subvenciones recurribles y prohibidas. También se elaboraron definiciones, conceptos y metodologías relacionadas con los efectos desfavorables, y se establecieron normas correctivas multilaterales y se ampliaron las normas de procedimiento vigentes sobre medidas compensatorias.
61 QUE FUERON LAS MISMAS QUE HABÍAN ACEPTADO LA DECLARACIÓN DE 1960.
En lo referente a ambas categorías de subvenciones recurribles y prohibidas, estas pueden ser impugnadas mediante procedimientos multilaterales a través de la solución de diferencias o con la imposición de derechos compensatorios. En el mecanismo de impugnación multilateral se emplea el sistema de solución de diferencias, en el que la parte reclamante debe demostrar que la medida es una subvención prohibida, en cuyo caso deberá ser retirada, o que la medida es una subvención recurrible que ha tenido efectos desfavorables en el comercio. En este caso la medida debe ser retirada o sus efectos desfavorables deben ser eliminados. En el caso de las medidas compensatorias el miembro importador debe llevar a cabo una investigación que demuestre que las importaciones dañan su rama de producción nacional. Sin embargo esto resulta siempre difícil de probar y muchos ped y pma no tienen los recursos técnicos y económicos suficientes para llevar a cabo una investigación de tal magnitud62.
La ronda de Uruguay introdujo importantes cambios en materia de subvenciones. Aparte de que se introdujo, como antes se ha indicado, una definición de subvención63, se estableció el concepto de especificidad64. Este concepto es importante, ya que a ciertas formas de especificidad como supeditación al uso de productos nacionales se les aplica la disciplina de prohibición. Sin embargo las subvenciones no específicas quedan fuera de la normativa de subvenciones de la omc65. Esto debido a que se considera que las subvenciones distorsionan más el comercio cuando más específicas son. En términos económicos, cuando más concentrada esté una subvención, más concentrado será su efecto en los precios. Sin embargo, se considera que los gobiernos desean seleccionar con mayor precisión a los beneficiarios de las subvenciones para corregir las disfunciones del mercado. Esto puede parecer una contradicción, pues los criterios de selección y especificidad no son idénticos. Se pueden seleccionar los beneficiarios en base a criterios neutrales y estos programas no se considerarían específicos.
62 OMC, 2006ª, PÁGS. 217-220.
63 CONTRIBUCIÓN FINANCIERA POR PARTE DEL GOBIERNO, QUE OTORGA UN BENEFICIO AL RECEPTOR. 64 EL APARTADO C) DEL PÁRRAFO 1 DEL ARTÍCULO 2 ESTABLECE LOS PARÁMETROS PARA DETERMINAR LOS CASOS EN QUE LAS SUBVENCIONES QUE NO SON EXPLÍCITAMENTE ESPECÍFICAS SON ESPECÍFICAS DE FACTO. EN OMC, 2006ª, PÁG. 218 65 LOS TEXTOS JURÍDICOS REFLEJAN QUE LAS SUBVENCIONES ENTRE MÁS ESPECÍFICAS SON, MÁS DISTORSIONAN EL COMERCIO. SE CONSIDERA ESPECIFICIDAD CUANDO EL ACCESO A UNA SUBVENCIÓN ESTA LIMITADA A UN GRUPO ESPECÍFICO DE BENEFICIARIOS.
Se prevén dos clases de acciones contra las subvenciones específicas: una unilateral y la otra multilateral. La unilateral consiste en una acción que establece un derecho compensatorio, que se impone a un producto subvencionado hasta la cuantía estimada de la subvención, esto cuando una subvención cause o amenace causar un daño material a una rama de producción nacional. La acción multilateral consiste en un procedimiento de solución de diferencias. A los productores los derechos compensatorios les ofrecen un margen adicional para aumentar los precios nacionales. El argumento que suele justificar un derecho compensatorio se basa en la presencia de externalidades o una disfunción del mercado. También pueden intervenir situaciones estratégicas cuando un gobierno ayuda al competidor externo a vender a un precio inferior al costo a fin de eliminar la competencia de la producción en el país importador66.
Existe el trato especial y diferenciado para los ped que figura en la parte viii de acuerdo, que consta en el artículo 27. En lo que respecta a las subvenciones a la exportación, los ped que cumplen con los criterios del anexo vii están exentos de la prohibición de las subvenciones a la exportación establecida en el artículo 3. Se incluyen los pma. Sin embargo estos países que están exentos, en la realidad no utilizan las subvenciones a la exportación.
CAPITULO 3 EL ACUERDO DE AGRICULTURA
El acuerdo de agricultura nacido de la ronda de Uruguay dio un paso importante en materia de normativas sobre el comercio multilateral del sector agrícola. Se acordaron los tres pilares ya antes mencionados. Los compromisos de reducción de la ayuda interna se encuentran comprendidos en la ya antes mencionada medida global de ayuda (mga) con niveles de compromiso anuales y final consolidados de los miembros, con excepción de los compartimentos azul y verde. "las subvenciones a la exportación se definen como subvenciones a la actuación exportadora, con arreglo al párrafo e) del artículo 1. Sin embargo, el artículo 9 del acuerdo no hace ninguna referencia específica a medidas particulares como la colocación de existencias a precios no comerciales, las subvenciones a la comercialización, las subvenciones a los costos de 66 OMC, 2006ª, pág. XLV.
68 transporte y las subvenciones a los productos agrícolas que son insumos utilizados en los productos exportados".
Las normativas relativas a las subvenciones del sector agrícola se diferencian de las que se aplican al sector no agrícola en dos aspectos importantes:
1) el acuerdo de agricultura prevé compromisos de reducción de las medidas de ayuda interna y de las subvenciones a la exportación. Conceptualmente estos compromisos se comparan a los compromisos que se contraían en las rondas de negociación sobre aranceles a la importación y no tienen contrapartida en el sector no agrícola ni en el de servicios.
2) los compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación del sector agrícola a diferencia de las subvenciones a las manufacturas, inicialmente no contemplaban la posibilidad de ser eliminados por completo. Pese a ello en la sexta conferencia ministerial de la OMC, celebrada en la ciudad de Hong Kong en diciembre del 2005. Se acordó la eliminación de las subvenciones a la exportación para el año 201368.
En el artículo 13 del acuerdo de agricultura contenía una cláusula conocida como "cláusula de paz" que exoneraba a las medidas del compartimento verde de los derechos compensatorios y los procedimientos multilaterales de impugnación previstos en el acuerdo smc, que eximía las medidas de ayuda interna y subvenciones a la exportación de los procedimientos multilaterales de impugnación establecidos en el acuerdo smc durante el período de aplicación, que era de nueve años a partir de 1995. Las medidas correctivas para el sector agrícola se derivan del acuerdo smc en lo que respecta alas medidas compensatorias y no son diferentes a las medidas correctivas aplicadas a los productos no agrícolas.
El acuerdo de agricultura es un acuerdo complejo. Los compromisos en materia de ayuda interna se distinguen en función del grado que en que distorsionan el comercio. Mediante los llamados compartimentos verde, ámbar y azul que ya fueron anteriormente
67 OMC. 2006ª, PÁG. 220.
68 IBIDEM, PÁG. 220.
69 DESCRITOS69. EN LAS ACTUALES NEGOCIACIONES SE HABLA DE QUE ESTAS CATEGORÍAS DEBERÍAN DEFINIRSE DE FORMA DIFERENTE Y DEBERÍAN OTORGARSE RIGUROSOS COMPROMISOS DE REDUCCIÓN PARA ELLAS.
También se incluye el trato especial y diferenciado en el acuerdo de agricultura para los ped y pma que implican menores compromisos de liberalización del comercio. La disparidad del trato de las subvenciones en el sector agrícola y el no agrícola se ha considerado que son contrarias a los intereses de los pma y ped. Sin embargo este trato diferente se ha debido a las asimetrías en el poder de negociación en un principio. Sin embargo, eso está cambiando, en el transcurso del tiempo; ya que los ped han podido formar grupos de poder y lograr una mayor defensa de sus intereses.
LAS SUBVENCIONES EN EL SECTOR AGRÍCOLA
Los gobiernos conceden subvenciones a la agricultura en función de diversos aspectos como la seguridad alimentaria, la redistribución de los ingresos, el desarrollo rural, la estabilización de los ingresos de exportación y el alivio de la pobreza, entre otros. En los países desarrollados la autosuficiencia alimentaria sigue teniendo importancia estratégica, pero se da mayor atención en la actualidad a la inocuidad de los alimentos y la agricultura ecológica y sostenible. En los países en desarrollo existen importantes aspectos más básicos como la seguridad alimentaria, el alivio de la pobreza. Existe una serie de objetivos comunes para el sector agrícola de los ministros de agricultura de la ocde en 1998. Estos son:
I) que responda a las señales del mercado
Ii) que sea eficiente, sostenible, viable e innovador, de manera que proporcione oportunidades a los productores para mejorar su nivel de vida
Iii) que este mas integrado en el sistema multilateral de comercio
Iv) que proporcione a los consumidores acceso a suministros adecuados y fiables de alimentos, que respondan a sus preocupaciones, en particular con
Respecto a la inocuidad y la calidad
69 para mayor información ver anexo de definiciones de esta tesis.
V) que contribuya a la gestión sostenible de los recursos naturales y a la calidad del medio ambiente
Vi) que contribuya al desarrollo socioeconómico de las zonas rurales
Vii) que contribuya a la seguridad alimentaria a nivel nacional y mundial70 como podemos observar los pd y ped tienen diversos objetivos para su sector agrícola. Varios de ellos coinciden en que las fuerzas de mercado por sí solas no pueden alcanzar esos objetivos de política. Para ello recurren al soporte en forma de subvenciones y apoyo. Y es criticable el objetivo de que el sector agropecuario responda a las señales del mercado para los países que proporcionan subvenciones y distorsionan su comercio. También es criticable que la distribución de la ayuda a la agricultura contribuya a las disparidades en función del tamaño de las explotaciones71. Los datos de la OMC y la ocde son difíciles de comparar pero sí dan una idea de los volúmenes de subvenciones otorgados y sus tendencias en el sector agrícola. Las fuentes principales de información de las subvenciones agrícolas son las notificaciones de la OMC y las bases de datos agrícolas que miden la estimación de ayuda al productor (eap) de la ocde. Dentro del acuerdo de agricultura, surgió la mga, ya antes mencionada y que es una medida que incluye las subvenciones que más distorsionan el comercio y que están sujetas a compromisos de reducción. Existen otras medidas que se considera que distorsionan el comercio en grado mínimo que están incluidas en el compartimento verde y azul y en las medidas correspondientes al artículo 6,2 correspondiente al trato especial y diferenciado.
Los datos son contradictorios. Mientras que en la OMC los datos procedentes de las notificaciones nos muestran una reducción en el tiempo de los niveles de ayuda y de las distorsiones del comercio, los datos de la ocde nos muestran que las subvenciones siguen aumentando en el tiempo. La OMC hizo un estudio con 21 miembros que comunicaron su mga total corriente desde 1995 hasta 200172 sin interrupción. Para esa muestra la mga consolidada ha disminuido en 7,2 por ciento al año por término 70 reunión del consejo de la ocde a nivel ministerial, abril de 1998, comunicados ministeriales relativos a las políticas agrícolas.
La mga corriente se ha reducido aún más, en un 10,3 por ciento al año. Los niveles de ayuda que distorsionan el comercio se han reducido en casi 50 por ciento, pasando de 115.100 millones de dólares en 1995 a 60.100 en 2001. Durante el periodo mencionado el gasto en el compartimento azul tuvo una reducción media anual de 6,9 por ciento; el gasto en el artículo 6.2 una reducción del 5,7 por ciento; y el compartimento verde se redujo en 2,6 por ciento medio anual. El nivel de mínimis se triplicó, pasando de 3.800 millones de dólares en 1995 a 9.600 millones en 2001. Es importante mencionar estos datos dados en el estudio, pero la media obtenida para el periodo no aporta evidencias objetivas, debido a que existe una gran diferencia en gasto en ayuda interna entre los 21 miembros. La mayor parte del gasto en ayuda interna lo otorgan tan sólo tres miembros: la UE, los estados unidos y Japón. En el periodo mencionado la UE gastó 96.100 millones de dólares término medio en ayuda interna; EE.UU. gastó 66.200 millones y Japón 41.800 millones. Para los siguientes países el gasto cae abruptamente. Así, el siguiente, la república de corea gastó 7.500 millones en término medio. Para el año 2001 las notificaciones muestran que el apoyo de la mga se concentró en la carne y ganado vacuno (23 por ciento), leche y productos lácteos (19 por ciento), frutas y verduras (13 por ciento), cereales (12 por ciento), azúcar (12 por ciento) y aceites vegetales y semillas de oleaginosas (10 por ciento) 73.
Respecto a subvenciones a la exportación, el estudio hecho sobre las notificaciones a la OMC indican que la UE es la que más las utiliza efectuando el 90 por ciento como término medio de los desembolsos notificados. Las exportaciones que reciben más subvenciones son las del azúcar, productos lácteos y la carne de vacuno. Sin embargo el gasto medio en las subvenciones a la exportación es reducido (7000 dólares en 1995) en comparación del gasto en ayuda interna (200 mil dólares para el mismo año.) Existen otras formas de subvenciones a la exportación que no están obligados a ser notificadas, como los créditos a la exportación, las garantías a los créditos a la exportación o programas de seguros, las empresas de comercio de estado y la ayuda alimentaria. Es importante que todos ellos se incluyan en las negociaciones de doha, ya 72 se eligió el año 2001 porque fue el último año en que se tenían datos disponibles de los tres miembros con niveles más altos de ayuda (la unión europea, estados unidos y Japón). 73 OMC, 2006ª, pág. XXXVI.
72 QUE ESTE TIPO DE SOPORTE REPRESENTA UN GASTO IMPORTANTE EN ALGUNOS PAÍSES. EN DATOS PUBLICADOS PARA LOS EEUU MUESTRAN QUE ESTOS SON UN IMPORTANTE USUARIO DE GARANTÍAS DE CRÉDITOS A LA EXPORTACIÓN. ENTRE 1995 A 2002 EL GASTO MEDIO ANUAL FUE DE 3000 MILLONES DE DÓLARES, LO QUE REPRESENTA EL 2 POR CIENTO DE LA PRODUCCIÓN, Y ENTRE EL 5 Y 6 POR CIENTO DEL TOTAL DE LAS EXPORTACIONES AGRÍCOLAS. SEGÚN LA OCDE EL EQUIVALENTE EN SUBVENCIONES A LA EXPORTACIÓN DE LOS CRÉDITOS A LA EXPORTACIÓN ES MÁS ELEVADO EN ESTADOS UNIDOS, AUSTRALIA, CANADÁ Y ALGUNOS MIEMBROS DE LA UE.
Otra cuestión se refiere a las empresas comerciales de estado, empresas a las que les ha sido concedido el derecho exclusivo de vender y comprar en el mercado interno y en los mercados de exportación. Y es gracias a esa condición de exportadoras e importadoras exclusivas con lo que ejercen el poder de mercado. Es difícil responder a la cuestión de saber si este tipo de empresas de comercio de estado subvencionan la exportación. Todo depende de la estructura del mercado que sustituirá la empresa de comercio de estado. También surgen complicaciones cuando el gobierno otorga financiación a este tipo de empresas, como descuentos en el transporte, tarifas de almacenamiento, tipos de interés y tipos de cambio preferenciales, ventajas de las que no disponen los comerciantes privados. Otro privilegio que suele darse es cuando el gobierno las asegura contra pérdidas, lo que hace que ellas actúen con estrategias de precios más agresivas y por lo tanto ocasionan un mayor aumento en las exportaciones74.
Es posible conceder subvenciones encubiertas a la exportación mediante una combinación de discriminación de precios entre los mercados nacionales y los de exportación y el establecimiento de precios comunes después de que se hayan efectuado todas las ventas. Con un precio interno más bajo se espera que las ventas se reduzcan, con un precio común más alto es de esperarse que se produzca en mayor cantidad y por lo que se tenga que exportar más.
La ayuda alimentaria puede considerarse también una subvención a la exportación si da lugar al desplazamiento de los proveedores comerciales se ha generado mucha discusión sobre la ayuda alimentaria de buena fe y las transferencias de alimentos en 74 OMC, 2006ª, pág. XXXVII.
73 especie subvencionadas con el fin de colocar los excedentes. Al grado que en la OMC se ha hablado de disciplinar de forma más eficaz la ayuda alimentaria en especie, la reexportación, la monetización que significa la venta de alimentos en el país receptor para proporcionar ayuda presupuestaria al gobierno local. Todo ello con la finalidad de impedir lagunas jurídicas que permitan seguir subvencionando las exportaciones.
LA SEGURIDAD ALIMENTARIA COMO SEGURIDAD NACIONAL
Los gobiernos utilizan las subvenciones como un objetivo declarado de apoyo al sector agrícola en su forma de seguridad alimentaria. La mayor parte de los pd tienen el objetivo de la seguridad alimentaria como seguridad nacional y utilizan este objetivo para otorgar subvenciones. En estos casos el soporte para la producción de alimentos se da ante el riesgo de guerras, crisis de precios o desastres naturales y principalmente aduciendo que mantener la capacidad nacional de producir alimentos es un seguro contra las crisis sociales. Un país ha de tener la capacidad de producir para satisfacer su propia demanda de alimentos y garantizar alimentos suficientes a todos sus ciudadanos. Desafortunadamente esto suele ser un problema para los ped que no pueden producir, importar y distribuir alimentos para toda su población. La producción de alimentos requiere un conocimiento práctico mediante la participación en la actividad de producción de alimentos y la tierra tiene un ciclo productivo en el tiempo. Estos dos factores son necesarios para mantener un nivel de producción. Es factible que se produzca una falla de mercado cuando los productores no tienen la información necesaria para producir. Ello puede generar una oferta indeseada, acumulación de existencias o por el contrario los productores invertirán menos de lo necesario en la producción de alimentos y ello provocará una oferta insuficiente a nivel nacional. Para resolver el problema a veces los gobiernos otorgan subvenciones al consumo de la población pobre o incentivan la inversión de empresas en la producción de alimentos.
MULTIFUNCIONALIDAD
Este término fue utilizado por primera vez en la cumbre mundial sobre alimentación de 1996 y es aplicado a la agricultura. En el tratado de roma sobre seguridad alimentaria fue utilizado en dos ocasiones como "carácter multifuncional de la agricultura". Y los primeros en darle un significado concreto fueron los ministros de 74 la ocde en el año 1998 mencionando que "más allá de su función primaria de suministrar alimentos y fibra, la actividad agrícola también puede modelar el paisaje. Reportar beneficios ambientales como conservación de la tierra, la ordenación sostenible de los recursos renovables y la preservación de la biodiversidad, y contribuir a la viabilidad socioeconómica de muchas zonas rurales". En el acuerdo de agricultura de la ronda de Uruguay las subvenciones al sector agrícola obedecen a preocupaciones no comerciales que se justifican considerando a la producción agrícola como un proceso conjunto en el que se producen alimentos básicos, alimentos y fibra y productos no básicos con características de externalidades positivas y de bienes públicos. "si la producción conjunta de productos no básicos tiene un aspecto de bien público, puede ser necesaria la intervención del estado. Si se caracteriza por externalidades positivas, puede ser apropiado conceder subvenciones…si hay una complementariedad entre la actividad agrícola y los beneficios que produce, hay una falla de mercado". 75. El concepto de preocupaciones no comerciales y su análisis ha sido blanco de fuertes críticas. Algunos consideran que el concepto de preocupaciones no comerciales surgió como reacción a la reducción de los obstáculos al comercio de productos agrícolas76. En freeman y Roberts se afirma que son formas para proteger y subvencionar la agricultura77.
Entre los países que utilizan el término multifuncionalidad de la agricultura están los estados unidos y la unión europea que utilizan el mismo para conceder subvenciones a sus sectores agrícolas78. Sus objetivos van desde los socioeconómicos, los medioambientales, como preservar los ingresos agrícolas, el empleo rural, la protección del medio ambiente, la preservación del paisaje rural, ayuda a zonas ecológicamente sensibles, la lucha contra la erosión del suelo, la extensificación, la producción orgánica, la conservación de los recursos genéticos, la seguridad alimentaria, etc.
75 por ejemplo la complementariedad implica que un paisaje hermoso es un efecto secundario de la actividad agrícola y que no existiría sin ella. La falla de mercado puede deberse a que el paisaje es un bien público. OMC, 2006ª, pág. 121.
CAPÍTULO 4 CÓMO UN ÁREA ECONÓMICA PASÓ DE SER IMPORTADORA NETA A EXPORTADORA
NETA DE ALIMENTOS: EL CASO DE LA UNIÓN EUROPEA
2.1 LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA, SUS ORÍGENES
La unión europea (UE) tuvo sus inicios en los años cincuenta, cuando se formó la comunidad europea del carbón y el acero como un primer paso de la unión económica y política para lograr una paz duradera. Pero es en 1957 cuando se firmó el tratado de roma, por el que se constituye la comunidad económica europea (cee) con un mercado común que fue fundado por seis países, Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los países bajos. El tratado de roma entró en vigor el 1 de enero de 1958 y los países que ingresaron tenían grandes diferencias agrarias, por lo que se promovió una regulación de la agricultura adaptada a esas diferencias, que provenían tanto del número de trabajadores como de la superficie dedicada a la agricultura. Para ese entonces el sector agrícola era un sector muy protegido en algunos países como Francia por la política pública y orientada preponderantemente al consumo interno. También había grandes diferencias en los regímenes de exportación e importación de productos agrícolas, en su contribución a la producción nacional de cada uno de los seis países, en los precios de los productos etc. Cuando la UE tuvo serios problemas de inestabilidad financiera y de tipo de cambio de las monedas europeas, se creó el sistema monetario europeo con el tratado de Maastricht. Hoy en día la integración europea es una integración exitosa gracias a la intensidad de las relaciones de intercambio entre los estados miembros, su complementariedad. En el dominio agrícola se da preferencia a los productos agrarios comunitarios y se fomenta la solidaridad financiera basada en la financiación comunitaria.
A la par de otras políticas comunes comunitarias (comercial, de transportes, de competencia, etc.) Se creó la pac79, con un mercado único en el que circulan libremente los productos agrarios y cuya puesta en práctica provocaría la producción a gran escala para poder satisfacer las necesidades de un mercado que ya no solo sería nacional y que traería mayores beneficios técnicos y científicos. Se decía que los consumidores tendrían acceso a un mayor número de productos agrícolas y a precios 79 la política agrícola está enmarcada dentro de la política global comunitaria cuyos fines están previstos en el artículo 2 del tratado de la comunidad europea. En la segunda parte, dedicada a los fundamentos de la comunidad, está ubicada en el título ii y engloba los artículos 32 a 38 del tratado de roma. 76 más competitivos. Algunos países tenían regímenes muy proteccionistas y otros muy liberales, razón por la cual se creó también la política comercial común que integraba plenamente a la agricultura. La agricultura supone para la comunidad un peso e importancia cruciales y está sujeta a las normas generales del mercado común. Los excedentes agrícolas que ha generado han sido vendidos en el mercado mundial a precios subvencionados, por lo que a lo largo del tiempo la unión europea ha contribuido a la distorsión del mercado de productos agrícolas tanto a nivel doméstico con diversas medidas de soporte que favorecen específicamente a las grandes explotaciones agrícolas europeas, así como a nivel del mercado mundial a través de las subvenciones a la exportación. De esta forma en el presente capítulo analizaremos cómo dio inicio la política agrícola común (pac), las bases de su funcionamiento, su evolución y las circunstancias que motivaron sus sucesivas reformas. Abordaremos en tal sentido los cambios en la composición del soporte así como las repercusiones que se han generado en sus mercados domésticos así como su influencia en el comercio internacional.
Recordemos que los objetivos de la política agraria común (artículo 32 del tratado de roma80) son:
I) incrementar la productividad agraria,
Ii) garantizar el abastecimiento alimentario,
Iii) estabilizar los mercados y
Iv) garantizar y asegurar el abastecimiento a precios accesibles para el
Consumidor.
Objetivos primeros mediante los cuales los países de la comunidad perseguían superar las deficiencias alimentarias en las que se vieron inmersos después de la posguerra y que aún se encontraban presentes y lograr la autosuficiencia alimentaria mediante el aumento racional de la producción, el empleo óptimo de los factores de producción y los avances tecnológicos.
Para alcanzar el logro de los objetivos se propuso inicialmente la creación de una organización de mercados agrícolas y se crearon fondos para su soporte financiero 80 El Tratado de Roma no ha sido modificado a lo largo de las sucesivas reformas.
(FEOGA). Con directrices como la unidad de mercado, regulan un mercado único agrario, a través de la libre circulación de productos agrícolas en el interior de la comunidad, con la supresión definitiva de las aduanas, con una protección sanitaria común y precios de garantía comunes. La preferencia comunitaria, es decir, el abastecimiento del mercado agrícola común daría preferencia al proporcionado por los agricultores y ganaderos miembros de la comunidad. Los gastos de financiación de la pac se cubrirían a través del presupuesto comunitario mediante un fondo europeo de orientación y garantía agraria81 (feoga), el cual es competente para gestionar todos los ingresos y gastos comunitarios a través de dos secciones:
1.- la sección orientación fomenta las reformas agrícolas estructurales y el desarrollo mediante inversiones en las zonas rurales. Hoy forma parte de los fondos estructurales que promueven el desarrollo regional y procuran reducir las disparidades entre unas regiones y otras.
2.- la sección garantía financia según las normas comunitarias las restituciones por exportaciones a terceros países; las acciones de regulación de mercados como almacenamiento o compras de los excedentes, ayudas compensatorias de precios, ayudas directas por hectárea cultivada o por cabeza de ganado; las medidas de desarrollo rural no incluidas en la sección de orientación; las medidas informativas y de evaluación de la pac.
Como instrumento de realización fueron creadas también las organizaciones comunes de mercados .-mediante las cuales la política agrícola común establece normas de funcionamiento-con-el fin de dar garantía de abastecimiento estabilidad de los mercados y precios razonables del 95% de la producción agraria –comunitaria. Entre-los sistemas que se encuentran en las distintas OCM se pueden citar los precios de orientación las dudas la producción o las restituciones a la exportación, precios de garantía, un sistema de protección frente a las exportaciones de productos del exterior, entre otros. Las OCM dependen del consejo de ministros y de a comisión europea. Para cada OCM existe un comité de gestión integrado por representantes de los estados miembros y presidido por un representante de la l feoga es parte integrante del presupuesto comunitario y es la comisión la responsable de la ejecución de dicho presupuesto y los estados miembros los responsables del control de los gastos de la lección garantía. Los estados envían periódicamente a la comisión la información de las operaciones financiadas por la sección garantía, las declaraciones de gastos, necesidades financieras de previsión ,cuentas anuales, etc.
Comisión. El funcionamiento de cada OCM difiere según el tipo de producto, pero fija un mismo precio para ese tipo de producto agrario en todos los mercados europeos, controla la producción, concede ayudas y organiza los intercambios con terceros países. Al comienzo de cada campaña de comercialización se fijan tres precios artificiales y con denominaciones distintas para cada ocm82: 1.- el precio indicativo se define como el precio base o precio de orientación, es decir, el precio que, a juicio de las instancias comunitarias, debería aplicarse a las transacciones.
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