Demostrando que las ideas y prácticas surgidas para revisar y dictaminar a la empresa han determinado al instrumento de vigilancia en municipios, estados y federación. Pero la naturaleza de la auditoría ha sido su ortodoxia, más conforme con lo privado, cerrado y permanente que con lo público, abierto y cambio. Por lo que se requiere una reforma de la auditoría pública o gubernamental, de ahí que repensar la fiscalización pase necesariamente por reestructurar la profesión de la contaduría, y dotar a la auditoría pública de un conjunto de teorías, estrategias, asignaturas e instrumentos que permitieran entender a la fiscalización y rendición de cuentas como un fenómeno social que no es independiente de su génesis y de la relación social que la genera, como una profesión que debe demostrar, ante todo, la neutralidad de su actividad. Pero esto enfrentaría a institutos y colegios de contadores que han devenido en cotos de poder, espacios que representan grupos e intereses, legitimando y certificando no solamente planes de estudio y formaciones profesionales sino también acciones y directrices gubernamentales. La crítica a la auditoría pública no es independiente de la historia de la contaduría, ni de los grupos profesionales, ni tampoco de los órganos de fiscalización que no aciertan a otorgar certeza a la sociedad sobre la transparencia y rendición de cuentas.
Asimismo se presentan investigaciones sobre la contraloría social y la RdC realizadas por profesionales de la ciencia política, sociología y antropología, fundamentalmente, sin tener el conocimiento y la experiencia sobre el tema de la fiscalización; y la pregunta es hasta qué punto invaden un campo sin reparar en las dificultades que dicho tránsito conlleva.
No se intenta sugerir que la fiscalización no tenga relación con la política o lo social, pero la contraloría social y la RdC tienen en la auditoría pública su herramienta esencial, por lo que resulta preciso acotar los límites del campo temático de cada disciplina para ordenar el tránsito entre los conocimientos y organizar la investigación de acuerdo con los métodos, las técnicas y los sistemas para ingresar a su estudio con propiedad.
En el origen se encuentra la disciplina, surgida para emitir opinión sobre los estados financieros del sector privado, es decir, la auditoría. El México del partido hegemónico no requirió del control, vigilancia y evaluación de los recursos públicos. Pero ante la necesidad de mejorar la imagen del gobierno, el poder Ejecutivo funda en 1982 la SECOGEF. Aunque la historia en el Legislativo data de la Constitución de las Siete Leyes en 1838; después en la Constitución de 1857 en su artículo 52, confiere nuevamente la facultad al Poder Legislativo de fiscalizar el gasto público, y el 10 de febrero de ese mismo año se restablece la Contaduría Mayor de Hacienda.
En 1936 se especializó en la revisión y glosa de la cuenta pública, y más adelante, con la ley publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1978, se consolidó como un órgano técnico de la Cámara de Diputados, encargado de las cuentas públicas del gobierno y del Departamento del Distrito Federal. Desde entonces esta legislación no había sufrido modificaciones hasta el 20 de diciembre de 2000 con la aprobación de la Auditoría Superior de la Federación, por primera vez en la historia de México un órgano autónomo e independiente del gobierno. Consecuentemente las entidades federativas llevaron a cabo las modificaciones legislativas correspondientes para aprobar la Auditoría Superior en cada estado. Su característica principal ha sido otorgarles autonomía técnica y de gestión, por ello la noción de superior.
Así la fiscalización surge como la función de vigilar el gasto público, y las recientes Leyes de Fiscalización Superior como un intento de superar los mecanismos tradicionales dado "La ausencia de un sistema intraestatal eficaz de pesos y contrapesos entre poderes, la falta de instituciones judiciales autónomas" y "El concepto de ?acountability? hace referencia a la capacidad para asegurar que los funcionarios públicos rindan cuentas por sus conductas, es decir, que estén obligados a justificar y a informar sobre sus decisiones y a que eventualmente puedan ser investigados por ellos" (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 24-25). Por esto la Auditoría Superior de la Federación afirma "Las auditorías practicadas a partir de la expedición de la nueva Ley representan un gran cambio cualitativo en la revisión de los estados financieros, ya que trascienden la mera revisión de los recursos, y se amplía a lo que se conoce como auditorías de desempeño, que permiten medir la forma y el grado de cumplimiento de los objetivos sociales de las instituciones, así como el desempeño de los funcionarios y empleados públicos" (3).
En la rendición de cuentas se "hospeda una muchedumbre de términos afines, como la vigilancia, la auditoría, la fiscalización o la penalización, y todos comparten la pretensión de domesticar el ejercicio del poder"(Schedler, 2005:13). La disciplina, herramienta, o asignatura que tiene la función de vigilar, fiscalizar, o revisar, le corresponde a la auditoría, pero aplicada en el sector público se ha denominado auditoría pública o gubernamental, aunque su actividad, ejercicio, o práctica también se conoce como fiscalización. Y los órganos técnicos de los congresos que tienen la encomienda constitucional para llevar a cabo el control, vigilancia y evaluación de los recursos públicos se les denomina órganos de fiscalización, o Auditorías Superiores. Pero la fiscalización carece de una significación precisa, basta hacer una mínima revisión en los órganos técnicos para darse cuenta que la unidad de criterio respecto a su definición, tipos, métodos, y procedimientos resulta escasa. En lo general se entiende como sinónimo de auditoría, y el vocablo auditoría se utiliza como una palabra mágica que pretende mediante su invocación clarificar la gestión pública y castigar a los servidores públicos que incurren en actos de corrupción, sin embargo, la decepción ha sido recurrente y…olvidada ante las nuevas denuncias y escándalos que retroalimentan la cultura de deshonestidad.
Otra concepción dominante: la economía, eficiencia y eficacia son (evidentemente) principios, objetivos y valores administrativos que deben regir las actividades de las instituciones públicas. Pero cuando los órganos de fiscalización establecen sus objetivos en razón de verificar su cumplimiento generan una falta de convergencia entre lo operativo en las instituciones públicas y su evaluación a través de los órganos de fiscalización. Porque se ha desconocido la capacidad institucional de las entidades para cumplir, en tiempo y forma, con sus obligaciones y responsabilidades (y lo anterior vale para los propios órganos de fiscalización); y, se ha conceptualizado a los principios y valores como punto de partida y no como punto de llegada.
Se ha sucumbido ante la concepción de la efectividad, de tal forma en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en el artículo 13, se establece que, la actuación administrativa en el procedimiento se desarrollará con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe. En la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en el artículo 9, fracción III, al Auditor Especial de Desempeño le corresponde, coordinar y supervisar la práctica de auditorías de desempeño y especiales orientadas a verificar que los gastos correspondieron a los autorizados y se efectuaron con economía, eficacia y eficiencia. La SECODAM (ahora Secretaría de la Función Pública), establece que los principales objetivos de la auditoría pública son: economía, eficiencia, eficacia y efectividad. Y la Nueva Gerencia Pública se basa en los valores administrativos de las E?s (economía, eficiencia y eficacia económica). Es decir, existe la aceptación general que las E?s son políticas, directrices o guías que deben regir la práctica administrativa pública. También en los Lineamientos Generales de Contraloría Social en los Programas de Solidaridad, en objetivos, "Propicia la transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos" (4). Y por último, la rendición de cuentas podrá ser política, constitucional, administrativa, y financiera, y ésta es "la rendición de cuentas sujeta el uso del dinero público a las disposiciones legales vigentes, pero también a estándares de transparencia, austeridad y eficiencia.(Schedler, 2005:p.32). Y resultaría absurdo cuestionar que las instituciones públicas no pretendieran generar sus servicios públicos, como su información de manera oportuna y confiable. Pero, ¿la concepción de las tres E?s constituye un programa lógico de revisión o fiscalización que permita evaluar significativamente sí la estructura, condiciones, y práctica real en las instituciones públicas posibilita su cumplimiento?
La información presentada, recientemente, en los medios de comunicación evidencian que el marco alrededor de la fiscalización se ha roto, cuando los vigilantes se esconden tras los velos de la opacidad, justificados por una auditoría sospechosa y disposiciones legales que impiden el derecho a la información, justificados por un concierto de voces autorizadas y certificadas; y ante ello, el derecho a la crítica, de disentir, que reconoce sus limitantes, por una parte, no contar con un monitoreo del problema exhaustivo. Y la otra, la dificultad de describir los cambios mientras están sucediendo.
El surgimiento e importancia que cada día adquiere la Contraloría Social se encuentra inserta en el escenario de dinámica social, con la participación de ciudadanos y organizaciones sociales promoviendo la transparencia, el combate a la corrupción y la rendición de cuentas. De ahí que el tránsito por las lecturas presentadas en el Diplomado en cuestión, debe corresponder con un diálogo crítico, en cuanto son estudios con buen grado de profundidad, pero carentes de la experiencia y del conocimiento de la especialidad, es decir, de la auditoría pública o fiscalización.
Dado que se presentan concepciones de participación civil en relación con la fiscalización, que resulta necesario clarificar. Así como resulta significativo que la comunidad de auditoría a través de sus auditores, despachos, institutos, asociaciones, universidades, y órganos de fiscalización, no se expresen sobre un tema fundamental de su actividad, porque la Contraloría Social implica un cambio básico en su orientación, al participar la ciudadanía en el control, vigilancia y evaluación sobre programas y acciones gubernamentales, y puesto que se reconoce en la misma introducción del Diplomado que "El modelo actual de contraloría social resulta insuficiente para dar respuesta institucional al derecho de los ciudadanos a la rendición de cuentas y a ejercer acciones de contraloría social en política pública en general.
Estos problemas responden en parte a que la contraloría social no se ubica conceptualmente como una herramienta de rendición que resulta complementaria del control formal y que es de la mayor importancia para cumplir con los objetivos de la Reforma del Estado". Lo anterior muestra, por una parte, que la contraloría social todavía se encuentra en ciernes. Y la otra, la indeterminación conceptual que existe alrededor de la entidad de la contraloría social y su herramienta. Éste trabajo plantea que el fortalecimiento de la rendición de cuentas, la contraloría social y la democracia, necesita de la reformulación de la fiscalización como herramienta. La contraloría social no es la herramienta sino la forma o llave como los ciudadanos acceden al sistema de vigilancia, y el medio como condición de posibilidad es la fiscalización o auditoría pública.
En el sector público, la rendición de cuentas financiera (planes, programas, estados financieros, presupuestos, control interno y cuenta pública), así como el acto de rendir cuentas por parte de los agentes de control, se ha sujetado a una concepción de la auditoría que resulta insuficiente para desarrollar una rendición de cuentas transparente, demostrable, y al escrutinio de la sociedad, y en tanto no se profundice en la falta de regulación comprobable de la práctica de auditoría pública aumentará la discrecionalidad, impunidad y corrupción; una prueba lo constituye el Informe de Transparencia Internacional "Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2006, donde México descendió cinco lugares en el índice de percepción de la corrupción" (5).
En el principio se encuentra un doble reto. Por un lado, la literatura por especialistas en la rendición de cuentas financiera, que resulta insuficiente, por lo que se requiere poner entre paréntesis sus ideas (a la manera husserliana). Por el otro, supuestos y concepciones que se han convertido en cárceles de la razón, al aceptar que la revisión de lo privado tenga validez para lo público. Si la realidad como objeto o campo de estudio determina su método, entonces, por qué las normas generales de auditoría pública silencian a los auditores; por qué las Leyes de Fiscalización Superior callan a los auditores en aras de la confidencialidad; y, por qué las Leyes de Acceso a la Información Pública resultan restrictivas en el tema de la fiscalización. Quizá sea el tiempo de hacer que el patrimonio público sea verdaderamente público, si los ciudadanos vigilamos a los vigilantes mediante una disciplina que verdaderamente sea independiente, demostrable y abierta al escrutinio de la sociedad.
Desarrollo
A partir de lo particular se pretende lo general. Si la Secretaría de la Función Pública (SFP) "promueve la participación ciudadana en el cuidado y vigilancia de estos programas mediante el Sistema Integral de Contraloría Social, cuya misión se basa en dos grandes objetivos: a) Prevenir y abatir prácticas de corrupción. b) Lograr la participación activa y responsable de todos los sectores de la sociedad en la lucha contra la corrupción y en la promoción de una cultura de la transparencia y el respeto a la ley" (6). Luego, si las premisas anteriores son validas para la contraloría social, también deben serlo para su funcionamiento en lo general.
En relación, al caso Bribiesca (hijos de Marta Sahagún, esposa del Presidente Vicente Fox), la Secretaría de la Función Pública (SFP), entregó en septiembre del año 2006, a la Cámara de Diputados el resultado de las auditorías practicadas a los contratos asignados durante esta administración por dependencias federales a la empresa Construcciones Prácticas SA de CV, de los hermanos Manuel y Jorge Alberto Bribiesca Sahagún, sin que se encontraran irregularidades en la adjudicación de los contratos, ni elementos que representaran la comisión de delitos como tráfico de influencias o lavado de dinero (acotado el análisis a las licitaciones públicas correspondientes, no al pago en parte de la subasta del IPAB, ni en la actuación como aval en el crédito de Sociedad Hipotecaria Federal y de la actuación en el carácter de voto de calidad en el comité técnico del fideicomiso que dispuso de un predio que formó parte, más adelante, de los activos que le transfirió el mismo IPAB). Y mediante comunicado de la SFP se agrega "Sólo se emitieron algunas observaciones que podrán ser solventadas en los próximos 45 días, por lo que los informes de auditoría y las cédulas de observaciones se consideran reservados hasta en tanto no se concluya el procedimiento" y "Así mismo, testigos sociales que participaron en el proceso de auditoría determinaron que la adjudicación de las auditorías y sus resultados estuvieron apegados a derecho, a la transparencia y con plena observancia de las normas correspondientes"(7).
Habría que recordar, casi cinco meses antes, el titular de la SFP en comparecencia ante la Comisión de investigación del caso referido, "Señaló que la SFP ha privilegiado la legalidad, la independencia e imparcialidad de los auditores externos, la participación ciudadana, así como la transparencia y rendición de cuentas como principios fundamentales de su trabajo. Por ello, subrayó, del informe sobre el presunto tráfico de influencias de los hermanos Bribiesca Sahagún se analiza si hay elementos que hagan presumir la comisión de posibles ilícitos penales, o bien la integración de responsabilidades administrativas a cargo de funcionarios públicos"(8). Así un mes más tarde se seleccionaron los despachos que auditarían los contratos mencionados, estableciendo "El objetivo es poder verificar si la adjudicación de los contratos, planeación, ejecución y finiquito de obra, y en general todos los aspectos relacionados con operaciones entre la SCT y Facopsa, se apegaron a la normatividad de eficacia y economía requerida (…) Todas estas auditorías se realizan a partir de la petición de la Comisión de la Cámara de Diputados que investigó contratos de las empresas de los hermanos Bribiesca, a fin de determinar si hubo irregularidades en la adjudicación" (9).
Lo anterior establece:
- La legalidad, independencia e imparcialidad de los despachos externos.
La auditoría, entendida como una disciplina, es el resultado del acotamiento de un campo de estudio por institutos de contadores y auditores que han adoptado normas y lineamientos de observancia obligatoria que rigen la actuación profesional del auditor, presentándose ante la sociedad como expertos en la materia, en virtud de su formación académica, título, y recientemente con su certificación. En su origen y desarrollo ha estado dirigida a dictaminar estados financieros en el sector privado. Por el contrario, las entidades públicas, sobre todo los ayuntamientos durante décadas elaboraron las cuentas públicas basándose en el sistema de corte de caja.
Aproximadamente hace quince años (dependiendo del desarrollo de cada estado), surge la contabilidad computarizada y la obligación de emitir estados financieros. En este contexto surge la necesidad de la auditoría como parte elemental en el proceso de revisión de las cuentas públicas. Y los conceptos e ideas que son aplicados en el sector privado se asumen como verdad para lo público sin mayor discusión. De tal forma resulta incuestionable que despachos de auditoría transiten de un campo a otro, e inclusive, le otorgan una supuesta mayor legitimidad, tal como se argumentó al designar las cuatro firmas que auditaron los contratos asignados a los hermanos Bribiesca "Esto, para fortalecer la transparencia del proceso y darle mayor credibilidad a sus resultados a través del trabajo de terceros" (10).
Si se afirma que se privilegia la legalidad de los despachos externos, entonces se acepta que toda la actividad administrativa debe sustentarse en normas jurídicas, y no solamente referidas a la ley en su sentido formal, sino en su más amplia acepción, comprendiendo en ella a todo tipo de normas. Por esto, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (ahora Secretaría de la Función Pública), en videocurso: Auditoría Pública, establece "las normas son la base para realización de la auditoría" (SECODAM,1997:16), y agrega, se emiten las Normas Generales de Auditoría Pública, aplicables a todas las instancias que en forma directa o indirecta realicen tal actividad en la Administración Pública. Y en las Normas, se presentan tres grupos: Normas Personales; Normas sobre la Ejecución del Trabajo; y, Normas sobre el Informe de Auditoría y su Seguimiento.
El presente análisis se centra primordialmente en las Normas Personales, puesto que la Norma Primera, se refiere a la independencia, a la actividad profesional del auditor público que debe mantener soberanía de juicio, ser autónomo y objetivo, para proceder con independencia. De esta Norma, se deriva: la soberanía de juicio, donde el auditor se guiará exclusiva y libremente por su criterio; la imparcialidad, obligará al auditor en intervenir en casos que impidan su independencia; y, la objetividad, el auditor público se apoyará en hechos y evidencias que lo lleven al convencimiento razonable de la realidad o veracidad de los actos, documentos o situaciones examinados, que le permitan conformar una base firme para la emisión de sus juicios y opiniones. Asimismo, el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, señala "Se entiende que existe independencia mental en una persona, cuando sus juicios se fundan en los elementos objetivos del caso" (11).
Si el objetivo de la Comisión de Investigación de los Hnos. Bribiesca, se constituía en la verificación o no del supuesto tráfico de influencias. El punto de partida de la auditoría, debió establecerse, con la tipificación del delito, en el Código Penal Federal, Libro Segundo, Título Décimo, Capítulo IX, artículo 221, comete el delito de tráfico de influencia:
- El servidor público que por sí o por interpósita persona promueva o gestione la tramitación o resolución ilícita de negocios públicos ajenos a las responsabilidades inherentes a su empleo, cargo o comisión, y
- Cualquier persona que promueva la conducta ilícita del servidor público o se preste a la promoción o gestión a que hace referencia la fracción anterior.
- El servidor público que por sí, o por interpósita persona indebidamente, solicite o promueva cualquier resolución o la realización de cualquier acto materia del empleo, cargo o comisión de otro servidor público, que produzca beneficios económicos para sí o para cualquiera de las personas a que hace referencia la primera fracción del artículo 220 de este código.
En el origen, la instancia de la Cámara de Diputados encargada de averiguar el presunto tráfico de influencias de los hijos de Marta Sahagún, se denomina "Comisión de Investigación de los Hnos. Bribiesca". Sin embargo, los despachos de auditoría establecieron que el objetivo era verificar si la adjudicación de los contratos, planeación, ejecución y finiquito de obra se apegaron a la normatividad de eficacia y economía requerida; en consecuencia, al término de la revisión se concluyó: no haber encontrado irregularidades en la adjudicación de los contratos, ni elementos que representaron la comisión de delitos como tráfico de influencias.
Pero pretender detectar, si un servidor público por sí o por interpósita persona promueve o gestiona la tramitación o resolución ilícita de negocios públicos ajenos a las responsabilidades inherentes a su empleo, cargo o comisión, mediante la revisión de los procedimientos para llevar a cabo la licitación pública (publicación de la convocatoria, adquisición de bases, junta de aclaraciones, visita al lugar de las obras, acto de presentación y apertura de proposiciones, análisis de las proposiciones, dictamen, fallo y contratación ), resulta equivocado.
Porque los objetivos de la auditoría de obra se refieren a: asegurar a la dependencia o entidad las mejores condiciones en la adjudicación del contrato y garantizar a los participantes la imparcialidad y la transparencia de la adjudicación. Y, ni las mejores condiciones de precio, calidad, servicio, equidad de participación de los concursantes, ni la claridad del proceso, acreditan o no, el tráfico de influencias; éste se prueba en la relación de servidores públicos con concursantes a través de comunicaciones, encuentros, o intermediaciones para favorecer la gestión o resolución en la adjudicación de contratos. Y de la información presentada en medios de comunicación por la Secretaría de la Función Pública, no se infiere que hayan realizado los despachos externos las pruebas pertinentes.
La anterior situación pareciera un caso aislado, pero no es así, la "supervisión que la Auditoría Superior de la Federación (específicamente de la PFP) en 2002, se puede concluir que la manera en que se llevó a cabo la fiscalización dista de ser eficaz debido a que la elección del tipo de auditoría y la selección de criterios para fiscalizar a la PFP fueron inadecuados. La tarea se realizó sólo por interés de la Cámara de Diputados y la auditoría que se efectuó no permitió dar cuenta de la eficacia con que se aplicaron los recursos públicos", según cita de "El marco institucional y la supervisión de la ASF: La auditoría realizada al presupuesto de la SSP 2002", por Amalia Mena Mora, primer lugar del Quinto Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización y Rendición de Cuentas. Y en otro orden, la corrupción corporativa en los Estados Unidos donde destaca Enron, Worldcom, Xerox, Johnson & Johnson, han originado reflexiones que ponen en el banquillo de los acusados a los despachos de auditoría, "los países que certifican la moral empresarial todavía no nos han dado una explicación del escándalo financiero de la quiebra de Enron y de las inmensas anomalías de la auditoría Andersen que, hasta el último minuto manipuló las cifras y permitió que, en medio de la quiebra, se vendieran las acciones a favor de los más importantes ejecutivos de la empresa y del poder político" (12).
Esto coincide con "uno de los principales problemas que tiene el órgano de fiscalización superior de la federación es que supervisa a su propio jefe, es decir, a la Cámara de Diputados" y "mientras la Auditoría Superior de la Federación siga dependiendo en alguna medida de la Cámara de Diputados va a ser poco probable que se sancione a los diputados y líderes parlamentarios de acuerdo con las leyes correspondientes" (Mena, 2005: 27-28).
El problema de fondo se encuentra en una auditoría, aplicada en el sector privado o público, supeditada al interés económico y político. Porque la relación entre el auditor y la realidad a auditar no puede estar sujeta a normas personales que conceptualiza la independencia como una simple toma de posición, similar a una declaración de buena fe o una responsabilidad que se deriva de una actitud ética o moral, como "A menudo se olvida que el esfuerzo y la responsabilidad en el ejercicio profesional son exigencias de la justicia social. El buen desempeño laboral forma parte del deber de cada persona. Para desempeñar bien un trabajo, cualquiera que éste sea, hacen falta aptitudes particulares y acertar en el difícil descubrimiento de la vocación.
Este capítulo invita a los lectores a reflexionar sobre la dimensión ética de su profesión" (13). Que la Secretaría de Educación Pública impulse lo anterior mediante un curso denominado "Ética, Responsabilidad Social y Transparencia. Para construir un México íntegro", se entiende porque es un tema de educación; que la ANUIES haga lo mismo, resulta loable es también un asunto cultural y social. Pero que la Secretaría de la Función Pública, intervenga, reitera su lógica de aceptar que las normas personales de auditoría son asunto de carácter ético. Donde la decisión y responsabilidad depende de la esfera interna de cada auditor.
Los casos antes referidos ponen en duda la norma fundamental de la auditoría: La independencia. En cuanto, el auditor está obligado a mantener una actitud de independencia mental en todos los asuntos relativos a su trabajo profesional; pero también en su concepción general "La auditoría es una actividad profesional. En este sentido implica (…) una responsabilidad pública" (14).
El problema resulta mayúsculo al contradecir al Instituto Mexicano de Contadores Públicos, y a una de sus comisiones normativas más antiguas y trascendentes, la Comisión de Normas y Procedimientos de Auditoría (establecida desde 1955). Puesto que la forma de confirmar o rechazar una afirmación sobre la auditoría consiste en consultar a su autoridad, es decir, a un libro. Actualmente en una disputa sobre el tema, se finaliza cuando se afirma ?lo dice el Instituto Mexicano de Contadores Públicos?, y eso era lo que sucedía en la Edad Media, bastaba con que alguien indicara ?lo dice Aristóteles?, o ?lo dice la Biblia?.
Los grandes cambios y profundas transformaciones estructurales que están ocurriendo en el mundo contemporáneo en los diversos campos de la sociedad han afectado a disciplinas que tradicionalmente habían permanecido ajenas a la dinámica social, tal como, la auditoría.
Por ejemplo, no obstante el cambio que experimentaron las instituciones de fiscalización a través de la aprobación de las Leyes de Fiscalización Superior, se afirma, "al igual que la Contaduría Mayor de Hacienda, la Auditoría Superior, aún sigue recibiendo ?ordenes? de la Cámara de Diputados (específicamente la Comisión de Vigilancia) para la realización de auditorías" y "el problema real es que el órgano de fiscalización superior se encuentra supeditado al Legislativo", en trabajo ganador del primer lugar en el año 2004 del Cuarto Certamen Nacional de Ensayo de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, realizado por Martha Apreza Reyes: pp.22-27. Asimismo, Amalia Mena Mora, primer lugar en el año 2005, del mismo Certamen, propone "otorgar autonomía constitucional a la ASF con el fin de que realmente pueda supervisar a todos los poderes y entidades públicas de manera integral, especialmente a la Cámara de Diputados a la cual la Auditoría Superior de la Federación sigue subordinada", en "La Auditoría Superior de la Federación: Una mirada desde los órganos constitucionales autónomos".
Luego, el nuevo diseño institucional que ha establecido:
* "La fiscalización se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control.." Artículo 5, Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
* De la Comisión de Vigilancia. "La Cámara contará con una Comisión que tendrá por objeto, coordinar las relaciones entre ésta y la Auditoría Superior de la Federación, evaluar el desempeño de esta última y constituir el enlace que permita garantizar la debida coordinación entre ambos órganos". Artículo 66, LFSF.
* Atribución de la Comisión. "I. Ser el conducto de comunicación entre la Cámara y la Auditoría Superior de la Federación". Artículo 67, LFSF.
Lo anterior ha sido en forma general, las reformas constitucionales en las entidades federativas, un movimiento generado por los cambios políticos para transformar la institución de la fiscalización a efecto de atender el reclamo ciudadano de mayor transparencia en la administración y vigilancia de los recursos públicos. Pero la transformación e innovación no ha significado un cambio real en la práctica de la fiscalización.
Resulta importante señalar la coincidencia en los ensayos ganadores del año 2004 y 2005 del Certamen mencionado, acerca de la tesis para superar la debilidad de la Auditoría Superior, en una se afirma la necesidad de discutir un rediseño de la ASF para evaluar si ésta tendría un mejor desempeño al no adscribirse a Poder Federal alguno; y en otra, se propugne otorgar autonomía constitucional a la ASF. Por lo que se precisa establecer lo siguiente:
Primero.- La implementación de la fiscalización superior se estableció como un cambio concluido, y no como un proceso de cambio.
Segundo.- En la fiscalización superior no se determinó lo nuevo y lo que permanece de su práctica pasada.
Tercero.- El diseño institucional ha omitido el análisis y reflexión de la herramienta que posibilita la fiscalización.
Cuarto.- La institución de fiscalización se ha abrogado el carácter de reservado, situación que la ha colocado al margen del examen racional, crítico y del escrutinio público de la sociedad.
Quinto.- Los cambios en la fiscalización se promovieron sin la participación ciudadana.
Quizá la coincidencia podría representar una tendencia de opinión para que la ASF adquiriera una super autonomía o un mensaje subliminal del órgano técnico a los legisladores, puesto que la otorgada no le ha sido suficiente para acreditar su trabajo independiente, pero tampoco lo han sido las normas de auditoría y el código de ética. Y por consiguiente, los despachos externos que han estado involucrados en la historia de la auditoría pública, pasada y reciente, ¿se encontrarán al margen de la corrupción?
La actividad del auditor público debe regirse por el pronunciamiento del código de ética expedido por el organismo que norma el ejercicio de la contaduría pública. Así queda obligado a guardar el debido secreto profesional respecto a la información obtenida y a no utilizarla en beneficio propio o de intereses ajenos a la organización, aún después de concluida su intervención.
En la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en el artículo 27, se establece "Los servidores públicos de la ASF y, en su caso, los profesionales contratados para la práctica de auditorías, deberán guardar estricta reserva sobre la información y documentos que con motivo del objeto de esta Ley conozcan, así como de sus actuaciones y observaciones".
Asimismo en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, capítulo II. Obligaciones de transparencia, artículo 7, en excepción de la información reservada o confidencial, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público, fracción X "Los resultados de las auditorías". Posteriormente, el artículo 14, considera como información reservada, fracción IV, "Los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayan causado estado".
Y ocurre que cuando el Secretario de la Función Pública entrega a la Cámara de Diputados el resultado de las auditorías practicadas a los contratos asignados a la empresa de los Hnos. Bribiesca, simplemente dice que el informe de auditoría y las cédulas de observaciones se consideran reservados hasta en tanto no se concluya el procedimiento. Ésta situación se presenta, frecuentemente, en los Congresos y afecta el derecho de acceso a la información pública. Derivado de la falta de determinación legislativa sobre cuándo debe iniciarse los procedimientos administrativos en tanto se respete el derecho a informar los resultados de las auditorías. Pero se carece de los criterios o de la relevancia para considerar si el bien jurídico protegido, o la razón justificatoria de tal medida reside en el derecho de información de interés público.
El problema se origina desde la concepción de la disciplina o herramienta "En los hemisferios norte y sur por igual, las deficiencias que muestran los sistemas convencionales de rendición de cuentas- el secreto que rodea a las tareas de auditoría, las revisiones ineficaces de las políticas en las legislaciones, la dificultad del electorado para enviar indicios contundentes a quienes toman las decisiones entre una elección y la siguiente, las exageradas demoras en los juzgados, las sanciones insuficientes a quienes dejan de aplicar los reglamentos administrativos o no respetan las normas- han generado presiones para que se mejoren los canales de flujos de información en sentido vertical y se entablen relaciones más estrechas entre los agentes del estado y la ciudadanía con respecto a la rendición de cuentas" (Goetz y Jenkins, 2001:366).
Pero también con la herramienta se encuentra asociada la persona que la utiliza, y cabe preguntar.. ¿quién es el auditor público?
En la Ley de Fiscalización Superior de la Federación solamente se dice que deben guardar estricta reserva sobre la información y que son trabajadores de confianza. Si el Auditor Superior, Arturo González de Aragón, afirma "La rendición de cuentas debe ser pública porque son recursos públicos" (15). Entonces, ¿Por qué el carácter secreto, privado y restrictivo de la fiscalización?
Según Schedler (1999:15-17) la rendición de cuentas tiene tres grandes dimensiones: información, justificación y sanción. Las dos primeras se refieren a la petición por parte de los representados y la obligación por parte de los representantes a informar y explicar las decisiones que toman. Acaso, la ASF en la auditoría realizada al presupuesto de la SSP 2002, o la Secretaría de la Función Pública en las auditorías a los contratos asignados a los Hnos. Bribiesca, cumplieron con informar y justificar sobre los asuntos que debían de rendir cuentas. Tal parece que la RdC no aplica para los vigilantes.
El auditor y su herramienta debe constituir el punto de partida para mejorar la fiscalización de los recursos. No es un problema circunscrito a México, los casos de corrupción corporativa, ejemplifica que el problema de la auditoría se encuentra desde su raíz. Para ello se requiere enfrentar la tradición, los intereses, cosmovisiones que rechazarán de inmediato lo novedoso, lo inédito, y lo que no se encuentra aceptado por la generalidad. Aunque observen impasibles la caída y la inoperatividad de conceptos y normas de auditoría que han dejado de funcionar.
Resulta difícil entender el desarrollo de la fiscalización sin conectarla con la dimensión social, como tampoco es posible concebir su avance sino se toma en cuenta el desarrollo personal del auditor. En el pasado se suponía que la auditoría pública podía llevarse a cabo sin considerar el entorno político, era la concepción clásica de la auditoría, que fundamentalmente surgió para aplicarse en la esfera privada. En consecuencia las normas personales de auditoría y el código de ética se basan en el secreto profesional, para proteger la información que en la práctica de la revisión conoce el auditor, trasladándose al ámbito de la realidad pública sin discusión.
En la actualidad se presentan dudas sobre la actividad de los órganos de fiscalización, derivado de:
– La filtración de documentos reservados a los medios de comunicación.
– La liberación o fincamiento de responsabilidades a servidores públicos con fines políticos.
– La indeterminación de los principios y método de la auditoría pública.
Lo anterior ha sido posible por el verticalismo autoritario en el ejercicio de la auditoría pública, pero también derivado de la visión equivocada de su naturaleza u objeto, y, de la responsabilidad de éste quehacer. Habrá que profundizar en el tema, amplío y complejo, en razón de los profundos intereses y entramados de corrupción que lo sostienen. Por lo que se requiere una auditoría pública constituyente, de fundar una práctica nueva y necesaria, donde el auditor sea aceptado y reconocido como un funcionario de la sociedad. Su compromiso no será guardar secretos, ni manejar discrecionalmente la información; su obligación estará encaminada a que el patrimonio público sea verdaderamente público.
- Los informes de auditoría y las cédulas de observaciones se consideran reservados hasta en tanto no se concluya el procedimiento.
En leyes, reglamentos, manuales, literatura de la RdC, y en teorías de la Administración Pública se encuentra un consenso alrededor de los objetivos, principios o valores que rigen los propósitos de las instituciones, mediante: la economía, eficiencia y eficacia. En el prólogo del presente trabajo se señaló normatividades y concepciones que giran alrededor de las tres E?s, pero también se expresa en ?Informe sobre la Democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo?, "la democracia no se reduce al acto electoral sino que requiere de eficiencia, transparencia y equidad en las instituciones públicas" (PNUD, 2002:25). En correspondencia los órganos de fiscalización verifican su cumplimiento. Y se comparte en los gobiernos, congresos, partidos políticos, institutos y ciudadanía, que la función de la fiscalización existe fundamentalmente para alcanzar los objetivos de las tres E?s.
Por lo que resulta aceptable y fuera de toda duda que el titular de la Función Pública, afirme que el tráfico de influencias se investiga mediante el apego a la normatividad de eficacia y economía; o, que la Auditoría Superior de la Federación privilegie la práctica de auditorías de desempeño, las cuales se orientan a verificar que los gastos correspondan a los autorizados y si se efectuaron con economía, eficacia y eficiencia. Asimismo que el Auditor Superior las conceptualice como "auditorías de alto nivel", y representen "un gran cambio cualitativo en la revisión".
Antes, el 16 de febrero de 1990, María Elena Vázquez Nava, Secretaria de la Contraloría General de la Federación, al poner en marcha el Programa de Auditoría Integral, afirmó "las dependencias de la administración pública, habrán de medirse tanto por el grado de eficiencia en el desempeño de sus funciones, como por la calidad de los servicios ofrecidos al público" y "la auditoría integral permitirá transformar el concepto de auditoría en el país; de forma tal que desarrolle una nueva cultura enfocada a buscar los altos niveles de productividad con profundidad en acciones de control y evaluación" (Vázquez, 2000: 7-9).
Cuando se pregunta ¿de qué manera se articula la temática de la contraloría social y la rendición de cuentas con el debate acerca de la democracia?
La respuesta no podrá encontrarse mediante posiciones partidarias que denuncian el caso de la Lotería y sus fideicomisos pero defienden a Montiel; acusan a los Amigos de Fox pero la Contraloría General del Gobierno del Distrito Federal pasa por alto el asunto de Porfirio Barbosa y otros casos más. Tampoco, en la simulación y en el doble discurso de funcionarios que incurren en la apología de la fiscalización. Luego, si la renovación de las agencias de control y sus reformas en la constitución no han logrado una práctica real de la fiscalización, que verifique el cumplimiento de los programas, investigue los procedimientos y conductas ilícitas, y determine los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública.
Como cuando el titular de la Secretaría de la Función Pública, afirma que el tráfico de influencias se investiga mediante el apego a la normatividad de eficacia, resulta un sofisma que pretende sustentarse en aras de la efectividad, pero no de la validez, puesto que "Una investigación tiene un alto nivel de validez si al observar o apreciar una realidad, se observa, mide o aprecia esa realidad y no otra, es decir, que la validez puede ser definida por el grado o nivel en que los resultados de la investigación reflejan una imagen clara y representativa de una realidad o situación dada" (16).
Y el informe de la SFP no refleja la situación o relación del poder político con respecto al tráfico de influencias en la adjudicación de contratos a los Hnos. Bribiesca. Además, un acto democrático sería informar con transparencia: qué y cómo se fundamentó el proceso de auditoría y su resultado; cuáles fueron las irregularidades; y, por qué se inició el procedimiento antes de hacer público la conclusión. Pero también la SFP incumple con rendir cuentas, en tanto no informa el qué y cómo; no explica porqué realizó tales procedimientos y no otros; y no justifica qué más pudo haber hecho. Por esto cuando John Ackerman, establece que la amenaza real de la rendición de cuentas es: la ineficacia, ineficiencia e ineptitud.
El problema se centra en la rendición de cuentas, tal como lo expresa Arturo González de Aragón, Auditor Superior de la Federación "Después de tantas controversias ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, me cuestiono si estamos en verdad manejando postulados de transparencia y de rendición de cuentas" (17), y se confunde el análisis al trasladar el cuestionamiento a los efectos, y no a la causa que posibilita la existencia de una rendición de cuentas opaca, es decir, solamente con una auditoría clara, demostrable y al escrutinio público se podrá cumplir con los postulados de transparencia y RdC. Cuando el titular de la SFP rinde cuentas en el caso de los Hnos. Bribiesca, no es la ineficacia, ineficiencia o ineptitud las que originan su opacidad sino una auditoría que no audita, o una agencia de control que no cumple con su función, es la amenaza real de la rendición de cuentas. También prevalece la concepción quijotesca de luchar incansablemente contra los molinos de ineficiencia; resultando contraproducente que los órganos de fiscalización dirijan su revisión a observarla y sancionarla, puesto que coloca en un altísimo porcentaje a los servidores públicos ante procedimientos administrativos que no resuelven las causas de observación, y se demuestra cuando se repiten las observaciones ejercicio tras ejercicio, y administración tras administración. Dado que antecede un diagnóstico de la estructura, capacidad y práctica real de cada institución pública a efecto de determinar si se encuentra en posibilidad de cumplir en grado, forma, y tiempo sus obligaciones y requerimientos de ley.
En el supuesto sin conceder que algunas instituciones públicas logren sus objetivos. La premisa razonable es que no todas las entidades los alcanzan. Habría que revisar si los que afirmarán que lo logran, es en forma total o parcial, o el grado de intensidad, plenitud, y rapidez, "El hecho de que una organización sea más efectiva que otra depende sustancialmente del modo y manera en que haya sido estructurada de antemano.
La eficiencia de una organización depende, principal aunque no exclusivamente, de su estructura. Efectividad y estructuración están relacionadas estrechamente. Lo anterior es el modelo weberiano que ve las organizaciones como unas entidades construidas racionalmente para la búsqueda y logro de unos objetivos perfectamente identificados y que, en principio, funcionan como tales" y "La determinación de qué es eficaz o ineficaz depende esencialmente del conjunto de valores que se adopte como criterio. La efectividad depende siempre de una evaluación relativa" (18). Cuando la SECODAM (ahora SFP) define eficiencia como "el adecuado manejo de los recursos" (19), y adecuar significa: acomodar o adaptar una cosa a otra; y, acomodar es: avenirse, conformarse, o amoldarse. Luego entonces, los objetivos de la auditoría pública no se encuentran perfectamente identificados y generan evaluaciones relativas que permiten márgenes anchos de discrecionalidad al fiscalizador.
- El tráfico de influencias se investiga mediante el apego a la normatividad de eficacia y economía requerida.
- Los testigos sociales legitiman el proceso y resultados de la auditoría.
La participación de testigos sociales en procesos de licitación pública pareciera, en sí, una forma de participación ciudadana orientada al control y vigilancia de las de acciones de gobierno, sin embargo, surge la duda si efectivamente cuentan o disponen, de los medios o procedimientos para garantizar dicho control.
En la bibliografía de la RdC se encuentra las siguientes respuestas al problema, "La característica central de la mayoría de los espacios estudiados- su vinculación con políticas públicas, sea en su formulación, discusión, deliberación o ejecución ? exige casi siempre el dominio de un saber técnico especializado del cual los representantes de la sociedad civil, en particular los de los sectores subalternos, en general no disponen" (Dagnino, 2003:1374). Así, la situación se resolvería con la adquisición de la calificación necesaria. El problema no solamente se encuentra en el dominio de un saber especializado, sino que la concepción que prevalece parte, que ese saber es verdadero o correcto, no sujeto a la discusión y crítica, dado que es aceptado por institutos, colegios, asociaciones, y universidades. Y esto resulta aceptable cuando se desconoce la técnica presupuestal, o la forma de integrar el estado de origen y aplicación de recursos, o temas similares. Pero sí la ciudadanía intenta vigilar a los vigilantes, entonces pareciera que la información especializada constituye el conocimiento y autoridad de su disciplina. Es el caso, número 7: Iniciativas anticorrupción de comunidades de base en la India. De ?Sinergía Estado-Sociedad en pro de la Rendición de Cuentas: Lecciones para el Banco Mundial? de John Ackerman "la mejor forma de lograrlo es permitirles a los ciudadanos participar en la actividad de auditoría desde dentro" (Ackerman, 2004:33). Lo que indicaría que simplemente con colocar a la ciudadanía al interior de la práctica de la fiscalización permitiría la vigilancia. Y es lo que la SFP en el caso de los Hnos. Bribiesca afirmó, que los testigos sociales que participaron en el proceso que determinaron la adjudicación de las auditorías y sus resultados estuvieron apegados a derecho, a la transparencia y con plena observancia de las normas correspondientes. Lo anterior demuestra, que no se informa: qué fundamentó su determinación; cuáles fueron los procedimientos que aplicaron; y, cómo pudiera cualquier ciudadano interesado verificar las aseveraciones.
Tal pareciera que la trayectoria honorable de los testigos fuera condición suficiente para acreditar la transparencia y legalidad. Y no es así, porque su presencia física en cada uno de los procedimientos de la licitación, inclusive, verificando fehacientemente que los sobres de las propuestas se encuentren perfectamente cerrados o lacrados, no les permite conocer ni verificar, si previamente funcionarios responsables transmitieron o comunicaron información privilegiada a concursantes.
Conclusión
De tiempo en tiempo el desvencijado andamiaje de la fiscalización ha requerido apuntalarlo, en su estructura mediante nuevos diseños institucionales, como en su práctica con la implementación de auditorías integrales o de desempeño. Se ha intentado llevar a cabo revisiones complejas cuando todavía no se determina lo elemental de su quehacer, o su dotación de autonomía cuando sus normas no garantizan la independencia de su actividad.
En la actualidad no se investiga a fondo el problema de la fiscalización ni su estrecha interdependencia con la rendición de cuentas, la contraloría social y la democracia. Derivado de la falta de una historia de la fiscalización que permita el conocimiento de sus acciones y procesos, pasados y presentes, que permitan constituir a la auditoría pública como un proyecto social.
Se ha sustraído a la fiscalización del conocimiento de su génesis, de lo que ha sido y como su precedente ha conformado lo que ahora es; aunado, a la alternancia política que ha trastocado viejos asideros teóricos y prácticos, carentes de ofrecer respuestas en la rendición de cuentas, tal como: la exoneración de los Hnos. Bribiesca; la falta de pruebas para responsabilizar al ex gobernador Montiel de los delitos de peculado y enriquecimiento ilícito; no encontrar ningún responsable en el llamado Pemexgate; y, muchos otros casos en municipios y estados que no trascienden a la opinión pública nacional, pero que demuestran la inequidad y agotamiento del sistema de fiscalización.
Por lo tanto, se requiere una nueva auditoría, entroncada con lo público y lo social, que permita entender la fiscalización en su doble vertiente, al auditor con prácticas claras, demostrables, y su compromiso fundamental con la sociedad; y, al auditado generando información que sea útil para la toma de decisiones del propio gobierno, partidos políticos, grupos, organizaciones, y congreso, pero que también sea accesible y amigable para la ciudadanía en general. Para lograrlo se requiere espacios que permitan hacer saber al estado que supeditar la fiscalización al poder erosiona la institucionalidad. Se necesita involucrar a los legisladores, órganos de control, colegios de contadores, universidades, académicos, y ciudadanos, conjuntados con base en el respeto de las diferencias pero ejerciendo el derecho a la rendición de cuentas, al diálogo, la crítica, y promoviendo que la reforma de la fiscalización sea tema en la agenda pública, en tanto la información resulta clara cuando se cuenta con un instrumento claro.
"Aprender sería inútil si no mejoráramos nuestra capacidad de aprender.
Aprender sería inútil si no aumentáramos nuestra capacidad de descubrir,
de crear lo nuevo, lo que todavía no existe, lo que está apareciendo
como posibilidad germinal en el momento histórico
en que vivimos y en el lugar donde vivimos" (20).
Adendum
El presente trabajo fue terminado el 27 de noviembre del año 2006, pero se considera oportuno informar que el día 05 de marzo del año 2007, la Junta de Coordinación Política de la H. Cámara de Diputados, mediante el Boletín No. 0826, informa: La creación de tres comisiones con carácter de investigadoras; una comisión revisará a la empresa Construcciones Prácticas, presuntamente relacionada con los hijos de la señora Marta Sahagún de Fox, señalados de haber hecho uso de influencias para beneficiarse a través de concesiones públicas.
Lo anterior genera una nueva oportunidad a los diputados y al Congreso de la Unión, de aclarar si se incurrieron en irregularidades, pero lo más importante es examinar, si el actual esquema de fiscalización conduce a ejercer la rendición de cuentas y la transparencia.
Notas.
( 1) Manual Ciudadano 2006, Sedesol a los ojos de todos. Junio 2006, p.9.
- El Universal, 24-abril-2001,p.A 6.
- Lineamientos Generales de Contraloría Social en los Programas de Solidaridad. Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), p.4.
- La Voz de Michoacán, 6-noviembre-2006, p. 39 A.
- Manual Ciudadano 2006, Sedesol a los ojos de todos. p.28.
- Provincia, 15-septiembre-2006, p.2 B.
- La Voz de Michoacán, 27-abril-2006, p. 6 B.
- La Voz de Michoacán, 25-mayo-2006, p. 2 B.
(10) Provincia, 25-mayo-2006, p.1 B.
(11) Normas y procedimientos de auditoría y normas para atestiguar. IMCP, 2004, p. 15.
(12) Alponte. J.M. El Universal, 4-mayo-2002, p. A 16.
(13) Ética, Responsabilidad Social y Transparencia. Para construir un México íntegro. SFP.
SEP, ANUIES, p.24.
(14) Normas y procedimientos de auditoría y normas para atestiguar. IMCP, 2006, p.3.
(15) Cambio de Michoacán, 1-abril-2005, p.24.
(16) Martínez, Míguéles, M. La Nueva Ciencia. Ed. Trillas, 2002, p. 182.
(17) Provincia, 9-enero-2006, p. 2 B.
(18) Brunet, Icart, I. La Universidad y la Gestión del Cambio. UMSNH, 2003, p. 24.
(19) SECODAM. Auditoría Pública, 1997, p.8.
(20) González, Casanova, P. La Universidad Necesaria. UMSNH, 2003, p. 36.
Biografía
Mario Alberto Gómez Maldonado, participante en cuatro ocasiones en el Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas (organizado por la Auditoría Superior de la Federación y la Universidad Nacional Autónoma de México); cursó Diplomado en Contraloría Social (organizado por el CIESAS y la Universidad Veracruzana, en México). Ha trabajado como auditor en el sector privado y público durante 20 años. Actualmente dedicado a la investigación de la auditoría pública, la rendición de cuentas y la transparencia.
Nació en la ciudad de Morelia, Michoacán, en México. El ensayo fue preparado como trabajo final en el Diplomado en Contraloría Social, desarrollado en la ciudad de México, en la segunda generación del año 2006, y presentado el 15 de diciembre de 2006.
Mario A. Gomez
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