Normas internacionales de contabilidad para el sector público en el Perú (página 2)

Alva (2010)[8], señala que la experiencia acerca del SIAF en el país se desarrolló sobre la base de otras lecciones en América Latina. Para su desarrollo se concibió uno de los componentes del Proyecto Especial COPRASEF, denominado Componente para el Fortalecimiento de la Gestión Presupuestaria y Financiera (CFGPF), financiado con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con la participación de especialistas del Banco Mundial. La base conceptual del SIAF se sustenta en un cambio en la filosofía del manejo de la administración pública, en el marco del proceso de reforma del Estado. No se trata de la simple implantación de sistemas computarizados y de procedimientos administrativos para hacer más eficiente la actual administración, se trata de organizar un sector público que se encuentre al servicio de los intereses de la sociedad, velando que los servicios públicos prestados por el sector público o el privado se realicen en las condiciones de cantidad, calidad y costo óptimos. Se propugna una gestión pública descentralizada, que se acerque hacia donde se producen los bienes y se prestan los servicios; que realice acciones conducentes a que los administradores públicos posean todos los elementos para la toma de decisiones y rindan cuenta por los resultados alcanzados; asimismo, que garantice el control social por parte de la comunidad. En un sentido general el SIAF se concibe como un instrumento de apoyo al proceso de descentralización, organizando los sistemas y procedimientos sobre la base de que la comunidad requiere bienes y servicios públicos en las mejores condiciones de cantidad, calidad y al menor costo. El sector público atiende el objetivo de cantidad, en la medida que cumple con eficacia las metas de producción de bienes y servicios que se establecen en los planes de gobierno, concretados en los planes operativos anuales y en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y los presupuestos de las entidades descentralizadas. El objetivo de calidad, tiene que ver con la eficiencia del sector público para combinar los recursos y generar las relaciones insumo-producto óptimas para atender las necesidades de la población; y, estas relaciones deben realizarse al menor costo posible, generando la mayor economía para la sociedad. Asimismo, la acción pública debe cumplir con el principio de equidad, identificando los receptores de la acción económica y buscando el equilibrio en la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales, así como privilegiar la valoración de los costos ambientales, cuantificando el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y promover la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

Para Vallejos (2010)[9], los principales objetivos del Sistema Integrado de Administración Financiera y Control son generar las capacidades dentro del sector público que le permitan: i) Programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento oportuno de las políticas, los programas y los proyectos del sector público; ii) Disponer de información útil, oportuna y confiable, para apoyar con un mayor número de alternativas evaluadas la toma de decisiones en todos los niveles de la administración pública; iii) Lograr que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos, rindiendo cuenta no sólo del destino de los recursos públicos, sino también de la forma y resultado de su aplicación; iv) Fortalecer la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado; v) Realizar la gestión de los recursos públicos con la mayor transparencia, proveyendo información a la colectividad del uso de los recursos y de los costos de los servicios públicos; vi) Interrelacionar los sistemas operacionales y administrativos con los controles interno y externo, facilitando la vigilancia de la gestión pública por parte de las instituciones competentes del propio Estado.

Para Vallejos (2010)[10], el Sistema Integrado de Administración Financiera se debe organizar y operar a partir de un conjunto de principios de carácter general, entre los cuales destacan: i) Centralización normativa y desconcentración operacional. A nivel central del ministerio encargado de las finanzas públicas, se definen las políticas, las normas y los procedimientos, mientras que la administración de cada uno de los sistemas y la propia toma de decisiones de la gestión se realizan lo más cerca posible de donde se ejecutan los procesos de producción de bienes y servicios; ii) Unicidad. En cuanto al ámbito de aplicación, el SIAF es obligatorio para la administración central y entes descentralizados y autónomos; iii) Universalidad. Todos los aspectos de la gestión pública vinculados a los sistemas financieros, administrativos y de control forman parte del SIAF. Por sistemas financieros, se entienden presupuesto, contabilidad patrimonial, tesorería y crédito público; por sistemas administrativos, personal, contratación de bienes y servicios, administración de bienes de uso, de materias primas, materiales y suministros; por sistemas de control, los controles interno y externo; iv) Unidad. Adoptados los principios generales, las normas básicas y las metodologías, éstas deben ser aplicadas por todas las instituciones del sistema en los procesos de programación, control, registro y evaluación de su gestión; v) Responsabilidad. Todos los funcionarios sin distinción de jerarquías son responsables de sus actos en el ejercicio de la función pública y el SIAF se debe organizar para evaluar esa obligación; vi) Responsabilidad (accountability). El SIAF debe estar organizado para que todos los servidores públicos cuenten con los instrumentos necesarios para el ejercicio de la responsabilidad de sus actos, debiendo rendir cuenta en cuanto al destino de los recursos administrados y los resultados de su gestión; vii) Transparencia. El SIAF, a través de la definición de las estructuras organizacionales, funciones, sistemas, procedimientos administrativos, de los sistemas informáticos de seguimiento de datos físicos y financieros así como de la auditoría interna y del control externo, otorga los instrumentos necesarios para fortalecer la transparencia en el uso de los recursos públicos; viii) Eficacia. El SIAF se organiza para coadyuvar en la determinación, programación y seguimiento de las metas que garanticen el cumplimiento de los objetivos del programa de gobierno; ix) Eficiencia. El SIAF vigila la combinación de los insumos mínimos necesarios para obtener que las metas definidas se cumplan en las mejores condiciones de cantidad y calidad; x) Economicidad. El sector público produce bienes y servicios a través de relaciones insumo-producto y esta combinación debe realizarse al menor costo posible, en los aspectos vinculados a la producción de bienes y servicios del sector público.

En el caso peruano, durante el período 1997-1998 el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) implantó el SIAF-SP en todas las Unidades Ejecutoras (UEs) del Gobierno Central y las UEs de carácter regional. Para ello se realizaron programas de entrenamiento, difusión y pruebas, además de un importante concurso de los funcionarios de las UEs que participaron en la etapa de implementación. Entre otras acciones, para garantizar la mencionada implantación del sistema, se realizaron las siguientes: Desde fines de 1996, acercamiento hacia los usuarios (UEs) a través de los residentes, que actuaban como nexo permanente. En enero de 1998, el MEF entregó 506 equipos (computador personal, módem, impresora, estabilizador o UPS) a igual número de UEs. En el equipo se instalaba además de un software general (MS Office 97), el Módulo Visual de Registro SIAF-SP. El sistema incluía un mecanismo de correo electrónico para la transferencia de información. Registro automatizado paralelo en 1998, utilizando los equipos y sistemas entregados. Las UEs registraron y transmitieron más de un millón de operaciones por un valor cercano al 50% del total del presupuesto anual, las mismas que se reflejaban en la base de datos Oracle de la sede MEF. Este registro permitió reforzar el entrenamiento, así como identificar nuevas operaciones para la Tabla de Operaciones. Un aspecto muy importante de esta etapa fue la revisión del tratamiento a las operaciones típicas (planillas, compras, encargos, caja chica, entre otros). Personal entrenado en cada UE. A fines de 1998, antes de ponerse en marcha el sistema existía al menos una persona adecuadamente entrenada en cada UE. Progresivamente se ha incorporado un mayor número de funcionarios, especialmente en aquellas UEs que trabajan en red. Organización y puesta en marcha de la Mesa de Atención, como centro de recepción de llamadas de los usuarios y su derivación a las diversas áreas (Soporte, Análisis, Contadores, Control de Calidad, Informática). Organización del Equipo de Soporte a Usuarios, con técnicos entrenados en la instalación del sistema, conectividad y hardware. Este grupo de trabajo cuenta con un stock de equipos y partes (PCs, UPS, discos duros, tarjetas de red), para asegurar que una UE restablezca su capacidad operativa en un plazo relativamente corto. Equipos de trabajo en la sede para revisar el tratamiento de las operaciones y la preparación de manuales; para revisar cada versión de software y apoyar a las UEs para un adecuado registro. En la sede se cuenta además con contadores, encargados de elaborar y dar mantenimiento a la Tabla de Operaciones; sectoristas para monitorear el trabajo de los residentes; soporte técnico informático, entre otros. A partir de enero de 1999, el SIAF se ha constituido en un sistema oficial de registro de las operaciones de gasto e ingreso de las UEs, sustituyendo diversos registros y reportes de la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), la Dirección General de Tesoro Público (DGTP); y la Contaduría Pública de la Nación (CPN). Cada mes las UEs reciben, a través del SIAF, su Calendario de Compromisos (CALCOM) elaborado por la DNPP. Las UEs registran en el SIAF sus operaciones de gastos e ingresos, información que luego es transmitida al MEF para su verificación y aprobación.

En el denominado Ciclo de Gasto las UEs registran sus operaciones (expedientes), cada una de las cuales incluye las Fases de Compromiso, Devengado y Girado, según la siguiente secuencia: El registro del Compromiso implica el uso de un Clasificador de Gasto a nivel de Específica, una Fuente de Financiamiento y la Meta correspondiente asociada a ese gasto. El sistema verificará si esa operación está acorde con el CALCOM, aplicando el criterio de techo presupuestal. La UE sólo puede comprometer dentro del mes de vigencia del Calendario. El registro del Devengado está asociado a la verificación del cumplimiento de la obligación por parte del proveedor, esto es, la entrega de bienes o la prestación del servicio. Esta fase requiere un Compromiso previo que a su vez establece techos y otros criterios. El Devengado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Compromiso. En el caso de fondos provenientes del Tesoro Público, el registro del Girado requiere no sólo un Devengado previo (que a su vez establece techos) sino la correspondiente Autorización de Giro por parte de la DGTP, que aplica el criterio de Mejor Fecha. El Girado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Devengado. La DGTP emite la autorización de pago de los girados (cheques, cartas órdenes) de las UEs, transmitiendo la información al Banco de la Nación, el cual actualiza sus archivos con cada lote enviado, atendiendo a los beneficiarios de los girados. El registro de la Fase Pagado en la UE es procesado automáticamente por el sistema, con la información de los cheques y cartas órdenes pagados remitida por el Banco de la Nación.

En el denominado Ciclo de Ingreso, las UEs registran las Fases de Determinado y Recaudado. Las operaciones de gastos, ingresos y otras, complementarias, son contabilizadas utilizando la Tabla de Operaciones (TO SIAF), matriz que relaciona los clasificadores presupuestales con las cuentas del Plan Contable Gubernamental. Estos registros son procesados por el sistema, permitiendo la obtención de los estados financieros y presupuestarios exigidos por la Contaduría Pública de la Nación para elaborar la Cuenta General de la República.

Figueroa (2010)[11], señala que los SIAFs pueden apoyar al mejoramiento de la productividad del gasto público, es necesario contextualizar el ambiente en que se desenvuelve el Sector Público en la actualidad, pues esto nos permite ordenar el sentido de urgencia y las características que se le empiezan a exigir a estos sistemas. En efecto, el potencial de utilización del Internet y la revolución tecnológica en los procesos de elaboración y difusión masiva de información, ayudan pero también exigen mejorar los estándares de servicio y rendición de cuentas a los ciudadanos. En particular, a los gobiernos se les exige cada vez más una mayor interacción con la ciudadanía, en condiciones diferentes a las que han existido hasta ahora. El derecho universal al acceso libre, oportuno y equitativo de la información de Estado, así como la obligación del Estado de proveer dicho acceso se ha extendido y fortalecido como consenso y cuyas características pueden resumirse en los siguientes términos: Las nuevas tecnologías de red tiende a reducir las barreras que separan las diferentes ramas del Estado y a los Estados entre ellos, organizándose la prestación de servicios en torno a las necesidades de los usuarios finales (ciudadanos); Las nuevas redes de gobierno, sociedad civil y mercado tenderán a re-definir el carácter de los servicios públicos, al desaparecer los limites entre funciones o instituciones, quedando centrada la actividad en quien mejor pueda agregar y crear valor; Un gobierno centrado en los ciudadanos tendera a crear nuevas funciones para éstos y un papel más destacado para el compromiso ciudadano, a medida que los sistemas de gestión pública reincorporen a la ciudadanía, pasando de una democracia "difundida" a un modelo más personal e inmediato; A efectos de la elaboración de medidas de política y prestación de servicios, los ciudadanos podrán participar directa y ampliamente en la forma de decisiones y la creación de valor; se reemplazará el sistema de dirección impuesto desde arriba que caracteriza a los gobiernos; El modo habitual de funcionamiento de los gobiernos tendrá que ser el asociativo, lo cual deberá producir un verdadero cambio en el concepto tradicional de lo que se entiende por responsabilidad y gestión pública, permitiendo una amplia colaboración entre instituciones y agentes públicos y privados.

Por otra parte, en un ambiente de creciente globalización e interdependencia económica, es claro que los gobiernos necesitan urgentemente aumentar su credibilidad en el ámbito nacional e internacional para asegurar una estabilidad macroeconómica, mayor inversión y crecimiento de alta calidad, ello ha hecho de la buena gestión fiscal un requerimiento de vital importancia. Los logros fiscales conllevan una exigencia adicional, esta es, que una buena gestión financiera del sector público no sólo debe ser entendida como la ejecución de una administración eficiente con sólidas finanzas públicas, sino que también debe ser transparente en sus prácticas, interpretada como una apertura al público en lo que se refiere a la estructura y las funciones del gobierno, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones fiscales. Las exigencias del medio económico internacional son las de nivelar los estándares internacionales en transparencia fiscal. Ello no sólo generara un salto cualitativo en la competitividad internacional para quien logre nivelarse a ese estándar, sino que, por sobre todo, sería una contribución al fortalecimiento de las instituciones democráticas. Visto así, la transparencia de los actos del gobierno no sólo es importante por razones de justicia: es fundamental para que la administración pública funcione de manera eficiente y de acuerdo al bien común, para reducir la incertidumbre de los agentes económicos con respecto al futuro y para evitar que se generen expectativas contraproducentes a la política económica.

Sin embargo, no basta con que el Estado provea una oferta informativa a la sociedad, sino que se necesita que la ciudadanía, las instituciones y en especial los medios de comunicación se conviertan en demandantes activos de la información que el Estado genere. Podemos deducir de lo expuesto, que los nuevos desafíos a la política fiscal tienen que ver con: La capacidad de reacción ante una realidad compleja y globalizada, El análisis del uso alternativo de los recursos, para mejorar la eficiencia y eficacia en la producción de los bienes y servicios del Estado, Mayor participación de la sociedad; Introducir mecanismos que permitan mayor transparencia y responsabilidad en la administración de los recursos.

Para Figueroa (2010)[12], la gestión financiera del Estado es la base de operación para el logro de los fines definidos en la política fiscal, a la cual se le hacen estas exigencias. Algunas definiciones que se encuentran en la normativa de los países Latinoamericanos son:

• Conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas, y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar los fondos públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Estado en la forma más eficiente posible (Argentina).

• Conjunto de procesos administrativos que permiten la obtención de recursos y su aplicación a la concreción de los logros de los objetivos del Estado (Chile).

• Conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado, y estará regida por los principios Constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica.

Las definiciones anteriores dan cuenta de la necesidad de disponer de un conjunto de elementos para obtener recursos con el fin de aplicarlos a fines. Surge, por tanto, la preocupación por una gestión orientada al logro de resultados, sobre la base de una discusión más comprensible y significativa de su asignación, así como la creación de incentivos y mecanismos que faciliten una mayor eficiencia. Hay cierto consenso en definir a la Administración Financiera Publica, como el conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar los fondos públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Estado en la forma más eficiente posible. Recordemos que la administración financiera tiene siempre un carácter instrumental, reservando para las Finanzas Públicas o Economía Pública, campos tales como la política financiera o el estudio de los efectos económicos de los ingresos y gastos públicos. Con ello, se han producido cambios muy significativos en la visión económica sobre las finanzas públicas. Este cambio ha asignado cada vez mayor importancia a la dimensión intertemporal, a las perspectivas de mediano plazo, a los factores dinámicos y al efecto sobre la gestión pública de las cuentas fiscales, por sobre las visiones de corto plazo, centradas en los flujos de caja y la macroeconomía que caracterizaron a la política fiscal durante muchos años. Por tanto se establece, por una parte, como un requerimiento clave de la Administración Financiera del Estado, la tarea de mantener actualizada una proyección financiera de ingresos y el registro fidedigno de todos los compromisos fiscales de mediano plazo. La lógica es fundamentalmente macroeconómica y no dice relación con la asignación de recursos a actividades específicas, salvo en lo que respecta a macro programas o grandes iniciativas. Lo que importa, en este caso, es disponer de una proyección realista de los compromisos de mediano plazo que se derivan de normas y políticas públicas vigentes y no un ejercicio voluntarioso por cuadrar las cuentas fiscales en el futuro. La detección de posibles desequilibrios presupuestarios futuros debe servir para prevenir dichos desequilibrios, adoptando con oportunidad las medidas que sean necesarias para prevenir que ellos se materialicen. Por otra parte, desde el punto de vista microeconómico, hay un consenso amplio en que la responsabilidad de la autoridad financiera del sector público no se agota en el control del gasto, sino que se gaste bien, considerando que por esta vía se permitirá aumentar el nivel de servicios o reducir la carga tributaria, ambos benéficos siempre deseables por los ciudadanos. A este respecto, se reconoce que para lograr una mayor efectividad del gasto las normas y prácticas de administración financiera pueden ejercer un apoyo importante, en la medida que modelan en gran medida la gestión de las instituciones públicas, que son en definitiva las proveedoras de los servicios públicos. En la búsqueda de este equilibrio entre los objetivos macros y los de carácter micro, se ha extendido la preocupación sobre algunas áreas problemáticas relacionadas con la gestión del Estado.

Para Fontana (2010)[13], un sistema de información, principalmente busca proporcionar un medio a la organización que permita ayudar a coordinar las acciones gerenciales, colaborar con el proceso de toma de decisiones, controlar oportunamente las desviaciones relevantes, y contar con una herramienta para dar seguimiento al cumplimiento de la misión y visión, como a los lineamientos de la planificación estratégica prevista y decidida. Una definición de sistema de información es "un conjunto formal de procesos que, operando sobre una colección de datos estructurados de acuerdo con las necesidades de la organización, recopila, elabora y distribuye información para la operación, dirección y control, apoyando los procesos de toma de decisiones necesarias para cumplir con las funciones definidas en sus propias estrategias". Lo importante de resaltar es que el sistema de información es un medio y no un fin en sí de la organización, es sólo una herramienta de apoyo a la acción de gobernar, dirigir, ordenar, disponer y organizar los recursos.

Mas allá del objetivo general de estos Sistemas de Información Financiera, definido como el mantenimiento de la capacidad para registrar e informar públicamente de las decisiones financieras de las autoridades publicas, y por el soporte básico de la Administración Financiera, es posible encontrar una amplia gama de objetivos y demandas declaradas sobre estos sistemas. Por ejemplo: Desarrollar un sistema en línea de información financiera. Para ello debe buscar la formación de una base de datos dinámica y flexible adaptable a los cambios en las demandas de información de los usuarios. Facilidades para la generación de información. Disponer de una contabilidad presupuestaria para un adecuado control de los compromisos y medición del costo de capital. Información que permita mejoras en el rendimiento económico de la gestión de activos financieros del sector público. Información para la toma de decisiones, especialmente en lo que se relaciona con la gestión de los recursos públicos y el control de los compromisos de gastos futuros, como el seguimiento de los mismos. Obtención de indicadores de gestión o desempeño financiero. Garantizar la calidad y oportunidad de la información dirigida a los distintos niveles jerárquicos de la administración del Estado. Información de costos por centros de responsabilidad, actividad o productos, y la determinación de valor agregado que representan los bienes y servicios entregados a la sociedad. Proporcionar información que permita medir la gestión sobre la base de productos, programas o servicios esperados. Disponer de un efectivo elemento de control. Retroalimentación de los procesos de formulación presupuestaria, incorporando procedimientos para generar escenarios de comportamiento esperado. Contribución a identificar posibilidades de simplificación de procedimientos administrativos y disminución de los costos burocráticos. Facilidades para llevar a cabo los procesos de fiscalización y evaluación por los entes públicos. Generar insumos para la conformación de las cuentas nacionales, estadísticas fiscales u otros indicadores macroeconómicos. Conformar un medio de comunicación destinado a lograr plenamente las normas internacionales de transparencia fiscal en el manejo de los recursos financieros.

En cuanto a resultados, en general a los SIAFs/SP se les demanda que consulten la obtención de productos, ya sea navegando por la base de datos del sistema, o bien a través de procesos estructurados de consultas, estados o gráficos. La exigencia actual es que el acceso a estos productos debe ser posible a través de las páginas web del Estado y de cada uno de sus Servicios. Los productos deben ser de tres tipos: Estándar: Reportes de mayor frecuencia y uso en la administración, incorporando procedimientos para acotar las demandas dentro del conjunto de datos disponibles y criterios de presentación. Asistidos: Reportes obtenidos mediante una secuencia de pantallas, estructuradas bajo una opción de asistente, entregando facilidades a los usuarios para conformar sus propias demandas de información, dentro del conjunto de datos disponibles, incluyendo la posibilidad de transfórmalas en productos estándar. Se debe estructurar como modulo con características gerenciales, dirigido principalmente a los niveles ejecutivos de los entes usuarios del SIAF. Personalizados: Requiere la aplicación de software generador de reportes, destinado a satisfacer las demandas de información en la forma y contenido que lo requieran usuarios del sistema, no consultados en las opciones estándar y asistidas.

El diseño de los componentes horizontales del sistema de información es conveniente proyectarlos sobre la base de una captura de transacciones a escala institucional, y una posterior agregación en los niveles inmediatamente superior. Los componentes típicos de los SIAFs/SP son los siguientes:

Presupuesto: Debe disponer de instrumentos que apoyen la formulación del presupuesto a partir de las unidades demandantes o administrativas en el ámbito institucional, en el marco de los techos presupuestarios definidos por los niveles superiores y el programa de mediano plazo, así como servir de aprobación o sanción del presupuesto y su posterior control de ejecución, particularmente de los compromisos de gastos. Debería contemplar la posibilidad de formular además del presupuesto financiero, otros tipos de presupuestos: producción, comercialización, por centros de responsabilidad, etc. En esta materia es conveniente desarrollar acciones tendientes a coordinar en el ámbito internacional cambios en los clasificadores presupuestarios en cuanto a su apertura, estructuración y tratamiento de sus conceptos, que facilite las comparaciones. Asimismo, que las partidas presupuestarias permitan la reagrupación o reclasificación de los datos, sea por actividad, funcional, proyecto, localización geográfica, económica y otras que puedan surgir. Disponer de un sistema presupuestario que este proyectado sobre la base de una expresión de los posibles recursos y obligaciones a devengar, incluyendo un control orgánico y estructurado de los compromisos futuros asumidos por el Estado. Dentro del área presupuestaria, tenemos: i) Programación de mediano plazo: Proyección de los recursos a obtener y aplicación a la concreción del logro de los objetivos del Estado, para un período de tiempo superior al ejercicio fiscal, incluyendo la factibilidad de generar distintos escenarios de acción y sustentados en los criterios técnicos que definan las autoridades competentes, en particular los niveles bases comprometidos, ii) Formulación presupuestaria – Requerimientos: Proyección de las demandas presupuestarias sobre la base de asignaciones de recursos centrada en productos, programas o servicios, en los casos que sea factible, como también la incorporación de las estimaciones de ingresos para el financiamiento de los mismos. Las estimaciones de ingresos y gastos deben comprender un período de tiempo no superior a un ejercicio fiscal e independientemente de la factibilidad de percepción o pago dentro del período presupuestario. El presupuesto financiero es una proyección esperada de los flujos transaccionales, en términos de los posibles recursos y obligaciones a devengar durante un determinado lapso de tiempo, bajo los objetivos que se desea alcanzar y las condiciones de política fiscal, económica, financiera y de acción social; ii) Programación de ejecución: Distribución de los requerimientos presupuestarios en lapsos de tiempo que se proyecten para la ejecución de los mismos. Programación de caja anual: Proyección de las recaudaciones y pagos que se asumen del presupuesto financiero aprobado por las instancias competentes, comprendiendo el período de un ejercicio fiscal. Programación de caja periódica: Proyección de las recaudaciones y pagos que se asumen para un lapso de tiempo, principalmente, asociado a la programación de ejecución, deuda flotante, recursos por percibir y excedente de disponibilidad de fondos; iii) Compromisos: Registro de los contratos de diversa índole, u órdenes de adquisiciones puestas en el mercado, de carácter explícito o implícito, con impacto inmediato o futuro en el presupuesto, como igualmente las decisiones de las autoridades administrativas que puedan afectar las disponibilidades presupuestarias, los derivados por la aplicación de leyes y arrastres por gastos de inversión autorizados en períodos anteriores, los derivados de pasivos contingentes, aún cuando no tengan una afectación presupuestaria inmediata y constituyan sólo obligaciones potenciales. Control físico: Registro destinado al control y seguimiento de las estimaciones físicas incorporadas en los requerimientos presupuestarios. Contabilidad: Registrar los hechos económicos de acuerdo a los principios de general aceptación, los criterios técnicos existentes en la materia y la lógica del sistema de contabilidad del Sector Público. Auxiliares: Constituidos por los medios que permitan el registro pormenorizado de transacciones relacionadas con carteras financieras, bienes físicos, existencias y producción. Administrativo: registro de apoyo para la identificación de las personas que interactúan con la institución e individualización de los bienes tangibles. Debería contemplar el seguimiento e instancias de aprobación de la documentación de respaldo de los hechos económicos de carácter financiero. Tesorería: Mecanismos que permitan facilitar la función de recepción de fondos, cancelación de las obligaciones y otros movimientos de disponibilidades, validación con la programación de caja periódica, e información a usuarios de programa de pagos. De acuerdo a la realidad y condiciones, cada país administra sus fondos de efectivo en forma centralizada (cuenta corriente única del Sector Público) o descentralizada (cuentas individuales para cada institución).

Para Figueredo (2010)[14], las condiciones que sustentan un SIAF son las siguientes: i) Unidad del Estado: Se concibe el Sector Público como una corporación y los distintos entes que lo componen actúan con un criterio unitario con el objeto de satisfacer a su cliente genérico, la sociedad en su conjunto, en el contexto de la política fiscal y los lineamientos del marco jurídico; ii) Flexibilidad del Estado: La evolución en las demandas de la comunidad en el tiempo genera nuevos requerimientos, cada vez más complejos, situación que obliga a los responsables de la gestión pública a orientar su acción con visión de futuro y sustentada en una programación estratégica de recursos; iii) Orientación a Resultados: La programación requiere ser evaluada en función de un concepto amplio de gestión, vinculando los productos, programas o servicios esperados con los recursos físicos, humanos, financieros y tecnológicos asignados, y conforme a planteamientos estratégicos de carácter institucional, sectorial y global; iv) Relación normativa y operatividad: En una gestión dinámica y flexible, bajo condiciones que garantice autonomía, es indispensable mantener el principio de centralización normativa y descentralización operativa en la administración de los recursos; v) Apoyo al conocimiento: El sistema de información financiera, como se dijo anteriormente, es condición necesaria pero no suficiente para una buena gestión pública. El mayor conocimiento e información no garantiza mejores decisiones en el plano de las políticas económicas y financieras, pero hace menos probable los errores de apreciación de quienes tienen que tomar decisiones, al disponer de una fuente de información destinada a acrecentar su conocimiento.

Para Figueroa (2010)[15], los pilares que deben sustentar el SIAF (las cuatro U): i) Único: Debe ser un sistema único para el conjunto de entidades de que se vale el Estado para la obtención de recursos financieros y su aplicación a la consecución de sus objetivos, contemplando mecanismos de captura de datos pormenorizados, como también la funcionalidad de agregación y consolidación de los mismos; ii) Uniforme: El presupuesto, la contabilidad y la administración de fondos deben estar regidas por normas comunes, que aseguren la coordinación y la unidad de la gestión financiera del Estado; iii) Unificador: El SIAF debe ser un sistema horizontal del Estado, que debe contemplar un ambiente de interfaces con los otros sistemas horizontales y verticales del Estado, y con sistemas externos, que sean convenientes para la gestión del sector público; iv) Útil: El SIAF debe ser una herramienta de información que apoye efectivamente el proceso de toma de decisiones en todos los niveles jerárquicos responsables de la administración de los recursos públicos: operativo, institucional, sectorial y estratégico; la labor fiscalizadora de los entes competentes y la comunicación a la ciudadanía y los organismos internacionales para transmitir la transparencia en la gestión pública.

Conceptos relacionados con las normas internacionales de contabilidad para el sector público

Activos disponibles: Comprende los fondos de caja y bancos que no tienen restricciones en su utilización, así como aquellas inversiones que se adquirieron con la finalidad de convertirlas en efectivo en el corto plazo o, las que a pesar de haber sido adquiridas para ser mantenidas al vencimiento o para tener grado de propiedad en el largo plazo, han sido destinadas para su venta.

Activos financieros -compromiso de compra: Se refiere a los activos financieros que una entidad adquiere y cuya transferencia y flujos de efectivo se dará lugar en el futuro, cuando son reconocidos en la fecha de contratación.

Activos inmovilizados: Bienes patrimoniales que se espera mantener por un lapso mayor a un ejercicio económico, destinados a ser utilizados en las actividades principales de la entidad, o en actividades que soportan o complementan a esas actividades principales. Se incluye en este Elemento a las Inversiones financieras (a ser mantenidas hasta el vencimiento y los instrumentos financieros representativos de derecho patrimonial) cuyo vencimiento, enajenación o realización se espera que se produzca en un plazo superior a un año, a los bienes de Inmuebles, maquinaria y equipo, adquiridos directamente o mediante operaciones de arrendamiento financiero; a las inversiones inmobiliarias; a los activos biológicos; y otros activos de largo plazo.

Activos para exploración y evaluación: Comprenden los desembolsos efectuados en relación con la exploración y evaluación de recursos naturales, antes que se demuestre la factibilidad técnica y viabilidad comercial de la extracción de los mismos.

Activos por instrumentos financieros derivados: Aquellos que conceden al inicio del contrato el derecho a intercambiar activos o pasivos financieros en condiciones potencialmente favorables para la empresa. A medida que evolucione el mercado, dichas condiciones pueden convertirse efectivamente en favorables para la empresa.

Activos realizables: Comprende los activos de la empresa que se espera convertir en efectivo o sus equivalentes en el curso normal de las operaciones. Incluye las existencias y los activos no corrientes disponibles para la venta.

Actualización de valor: Es todo cambio de valor, que incrementa o disminuye, el valor de un activo o un pasivo, por referencia a un valor externo, por ejemplo el mercado. Una actualización de valor no supone intercambio, aunque algunas veces, puede establecerse bajo ese supuesto (véase también la definición de valor razonable). Más bien, una actualización de valor resulta de la tenencia (posesión) de bienes y acreencias.

Asociación en Participación / Negocios conjuntos: Es un acuerdo contractual por medio del cual dos o más partes emprenden una actividad económica que está sujeta a un control conjunto.

Castigo: Eliminación o retiro de la contabilidad de un importe previamente reconocido como activo. Se puede citar como ejemplo una cuenta por cobrar por la que se agotaron los medios de cobro y que previamente fue registrada en una cuenta de valuación (estimación de cobranza dudosa). En ese caso se elimina tanto la cuenta por cobrar como la cuenta de valuación.

Compensación de cuentas: Para efecto de su presentación en los estados financieros, es la acumulación de saldos deudores y acreedores, es decir, su presentación de manera compensada o neta.

Cosecha (recolección): Cuando se produce la separación del producto agrícola del activo biológico del cual procede, o cuando cesan los procesos vitales de un activo biológico consumible, por ejemplo cuando se cortan árboles para su transformación.

Crédito Mercantil (Plusvalía mercantil): Pago en exceso sobre el valor razonable de activos menos pasivos adquiridos en una combinación de negocios, realizado por la adquirente, y que representa expectativa de beneficio económico futuro.

Cuenta de orden: Cuentas que se utilizan para el control contable de compromisos y contingencias que no afectan la situación financiera, resultados y flujos de efectivo hasta la fecha del balance que representan, pero que posteriormente podrían hacerlo. Se divide en cuentas de orden deudoras (contingencias) y cuentas de orden acreedoras (compromisos).

Cuerpo de los estados financieros: Es, para efectos de presentación de información financiera, la exposición de cualesquiera partida directamente en los estados financieros.

Desarrollo: Es la aplicación de los resultados de la investigación o cualquier conocimiento científico o tecnológico, a un plan o diseño en particular para la producción de bienes, métodos, procesos o nuevos sistemas, fundamentalmente mejorados, antes de su producción o utilización comercial.

Desmedro: Pérdida de calidad irrecuperable de las existencias, lo que las hace inutilizables para los fines para los que se encontraban destinadas.

Desvalorización de activos: Es la pérdida de valor de activos, que se debe reconocer en los estados financieros, en tanto, de manera general, los flujos de entrada de beneficios económicos esperados, asociados a esos activos, son menores que los valores que se arrastran en libros. Los métodos para su reconocimiento difieren, según se trate de activos disponibles, realizables o inmovilizados. Véase el Marco Conceptual, en lo referido al reconocimiento de activos.

Devengado: Hipótesis fundamental de la contabilidad. Sobre esta base, los efectos de las transacciones y demás sucesos se reconocen cuando ocurren (y no cuando se recibe o paga dinero u otro equivalente al efectivo), y se informa sobre ellos en los estados financieros. Los estados financieros elaborados sobre la base del devengado informan a los usuarios no solo sobre transacciones pasadas que suponen ingresos o salidas de flujos de efectivo, sino también sobre obligaciones futuras y de los recursos que representan flujos de ingreso de efectivo a recibir en el futuro.

Diferencias temporales: Son las diferencias que existen entre el importe en libros de un activo o pasivo y la base fiscal de los mismos. Las diferencias temporales pueden ser gravables (imponibles) o deducibles.

Empresa, entidad o ente económico: Este término hace referencia tanto al sujeto contable, como a cualquier persona jurídica, y a otras formas empresariales así como a los patrimonios administrados; los cuales realizan una actividad económica organizada para la producción, transformación, circulación, administración o custodia de bienes, para la prestación de servicios y otros.

Entidad relacionada: Término usado para referirse a una entidad con la que existe un vínculo de control (subsidiaria), de influencia significativa (asociada), de representación (sucursal), o de control conjunto sobre otra entidad (asociaciones en participación).

Entregas a rendir cuenta: Dinero entregado a directivos, funcionarios y empleados, principalmente para cubrir gastos por cuenta de la empresa, tales como viajes, alojamiento, entre otros, de acuerdo con la política implementada por aquella. Por su naturaleza, estas entregas se registran en Cuentas por cobrar al personal, a los accionistas y directores. En ciertas circunstancias las empresas también entregan fondos a rendir a terceros, en cuyo caso los registrarán en Cuentas por cobrar diversas – Terceros.

Existencias calificadas: Son aquellas existencias que necesariamente requieren de un período de tiempo importante, para estar listas para su venta.

Fecha de medición: Fecha en que se determina, el valor de bienes o servicios intercambiados, y obligaciones asumidas; o, fecha en que se estima el valor de un activo o pasivo.

Fondos fijos: Efectivo sobre un monto fijo o determinado, también llamado Caja chica. Los desembolsos para los que han sido destinados se liquidan periódicamente, de tal manera que los fondos se mantengan en el tiempo. La empresa determina la forma, moneda y los límites para su utilización.

Fórmulas, diseños y prototipos: Las fórmulas están referidas al desarrollo de elementos que forman compuestos, para la elaboración de productos en serie, como en el caso de los productos farmacéuticos. Los diseños y prototipos, se refieren al desarrollo de modelos específicamente diseñados para su uso o venta, por ejemplo la elaboración de matrices para la industria del plástico. Una representación limitada del diseño, que permite los experimentos y las pruebas de su uso, lo constituye el prototipo.

Institución financiera: Comprende a los bancos; financieras; cajas municipales; cajas rurales de ahorro y crédito; empresas de desarrollo de pequeñas y microempresas (EDPYME); y cualquier otra entidad que desarrolle actividades similares a las citadas.

Instrumento financiero: Es un contrato que da origen tanto a un activo financiero en una empresa y, simultáneamente, a un pasivo financiero o instrumento de capital en otra empresa, entre los que se considera las cuentas por cobrar, cuentas por pagar, acciones, bonos y derivados (opciones, futuros, forwards, entre otros).

Instrumentos financieros – cobertura de flujos de efectivo: Se refieren a instrumentos financieros que son utilizados para disminuir o extinguir el efecto de la exposición (cubrir o coberturar) a la variación de los flujos de efectivo.

Esta exposición puede atribuirse a un riesgo particular asociado con un activo o pasivo reconocido (como en el caso de pagos futuros de intereses de una deuda a tasas variables) y que puede afectar el resultado del período.

Instrumento de patrimonio neto o patrimonial o de capital: es una participación residual en los activos de la empresa, luego de la deducción de sus pasivos.

Investigación: Se refiere a los estudios, originales y planificados, que se emprenden con la finalidad de obtener nuevos conocimientos científicos o tecnológicos.

Libros contables: Son los registros que acumulan información de manera sistemática, sobre los elementos de los estados financieros, a partir de los cuales fluye la información financiera cuantitativa que se expone en el cuerpo de los estados financieros o en notas a los mismos. Dichos libros contables, incluyen al menos un registro de transacciones diarias (libro diario) y un registro de acumulación de saldos (libro mayor).

Mercadería en consignación: aquella que se envía a vendedores o distribuidores para su posterior venta. Mientras no se haya trasladado el control del activo y los riesgos y beneficios inherentes al bien, se mantendrá como activo del consignador.

Merma: deterioro o pérdida de un producto producida por causas previstas o imprevistas en un proceso industrial o por causas inherentes a su naturaleza.

Método de la fecha de contratación (negociación): En una operación de compra o venta de activos financieros, el reconocimiento del activo a recibir y del pasivo a pagar, así como la baja en cuentas del activo que se vende, el reconocimiento de la partida por cobrar relacionada a la operación y del resultado de la venta o disposición por otra vía, se realizarán en la fecha de contratación (negociación).

Método de la fecha de liquidación: En una operación de compra o venta de activos financieros, el reconocimiento del activo recibido, así como la baja en cuentas del activo vendido y el reconocimiento del resultado de la venta o disposición por otra vía, se realizarán en la fecha de liquidación.

Negocio en el extranjero: Es toda empresa dependiente (subsidiaria), asociada, negocio conjunto o sucursal de la empresa que presenta estados financieros (empresa informante), cuyas actividades se realizan o llevan a cabo en un país distinto al de la empresa informante.

Operaciones discontinuadas (actividades interrumpidas): Es un componente de la empresa (que comprende operaciones y flujos de efectivo que pueden distinguirse del resto de la misma) que ha sido vendido o se ha dispuesto de él por otra vía, o ha sido clasificado como mantenido para la venta.

Participación en excedente de revaluación. Se refiere al reconocimiento por acumulación del efecto neto de aumentos y disminuciones en la medición a valor de participación patrimonial, de inversiones en el patrimonio neto de entidades bajo control (subsidiarias) o influencia significativa (asociadas), cuando dicha participación patrimonial se basa en variaciones patrimoniales por actualización de valor de la entidad donde se invirtió.

Partida: Término usado para referirse a una cuenta, subcuenta o divisionaria, o a transacciones en ellas contenidas.

Pasivos por instrumentos financieros derivados: Aquellos que conceden, al inicio del contrato, la obligación de intercambiar activos o pasivos financieros en condiciones potencialmente desfavorables para la empresa. A medida que se lleve a cabo el desempeño del mercado dichas condiciones pueden convertirse efectivamente en desfavorables para la empresa.

Políticas contables: Abarcan los principios, fundamentos, bases, acuerdos, reglas y procedimientos adoptados por una empresa en la preparación y presentación de sus estados financieros.

Presentación de estados financieros: Exposición de información cuantitativa o cualitativa, ya sea en el cuerpo de los estados financieros, o en las notas explicativas.

Mercaderías o Productos inmuebles: Son los inmuebles adquiridos o construidos por la entidad para su comercialización.

Reclasificación: Para efectos de la presentación de estados financieros y notas, comprende a la acumulación de información financiera, en un rubro distinto a aquél que contiene la cuenta o subcuentas en las que la transacción o el saldo de transacciones similares, se reconoce en libros contables. Así por ejemplo, los anticipos a proveedores se reconocen contablemente en una cuenta del pasivo (con saldo acreedor), pero se presentan de acuerdo con el propósito del anticipo. Por lo tanto, si el anticipo corresponde a compras de existencias, su presentación adecuada, luego de su reclasificación, es la de existencias por recibir.

Recursos naturales: Recursos que se extraen de la naturaleza y son tratados como existencias; entre ellas tenemos los minerales, el petróleo, el gas, los peces, la madera.

Reversión de diferencias temporales: Corresponde a la disminución de diferencias temporales entre bases contables y tributarias, que tienen como consecuencia, la reversión de los activos y pasivos tributarios diferidos reconocidos en períodos anteriores. Las reversiones producen efectos contrarios a los reconocidos previamente. Así por ejemplo, si una diferencia temporal gravable dio lugar al reconocimiento de un gasto contable por impuesto a la renta y un pasivo tributario por el mismo importe, en períodos anteriores, su reversión dará lugar al reconocimiento de un ingreso (ahorro) por impuesto a la renta, y consecuentemente, a un menor pasivo, en el período corriente.

Rubro: Es una línea de presentación por separado en el cuerpo de los estados financieros.

Segmentos de operación: Componentes identificables de una empresa en donde cada uno de ellos produce un tipo diferente de producto o servicio, o un grupo diferente de productos o servicios relacionados, por los cuales está expuesto a riesgos y rendimientos distintos a los de otros segmentos de la empresa.

Segmentos geográficos: Componentes identificables de una empresa involucrados en operaciones en un país o en grupo de países dentro de un área geográfica en particular, conforme la empresa lo determine de acuerdo a circunstancias específicas. Se encuentran expuestos a riesgos y rendimientos distintos a los de otros segmentos que desarrollan sus actividades en áreas geográficas diferentes.

Transacciones con pagos basados en acciones: Aquellas en las que la empresa recibe bienes o servicios a cambio de sus propios instrumentos de patrimonio, o adquiere bienes y servicios incurriendo en obligaciones cuyos importes se basan en el precio de sus acciones o de otros instrumentos patrimoniales propios.

Transacciones entre partes relacionadas: Transferencia de recursos, servicios u obligaciones entre empresas relacionadas, con independencia de que se considere o no un precio asociado al objeto de esa transferencia.

Transferencia de cuentas (o entre cuentas): registro contable dentro de una misma cuenta, a través de subcuentas (nivel de tres dígitos) o de cualquier desagregación mayor. Por ejemplo en el caso de canje de letras con facturas, dentro de las Cuentas por cobrar.

Valor razonable: Es el valor al que un bien o servicio puede ser intercambiado a la fecha de los estados financieros, entre dos o más agentes económicos, comprador (es) y vendedor (es), conocedores del objeto del intercambio, en una transacción de libre competencia.

La forma usual de determinar el valor razonable es por referencia a una medición de mercado comparable. Sin embargo, en algunos casos, otros métodos proporcionan una medida de valor razonable, como es el caso de las tasaciones de inmuebles, maquinaria y equipo, para efectos de determinar su valor revaluado.

Valor (importe) recuperable: Es el mayor valor entre el precio de venta neto de un activo (o de una unidad generadora de efectivo) y su valor de uso.

Autor:

Dr. Domingo Hernandez Celis

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