Comunicación, participación y el dilema existencial del Estado frente a las nuevas lógicas democráticas y ciudadanas (página 2)

(PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, 2002).

En síntesis, las políticas públicas sobre participación en Chile siguen la lógica de la tecnologización masiva de la ciudadanía, como punto de convergencia entre el Estado y la sociedad civil. Asimismo, se mantiene, como hemos reiterado, una clara lógica estatal, asociada a procedimientos fuertemente presidencialistas, centralizados y centralizadores, con 4 experiencias:

• Proyecto Enlaces (educativo).
• Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (tecnológico).
• Programa de Infocentros (tecnológico y productivo).
• Red de Bibliotecas Públicas para el Nuevo Milenio (tecnológico y educativo).

Como hemos sostenido, entre las ONG’s que han asumido el debate del acceso a la información y la participación ciudadana está PARTICIPA. Esta ONG chilena de carácter privado tiene como objetivo la promoción de "una participación ciudadana efectiva y la creación de vínculos entre los distintos actores de la sociedad".

Uno de los aportes centrales de PARTICIPA ha sido su esfuerzo por conceptualizar algunas nociones asociadas habitualmente a la Participación Ciudadana y al Uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación, tales como:

• Acceso a la Información.
• Marco Legal existente en Chile.
• Evaluación más o menos crítica de los aspectos positivos y negativos asociados al acceso a la información.
• Características y condiciones efectivas y reales de la implementación del derecho a acceso a la información en Chile, más allá del discurso del gobierno.

No obstante, los estudios de PARTICIPA están vinculados a otras áreas de interés, como es el caso del medioambiente.

CRISIS DEL MODELO ESTADO–NACIÓN. CENTRALISMO Y RECENTRALIZACIÓN.

La crisis del modelo Estado nación en Chile es al mismo tiempo una crisis política y económica y una crisis de las identidades, particularmente, pero no exclusivamente, étnica, y de la trayectoria de una etnonación política a partir de una etno-nación cultural. Es decir, resulta pertinente explicar la crisis del Estado nación en Chile como una crisis en un doble sentido: (i) del debilitamiento del diseño político del Estado-nación, en relación al fortalecimiento del mercado (factores exógenos); y (ii) de la frustración de la trayectoria posible del diseño político, a partir de los diferentes grupos étnicos.

Esta situación de crisis es la que genera un proceso de recentralización, pues, siguiendo a STÖHR (2001), las políticas y acciones siguen la lógica de un proyecto centrado en la delegación espacial de la autoridad administrativa y de planificación a niveles más bajos, pero dentro de los ministerios u organizaciones del gobierno central; y no centrado en la delegación como transferencia de responsabilidad de gobernar y decidir en temas de planificación y presupuesto a nivel local y regional, sustancialmente fuera del control directo del gobierno central.

Evidentemente, el primero es promovido precisamente mediante políticas como el programa de "Participación Ciudadana" en Chile y está orientado al fortalecimiento del Estado nacional. En tanto, la segunda vía intenta prescindir de un poder y una burocracia central y centralista. La distinción no es sólo analítica, sino fuertemente política, especialmente en su dimensión operativa.

En tal sentido, no podemos coincidir con STOHR en el sentido de que sólo se trata de "variaciones de un proceso de descentralización política y administrativa" (1981), pues en un caso es un proceso claramente de recuperación desesperada y demagógica –promovida como descentralización- del poder central del Estado, de tal suerte que se trata de un proceso de recentralización.

De esta forma, el análisis de STÖHR –hoy constituido en referente obligado en temáticas de descentralización- se acerca más a la noción de "empoderamiento local" desarrollada por FRIEDMAN (1992), otra conceptualización retórica orientada a reforzar las lógicas de poder central, pues no abordan el debate sobre ¿qué empoderar?, ¿qué tipo de empoderamiento?. Lo único claro es el proceso instrumental de introducción de poder a las comunidades locales, pero no los mecanismos de toma de decisión frente a dicho poder, ni las lógicas clientelares que prevalecen en las lógicas de desarrollo y empoderamiento, las cuales ha estudiado detenidamente DURSTON (2002):

"Todos los gobiernos del mundo están cruzados por el clientelismo político, que es uno de los aspectos de la democracia parlamentaria junto con el lobby, por los intentos de diferentes grupos y actores de controlar espacios estatales. El clientelismo no es, ciertamente, un tema tabú entre los politólogos (AUYERO, 2000; GONZÁLEZ, 1997) ni entre los políticos, pero sí lo parece ser en los programas de superación de la pobreza, que pretenden mantenerse libres de ‘politización’ a la vez que ellos y sus destinatarios están siempre inmersos en densas redes de clientelismo de un signo u otro. Como el clientelismo paternalista reduce los radios de confianza entre facciones al interior de la comunidad indígena y alienta la captura de la institucionalidad local por una facción privilegiada, en muchos casos el primer paso para la formación del capital social en sectores pobres es la reconstitución del radio de confianza comunitaria y la reconquista por la mayoría de la institucionalidad en asociaciones locales. Un segundo paso, entonces, es el empoderamiento de la comunidad o de la asociación como actor social en el sistema político microrregional (territorio municipal), para renegociar las relaciones de receptividad pasiva que caracteriza el clientelismo paternalista". (DURSTON, 2002).

Por otra parte, tampoco es posible coincidir con el análisis de STÖHR (2001), en el sentido que "las restricciones [a la descentralización] se relacionan principalmente a la falta de conocimiento, de recursos humanos y financieros al nivel subnacional, así como a déficit de la sociedad civil y de la capacidad de autoorganización". En efecto, las que enumera STÖHR constituyen limitaciones, pero consignarlas como las restricciones nos llevaría a pensar que la solución pasa sólo por coordinar –desde algún nivel central- procesos de capacitación y fortalecimiento de la sociedad civil, como se viene desarrollando, con énfasis en los roles que los actores sociales deben cumplir en un escenario, nuevamente centralizado y centralista.

Como hemos señalado, la crisis del modelo Estado nación en Chile –así como en distintos países de América Latina, el Caribe, Europa y Asia– está asociado fuertemente al quiebre de la opción de las culturas étnicas en transformarse en culturas políticas al imponerse un modelo político administrativo exógeno. De tal suerte que el debate sobre la descentralización y la participación enfrentará inevitablemente el fantasma de la ruptura definitiva del Estado nacional:

"Otro problema, que se da especialmente en países multiétnicos, es que la descentralización puede llevar a la desintegración de un país por fuerzas centrífugas. Este es un problema importante, ya que muchos países en desarrollo tienen una composición multiétnica" (MAQUENANT y TAYLOR, 2001).

Otro argumento, esta vez de STÖHR (2001), orientado a la protección del modelo de Estado nacional consiste en su preocupación por la organización social y cultural local de las comunidades que, según el autor, menoscaba la descentralización. En verdad, los procesos de organización local efectivamente constituyen un desafío para la gobernabilidad entendida centralizadamente; asimismo, constituye un desafío para las tradicionales formas de intervención social, política y económica. En definitiva, la descentralización no puede estar asociada a procesos de desintegración de las formas de organización social (capital social) y cultural (capital cultural), del nivel local, como apunta acertadamente DURSTON (2002), en su estudio del caso de las comunidades campesinas indígenas del sur de Chile:

"El proceso de fortalecimiento del capital social de pueblos indígenas, partiendo de un aumento de escala de su asociatividad a nivel regional, consiste en una cadena de acción y reacción de al menos tres de los principales actores sociales: las élites urbanas provinciales, los organismos externos de lucha contra la pobreza y las comunidades y organizaciones indígenas de la zona. Es la historia de la creación de un nuevo actor social y de la transición de las normas, conductas y relaciones típicas del clientelismo autoritario al semiclientelismo. Ese cambio puede darse sólo cuando las comunidades ya hayan formado (o reconstruido) su capital social rudimentario, para poder intervenir y adaptarse como actores sociales, reaccionando tanto a las estrategias de sus adversarios como de sus aliados" (DURSTON, 2002).

DURSTON es plenamente conciente de que el semiclientelismo no es la mejor alternativa, de hecho postula como propuesta la "Sinergia de Coproducción Estado-Sociedad Civil" –propuesta, por cierto, discutible; sin embargo insiste en la necesidad de que esta propuesta debe formar parte de una política pública nacional, la cual debe diferir completamente de aquellas "que se centran en cambios culturales e institucionales implementados ‘de arriba hacia abajo’". La crítica de DURSTON no es intrínseca a los cambios culturales, como podría parecer, sino a la forma en que son comprendidos,

"Más que planificar el cambio cultural, se trata de crear estímulos y condiciones propicias para que emerjan y florezcan formas y dinámicas impredecibles de confianza y cooperación. Lo que no es legítimo, a estas alturas del conocimiento empírico de las sociedades nacionales, es seguir analizando el capital social a nivel societal con modelos simplistas que postulan un universo de agentes con dotaciones idénticas de activos" (DURSTON, 2002).

Para comprender adecuadamente los aportes de DURSTON, conviene precisar sus nociones de capital social y capital cultural, las cuales no recogen, precisamente, lo mejor de la tradición crítica al respecto, pues se centran, al menos, en lo conceptual, en la discutible idea de "capital". Al respecto, aclara el autor chileno que:

"Definimos capital social como las actitudes de confianza y las conductas de cooperación y reciprocidad presentes como contenidos de algunas relaciones e instituciones sociales [lo que incluye seis tipos o niveles de capital social:] individual (contratos diádicos y redes egocentradas), grupal (trabajo en equipo, facción y líder), comunitario (sistema complejo inteligente), de puente (eslabonamiento de alianzas regional y nacional), de escalera (apoyos potentes, contactos y clientelismos) y societal (normas e instituciones generalizadas) [en tanto que el capital cultural se define por la inclusión de:] visiones compartidas acerca de comportamientos esperables de las personas, valores compartidos que jerarquizan los objetivos deseables, normas de conducta correcta, generales y para líderes; memoria compartida de historia propia, religión compartida, mitos, modelos de personajes arquetípicos, identidad compartida, reglas de parentesco: alianzas matrimoniales deseables, definición de roles de parientes; rituales y ceremonias para solemnizar vínculos e identidades, principios de reciprocidad horizontal y vertical y premios y castigos culturalmente definidos que satisfacen necesidades socioeconómicas: aceptación/ostracismo, prestigio/repudio, honra, estatus" (DURSTON, 2002).

Por otro lado, y siguiendo con la discusión sobre el "empoderamiento local" de FRIEDMANN (1992), en lo que este autor se equivoca es en su análisis sobre el creciente fortalecimiento de la sociedad civil, especialmente desde mediados de la década del ’70:

"El aumento del rol de la sociedad civil [se atribuye a] las consecuencias de la globalización y los consiguientes procesos de reestructuración, acompañado por una retirada del Estado [donde sociedad civil son] aquellas organizaciones, asociaciones e instituciones que existen más allá de la esfera de supervisión y control directo del Estado" (FRIEDMANN, 1998).

Por otra parte, es útil la distinción que hace FRIEDMANN (1998) sobre dos tipos de sociedad civil en su relación con el Estado:

1. Aquella de tipo institucional "mediadora" entre el individuo y el Estado.
2. Aquella que corresponde a un concepto más radical, de movilización política y de resistencia activa, con énfasis en la autogestión y la práctica de una democracia directa.

A lo que asistimos en la mayoría de los casos es a procesos de carácter más institucional, guiados desde el Estado, con énfasis en la subsidiariedad y la clara delimitación entre las funciones del individuo, los grupos (familia, comunidad local) y Estado.

Además de la discusión sobre la mencionada crisis del modelo de Estado nación, está la fuerte presencia que durante siglos ha dominado a las comunidades locales: los procesos colonialistas, feudalistas, militaristas, entre otros: ¿cómo lograr más participación en el contexto de esta carga histórica y social?.

Los diferentes autores debaten entre el pesimismo y la cautela: el pesimismo de OYUGI (2001) en el caso de África, y la cautela y moderación de PASARIBU (1998), en el caso de Indonesia.

Por su parte, las experiencias que se han denominado "exitosas", se centran en una lógica claramente institucional y de fortalecimiento del poder central, en tanto gestor y subvencionador:

1. La experiencia de BAQIR (2001) propone la "creación de una gran red de ONG’s intercomunicadas hasta integrarse con los sistemas formales de gobierno y la empresa". Su finalidad declarada es, no obstante, lograr la autogestión.
2. La experiencia de STREMPLAT-PLATTE (2001), que plantea la necesidad de cambios que involucran aspectos "conductuales y estructurales de toda la estructura sociopolítica, que comprende todos los actores sociales y niveles societales desde el nivel local hasta el nacional, y la integración entre ellos".

MODELOS DE DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN

Según RODRÍGUEZ VILLASANTE (2002), la idea de democracia participativa aparece incluida en los programas de los partidos políticos hace años, "como síntesis de la democracia representativa y de las experiencias de democracias directas (2002:1); sin embargo, las formas en que las instancias políticas entienden esta idea es muy diversa.

Ya a principios de los ’90 RODRÍGUEZ VILLASANTE y su equipo de trabajo estudian las experiencias participativas en distintos municipios. Y una distinción fundamental que surge es la de "participación ciudadana" y "democracia participativa".

Como ya se ha mencionado, la experiencia en Chile estaría más referida al primer caso, en el cual

"Además de tener muy escaso presupuesto, se encarga de las relaciones con las asociaciones, sobre todo las actividades culturales y reivindicativas de los barrios. Lo que suele discutir son los reglamentos de participación, las subvenciones a las asociaciones y actividades y pocas cosas más" (2002:1).

Lo que pretende esta investigación es, precisamente, conocer las condiciones exactas de la experiencia en Chile.

Por otra parte, en la lógica de las democracias participativas se incluyen experiencias muy heterogéneas: desde municipios pobres y pequeños a municipios ricos y grandes, pasando por experiencias multiculturales; desde iniciativas populares a iniciativas de partidos políticos. Es decir,

"Apenas se puede hablar de democracia participativa en singular, como un modelo de referencia, sino en plural, de diversas vías o procesos de construcción, según las características propias de cada lugar. No son reducibles a un reglamento tipo. Otra característica es que implican a los departamentos municipales en su conjunto […] en unos casos parten de una parte de los presupuestos, o de áreas como obras o urbanismo, y en otros casos de una concepción integral de la participación en todos los aspectos municipales, pero siempre con una voluntad de no quedar restringidas al debate de las subvenciones de tal o cual departamento. Tampoco se trata sólo de debatir con las asociaciones constituidas, sino con toda la ciudadanía que quiera participar [donde el objetivo es] promover procesos para que nuevos sujetos sociales se sumen a las asociaciones ya existentes o creen otras nuevas […] no tanto reglamentados o subvencionados […] como autoorganizados en las formas y tiempos que consideren más oportunos en cada situación particular" (RODRÍGUEZ VILLASANTE, 2002: 1 y 2).

Muchas discusiones sobre las formas y niveles de participación se centran en los mecanismos e instrumentos utilizados; no obstante, una pregunta crucial es ¿de dónde surgen las iniciativas?, ¿qué grado de acceso y decisión hay en los procesos iniciales?:

"Porque cualquier consulta o debate en el que la información o las preguntas ya están restringidas de ante mano son formas que nacen viciadas o sesgadas desde quien las convoca. Puede participar muchísima gente en las respuestas […] pero, ¿quién dicta las preguntas?. Las informaciones previas que circulan, de donde se seleccionan las preguntas, son claves; y estas suelen ser manejadas por técnicos en la materia, al servicio de los poderes y sus objetivos" (RODRÍGUEZ VILLASANTE, 2002: 2).

De tal manera que el debate fundamental está en el establecimiento de la agenda del proceso participativo y quienes participan en esta fase.

RODRÍGUEZ VILLASANTE (2002) insiste en que la problemática no está tanto en las técnicas como en la forma en que se plantean los procesos metodológicos que incluyen dichas técnicas.

Así, resulta clave comprender ¿dónde se deciden los aspectos referidos a estos procesos participativos? Otra de las preguntas fundamentales es, entonces, ¿dónde surgen los comentarios y planteamientos que fundamentan las experiencias democráticas? Y el desafío es vincular los programas e iniciativas con dichos "lugares", "momentos", "situaciones", "hechos", etc., y no crear instrumentos de recolección de información previamente diseñados, por muy masivas que resulten las posteriores "consultas". Sobre la lógica de las "opiniones mayoritarias", ya ampliamente ha comentado NÖELLE-NEUMANN (1995). La autora centra su atención en la relación entre individuo y entorno social, y la contradicción entre opinión pública y temor al aislamiento:

"Para no encontrarse aislado, un individuo puede renunciar a su propio juicio. Esta es una condición de la vida en una sociedad humana. Si fuera de otra manera, la integración sería imposible. Ese temor al aislamiento (no sólo el temor que tiene el individuo de que lo aprten sino también la duda sobre su propia capacidad de juicio) forma parte integrante, según nosotros, de todos los procesos de opinión pública […] Hay un vínculo estrecho entre los conceptos de opinión pública, sanción y castigo" (NÖELLE-NEUMANN, 1995).

Lo anterior explica la complejidad de sustentar la participación exclusivamente en procesos de consulta popular, aunque las técnicas sean muy sofisticadas. Sin perjuicio de lo anterior, en el caso de los procesos de participación no sólo se trata de una lógica de temor al aislamiento frente a opiniones consideradas a priori mayoritarias, sino que, también, se trata de:

1. Una lógica de desconfianza en las dinámicas de acceso, decisión y estructuras materiales de la participación (medios).
2. Una apatía frente a las formas y niveles del centralismo político, administrativo y económico.
3. Un "sentimiento" de (auto)exclusión frente a procesos fuertemente exógenos.

Por otra parte, debemos centrarnos en los componentes considerados fundamentales para las democracias participativas. En este sentido, podemos consignar los siguientes momentos históricos que, desde una perspectiva discursiva e ideológica, y desde un ejercicio genealógico, nos permiten debatir la necesidad de un modelo de democracias participativas, de ciudadanía activa y de una opinión pública autónoma: (1) racionalidad iluminista e ilustrada, (2) los movimientos de protesta en las calles, (3) la lógica de los líderes de opinión, (4) la lógica de los sondeos estadísticos, y (5) la postura del periodismo público (MIRALLES, 2001). A continuación, este cuadro recoge los principales elementos a considerar en un modelo de democracias participativas y de comunicación para el desarrollo local endógeno y territorial:

Fuente: Elaboración propia, a partir del trabajo de BOISIER (2003), RODRÍGUEZ VILLASANTE (2002) y MIRALLES (2001).

Entre la hegemonía de una racionalidad iluminista e ilustrada, que marca el primer momento histórico de nuestra genealogía en la construcción de un modelo de democracias participativas, de ciudadanía activa y de opinión pública autónoma, y la hegemonía de una racionalidad estadística "positivista", que corresponde al cuarto momento histórico, hay un retorno, un cierre discursivo y una re- hegemonización de ciertos valores liberales. El quinto momento, que MIRALLES (2001) llama "periodismo público" y otros llaman "periodismo cívico" o "comunicación para el desarrollo", forma parte del debate crítico actual.

Uno de los retos de la construcción de una ciudadanía como la planteada hasta aquí es, paradójicamente, salir de la lógica de la "ciudad", la cual, a veces, se transforma en un eje hegemónico sobre otras realidades. Lo anterior es asumido en la actualidad en el debate desde el desarrollo endógeno territorial, lo cual circunscribe el debate en la perspectiva de una democratización no sólo "desde adentro", sino que también toma como referente los territorios. La noción de territorio, a riesgo de "espacializar" o restringir el debate a lo "geofísico", es más amplia que la idea de ciudad, a propósito de la construcción de un modelo participativo de democracia, pues

"El desarrollo es un proceso de indesmentible naturaleza territorial; ocurre en el territorio, no levita […] Todo proceso de desarrollo ha comenzado –históricamente- en un lugar, normalmente de pequeña escala, o sea, comienza como desarrollo local; ha sido endógeno en su origen, siempre desatado por fuerzas internas del lugar (aunque el crecimiento pudiese ser, como lo es crecientemente ahora, exógeno); para desplegarse como proceso endógeno ha debido ser también descentralizado [encontrándose luego de su expansión] con fuerzas adversas (derivadas de la hegemonía de la función sobre el territorio, en la modernidad) que terminan por configurar las conocidas modalidades de la geografía del desarrollo: archipielagización o, dicotomía centro-periferia [donde] pretender que la globalización haya dado muerte a la geografía y al territorio es una miopía de algunos analistas" (BOISIER, 2003).