Plan Integrado de Desarrollo Social (página 3)

La actual estructura productiva y social de las zonas rurales en los países andinos es resultado de una evolución histórica compleja y contradictoria que tiene sus raíces en el período colonial. Sus principales características son una acentuada desigualdad económica entre grupos sociales, una persistente exclusión social que con frecuencia se fundamenta en la discriminación etno-cultural, elevados niveles de pobreza e inequidad y un mapa de desequilibrios espaciales y de escasa integración regional, en el que además se hace presente un intenso y progresivo deterioro de los recursos naturales.

Con el fin de enfocar adecuadamente las propuestas para el desarrollo social de las zonas rurales formuladas en los talleres PIDS, es importante previamente destacar algunas características centrales de la evolución rural reciente en la Comunidad Andina.

• a) Entre 1993 y el año 2003 la población total de la Subregión Andina pasó de casi 99 a 119 millones de habitantes. Pero, mientras que la población urbana se incrementó en 20 millones durante ese período, la rural apenas lo hizo en 600 mil habitantes, clara expresión del carácter crecientemente urbano de las sociedades andinas.

• b) La pobreza rural, en términos porcentuales, se ha mantenido prácticamente constante durante las tres últimas décadas. Ello hace manifiesto el escaso impacto que han tenido las políticas de desarrollo social y productivo impulsadas durante ese período sobre las condiciones de vida de la población rural.

• c) Con la excepción de algunos cultivos intensivos usualmente destinados a la exportación o a los mercados urbanos, tales como el tabaco, café, caña de azúcar, banano y palma africana, entre otros, la productividad de la actividad agropecuaria sigue siendo generalmente muy baja.

• d) La apertura comercial unilateral emprendida durante las décadas de los ochenta y los noventa, y la ausencia o debilidad de las políticas públicas para el agro, han agravado la vulnerabilidad alimentaria de una proporción importante de la población. En vista de ello, el cumplimiento del compromiso asumido en la Cumbre del Milenio de reducir a la mitad para el año 2015 el número de personas que padecen hambre parece todavía lejano.

• e) Existe un alto grado de deterioro ambiental caracterizado sobre todo por la depredación y degradación de los suelos y el ineficiente manejo del agua, propios de los modelos productivos convencionales, lo que redunda en la disminución de la productividad, la reducción de la superficie de cultivo y la destrucción de los bosques.

Las políticas públicas diseñadas para hacer frente a esta compleja y grave problemática del sector rural han adolecido de graves deficiencias tales como la carencia de un enfoque territorial y con identidad sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria, la prescindencia de participación comunitaria en la identificación y ejecución de las acciones, excesiva centralización, falta de financiamiento, y discontinuidad tanto en la concepción estratégica como en la ejecución de programas. Asimismo es necesario apuntar la falta de compromiso político que ha caracterizado a los gobiernos latinoamericanos en el diseño y ejecución de politicas a través del tiempo.

En años recientes se viene experimentando una importante transición desde la visión tradicional del desarrollo rural articulada alrededor de la producción agrícola, hacia una visión holística y territorial que aún no acaba de consolidarse y que, para hacerlo, seguramente demandará nuevos arreglos institucionales que la reflejen adecuadamente.

2. Desarrollo rural con identidad y enfoque territorial

Las propuestas de proyectos que se presentan más adelante se fundamentan en un enfoque territorial para la gestión del desarrollo rural que abarca, de manera integrada, sus dimensiones económica, social, cultural, ambiental y político institucional. Su propósito es promover el bienestar de la sociedad rural y va más allá de la preocupación por el desarrollo de la producción agrícola, si bien la contempla, pues propone como objetivos centrales la cohesión social y la cohesión territorial. Abarca, por tanto, la formulación de estrategias e instrumentos de política para el desarrollo territorial en regiones que son principalmente, aunque no exclusivamente, rurales, prestando especial atención a aquellas en que prevalecen graves desequilibrios en la distribución del ingreso, altos niveles de exclusión social, tasas sesgadas de crecimiento de la producción y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes, así como un uso insostenible de los recursos naturales renovables.

El objetivo de la cohesión social responde al desafío de revertir el círculo vicioso de exclusión y pobreza, mediante una mejor articulación de los distintos sectores de la economía rural, así como de ésta con la economía nacional y la economía global. Asimismo pone de relieve los factores étnico-culturales del desarrollo social, sobre todo en los países andinos con mayor raíz indígena.

La cohesión territorial, por su parte, es un desafío que surge de los acusados rezagos en los niveles de desarrollo social y económico que experimentan las zonas rurales con respecto a las urbanas, y también las diferencias en los niveles de desarrollo entre zonas rurales. Estas brechas y desequilibrios conllevan riesgos de desintegración nacional frente a las presiones generadas por los procesos de integración internacional y globalización. El enfoque territorial del desarrollo rural impulsa un desarrollo equilibrado de los territorios rurales en una doble dimensión: a) respecto de otros territorios dentro del espacio nacional, lo que implica desarrollar políticas para reducir progresivamente las diferencias del nivel de desarrollo entre sus territorios, y b) dentro del espacio rural, integrando y equilibrando objetivos económicos, sociales, medioambientales, políticos y culturales dentro de una estrategia de desarrollo integral.

En concreto, entonces, la adopción de un enfoque territorial para el desarrollo rural conlleva una visión renovada sobre las políticas públicas y pone de manifiesto la necesidad de:

• a) reconocer que en los territorios rurales existe una dimensión urbana que no puede ignorarse y que debe ser integrada dinámicamente con el medio rural;

• b) destacar que conforme las sociedades se desarrollan lo rural deja de ser sinónimo de lo agrícola;

• c) reconocer la contribución de los factores históricos, étnico-culturales e institucionales en la creación de especificidades territoriales que se manifiestan en diversas modalidades de explotación y uso de los recursos naturales;

• d) reconocer la complejidad de las relaciones existentes entre los sistemas socioeconómicos y los sistemas ecológicos, y las diferentes funciones que éstos cumplen (económicas, sociales, culturales) como consecuencia de la incidencia que los sistemas sociales y económicos tienen sobre los sistemas naturales;

• e) destacar la importancia del manejo ambiental y de los recursos naturales como elemento central de las estrategias de reducción de la pobreza y la inequidad social.

La consideración de los criterios generales que acaban de enunciarse permite visualizar claramente, a su vez:

• a) la multiplicidad de actividades que se desenvuelven en los territorios rurales,

• b) la importancia de formular políticas integradas y con objetivos específicos.

• c) la necesidad de superar el marco institucional tradicional, marcadamente sesgado hacia la actividad agrícola y la inversión económica,

• d) el requerimiento de establecer mecanismos institucionales que promuevan y faciliten modalidades participativas de formulación de políticas.

• e) la importancia de reconocer a las comunidades rurales, campesinas e indígenas como actores protagónicos para la conservación y sostenibilidad de la agrodiversidad.

Proyecto "Foro andino de desarrollo rural"

Justificación

Esta propuesta fue formulada explícitamente en los talleres de Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, y además responde a varios planteamientos hechos en los cinco talleres a propósito de la discusión sobre Políticas Públicas para el Desarrollo Rural.

Objetivo

Facilitar la formulación de una Estrategia Subregional Andina sobre Desarrollo Rural con enfoque territorial, como marco para el diseño y enriquecimiento de las políticas nacionales de los países miembros de la Comunidad Andina sobre la materia.

Líneas de Acción

• Identificar los actores públicos y privados, especialmente las organizaciones sociales comunitarias, relevantes para los temas del desarrollo rural en sus dimensiones productiva, social, cultural, ambiental y político institucional, para incorporarlos al debate.

• Realizar talleres subregionales por temas, para intercambiar experiencias y metodologías, debatir y compartir las experiencias desarrolladas en cada país y profundizar en el diálogo y la reflexión con la participación de actores públicos y de la sociedad civil vinculados con el tema.

• Sistematizar experiencias y desarrollar un conjunto de indicadores, con miras a facilitar el seguimiento y la evaluación del impacto de las políticas públicas, de las metodologías e instrumentos puestos en operación en los proyectos y de las inversiones para el desarrollo rural realizadas en los países andinos. La información recabada podrá sistematizarse y difundirse mediante la creación de un Observatorio Andino de Desarrollo Rural.

• Promover vínculos entre instituciones, organizaciones sociales y empresarios vinculados con los pequeños productores de raíz comunitaria y cooperativista de los países andinos, con el fin de impulsar actividades en el uso sustentable de los recursos naturales y de los servicios ambientales, así como para canalizar recursos hacia la creación de eficientes servicios de apoyo a la producción agrícola y no agrícola, el desarrollo de mercados y la diversificación de la producción con base en la biodiversidad de la Subregión y los conocimientos y prácticas tradicionales de las poblaciones indígenas y locales.

Proyecto "Desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de negociación para el financiamiento de iniciativas regionales de desarrollo rural"

Justificación

En los cinco talleres nacionales fueron formuladas, aunque con diversos énfasis y matices, numerosas consideraciones y propuestas centradas alrededor de la captación de recursos para financiar el desarrollo rural. En todos, sin embargo, se destacó la importancia de mejorar la capacidad negociadora de los países andinos a través de la cooperación y coordinación comunitarias y la instrumentación de proyectos de desarrollo rural de alcance comunitario, o bien de ejecución nacional pero sujetos a una concepción estratégica común.

Objetivo

Sobre la base de la cooperación subregional andina y una estrecha coordinación con la Corporación Andina de Fomento, desarrollar fortalezas para la gestión y canalización de recursos financieros destinados a promover el desarrollo rural con enfoque territorial.

Líneas de acción

• Constituir instancias y mecanismos de coordinación subregional para potenciar la gestión de recursos financieros para proyectos de desarrollo rural identificados en el marco de una estrategia comunitaria sobre el tema.

• Efectuar análisis de opciones y alternativas para la captación de recursos financieros tales como un Fondo Andino de Desarrollo Rural con aportes de los países miembros y recursos externos, mesas subregionales de negociación con donantes, análisis conjunto con organismos internacionales de financiamiento y cooperación sobre criterios de priorización para iniciativas y proyectos de alcance comunitario o formulados en el contexto de una estrategia comunitaria (creación de una "ventanilla" para proyectos de integración), etc.

• Promover programas para fortalecer la capacidad de formulación y gestión de proyectos con enfoque territorial enmarcados en la estrategia comunitaria.

• Promover actividades innovadoras que potencien el capital social de la población rural de los países andinos.

• En general, efectuar el análisis de alternativas innovadoras para el financiamiento de actividades productivas agrícolas y no agrícolas (por ejemplo, constitución de fondos para la preservación de fuentes de agua, o proyectos para la captura de emisiones de CO2, etc.).

Proyecto "Programa andino de seguridad alimentaria"

Justificación

Este proyecto fue propuesto en los talleres de Bolivia, Colombia y Ecuador en los grupos de trabajo sobre Desarrollo Rural, pero también lo fue en los grupos de trabajo sobre Salud en los talleres de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Asimismo, en todos los talleres se informó sobre los avances logrados a la fecha en la formulación del Proyecto Regional "Estrategia en instrumentos para mejorar la seguridad alimentaria de los países de la Comunidad Andina" que la FAO y la Secretaría General de la CAN han venido formulando en coordinación con los cinco países miembros.

Objetivo

Propender a la adopción de una estrategia y acciones comunitarias que contribuyan a garantizar el acceso de la población a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer, a más tardar hasta el año 2015, las necesidades alimenticias de al menos la mitad de las personas que se encuentran actualmente en situación de inseguridad alimentaria en los países andinos.

Líneas de acción

• Diseñar y desarrollar campañas para fomentar estilos de vida saludables, informando sobre aspectos esenciales prácticas adecuadas de salud, higiene y nutrición.

• Conformar alianzas agroalimentarias y de cooperación técnica horizontal para la producción, procesamiento, distribución y consumo de alimentos comunes.

• Fortalecer acuerdos de intercambio de productos alimentarios en el marco de los compromisos sobre seguridad alimentaria.

• Desarrollar políticas comunitarias de control de agentes contaminantes: biológicos, químicos y transgénicos.

• Fortalecer los sistemas de vigilancia epidemiológica para prevenir enfermedades transmitidas por alimentos, incluyendo la capacitación del consumidor para prevenir estas enfermedades.

• Estructurar redes entre los países andinos para el diagnóstico y control de calidad de alimentos.

• Diseñar e instrumentar un programa específico de seguridad alimentaria para los pueblos indígenas a partir de sus conocimientos y prácticas ancestrales de aprovechamiento sustentable de la biodiversidad y sus sistemas de almacenamiento de alimentos.

Medio ambiente y desarrollo sostenible

1. Introducción

La Subregión Andina es una de las zonas de mayor riqueza natural en el mundo: los cinco países andinos son megadiversos y concentran, en conjunto, aproximadamente el 25% de la diversidad biológica del planeta. En su seno se han desarrollado, además, culturas milenarias poseedoras de un rico conocimiento sobre las propiedades medicinales y alimenticias de la fauna y la flora de la Subregión y sobre cómo utilizarlas sosteniblemente.

Los países andinos disponen también de grandes reservas de recursos hídricos. La Subregión Andina participa de la cuenca hidrográfica transfronteriza más grande del mundo, la Cuenca Amazónica, y en la Subregión se encuentran la Cuenca del Río Orinoco y la Cuenca del Lago Titicaca,[17] lo que convierte a la Subregión en una zona muy rica en recursos hídricos. Por otra parte, América del Sur es una de las regiones del mundo en que más países comparten ríos internacionales, lo que conlleva un enorme potencial integracionista.

Es en el contexto de estos antecedentes que puede apreciarse adecuadamente la relevancia de la Decisión 523 expedida en julio de 2002 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, mediante la cual se puso en vigencia la Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino. Similar importancia debe reconocerse al Plan Andino de Seguimiento de la Cumbre de Johannesburgo adoptado en junio de 2003, que priorizó para la Comunidad Andina los temas de calidad ambiental, agua y saneamiento y biodiversidad.

Adicionalmente, el XI Consejo Presidencial Andino (Cartagena, 1999) dispuso la formulación de una estrategia comunitaria sobre desarrollo sostenible, la que deberá ser abordada contemplando tanto las prioridades ambientales como las referidas a la lucha contra la pobreza y la inequidad social. De igual forma, la Decisión 523, Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino y el Plan Andino de Seguimiento a la Cumbre de Johannesburgo, son instrumentos importantes en esta tarea de conservación y uso sostenible de la biodiversidad.

De ahí, entonces, la importancia de potenciar las vinculaciones y sinergias existentes entre las estrategias y políticas mencionadas y el Plan Integrado de Desarrollo Social. Los proyectos ambientales identificados durante el proceso de formulación del PIDS que se describen más adelante constituyen una primera concreción de este postulado.

2. Uso sostenible de la biodiversidad

De los seis objetivos específicos identificados en la Estrategia Regional de Biodiversidad, tres son particularmente relevantes en el contexto del PIDS: la distribución justa y equitativa de beneficios, la adecuada valoración de los componentes de la biodiversidad; la protección y el fortalecimiento de los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas, afroamericanas y locales con base en el reconocimiento de sus derechos individuales, comunitarios y colectivos; y el desarrollo de la capacidad de negociación internacional en materia de conservación y uso sostenible de la biodiversidad en la Comunidad Andina.

Los conocimientos que poseen los pueblos indígenas de la Subregión Andina sobre los recursos biológicos, incluidos los genéticos, y sobre sus propiedades, fruto de milenios de experimentación, acumulación y transmisión de información, "constituyen la llave para acceder más fácilmente al aprovechamiento (económico y sustentable) de los recursos de la diversidad biológica堹 son la base para facilitar y hacer más expedita la identificación científica de los atributos que poseen los recursos genéticos y, en general, los biológicos."[18] El gran desafío a este respecto, todavía pendiente de resolverse satisfactoriamente en el ámbito internacional, es cómo evitar la biopiratería y asegurar el reconocimiento, valoración y retribución proporcionalmente justa de la parte del valor final del producto que corresponde al conocimiento tradicional. Subsisten asuntos por resolver de índole conceptual, jurídica y cultural pues, por una parte, se encuentra aún en proceso de desarrollo el instrumental analítico pertinente y, por otra, se enfrentan concepciones diversas sobre la propiedad intelectual así como sobre la relación entre las sociedades humanas y su entorno natural y los derechos a que da lugar la posesión consuetudinaria de un territorio.

La distribución de los beneficios derivados de la conservación y uso de los recursos biológicos, por otro lado, está relacionada no sólo con la protección de los conocimientos tradicionales, sino también con la valoración económica y comercialización de los servicios que presta la biodiversidad. Este también es un asunto que atañe tanto a la Estrategia de Biodiversidad como al PIDS, en la medida en que tiene relación con opciones y alternativas de generación de ingresos para poblaciones generalmente afectadas por la pobreza.

Las actividades vinculadas con la conservación y uso de la biodiversidad potencialmente rentables incluyen el turismo de aventura y el turismo de naturaleza o ecoturismo, la explotación sustentable de los recursos no maderables del bosque, la conservación de fuentes de agua y la captura de gases de efecto invernadero, entre otras. Como lo expresa la Estrategia de Biodiversidad, "muchas de las oportunidades identificadas, si fueran organizadas y manejadas adecuadamente, podrían contribuir directamente al alivio de la pobreza y a la creación de puestos de trabajo en algunas de las zonas más pobres de la subregión andina."[19] La conservación y el uso de la biodiversidad con fines comerciales puede también orientarse hacia la creación de "bionegocios", como los que promueve el Programa Andino de Biocomercio CAF-CAN-UNCTAD.

3. Manejo Sostenible de los Recursos Hídricos

La preservación de las fuentes de agua dulce y el manejo sostenible de cuencas hidrográficas cobran cada vez mayor relevancia en virtud de la crisis de abastecimiento del vital elemento que se avizora para los próximos años a escala planetaria. Como fue señalado más arriba, América del Sur y los países de la Comunidad Andina son poseedores de grandes reservas hídricas, cuyo valor económico y su aporte al desarrollo cobrarán creciente relevancia en el futuro cercano. De ahí la importancia de conservar y gestionar de manera sostenible el recurso, y hacerlo de manera tal que su posesión redunde en beneficios tangibles para las sociedades andinas y para que contribuya, mediante la instrumentación de políticas adecuadas de manejo y aprovechamiento de las fuentes de agua, a mejorar las condiciones de vida de la población más afectada por la pobreza y la exclusión como son los pueblos indígenas y las poblaciones locales, con frecuencia asentadas en zonas aledañas a humedales y cuencas que requieren de un manejo integral.

Proyecto "Valoración económica y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad"

Justificación

Esta propuesta se inscribe dentro de los objetivos específicos de la "Estrategia Regional de Biodiversidad" referidas a la distribución justa y equitativa de beneficios y la valoración de los componentes de la biodiversidad, la protección y fortalecimiento de los conocimientos tradicionales y el desarrollo de capacidades de negociación. Fue identificado y propuesto en los talleres del PIDS como un proyecto que permitiría concretar aquellos aspectos de la Estrategia de Biodiversidad que tienen especial relevancia para la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

Objetivo

Contribuir al aprovechamiento sostenible de la biodiversidad en beneficio de las comunidades locales (campesinas, indígenas y originarias) más afectadas por la pobreza y la exclusión social.

Líneas de acción

• i. Promover el aprovechamiento sostenible de especies animales y vegetales por las poblaciones locales y apoyar el desarrollo de métodos y técnicas para la valoración de bienes y servicios derivados del uso de la biodiversidad y sus componentes.

• ii. Promover el desarrollo de biocomercio[20]y, en general, de actividades que agreguen valor a los recursos de la biodiversidad, con la participación y para el beneficio de poblaciones locales, pueblos indígenas y comunidades afroandinas.

• iii. Impulsar la ejecución de programas especializados de formación de recursos humanos en los temas de acceso a los recursos genéticos y el comercio sustentable, y para valorar y proteger los derechos de las poblaciones locales y originarias sobre el conocimiento tradicional relacionado con los recursos genéticos.

• iv. Programar, entre otros, cursos de capacitación en el tema de los servicios ambientales y la valoración de bosques, ecosistemas nativos y los recursos no maderables del bosque.

• v. Promover el fortalecimiento de las capacidades institucionales para aplicar y desarrollar normativa comunitaria referida a la biodiversidad.

Proyecto "Programa para el manejo sostenible de recursos hídricos"

Justificación

Dentro de los temas de la Cumbre de Johannesburgo priorizados por el Comité Andino de Autoridades Ambientales para su seguimiento, figuran el del agua y saneamiento. Este comprende, a su vez, dos aspectos que son directamente relevantes para el PIDS: el manejo integrado de recursos hídricos y la valoración, acceso y calidad del agua. Sobre estos aspectos centraron su atención los grupos de trabajo sobre medio ambiente organizados en los talleres del PIDS, en la medida en que una gestión participativa de los recursos hídricos puede aportar significatívamente, no sólo a conservar el recurso, sino también a mejorar los ingresos y la calidad de vida de las comunidades involucradas en su gestión.

Objetivo

Formular una política comunitaria sobre el manejo y aprovechamiento de las fuentes de agua en beneficio de las comunidades locales (campesinas, indígenas y originarias) , y sobre el manejo integral y sostenible de cuencas hidrográficas compartidas por dos o más países miembros de la Comunidad Andina.

Líneas de acción

• i. Asesorar en el diseño de planes de gestión de cuencas hidrográficas con participación de comunidades locales con especial énfasis en las zonas fronterizas.

• ii. Identificar y apoyar la ejecución de proyectos para la conservación y uso sostenible de páramos y otros humedales en territorios ocupados por poblaciones afectadas por altos índices de pobreza y exclusión social.

• iii. Contribuir a la formulación de políticas para el manejo de fuentes de agua con participación de poblaciones locales.

• iv. Desarrollar un programa para la difusión del reconocimiento del recurso hídrico como motor del desarrollo económico y social.

• v. Apoyar al desarrollo e instrumentación de un sistema de información, vigilancia y control para un mejor conocimiento sobre el comportamiento de variables climáticas e hidrológicas, con la finalidad de identificar las posibles amenazas a las fuentes de agua y sistemas hidrográficos.

vi. Promover el desarrollo de modelos de participación comunitaria en la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento y su incorporación en la formulación de planes de desarrollo de dichos servicios.

• vi. Promover una campaña de difusión subregional sobre el uso sostenible del agua.

• vii. Investigar, acopiar e intercambiar información respecto al uso sostenible de los recursos hídricos, incluidos los relativos al conocimiento tradicional.

Desarrollo social en zonas fronterizas

1. Introducción

En los últimos años se ha afianzado la visión de las regiones fronterizas como escenarios privilegiados para la integración de las economías y sociedades nacionales que conforman la Comunidad Andina. Para ello los gobiernos de los países miembros han venido definiendo e instrumentando políticas que privilegian los objetivos de desarrollo, integración y cooperación binacional por sobre los criterios tradicionales de "soberanía excluyente". La institucionalización de esta nueva concepción se concreta en la creación de instancias de cooperación y coordinación tales como las Comisiones de Vecindad o las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos, que en algunos casos se ha traducido incluso en la creación de entidades con un alto grado de autonomía técnica, presupuestal y administrativa, tales como el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Ecuatoriano-Peruana y la Autoridad Autónoma Binacional del Lago Titicaca entre Bolivia y Perú.

En el ámbito comunitario andino esta nueva concepción sobre las fronteras tuvo su primera expresión en la Decisión 459 expedida en mayo de 1999 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, por medio de la cual se definió una política comunitaria de integración y desarrollo fronterizo y se estableció el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo (GANIDF) para su tratamiento y promoción.

Más adelante, en junio de 2001, se expidieron las Decisiones 501 y 502 sobre la materia.

La primera de ellas dispone el establecimiento de Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) entre países miembros, en las cuales "峥 adoptarán políticas y se ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de manera conjunta, compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos妱uot;. Concomitantemente, la Decisión 501 también establece el Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo (BPIF) para contribuir al financiamiento de planes, programas y proyectos en las ZIF.

La Decisión 502, por su parte, dispone la creación de Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) con el objetivo de instaurar en los pasos de frontera un sistema integrado de gestión y control del tráfico de personas, vehículos y mercancías entre países miembros.

2. La visión estratégica

La integración fronteriza no debe ser tratada bajo una óptica sectorial. Constituye más bien un eje transversal sui generis que, en el marco del Plan Integrado de Desarrollo Social, permitirá concentrar proyectos de desarrollo social en las regiones fronterizas, espacios en los que, por lo general, se presenta un cuadro bastante crítico de pobreza, exclusión social y vulnerabilidad en los derechos humanos, en otros casos.

Consecuentemente con la consideración anterior, los talleres nacionales para la formulación del PIDS no identificaron proyectos sociales específicos para las zonas de frontera, sino que más bien establecieron el criterio general de priorizar en ellas la ejecución de los programas, proyectos y actividades identificados tanto para el desarrollo de los temas sectoriales (empleo y capacitación laboral, salud y educación y cultura) como para los ejes temáticos transversales (desarrollo rural, seguridad alimentaria y medio ambiente y biodiversidad).

Este criterio metodológico general tiene ya concreción en algunas de las iniciativas identificadas en los talleres y que se presentan en este documento, tales como el Plan Andino de Salud en Fronteras (PASAFRO) o el programa de vigilancia epidemiológica, el proyecto intercultural andino o bien la iniciativa de definir políticas comunitarias para el desarrollo rural, incluidas las zonas de frontera pertinentes.

Otras iniciativas formuladas en el contexto del PIDS demandarán un proceso de elaboración específicamente orientado a posibilitar su concreción en zonas de frontera. Para ello serán de gran utilidad los criterios que se debatieron en los talleres para caracterizar las heterogéneas situaciones de frontera que existen en la Subregión Andina. los que permitieron elaborar tres tipologías que atienden a su nivel de desarrollo socioeconómico, al grado de consolidación de los procesos propios a ellas, y a la escala geográfica de posible intervención. A continuación se presenta una síntesis apretada de ese rico debate.

3. Tres tipologías de zonas fronterizas

3.1 Tipología de situaciones de frontera con atención a sus poblaciones y a su nivel de desarrollo socioeconómico [21]

Los talleres del PIDS permitieron debatir un conjunto de criterios para caracterizar a las comunidades que habitan en zonas de frontera entre países miembros desde la perspectiva de su nivel de desarrollo social y económico. Sobre la base de estos criterios la Secretaría General ha sistematizado a posteriori las siguientes ocho situaciones, cuya diferenciación puede contribuir a definir de mejor manera las particularidades que deberán contemplar los programas, proyectos y actividades que se identifiquen para contribuir a la disminución de las desigualdades sociales y al desarrollo social y económico de las zonas fronterizas.

a) Poblaciones indígenas aisladas.

Se trata de los grupos étnicos que habitan la Amazonía o la Orinoquia habitadas por grupos étnicos aislados o en contacto ocasional con el mundo exterior, en quienes predomina el sentido de pertenencia étnico-cultural por sobre el de filiación nacional. Sus formas de organización social son ancestrales y su alimentación se fundamenta en la caza y la recolección. Por lo general no mantienen intercambios con comunidades distintas a las de la misma etnia y menos aún transacciones monetarias.

Se trata de grupos con identidad propia, conocimiento cultural ancestral sobre prácticas de salud, medicinales y curativas particulares. Por su aislamiento son particularmente vulnerables ante enfermedades infecto contagiosas provocadas por agentes patógenos externos que, en ocasiones, pueden incluso provocar epidemias que resultan en la desaparición de importantes contingentes de su población.

b) Poblaciones indígenas con diversos grados de articulación con el mundo exterior.

Esta tipología alude a las poblaciones indígenas de la Amazonía u Orinoquia que mantienen relaciones ocasionales o permanentes con el Estado, organizaciones no gubernamentales, comerciantes o regatones y colonos, entre otros. La cohesión social y cultural de estos pueblos, así como sus formas tradicionales de producción, poseen un muy variado patrimonio cultural, social e histórico, que se expresa en la medicina tradicional basada en el conocimiento y utilización de recursos propios de su hábitat. Se encuentran amenazadas o en proceso de disolución por sus contactos con el mundo exterior. Sus condiciones de salud son, por lo general, muy precarias.

Con frecuencia el espacio en que habitan trasciende las fronteras de un Estado, y su interrelación con comunidades de la misma etnia en el país vecino puede tener diversos grados de intensidad o frecuencia, que se desarrolla por lo general con preeminencia del sentido de identidad étnico-cultural por sobre el de nacionalidad.

c) Comunidades campesinas con escasez de recursos agropecuarios y cuadro social crítico.

Esta tipología engloba a las poblaciones y comunidades campesinas de los callejones interandinos y altiplanos, y también comprende las áreas de piedemonte habitadas por campesinos andinos. Se encuentran en general alejados de los principales centros urbanos y de los principales ejes de comunicación, asentados en tierras de baja productividad, ya sea por la pobreza de los suelos, la topografía accidentada o la crudeza del clima, por lo que su situación económica y social suele ser precaria, por exclusiones que provoca la propia situación sociopolítica. Producen básicamente para el autoconsumo, con técnicas rudimentarias, y el pequeño excedente generado es usualmente objeto de trueque con agentes externos.

Su organización social y su cultura se encuentran en transición entre modos tradicionales y modernos, lo que muchas veces conlleva la pérdida del capital social ancestral, representado por formas de trabajo colectivo y solidario así como el debilitamiento de su identidad cultural, hecho manifiesto por el reemplazo de su idioma nativo por el español para contactos con el exterior, sobre todo entre las generaciones jóvenes. Las carencias en materia de infraestructura, servicios públicos y servicios sociales son muy acentuadas y determinan niveles de vida muy bajos para la mayor parte de estas poblaciones.

Frente a la situación descrita, el desarrollo de vínculos con las comunidades vecinas del país limítrofe sobre la base de identidades culturales o relaciones sociales ancestrales, contribuyen actualmente, y pueden potenciarse considerablemente en el contexto de una política de desarrollo social fronterizo, al complementar las capacidades locales y suplir carencias en materia de atenciones básicas en salud, educación o acceso a productos básicos de la canasta familiar.

d) Comunidades campesinas con acceso a recursos agropecuarios y déficit moderados en servicios sociales.

Bajo esta denominación puede identificarse a las poblaciones campesinas asentadas en zonas andinas, costeras y de pie de monte, cercanas a centros urbanos o a vías de comunicación que facilitan el contacto con el exterior y el acceso a mercados.

Entre estas poblaciones el concepto de comunidad va perdiendo su esencia ancestral, debilitándose por el desarrollo de la propiedad individual de la tierra, y aunque los miembros de la comunidad todavía tiendan a asociarse para tareas de transformación y comercialización de la producción, suelen depender del acopiador o intermediario que monopoliza los vínculos con los mercados y tiende a apropiarse una proporción sustantiva del excedente productivo.

Los déficit en materia de servicios sociales son altos, aunque no tan agudos como los que afectan al tipo de población fronteriza precedente. Las relaciones con comunidades fronterizas del país vecino suelen ser intensas y abarcar diversos ámbitos de la vida comunitaria (atenciones en salud, educación básica, secundaria o técnica, adquisición de bienes básicos y otros manufacturados, eventos familiares y sociales, etc.), alimentadas por un pasado compartido y por unas demandas sociales que sólo en parte son satisfechas desde el propio país.

e) Nuevos asentamientos humanos.

Esta situación de frontera se presenta en zonas generalmente situadas en el pie de monte andino y en la Amazonía, hacia donde han emigrado en búsqueda de mejores condiciones de vida campesinos desplazados de los pisos alto-andinos y valles interandinos como consecuencia de la presión demográfica, la degradación de la tierra o la violencia política, proceso además favorecido por la construcción y mejoramiento de vías de comunicación.

Estos nuevos asentamientos humanos transfieren sus prácticas y técnicas de explotación de los recursos naturales afectando la realidad físico-ambiental y a las comunidades originarias generándose en consecuencia situaciones de conflicto así como un acelerado deterioro de los ecosistemas afectados principalmente como consecuencia de la acelerada deforestación.

Por lo demás, las carencias de servicios sociales básicos, de energía, infraestructura o comunicaciones, que enfrentan pueden llegar a ser críticas, agravadas por la dispersión espacial de los nuevos núcleos de asentamientos humanos.

f) Centros urbanos con funciones locales.

Se trata de una situación de frontera caracterizada por la presencia de centros poblados ubicados en la base de la jerarquía urbana de nuestros países, por lo cual las funciones propiamente urbanas de estos núcleos son generalmente muy modestas. En la mayoría de los casos, estos pequeños centros urbanos se encuentran muy alejadas de los ejes urbanos más dinámicos, por lo que funcionan como centros de servicios elementales para un entorno rural más o menos dilatado.

En función de ello, la situación social de su población tiende a ser crítica, signada por la escasez de opciones de empleo, alta emigración de la población joven, servicios públicos precarios y servicios sociales básicos con cobertura insuficiente y generalmente de baja calidad.

Con frecuencia las relaciones con comunidades vecinas del país limítrofe suelen ser intensas, muchas veces alimentadas por sentimientos de pertenencia étnica y cultural compartida.

g) Centros urbanos intermedios, ubicados sobre ejes de comunicación binacional.

Se trata de ciudades de tamaño intermedio ubicadas a ambos lados del límite internacional, o en las proximidades de un paso de frontera oficialmente habilitado. Cumplen funciones más diversificadas que los núcleos urbanos antes descritos, pero con predominio de la función comercial que debe, por lo demás, adecuarse a vaivenes y coyunturas económicas y políticas determinadas exógenamente. El desempleo generalmente es alto y un importante sector de la población empleada con frecuencia lo está en actividades informales cuando no ilegales (actividades ilícitas como contrabando o narcotráfico).

Existe por lo general un tránsito binacional intenso de personas (población pendular) pero también, cada vez más, migraciones de población desplazada por la pobreza o la violencia de los entornos rurales.

Las carencias sociales suelen ser agudas, en buena parte por la complejidad de las situaciones prevalecientes, la dificultad de captarlas adecuadamente por parte de los gobiernos centrales y la escasez de los recursos disponibles.

h) Metrópolis regionales.

Se trata de una situación no muy frecuente en las fronteras entre países andinos pues suponen la presencia, a ambos lados de la línea limítrofe, de ciudades que ocupan un lugar privilegiado en la jerarquía urbana nacional y desempeñan, por tanto, funciones múltiples y complejas. Se trata de ciudades que, si bien en ellas el comercio sigue siendo una actividad preponderante, cuentan además con una base industrial y de servicios moderna.

En estos centros urbanos la problemática social es diversificada y compleja y su tratamiento es asimilable al de otros centros urbanos importantes dentro de los espacios nacionales. Su particularidad se refiere básicamente a la presencia en su seno de poblaciones migrantes provenientes del país vecino que mayormente reflejan la dinámica interdependencia cultural e interacción social que se ha dado desde siempre en las comunidades fronterizas, pero que, en algunos casos, y sobre todo en época reciente, pueden estar representadas por desplazados que requieren en el país vecino un tratamiento especial de acuerdo binacional.

3.2 Tipología de situaciones de frontera con atención a su grado de consolidación

La tipología antes propuesta con ocho situaciones de frontera diferentes puede resultar excesivamente compleja para algunos propósitos. La que se presenta a continuación, que postula únicamente cuatro tipos, puede aportar a las autoridades gubernamentales y a los actores sociales de los países miembros criterios más manejables para identificar con relativa facilidad áreas geográficas prioritarias de intervención en materia social, que en una fase posterior pueden dar paso, de ser necesario, a mayores niveles de elaboración conforme a una tipología más detallada como la antes presentada. Probablemente ello requerirá desarrollar algunos indicadores estadísticos a nivel UTE 4 (municipios, parroquias, distritos)[22], tarea a la que ya están abocados los países andinos como parte de su esfuerzo por formular los planes de desarrollo de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF).

Los cuatro tipos sugeridos de frontera son los siguientes:

• La frontera ausente hace referencia a los espacios vacíos, no ocupados ni incorporados a la economía y sociedad nacionales y, por tanto, carentes de una dinámica socioeconómica. Constituye, sin duda, una frontera no prioritaria para los programas y proyectos del PIDS.

• La frontera embrionaria, que constituye una frontera activa, pero en la que predominan todavía procesos primarios de interrelación, que ocurren de manera espontánea sin mayor intervención de los Estados.

• La frontera en construcción, que también es una frontera activa, pero en la que ya se desarrolla un escenario de cooperación entre dos Estados. Los procesos de integración que allí se desarrollan tienen mayor grado de organicidad y son cualitativamente superiores.

• La frontera consolidada, en la que se ubican centros urbanos dotados de funciones especializadas, operan ejes de intercambio comercial y existe un alto grado de formalización de los procesos de interrelación. Constituye la "frontera-meta", el tipo de frontera al que los países de la Comunidad Andina podrían aspirar en el largo plazo.

De los cuatro tipos aquí caracterizados, las fronteras embrionaria y en construcción son las únicas en las que tendría sentido desarrollar iniciativas enmarcadas en el PIDS.

3.3 Tipología de fronteras según escala geográfica

Finalmente, para definir adecuadamente el tipo de programa o proyecto social a ejecutarse en las zonas fronterizas que requieran atención en el contexto del PIDS, es necesario tener una idea clara acerca de las escalas de intervención posibles según la extensión territorial y características de la zona fronteriza en cuestión. Las consideraciones que se anotan a continuación sobre las distintas escalas geográficas involucradas sirven para aclarar este aspecto del problema.

• Escala local, a la que puede denominarse AREA DE FRONTERA, comprende la franja de territorio que se encuentra más próxima al límite entre dos países miembros. Puede ser identificada por medio de las UTE 4 (municipios, parroquias, distritos fronterizos) en las zonas antes caracterizadas como "frontera embrionaria" o "frontera en construcción".

Donde existen centros urbanos y ejes viales que se proyectan de uno y otro lado del límite político entre Estados, aquellos funcionan como "pasos de frontera", puntos de intercambio comercial y turístico más o menos formales. En las áreas rurales el área de frontera es menos precisa y los intercambios son por lo general de poca magnitud y usualmente informales.

• Escala zonal, que puede denominarse como ZONA DE FRONTERA, incorpora el área de frontera, pero contiene además una porción de territorio más amplio a ambos lados del límite político entre dos Estados. Comprende varias entidades del tipo UTE 3 (provincias o cantones) y cuenta con ciudades con funciones urbanas diferenciadas y hasta especializadas, infraestructura y presencia organizada de actores económicos y grupos de la sociedad civil.

Una zona de frontera es una entidad geoeconómica básica que, concebida e instrumentada binacionalmente, se equipara con una ZONA DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA (ZIF), tal como se la ha definido en la Decisión 501.

• Escala regional, que puede denominarse REGIÓN DE FRONTERA o REGIÓN FRONTERIZA, entendida como una unidad geoeconómica mayor, caracterizada por la existencia de fuertes vínculos entre sus habitantes; con una alta densidad de redes sociales, comerciales y de servicios; organización de las actividades regionales en torno a un centro y la pertenencia y funcionalidad de la región a un conjunto nacional mayor.

Si bien actualmente no existen regiones fronterizas binacionales en la Comunidad Andina, esta dimensión geográfica de intervención puede cobrar significación en un futuro en el contexto de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) que los países miembros, junto con otros países sudamericanos, vienen impulsando con el apoyo del BID y de la CAF. Los Ejes de Integración y Desarrollo (EID) que integrarían el IIRSA están llamados a configurar espacios de integración geoeconómica y desarrollo sostenible, perfilados a partir del "armazón" territorial que representan los proyectos de infraestructura física a ejecutarse. Cada EID serviría para vincular social y económicamente a varios países de la región sudamericana a través de sus fronteras comunes, lo que deberá favorecer la gradual superación de los desequilibrios regionales de desarrollo.

A corto plazo, seguramente serán las escalas local (área de frontera) y zonal (zona de frontera o zona de integración fronteriza) las escalas prioritarias de intervención, tanto por su dimensión geográfica relativamente accesible y manejable, como por el tipo de procesos diferenciados que tienen lugar en cada una de ellas. Con una intervención adecuada, las poblaciones que habitan en estas áreas o zonas pueden beneficiarse significativamente de los programas y proyectos sociales que los países miembros pongan en ejecución en sus fronteras comunes.

Ahora bien, cualquiera sea la escala geográfica de intervención en frontera que los países miembros decidan impulsar, un componente fundamental de esas iniciativas deberá ser la creación y consolidación de redes binacionales de servicios sociales para atender lo que constituye una carencia fundamental que caracteriza a toda las fronteras de la Comunidad Andina.

Convergencia de objetivos y metas sociales

Hacia una visión social comunitaria

El documento presentado por el gobierno venezolano al XIII Consejo Presidencial Andino afirma lo siguiente: "堥s necesaria una estrategia integrada que permita la visión comunitaria del desarrollo social宦quot;[23] Para avanzar en la construcción de esa visión comunitaria se propone a los países miembros emprender un programa de actividades consistente en el análisis y evaluación conjunta de los compromisos de desarrollo social que los cinco países asumieron en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, incluido el examen de los requerimientos de recursos humanos, técnicos y financieros que conlleva su cumplimiento. Ese análisis puede constituir base fundamental para identificar nuevas iniciativas de cooperación en materia social entre los países miembros, así como para sustentar propuestas comunitarias andinas a la comunidad internacional con relación a la dotación de recursos de cooperación técnicos y financieros para la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Con respecto a este segundo punto cabe recordar que la octava meta de la Cumbre del Milenio es fomentar una asociación mundial para el desarrollo que comprenda, entre otras acciones: una asistencia oficial al desarrollo equivalente a un 0,7% del PBI de los países donantes, acceso a mercados para los países en desarrollo y medidas para propiciar el alivio de su deuda externa.

En la "Declaración del Milenio" suscrita en el año 2000, los Jefes de Estado y de Gobierno miembros de las Naciones Unidas que participaron en la Cumbre se comprometieron a crear un entorno propicio al desarrollo y a la eliminación de la pobreza, y se fijaron objetivos y metas a cumplir hasta el año 2015. La revisión conjunta y adecuación a la realidad andina de aquellos objetivos y metas que son pertinentes para los propósitos del PIDS; la estimación de los recursos que deberán comprometerse; la identificación de las acciones que tendrán que ejecutarse; la precisión y ajuste de los ritmos que habrá que adoptar para cumplir con los plazos previstos; la adopción de indicadores comunes o armonizados para evaluar el avance de los países miembros o, por el contrario, su retraso en el logro de esas metas; etcétera, son algunas de las importantes tareas que los cinco países andinos pueden emprender de manera coordinada o conjunta como primer paso hacia la convergencia de sus estrategias y políticas de desarrollo social.

Será necesario, en ese contexto, establecer un sistema común de seguimiento de los avances logrados en el cumplimiento de esos compromisos. Para ello en los talleres nacionales del PIDS las autoridades estadísticas de los países miembros, en estrecha coordinación con la Secretaría General, acordaron poner en ejecución un Programa de Armonización de Estadísticas Sociales, que permitirá dotar a quienes formulan, ejecutan o evalúan las políticas sociales en los cinco países andinos de un lenguaje común para facilitar el intercambio de información y de experiencias. El Programa mencionado se presenta resumido más adelante como un proyecto concreto que los países miembros pueden acometer en el contexto del Programa Estadístico Comunitario 2005-2010 y a partir de algunas acciones que ya se vienen ejecutando en el marco del Programa 2000-2005 que también se presentan de manera resumida más adelante.

A continuación se resumen los compromisos de la Cumbre del Milenio, con mención de sus objetivos y las metas acordadas. Es sobre esa base que en los talleres nacionales del PIDS se identificaron los proyectos sociales comunitarios antes presentados, pues un criterio fundamental para su incorporación al PIDS fue, como se explicó anteriormente, su contribución al cumplimiento de las metas del Milenio. Se reproduce también, con carácter fundamentalmente ilustrativo, una evaluación cualitativa y seguramente aproximativa efectuada por el PNUD y publicada en su Informe sobre Desarrollo Humano del año 2002.

Los compromisos de la Cumbre del Milenio y su cumplimiento

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Meta 1: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día.

Meta 2: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padezcan hambre.

Progreso:

El Informe 2002 del PNUD evalúa el grado de cumplimiento de este primer objetivo mediante el indicador "personas malnutridas como porcentaje de la población total". Los resultados de esa evaluación para los cinco países andinos se muestran en el Cuadro II.1.

Cuadro II.1

Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2002, Tabla A1.3 "Progreso hacia la Consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio", pp. 46 a 49.

Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal

Meta 3: Velar por que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria.

Progreso:

La evaluación que hace el PNUD del cumplimiento de esta meta se resume en el Cuadro II.2. Los indicadores utilizados por el organismo mundial para medir el cumplimiento de la meta son la "proporción neta de matriculación primaria" y el "porcentaje de niños que llegan a quinto grado".

Cuadro II.2

Fuente: PNUD, op. cit.

Objetivo 3: Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer

Meta 4: Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza antes de fines de 2015.

Progreso:

El Informe 2002 del PNUD utiliza, para evaluar los avances en el cumplimiento de esta meta, los indicadores "proporción de la matrícula primaria bruta femenina como porcentaje de la proporción masculina" y "proporción de la matrícula secundaria bruta femenina como porcentaje de la proporción masculina". Sus resultados se presentan en el Cuadro II.3.

Cuadro II.3

Fuente: PNUD, op. cit.

Objetivo 4: Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años.

Meta 5: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años.

Progreso:

El Informe 2002 del PNUD evalúa así el progreso de los países andinos hacia la meta propuesta, utilizando como indicador de cumplimiento la "tasa de mortalidad de menores de 5 años por 1.000 nacidos vivos".

Cuadro II.4

Fuente: PNUD, op. cit.

Objetivo 5: Mejorar la salud materna

Meta 6: Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes

Progreso:

Muy vinculado con el anterior, este objetivo tiene relación con los riesgos que enfrentan las mujeres durante el embarazo y el parto cuando la atención por personal de salud es deficiente o inexistente, factores que también inciden en la mortalidad infantil.

Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

Meta 7: Haber detenido y comenzado a reducir, para el año 2015, la propagación del VIH/SIDA.

Meta 8: Haber detenido y comenzado a reducir, para el año 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Meta 9: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente.

Meta 10: Reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento.

Progreso:

Según el Informe 2002 del PNUD, la situación de los países andinos con relación a esta meta es la que se muestra en el Cuadro II.5, medida mediante el indicador "porcentaje de población con acceso a fuentes de agua mejorada":

Cuadro II.5

Fuente: PNUD, op. cit.

Meta 11: Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios.

Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo

Meta 12: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio.

Meta 13: Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados.

Meta 14: Atender las necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los pequeños Estados insulares en desarrollo.

Meta 15: Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo.

Meta 16: En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo.

Meta 17: En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en desarrollo a un costo razonable.

Meta 18: En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Este breve vistazo al nivel de cumplimiento de los ocho objetivos y dieciocho metas acordados en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas permite apreciar rápidamente la magnitud de los retos que los países andinos enfrentan para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, así como las dificultades que entraña cumplir con los compromisos asumidos, tal como lo sugieren las anotaciones consignadas en los cuadros precedentes. En la medida en que los cinco países andinos se han comprometido con esos objetivos y metas, éstos constituyen un referente común para la convergencia gradual de las políticas sociales.

Por otra parte, un análisis de la situación social de los países andinos, por somera que sea, vuelve rápidamente evidente la existencia de importantes disparidades e inconsistencias en la información. De ahí que si los países miembros acuerdan, como se sugiere en este documento, hacer una evaluación conjunta del cumplimiento de los compromisos del Milenio, y más aún si pretenden efectuar estimaciones acerca de los requerimientos de recursos que ello requerirá, será imprescindible armonizar las estadísticas sociales. Amén de su necesidad para hacer posible el ejercicio propuesto, el esfuerzo desplegado para conseguirlo también habrá de servir para acercar a los responsables técnicos de las políticas sociales de los cinco países, así como a los productores y usuarios de la información estadística. La consolidación de un lenguaje común y un instrumento compatible para analizar, intercambiar experiencias y acordar actividades conjuntas o coordinadas, será también una contribución significativa al proceso de integración en su dimensión social.

Programa de armonización de estadísticas sociales

Antecedentes

En el año 2000 las autoridades comunitarias acordaron un programa estadístico para ser ejecutado hasta el 2004[24]a fin de proveer a las autoridades competentes la información requerida para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas comunitarias.

En concreto, el Programa Estadístico Comunitario debe satisfacer las necesidades de información para la conformación del mercado común, la armonización de políticas económicas, la competitividad, el crecimiento y el empleo, el desarrollo de la agenda social y la participación ciudadana.

En vista de que la Secretaría General no es productora de estadísticas, el Programa pone especial énfasis en el fortalecimiento de los sistemas nacionales de estadística y en la coordinación subregional, con miras a disponer de información elaborada sobre la base de definiciones, conceptos y metodologías comunes o similares. Esa coordinación se concreta a través del Comité Andino de Estadística y la adopción de las normas comunitarias pertinentes.

Con la adopción y puesta en ejecución del PIDS se torna urgente la armonización de las estadísticas sociales generadas y utilizadas en los países miembros a fin de viabilizar la puesta en ejecución de las líneas de acción propuestas, particularmente la referida a la convergencia andina de objetivos y metas sociales con base en los compromisos del Milenio, así como el seguimiento y evaluación del propio PIDS. A continuación se describen en primer lugar algunas actividades ya iniciadas en el marco del Programa Estadístico Comunitario 2000-2004, para luego presentar el Programa de armonización de estadísticas sociales propuesto como resultado de los talleres PIDS, a ejecutarse dentro del Programa Estadístico Comunitario 2005-2010.

Actividades actualmente en marcha para la armonización de estadísticas sociales

1. Medición de la pobreza

En el marco de la Comunidad Andina se han dado los primeros pasos para adoptar criterios comunes para la medición de la pobreza. Se han examinado tres criterios: necesidades básicas insatisfechas (NBI), línea de pobreza monetaria y pobreza subjetiva.

Con base en la armonización de variables sobre las que se fundamenta la mayor parte de la información censal pertinente, los cinco países andinos recientemente consensuaron conceptos y definiciones para los indicadores que requiere el cálculo de las NBI. Estos conceptos y definiciones armonizadas para los censos se acordaron también para las encuestas a hogares. A medida que cada uno de los países miembros ejecute su censo más reciente con el uso de definiciones armonizadas subregionalmente (Bolivia, Ecuador y Venezuela lo hicieron en el 2001, Colombia lo hará en el 2005 y Perú estaría programando un Censo continuo), y también en la medida en que se armonicen la periodicidad y metodología de las encuestas a hogares, se contará progresivamente con estadísticas sociales homogéneas para los cinco países.

Con respecto a la medición monetaria de la línea de pobreza ha venido promoviéndose, en coordinación con los servicios nacionales de estadística, una metodología común que permita efectuar comparaciones al interior de la CAN. Al momento la Secretaría General cuenta con el apoyo de las autoridades estadísticas nacionales para aplicar una propuesta metodológica elaborada con ayuda de la cooperación técnica francesa y los expertos gubernamentales en el tema.

La pobreza subjetiva, que expresa la percepción que sobre la misma tienen los individuos encuestados, está siendo diseñada con base también en la experiencia francesa y con apoyo de la cooperación de ese país. Se levantó ya una primera encuesta en el Perú en el cuarto trimestre de 2002, y en los demás países miembros se habrá completado el levantamiento de encuesta hasta finales del año 2004.

2. Confección de un mapa de pobreza y de otras dimensiones sociales para la Subregión Andina

La focalización sobre determinados grupos poblacionales es una opción metodológica cada vez más utilizada en la política social. Su objetivo es beneficiar con un mayor grado de precisión y eficacia a los grupos más vulnerables o con mayores niveles de privación y reducir, al mismo tiempo, la duplicación de esfuerzos y el derroche de recursos. Pero una adecuada focalización requiere disponer de mapas de pobreza que permitan localizar a la población objetivo y conocer sus características. Todos los países andinos cuentan actualmente con uno o más mapas de pobreza[25]pero éstos no son confeccionados conforme a una metodología común, ni se refieren a los mismos momentos en el tiempo.

La confección de un mapa de pobreza andino, o bien la adopción de una metodología y periodicidad comunes para la elaboración de mapas de pobreza nacionales, es una de las actividades del ámbito estadístico que más utilidad tendría para la ejecución de las propuestas presentadas en el contexto del PIDS. Es muy importante, por ello, la expedición en octubre de 2002 de la Decisión 534 "Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas de la Comunidad Andina (NUTE Andina)", cuyo objetivo es establecer, con fines estadísticos, divisiones político-administrativas homogéneas para los cinco países. Las unidades territoriales estadísticas (UTE) identificadas en la mencionada Decisión figuran en el siguiente cuadro.

Cuadro II.6

Unidades Territoriales Estadísticas

Comunidad Andina

Con base en ellas, la Secretaría General publicó en octubre de 2003 el documento SG/di 564 "Estadísticas Andinas en Mapas de acuerdo a la Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas", de gran utilidad para la localización geográfica de proyectos.

3. Armonización de los conceptos operativos de empleo e informalidad

El concepto de desempleo, a pesar de que todos los servicios estadísticos nacionales de los países miembros se rigen por las normas y definiciones establecidas en el marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), es medido en la práctica mediante definiciones operativas que difieren entre un país y otro. Para superar esta deficiencia que dificulta el análisis comparativo y la coordinación de políticas, una reciente reunión de expertos gubernamentales andinos encargó a los servicios nacionales estadísticos de Bolivia y Colombia el análisis de los conceptos, definiciones y las metodologías empleadas en la Subregión, así como la elaboración de una propuesta de definición operativa común para los cinco países que pueda ponerse en práctica a la mayor brevedad posible.

También en el contexto de las reuniones de expertos gubernamentales ha sido examinado el concepto de informalidad laboral y las dificultades que conlleva su medición según criterios homogéneos a escala subregional. Se ha dado un paso importante hacia la precisión y armonización del concepto y su medición al ser adoptada, por parte de los cinco países, una metodología común, la denominada 1-2-3, para la aplicación de encuestas sobre el sector informal. Esta metodología permite, en un primer paso, determinar la proporción de trabajadores informales dentro del universo de los ocupados; en un segundo, hace posible determinar la contribución del sector informal al PBI mediante la confección previa de un directorio de unidades de producción informales y de sus cuentas de producción; y, en un tercer paso, esta metodología permite identificar las relaciones del sector informal con el formal a través del cálculo de los ingresos y gastos que fluyen entre ambos sectores. Esta metodología, ya probada en Colombia y en Perú, ha sido difundida por la Secretaría General con la colaboración del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas de Colombia (DANE) mediante la publicación, en febrero de 2004, del libro "El Sector Informal en Colombia y demás Países de la Comunidad Andina".

Proyecto "Sistema de seguimiento y evaluación del PIDS y programa de armonización de estadísticas sociales"

Justificación

La puesta en marcha del PIDS requiere un Sistema Integrado de estadísticas sociales pertinentes y comparables entre los países miembros, que permitan efectuar regularmente el seguimiento y evaluación de las políticas, programas, estrategias, metas y proyectos sociales. El Programa Estadístico Comunitario 2000-2004 contempla algunas acciones estadísticas relevantes para los temas sociales descritas brevemente en los párrafos precedentes. Es necesario que el esfuerzo de los países miembros para ampliar y mejorar la calidad de sus estadísticas sociales continue durante el siguiente período, esta vez claramente vinculado con la ejecución del PIDS. Por ello, el Programa de Armonización de Estadísticas Sociales acordado en los talleres PIDS habrá de formar parte del nuevo Programa Estadístico Comunitario 2005-2010.

Objetivo

Armonizar y elaborar estadísticas en los ámbitos temáticos que comprende el PIDS a fin de permitir a los países miembros efectuar un seguimiento conjunto de los objetivos y metas establecidos en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas.

Líneas de acción

• Acordar definiciones conceptuales comunes para los indicadores sociales seleccionados, concordantes con los compromisos internacionales y el Sistema de Naciones Unidas.

• Formular y acordar comunitariamente definiciones operativas armonizadas para las estadísticas sociales seleccionadas.

• Elaborar un estado de situación de los países, expresado en indicadores sociales relevantes, que sirva como parámetro indicativo al inicio de la ejecución del PIDS.

• Disponer de indicadores propios o específicos para cada uno de los proyectos del PIDS que sirvan para medir sus resultados y evaluar su posible aplicación en otros países miembros en los que inicialmente alguno de los proyectos no se hubiera puesto en marcha.

• Celebrar reuniones técnicas periódicas entre los responsables de las estadísticas seleccionadas en los Servicios Nacionales de Estadística establecidos en la Decisión 488.

• Dar carácter transversal al tema de género y aplicarlo en proyectos concretos, con base en los indicadores de género latinoamericanos desarrollados por la CEPAL y adoptados en la Reunión Regional Preparatoria de la Cumbre de la Mujer "Beijing más 5".

• Propiciar la conformación de un Sistema de Información Estadístico Subregional de Indicadores Sociales para efectuar tanto la evaluación y seguimiento del PIDS como el seguimiento y análisis de las metas del Milenio.

• Difundir la información estadística y los resultados de las evaluaciones practicadas mediante un Sistema de Información Geográfico Andino y una aplicación informática que pueda ser visualizada mediante un navegador de Internet.

• Propiciar la conformación de un Observatorio Social para procesar información y análisis sobre la situación y el desarrollo social de los países miembros, tomando como base la experiencia del Observatorio Laboral Andino actualmente en marcha.

Programa de cooperación técnica horizontal

Cada uno de los cinco países andinos puede exhibir experiencias importantes de política social en los ámbitos de la educación, la nutrición y la salud; la vivienda y el saneamiento ambiental; generación de empleo y formación y capacitación laboral; desarrollo rural y desarrollo territorial; descentralización, focalización y participación ciudadana en el diseño y ejecución de políticas sociales; elaboración de estadísticas e indicadores sociales; etcétera. Compartir esas experiencias, transferir enseñanzas, colaborar en la capacitación de funcionarios e investigadores en el uso y desarrollo de destrezas y metodologías, debatir y analizar conjuntamente opciones institucionales o de política, acordar o afinar posiciones andinas en foros internacionales, etcétera, son sólo algunos ejemplos del tipo de actividad que podría comprender un programa andino de cooperación e intercambio de experiencias sobre política social.

Amén de enriquecer la "caja de herramientas" a disposición de los responsables de las políticas sociales, la puesta en marcha del programa sugerido fomentaría el conocimiento mutuo de las instituciones públicas y privadas que intervienen en la política social en cada uno de los países andinos, así como de las personas, ya sean éstas técnicos o responsables políticos, a cargo de programas y proyectos. La sistematización de intercambios, los encuentros periódicos y la intensificación de contactos personales e institucionales, así como la comunicación permanente a través de medios electrónicos, pueden contribuir significativamente a cimentar la coordinación, convergencia y cooperación entre los países miembros en torno al desarrollo de la dimensión social de la integración.

Un programa de cooperación y de intercambio de experiencias como el sugerido supone levantar, sistematizar y actualizar permanentemente la información pertinente, así como el establecimiento de coordinaciones nacionales y una instancia subregional para ordenar y homogeneizar la información proporcionada. El propio esfuerzo por desarrollar y mantener actualizada la base de datos sugerida que, por otra parte, no debería demandar una cuota excesiva de tiempo y dedicación una vez cumplida la tarea fundacional de establecerla, no sólo ayudará a forjar lazos y relaciones personales e institucionales a escala subregional, sino que además contribuirá a estructurar progresivamente una visión compartida sobre los objetivos sociales de la integración andina.

En concreto, el programa propuesto podría desarrollar actividades alrededor de los siguientes ejes:

a) Sistematización y difusión de información sobre acciones innovadoras en los países miembros: programas y proyectos sociales exitosos; nuevos enfoques de la política social (descentralización, participación de beneficiarios, focalización, provisión privada de servicios sociales, evaluación de resultados); experiencias y modelos alternativos de coordinación interinstitucional; etcétera.

b) Asesorías técnicas de corta duración ejecutadas por expertos andinos en apoyo a la actividad de difusión de experiencias exitosas y de buenas prácticas en política social.

c) Pasantías en instituciones del sector público, académico o no gubernamental en apoyo a la formación de gerentes de proyectos sociales.

d) Realización de foros, encuentros y talleres entre expertos y responsables de programas y proyectos sociales en los países miembros para analizar e intercambiar experiencias.