La región de define como el espacio territorial, que se encuentra delimitado por factores geográficos, culturales y administrativos. Y se prestará mayor relevancia a los aspectos sociales que determina una región, en comparación con las cuestiones geográficas, "La región no sólo es una geografía modelada por la historia, también es una conciencia y una fuerza política, su desarrollo no transcurre al margen de las clases y de los conflictos porque en definitiva la región existe cuando hay hombres, individuos, grupos o clases que creen en ella y luchan por ella." (A. Flores, citado por ANC, 1990). Dicha percepción de la región en la que se prioriza aspectos socio-culturales frente a los geográficos, ayuda a diferenciar el concepto de región como "objeto" de la región como "conjunto de relaciones sociales", "De una concepción empírica (región – objeto) es fácil desprender relaciones entre regiones como entes reales, y hablar de regiones ricas o de mancha india pobre, en lugar de hablar de regiones de ricos o de región de indios pobres "(Olarte, 1985). Por lo tanto se pueden establecer aspectos cuya consideración será necesaria al momento de la delimitación regional, los expuestos en el presente marco conceptual son aspectos propuestos por Efraín Gonzáles de Olarte, y se mencionan a continuación:
La existencia de un mercado, lo cual presupone una división espacial del trabajo
Reproducción espacial del capital (nacional y extranjero) como consecuencia de las dos primeras
El componente no capitalista de la producción
La presencia del estado, como el aspecto político de la existencia del capital, y sus determinaciones precisas
Las clases sociales espacialmente asentadas, como personificación de lo anterior
I.3 Desarrollo Regional
Sobre el concepto de desarrollo regional no se presenta mayor polémica, por lo que en éste trabajo se recoge la definición propuesta por Antonio Vázquez, según la cual "Se puede definir el desarrollo económico local como un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio, conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o una región" (Vázquez, 2000). Una diferenciación que se distingue gracias a ésta definición es la existente entre desarrollo local endógeno y desarrollo local exógeno, en la primera, la comunidad local es capaz de liderar el cambio estructural, mientras que en el caso de un desarrollo exógeno, dependerá de agentes externos a dicha comunidad.
Las tesis sobre desarrollo endógeno constituyen una alternativa al paradigma del desarrollo exógeno, dominante durante los años cincuenta y sesenta, según el cual, el desarrollo se apoyaría en los procesos de industrialización y concentración de la actividad productiva a través de las grandes plantas situadas en algunos centros urbanos, y por medio del mercado favorecer el desarrollo de regiones periféricas.
Para analizar el problema actual de descentralización y políticas para el desarrollo regional en el caso peruano, es necesario tener presente la siguiente secuencia de hechos y actos, a manera de un breve recuento histórico, que nos dan una idea de lo sucedido hasta el momento.
La Constitución del 79 señalaba que la descentralización se efectuaba de acuerdo con el Plan Nacional de Regionalización y las Regiones se creaban por Ley, entre otras, a iniciativa del poder Ejecutivo. Y se disponía que los miembros de la Asamblea Regional sean elegidos por sufragio directo; así mismo, otorgaba como plazo máximo, tres años, para presentar el plan nacional de regionalización y cuatro años siguientes como plazo para la creación de las Regiones. Plazos que regían a partir de la instalación del Gobierno Constitucional.
En el año 1989 se transfirió las funciones de los ministerios hacia gobiernos regionales que hasta ese momento no existían y que se debían conformar sobre una arbitraria agrupación de departamentos, manejados por asambleas integradas por "representantes de la sociedad organizada" no elegidos por sufragio directo.
En 1992 el gobierno central intervino los gobiernos regionales, y dispuso la instalación de Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), cada uno de ellos con presidentes regionales "designados" por el Ministerio de la Presidencia. Los CTAR fueron adscritos al Ministerio de la Presidencia como medida provisional en tanto se defina la estrategia de descentralización.
Con esta medida, el aparato estatal (poder ejecutivo) del interior del país se mantuvo presupuestalmente bajo el Ministerio de la Presidencia, y se reconoció a los ministerios una autoridad "funcional" sobre las dependencia sectoriales correspondientes de los CTAR.
En 1993 se promulga una nueva Constitución la que nos señala que: El Estado es uno e indivisible. Y su gobierno es unitario, representativo y descentralizado; indicando muy claramente en el Artículo 188 que la descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país. Y en el 189, el territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.
Y en relación a las Regiones el Artículo 190° menciona, que, "Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes". Señalando muy claramente que el presidente de la región debe ser elegido por sufragio directo por un periodo de cinco años.
La octava disposición final de la Constitución vigente otorga prioridad en la agenda legislativa a las "normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a mas tardar en 1995". Al Haber transcurrido este plazo sin que se expida una ley que regule la conformación, competencias y funciones de la regiones, así como el hecho de no haberse elegido autoridades regionales ha puesto en situación de incumplimiento al Congreso y al Gobierno.
En 1998, la Ley Marco de Descentralización, creó un CTAR para cada departamento y dispuso la incorporación de los órganos sectoriales de los CTAR a los respectivos ministerios, lo que implicaba una reducción sustancial del tamaño y funciones de los CTAR. Sin embargo antes de que se inicie el proceso de transferencia, el Decreto de Urgencia 030-98 ordenó el mantenimiento de las direcciones en el ámbito de los CTAR. En consecuencia, la presencia del Poder Ejecutivo en el interior del país es desordenada y, en muchos aspectos, limitada. Los ministerios actúan a través de las direcciones departamentales, instancias que tienen una doble dependencia, lo que ocasiona constantes dificultades administrativas y resta efectividad a la gestión pública.
En este contexto, los CTAR, algunos ministerios y diversos organismos del gobierno central ejecutan directamente inversiones de carácter local, en competencia o en coordinación con las municipalidades; este esquema no fomenta el desarrollo de la capacidad de gestión de los gobiernos locales y no aprovecha las potenciales ventajas de una descentralización que, bajo los incentivos correctos, facilitaría el control de la población sobre sus autoridades.
Se ha expuesto de manera sucinta algunos de los hechos de mayor trascendencia en el tema de la descentralización en nuestro país, este recuento de hechos importantes se basa principalmente en los últimos 10 años, y se observa que el proceso de descentralización se llevó a cabo de una manera inapropiada, ineficiente y desordenada. Para muchos analistas en aquel periodo lejos de darse una verdadera descentralización se dio una re-centralización del poder (acentuado con el golpe del 92), al respecto Jhonny Friz manifiesta: "Los CTAR que ellos vendieron como descentralización no fueron niveles intermedios –regionales- de gobierno, porque dependían del Ministerio de la Presidencia y hasta hoy son parte del ejecutivo" (J. Friz, entrevista en La República 16/09/2001). Esta re-centralización llevada a cabo por el fujimorismo ha sido atenuada por ciertas medidas del gobierno de transición que devolvió algunas de sus competencias a las municipalidades.
III. Políticas macroeconómicas y desarrollo regional
Es comúnmente aceptado que la descentralización en pro del desarrollo regional es una inversión que genera beneficios a largo plazo, en tanto que las políticas macroeconómicas son generalmente empleadas esperando resultados en un corto plazo. Esta aparente contradicción entre las características de ambas políticas, junto con otros aspectos, contribuyen a la creación de conflictos en la implementación paralela de políticas de carácter macroeconómicas y regionales.
A continuación se señalan algunos aspectos específicos donde se confrontan las políticas macroeconómicas y regionales, así como sus efectos en el desarrollo regional.
III.1 Política Cambiaria
La política cambiaria es un útil instrumento de política económica. El Perú mantiene una política de tipo de cambio flexible, lo cual no evita que el estado mediante el Banco Central de Reserva a través de la política monetaria, intervenga para regularizar los desequilibrios que pudieran producirse, utilizando procesos como: emisión monetaria, operaciones de mercado abierto, etc. .
A pesar de lo mencionado, el Perú ha mantenido de forma casi tradicional a lo largo de los últimos años tasas de cambio sobrevaluadas (dólar barato), incentivando de ésta forma la importación de bienes de consumo y de capital, que finalmente perjudicarán a los productores nacionales, "…las tasas de cambio sobrevaluadas han facilitado la importación indiscriminada de bienes de consumo y capital, ocasionando distorsiones de precios relativos que han desfavorecido a los productores en función del componente importado en los costos" (Olarte, 1989).
Por lo tanto, una política que mantenga un tipo de cambio con moneda nacional sobrevaluada (o tasa de cambio sobrevaluada) es centralista, en la medida que favorece a las regiones industriales y urbanas. Por esto, cuando se corrigen los desequilibrios mediante devaluaciones, éstas provocan el efecto contrario, es decir, descentralizan la economía, y obviamente benefician a las regiones fuera de la capital.
III.2 Endeudamiento y brecha fiscal
Como se dijo anteriormente los beneficios de la descentralización no son observables a corto plazo, pero por razones de equilibrio fiscal, en algún momento la brecha entre incremento del gasto y aumento de los ingresos locales, debería cerrarse, sin embargo la evidencia empírica confirma una tendencia persistente de los gastos locales a crecer más aceleradamente que los correspondientes ingresos, de allí la naturaleza del déficit fiscal.
El tema del déficit está íntimamente ligado al endeudamiento. Dado que en los niveles de gobierno regional pudieran existir picos de inversión, debería crearse un mecanismo para financiar dichas circunstancias. Aquí conviene señalar un aspecto muy importante que es la naturaleza de la restricción operativa del gasto público; "Si la restricción fuera una consideración de beneficio-costo y rentabilidad social, no sería problema restringir centralizadamente la deuda, por cuanto los mayores recursos serán ahorrados espontáneamente, hasta que surjan proyectos más convenientes" (López, 1996). Sin embargo en el caso peruano es muy probable que la restricción operativa sea de liquidez, y en consecuencia, ampliar la disponibilidad financiera se traduce necesariamente en más gasto público, y por ende requiere una coordinación central.
III.3 Precios y Subsidios
Uno de los propósitos más importantes de las políticas macroeconómicas, específicamente la política nominal, es orientar la estabilidad general de precios (control de la inflación), minimizando los shocks sobre la actividad real que pueden causar cambios básicos en los instrumentos cambiarios o monetarios.
Se procura estabilizar el nivel de crecimiento del Producto Bruto Nominal, consistente en la estabilidad de precios, con el crecimiento potencial del Producto Bruto Real. "En general, se conviene en una inflación entre 0 y 2% como representando la estabilidad para alcanzar a captar cambios en la calidad de los bienes. Si la inflación inicial fuera mayor, se agrega el problema de su descenso tendencial por el efecto que ello tiene sobre el nivel de actividad, ya que es muy difícil coordinar su descenso paulatino sin afectar la actividad real" (López, 1996).
Por otro lado una política de precios que apunte a mantener los precios de productos agrícolas en un nivel muy bajo, no podrá ser sostenida en el mediano plazo sin la implementación de un sistema de subsidios por parte del estado, ya que los precios de los bienes salariales como alimentos por ejemplo, se fijan por medio de presiones sindicales por salarios altos y de los empresarios por salarios baratos, el equilibrio no se podrá lograr sin que el estado subsidie el mantenimiento de los precios bajos.
"En el Perú existe una larga tradición sobre el control de precios agrícolas que han sido evaluados como favorables al consumidor urbano, sobre todo a los sectores de altos ingresos" (Álvarez , mencionado por Olarte, 1989). Como bien señala Álvarez, los más beneficiados con las políticas de precios aplicadas en el Perú, son los consumidores urbanos de más altos ingresos, pero aquellas políticas van en desmedro de los productores de bienes agrícolas, vale decir, campesinos y pequeños agricultores; y por ende en contra del desarrollo regional, en muchas zonas del territorio peruano. El control de precios viene acompañado de subsidios, en la medida que las leyes de mercado no permiten precios fijos por largos períodos.
En consecuencia "…la forma de lograr precios baratos estables ha sido mediante el subsidios a productos importados o en su defecto, tasas de cambio diferenciales baratas para ciertos productos agro-alimentarios" (Olarte, 1989). Como es evidente, ésta medida perjudica aun más a los productores agrarios, ya que no solo se reduce su ingreso a causa de los precios bajos, sino que se desincentiva la producción de bienes sustitutos a los importados y además, ha evitado sistemáticamente la integración de lo sectores menos productivos (los campesinos) a los mercados urbanos.
III.4 Transferencias
Los ingresos que perciben las municipalidades (como representación de gobierno local) pueden clasificarse en ingresos o transferencias y aunque las últimas constituyen una fuente menor de financiamiento es necesario incurrir en su análisis.
Las transferencias pueden ser corrientes o eventuales (donaciones, endeudamiento, venta de bienes, etc), está claro que cuando éstas son corrientes implican una naturaleza periódica (o cíclica), y es allí donde radica el conflicto con la política macroeconómica en pro de la estabilización.
La existencia de desequilibrios verticales y la necesidad de compensar la falta de ingresos (debido mayormente a la debilidad de la base tributaria) para igualar el acceso a un conjunto de servicios homogéneos básicos, implica la necesidad de transferencias entre los distintos noveles de gobierno. Por su naturaleza no son cíclicas, ya que como se explicó, responden a la necesidad de homogenizar el acceso a servicios básicos, por o tanto no deberían vincularse a determinantes cíclicos, como es el caso de la base tributaria o recaudación, o cualquier otro rubro con una fuerte incidencia en el ciclo económico.
IV. Gobiernos subnacionales autónomos como principio de la descentralización y desarrollo regional
"El éxito en el proceso de descentralización depende, en gran medida, que los gobiernos, tanto nacionales como territoriales, de manera simultánea y coherente, abran espacios reales para que cada una de estas dimensiones se articulen y se conviertan en una prioridad" (Aghón y Cortés, 1999). Teniendo en cuenta lo señalado por Aghón y Cortés, es necesario otorgar gran relevancia a la discusión sobre el rol de los gobiernos subnacionales, así como las condiciones y competencias que deben adquirir cuando se lleve a cabo el proceso de descentralización.
Podemos dividir los gobiernos subnacionales en dos categorías que muchas veces erróneamente se confunden o se tratan indistintamente, estas son:
Gobiernos regionales, que como su nombre lo indica, son órganos de gobierno a nivel regional.
Gobiernos locales, que son órganos de gobiernos provinciales y distritales, es decir, las municipalidades.
La Constitución señala que: "Las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley, son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia".
Lo antes señalado nos muestra que en el país existen sólo dos tipos de Gobierno, el Gobierno Central y los Gobiernos Locales, debiendo remarcarse que: Los municipios son la base del desarrollo nacional por ser los órganos de gobierno local y no sólo instancias administrativas, y por lo indicado en la misma ley, las regiones son una consecuencia al señalarse por la constitución en el artículo 190°: "Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes".
Se debe señalar también que en el caso peruano el tema de los gobiernos regionales aún no está muy bien elaborado, los CTAR que tienen (o deberían tener) un carácter transitorio no pueden ser la base sobre la que se construyan los gobiernos regionales y recién en Noviembre del 2002 se convocará a elecciones regionales para elegir a los presidentes y vicepresidentes de cada región.
IV.1 Autonomía de los gobiernos subnacionales
Para considerar la autonomía de un gobierno subnacional se deben tener en cuanta ciertos requisitos, que se mencionan a continuación:
Personería jurídica independiente
El poder de decisión o competencias sobre materias específicas
Recursos y rentas propias
Un ámbito territorial determinado sobre el cual se ejerce jurisdicción
Dicho de otro modo: "La autonomía municipal (en éste caso Mendoza se refiere solo al concepto de autonomía de gobiernos locales, pero el concepto es extensible al de autonomía de gobiernos regionales) consiste en la capacidad de decidir y ordenar (autonomarse) dentro de sus funciones y competencias exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra institución" (Mendoza, 2001). Dichas competencias pueden ser: políticas, administrativas o en materia económica.
IV.2 Distribución de competencias y descentralización
En principio tanto regiones como municipalidades tienen acceso a:
Competencias políticas, para dictar normas generales y reglamentarias, en las materias de su competencia y en las que les delega el poder ejecutivo; planifican el desarrollo de sus ámbitos respectivos y representan a la comunidad regional o local en la defensa de sus intereses.
Competencias en materia económica, para crear, suprimir y modificar tasas, contribuciones y derechos; formular, aprobar, ejecutar y evaluar su presupuesto y administrar sus bienes y rentas.
Competencias administrativas, para establecer su organización interna y organizar, administrar y regular los servicios públicos de su competencia o los que les fueren delegados.
En general, las estrategias descentralizadoras son partes integrantes de un proceso complejo que requiere reformas en sus distintas dimensiones (política, administrativa y económica) y que conducen al fortalecimiento del desarrollo local y regional. Si los propósitos que se buscan son exclusivamente los de mejorar la responsabilidad de las autoridades para con los ciudadanos, nuevos sistemas de representación popular y aumentar la participación de las comunidades en la toma de decisiones, se estaría promoviendo fundamentalmente una descentralización política. Por otra parte, si solo se pretende una reorganización administrativa que traslade mayores atribuciones y competencias a los niveles subnacionales, y así mismo mejore la coordinación institucional entre los distintos niveles de gobierno, con miras a lograr un manejo más ágil y oportuno de las competencias y recursos que han sido asignados a cada nivel de gobierno, se estarían promoviendo reformas hacia una descentralización administrativa. Finalmente, si el objetivo es exclusivamente hacer más eficiente la asignación de recursos y la producción de los bienes y servicios locales, junto con el mejoramiento de la distribución del ingreso y el logro de un manejo estable de las variables macroeconómicas, se estaría promoviendo básicamente una descentralización fiscal.
Por lo tanto sería incorrecto pensar que el llevar a cabo una descentralización económica consiste simplemente en la transferencia de competencias en materia económica, o que llevar a cabo una descentralización administrativa equivale a transferir competencias administrativas, y de igual modo una descentralización política es el proceso de transferencias de competencias políticas a gobiernos subnacionales. Debemos entender cada proceso de descentralización como un proceso complejo, que requiere de la articulación de políticas en las tres dimensiones anteriormente indicadas (política, administrativa y económica). Por ejemplo, sería ilógico pensar que pudiera darse una descentralización política transfiriendo competencias políticas pero no administrativas y/o económicas, se propone éste ejemplo porque es en la descentralización política donde se puede apreciar con mayor claridad la combinación necesaria de transferencia de competencias que deben realizarse, para llevar a cabo un proceso de descentralización.
IV.3 Descentralización en el ámbito político
La descentralización política tiene como consecuencia una mayor participación por parte de los ciudadanos sobre las decisiones que se tomen en torno a su comunidad. En el marco conceptual del presente trabajo se mencionó que, cuando se da una descentralización política, las autoridades, que fueron elegidas por los propios pobladores, responden en última instancia a los pobladores de la localidad bajo su jurisdicción, y no al gobierno central (como lo sería en el caso de una descentralización simplemente administrativa), por lo tanto se establece una relación directa entre la participación ciudadana y la descentralización política, "…la dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas legitimidad y capacidad de ser cumplidas" (Aghón y Cortés, 1999), por tanto, habrá un mayor desarrollo político local en la medida en que los ciudadanos tomen conciencia y adquieran conocimiento de las posibilidades de participación que tienen en el proceso descentralizador.
Por lo expuesto anteriormente se puede decir que, la descentralización política, no se restringe solamente al hecho de que las autoridades locales sean elegidas por los propios pobladores, sino que éstos adquieran un papel más protagónico en las decisiones sobre desarrollo y convivencia. "La participación de la sociedad civil debe, entonces, hacerse parte en la ejecución de los desafíos del desarrollo, desde la concepción, diseño, priorización de sus metas, como en el seguimiento y control del logro de sus resultados de eficiencia y equidad" (Aghón y Cortés, 1999). Aghón y Cortés señalan la función de "contralores" que debiera tener la sociedad civil en el proceso de descentralización, específicamente en el ámbito político, con respecto a los "resultados de eficiencia, eficacia y equidad". Las condiciones para la equidad de un proceso no merecen mayor análisis, ya que la equidad se refiere simplemente a la justa distribución de beneficios obtenidos durante el proceso, por otra parte, la eficiencia es un factor determinante de los resultados del proceso descentralizador a favor del desarrollo regional. Al respecto Finot, menciona: "Las condiciones fundamentales para que la descentralización política conduzca a la eficiencia serían: (i) que se puedan configurar sistemas de provisión autónoma que se adecuen a demandas geográfica y funcionalmente diferenciadas; (ii) que las economías a generar sean iguales o superiores a las economías de escala propias de la gestión centralizada; (iii) que la participación ciudadana sea al menos similar a la que se da en la provisión centralizada" (Finot, 2001). A continuación se desarrollan con más detalle estos requerimientos:
Sistemas de provisión autónoma.- La provisión autónoma implica que las comunidades puedan decidir a través de procesos democráticos de qué, cuánto y con qué parte de sus ingresos proveerse. Esto último implica que cuenten con el derecho de autoimponerse, lo que por lo general implica la transferencia de algunas bases impositivas y, sobre todo, la facultad de decidir sobre las tasas de los impuestos que pagarán. Cuanto más se pueda facilitar el conocimiento de la relación beneficio/costo de cada decisión, mayores serán las posibilidades de eficiencia a través de la participación. "…esta condición resulta indispensable para que la participación ciudadana introduzca mecanismos de racionalidad económica en los procesos de asignación y de control del gasto" (Finot, 2001).
En algunos países los gobiernos subnacionales pueden crear libremente sus propios impuestos (por ejemplo en Brasil), en otros sólo puede hacerlo el nivel central, pero lo relevante es que dichos gobiernos puedan modificar las tasas (porcentajes) de los impuestos locales en función de sus decisiones sobre provisión. Al respecto la constitución del Perú en su artículo 192 señala que, las municipalidades tienen competencias para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales.
Economías de escala.- La segunda condición para que la provisión descentralizada sea más eficiente sería que las ganancias en términos de adecuación a la demanda sean iguales o superiores a las economías de escala propias de la provisión centralizada.
Participación ciudadana.- La tercera condición sería que los beneficios netos de la descentralización no fueran anulados por una provisión menos democrática que la provisión central. El mismo hecho de que los procesos se generen a partir de las organizaciones más próximas al ciudadano propicia una mayor participación pero ésta no es automática; para obtener los beneficios de la descentralización es imprescindible que estas organizaciones estén configuradas como órganos de autogobierno de las comunidades. "En principio cuanto mayor participación en los procesos de decisión y control de la provisión, mayor será la eficiencia, siendo el límite el costo de oportunidad de esta participación" (Finot, 2001).
IV.4 Descentralización en el ámbito administrativo
Al parecer un error muy frecuente en los trabajos realizados sobre el tema de la descentralización, es el tratar indistintamente aspectos que tienen que ver con descentralización administrativa y descentralización administrativa. Conviene entonces, establecer esta diferenciación para un mejor tratamiento del tema.
En el caso de una descentralización administrativa, como se mencionó en el marco conceptual, las autoridades a quienes se les transfiere las competencias, responderán en última instancia ante el gobierno central, mientras que en una descentralización política las autoridades responden ante los mismos pobladores, esta es la principal diferencia entre estos dos tipos de descentralización y sobre la cual se basa la diferenciación de sus demás características. Dado que en una descentralización administrativa las autoridades responderán ante el gobierno central, las competencias que traslade éste último serán de carácter simplemente operativo (en la mayoría de los casos) reservándose pasa si mismo las competencias decisorias, es por esto que varios autores convienen en denominar la descentralización administrativa como descentralización operativa.
Establecer hasta qué punto un proceso es de descentralización política y hasta donde es meramente operativa dependería de conocer en qué casos las administraciones locales están operando decisiones tomadas autónomamente por el respectivo gobierno local y en qué otros están operando decisiones centrales. Y una vez más la participación juega un rol importante en la medición del grado de profundidad del proceso, "Para determinar su profundidad habría que establecer el grado de involucramiento ciudadano en las decisiones sobre asignación" (Finot, 2001).
En el caso peruano el ejemplo más claro de descentralización meramente administrativa u operativa, lo constituyen los CTAR que en el gobierno de A. Fujimori, se establecen como representantes del poder ejecutivo en los niveles intermedios o regionales, en este caso las autoridades (dirigentes de los CTAR) eran nombradas por el gobierno central, pero ésta característica no es la que determina la descentralización operativa, (ya que como se planteó en el marco conceptual, en una descentralización administrativa, las autoridades podrán ser elegidas por la población o nombradas por el gobierno central), sino su total dependencia del poder ejecutivo a graves del ministerio de la presidencia.
IV.5 Descentralización fiscal y financiamiento local
"La descentralización fiscal se da cuando los gobiernos subnacionales tienen la facultad constitucional o legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de gastos" (V. Tanzi, mencionado por Cabrera, 2001). La descentralización fiscal no se menciona como una clase de descentralización en el presente trabajo, pues por su carácter, se incluye dentro de la descentralización política y administrativa (aunque en menor grado).
"La política fiscal y, dentro de ella, la financiación de la descentralización, no existen por sí solas ni se explican con referencia a su propia lógica interna. Existen dentro de un contexto socioeconómico que les da sentido y les señala los instrumentos de los cuales pueden valerse" (Rojas, 1993). Como bien dice Rojas, no podemos deslindar los aspectos que comprenden la descentralización fiscal y el financiamiento de la descentralización, abarcando por supuesto el financiamiento de los gobiernos subnacionales durante y después del proceso de descentralización. Para precisar un poco más el concepto de descentralización fiscal, podemos mencionar, que "…una descentralización fiscal traslada el manejo y/o problemas de la política fiscal hacia los diferentes gobiernos subnacionales, reduciendo significativamente la discrecionalidad o el ámbito de maniobra del gobierno central con el objeto de estabilizar la economía. Haciendo que los gobiernos subnacionales puedan tener a través de sus operaciones fiscales importantes efectos sobre los ajustes y estabilidad macroeconómica" (M. Bès, mencionado por Cabrera, 2001).
Como se mencionó en el capítulo III del presente trabajo, existen contradicciones (y se trataron específicamente alguna de ellas) entre la estabilidad macroeconómica y las políticas para el desarrollo local, esta contradicción se hace aún más notoria cuando se trata del tema específico de la descentralización fiscal, ya que como menciona Bès, la descentralización fiscal reduce el ámbito de maniobra del gobierno central, en busca de la estabilidad. Aunque se debe precisar que "…la descentralización no esta asociado con altos o bajos déficits fiscales en estados firmes y bien formados…" (S. Javed, mencionado por cabrera, 2001). En tal sentido, se puede concluir que es necesario fortalecer y organizar el estado descentralizado, teniendo en cuenta que "Cuando los déficits subnacionales son lo suficientemente grandes, pueden aportar de manera significativa al déficit agregado del sector público. Y ya que los déficits agregados altos son inconsistentes con la estabilización, los déficits subnacionales pueden impedir los esfuerzos del gobierno central por mantener la estabilidad macroeconómica" (Freire, 1999). Por lo tanto no es que la descentralización se oponga a la estabilidad nacional, sino es la falta de articulación y el mal manejo de políticas fiscales subnacionales, las que podrían ser causas de un déficit fiscal nacional. En éste contexto es de suma importancia evaluar, cuales son las competencias financieras y opciones que se le presentan a los gobiernos subnacionales.
En el caso peruano el financiamiento local sigue estando caracterizado, en general, por una escasa autonomía fiscal en la determinación de sus principales impuestos locales, una alta participación de las transferencias intergubernamentales, un uso reducido de los cargos a usuarios y contribuciones especiales, un bajo acceso y utilización del endeudamiento y una generalizada carencia de mecanismos de coordinación con los otros niveles de gobierno. Lo anterior nos ofrece como resultado una permanente brecha financiera a nivel local, que dificulta la gestión y en general una efectiva consolidación y sostenibilidad de los procesos descentralizadores en la región. Para ilustrar lo mencionado se presenta la siguiente tabla
Recurso | España | Alemania | EE.UU | Perú | Chile | Colombia | Bolivia | Brasil | ||
Transferencias | 38.9 | 26 | 40 | 58.1 | 42.7 | 47.8 | 54.7 | 62.7 | ||
Impuestos | 33.9 | 34 | 37 | 13 | 32.9 | 38.8 | 22.8 | 22.3 | ||
Cargos y contribuciones | 27.2 | 40 | 23 | 13.3 | 12.4 | 10.4 | 4.6 | 15 | ||
Otros recursos | n/d | n/d | n/d | 15.6 | 12 | 3 | 17.9 | n/d | ||
Fuente: Aghón y Cortés (1999)
n/d: datos no disponibles
En el gráfico mostrado se puede apreciar la gran diferencia existente en la estructura de los recursos obtenidos por los gobiernos subnacionales locales, es decir, las municipalidades, de algunos países latinoamericanos, respecto a países industrializados como lo son: Alemania, EE.UU, España, etc. Se evidencia que el Perú así como gran parte de países latinoamericanos el mayor porcentaje de ingresos municipales, se atribuye a fuentes externas, incluyendo las trasferencias intra gubernamentales, y en una proporción mínima son recursos propios, válgase decir impuestos o cargos y contribuciones, situación que refleja la fragilidad de las finazas locales y alta dependencia de fuentes externas.
"El fortalecimiento de los ingresos propios a nivel local requiere del incentivo hacia una mayor creatividad financiera, que promueva la canalización de nuevos ingresos, incluyendo la misma movilización de capitales privados a la financiación de la infraestructura municipal (contratos de concesión, etc.), que en su conjunto permita incrementar la ponderación de los recursos propios en relación al total de ingresos locales" (Aghón y Cortés, 1999). Lo dicho por Ahgón y Cortés en 1999, representa la idea innovadora (para ese entonces) de la alianza estratégica que debiera darse entre el sector privado y la gestión pública, para ese entonces (1999) ya en Chile se apreciaban algunos ejemplos de ésta alianza, específicamente en la ciudad de Santiago y algunas ciudades intermedias de Chile donde se venían promoviendo concesiones en proyectos de mejoramiento de vías, conservación de parques y playas, entre otros servicios.
"Las transferencias intergubernamentales, si bien son justificables como un mecanismo para asegurar una adecuada equidad fiscal entre las distintas municipalidades que tienen la base tributaria desigualmente distribuida, han tendido a ser la principal base de financiación de los procesos de descentralización" (Cabrera, 2001), como se ha indicado anteriormente, los ingresos por esta fuente (transferencias) en muchos países, incluyendo al Perú, constituyen el principal aporte de recursos a las municipalidades, como bien dice Cabrera, estas transferencias, son justificables en la medida en que hacen más justa la distribución de ingresos entre municipalidades, pero a la vez, contradicen el principio de autonomía de un proceso descentralizador, disminuyendo la proporción de ingresos propios en el asignamiento de recursos de los gobiernos locales. "El hacer que esta fuente (las trasferencias intra gubernamentales) tienda a ser la base principal del financiamiento de la descentralización, como ha sido la práctica reciente de buena parte de los países, necesariamente desincentiva el esfuerzo fiscal local y restringe la misma autonomía fiscal" (Aghón y Cortés, 1999).
Entre los mecanismos financieros que permiten a los gobiernos subnacionales obtener nuevos recursos para la financiación de proyectos en pro del desarrollo regional, y que obviamente suscita grandes inquietudes y polémica para el nivel central por sus posibles efectos sobre la estabilidad macroeconómica, está el acceso al endeudamiento. El acceso a endeudamiento es tema de intensos debates acerca de su normatividad, sus efectos negativos para la política macroeconómica así como su necesidad para financiar el desarrollo regional. Entre los principales argumentos de este debate se ha planteado que: "Un problema con las políticas macroeconómicas subnacionales está en su limitado poder de endeudamiento y el hecho de que no tienen la atribución de acuñar dinero. Aunque los gobiernos subnacionales tuvieran la capacidad e incentivo para esforzarse por la estabilización, tendrían dificultad para lograr el financiamiento deficitario que se requiere en muchos casos para implantar las políticas expansionistas, a menos que su endeudamiento cuente con el aval del gobierno central. Cuando los gobiernos centrales sí apoyan los créditos subnacionales, el resultado comúnmente es un comportamiento irresponsable que perjudica la estabilidad macroeconómica de la Nación", (E. McLure, mencionado por Cabrera, 2001), es decir que, como dice McLure, uno de los principales problemas de los gobiernos subnacionales es su limitado poder de endeudamiento, pero la solución no sería ampliar ese poder, ya que al hacerlo (dando aval a los créditos), -según McLure- éste sería utilizado irresponsablemente y perjudicaría a la nación. Se reconoce por lo tanto que, la falta de acceso a endeudamiento constituye un problema básico para el financiamiento subnacional, pero también se señala que una política de endeudamiento mal llevada podría ocasionar desequilibrios fiscales a nivel nacional, por lo que toma importancia el tema de la institucionalidad y capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales. "El sistema de financiamiento municipal requiere de una mínima coordinación institucional y del apoyo técnico para la consecución de una efectiva planificación y financiamiento de las responsabilidades del nivel local, como de las que viene adelantando con la concurrencia de otros niveles de gobierno. En este sentido, debe haber un mejoramiento de la capacidad administrativa y técnica de las municipalidades; para ello, se requiere adelantar acciones en el campo territorial como es, entre otras, la puesta en marcha de agresivos programas de coparticipación del recurso humano y de mejoramiento de la capacidad gerencial de las autoridades locales. Esto implica contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluación del proceso y promover una más transparente y efectiva rendición de cuentas y control ciudadano en el proceso presupuestario y de planificación" (Aghón y Cortés).
La descentralización se presenta como la principal estrategia para lograr el desarrollo regional en nuestro país. Se han implementado las mas diversas propuestas para la descentralización a través de la regionalización, lamentablemente sin mucho éxito. El fracaso de los intentos regionalizadores que se han llevado a cabo en el Perú es atribuible a la falta de consideración de aspectos socio – culturales en las delimitaciones territoriales de las regiones, la concepción de región deberá considerar aspectos no solamente geográficos sino sobretodo sociológicos, culturales y económicos. La propuesta del gobierno sobre el tema de la regionalización de crear las regiones a partir de las estructuras departamentales es tambien motivo de discusión, por un lado se puede decir que es el camino más fácil y no habría ningún problema dándole a cada departamento las acciones y funciones de región, pero también es correcto decir que el propósito de la descentralización es que se formen sociedades regionales fuertes, lo que presupone la existencia de mercados más amplios, lo cual contradice la propuesta inicial.
En el gobierno de Fujimori , se llevó a cabo un proceso de descentralización que muchos llamaron la "re-centralización del país", ya que, si bien es cierto se crearon las CTAR dotándolas de presupuesto para la ejecución de proyectos regionales y locales, no paso de ser una descentralización meramente operativa, pues aquellas instituciones dependían directamente del ejecutivo. Al mismo tiempo que se les recortaban las competencias a las municipalidades, y reducían la participación de la sociedad civil.
En tal sentido el nuevo proceso de descentralización, deberá tener como objetivo intermedio devolver y expandir gradualmente las competencias de los gobiernos locales y regionales (cuando éstos se constituyan). Este traspaso de competencias de una manera responsable y eficiente, será el determinante del éxito del proceso de descentralización.
La descentralización en el Perú debe darse en los tres ámbitos aquí tratados, el ámbito político, en el ámbito administrativo y el ámbito económico. La descentralización en el ámbito administrativo, es quizás, el proceso más simple entre los tres mencionados, auque no por ello el menos importante. Para su correcta ejecución se requiere de instituciones legítimas, eficientes y confiables. Un requisito indispensable para llevar a cabo el proceso es una sólida legislación que otorgue legitimidad y normatividad a las instituciones, que conserve su autonomía pero a la vez permita la fiscalización por parte de representantes de los distintos grupos de interés.
La descentralización política del país, es la que más urge en la actualidad, tiene como objetivo principal elevar la participación ciudadana en el tratamiento de los diversos problemas que enfrentan las comunidades nacionales. Como se ha mencionado en el presente trabajo: es requisito indispensable para que se de una descentralización política, que las autoridades sean elegidas por los propios pobladores y sean éstos los principales fiscalizadores de las acciones de sus gobernantes. La autonomía política de los gobiernos subnacionales, es la base para diseñar un plan de desarrollo sostenible, ya que autonomía política deberá ir acompañada del respaldo popular y la participación ciudadana.
La descentralización económica, tema que no ha sido muy tratado en el presente trabajo, por no estar tan directamente ligada al desarrollo regional como es el caso de los otros dos tipos de descentralización, debe distinguirse de la descentralización fiscal (la cual se tratará más adelante y está directamente involucrada en el tema del desarrollo regional), muchos autores definen la descentralización económica simplemente como "privatización". Si bien es cierto la privatización se considera como una forma de descentralización (económica) en la medida que transfiere la asignación de factores de producción de mecanismos político-administrativos a mecanismos de mercado, para ser considerada como tal, debe cumplir un requisito indispensable, y es que aquella transferencia debe hacerse a mecanismos de mercado "competitivo", de otro modo, si la privatización se realiza favoreciendo la conformación de un monopolio en la provisión de servicios públicos, no se estará descentralizando, sino, simplemente re-centralizando con un centro diferente.
En cuanto a la descentralización fiscal, se ha visto que no puede aislarse de la descentralización administrativa y aún más de la descentralización política. La descentralización fiscal traslada las responsabilidades de política fiscal del gobierno central hacia gobiernos subnacionales, lo cual otorga mayor autonomía y capacidad de financiamiento a los gobiernos subnacionales, pero entra en contradicción con las políticas macroeconómicas de estabilidad nacional. Esta contradicción se da principalmente en dos aspectos:
Las transferencias intra-gubernamentales.- De las cuales dependen en gran medida los gobiernos locales o municipalidades en nuestro país. Si bien es cierto, las trasferencias sirven como instrumento para equiparar de alguna manera el nivel de ingresos de las municipalidades con distinta renta (debido principalmente a una menor base tributaria), éstas contribuyen a la dependencia de los gobiernos locales con respecto al gobierno central y por consiguiente a la fragilidad de sus finanzas. En éste sentido, la descentralización deberá reducir la proporción de las transferencias dentro del total de ingresos de los gobiernos locales, no reduciéndolas, sino más bien, aumentando la proporción de los ingresos propios de cada comunidad. Para éste propósito, las alianzas estratégicas entre el sector privado y la administración pública en la forma de concesiones para proyectos de inversión para el desarrollo local, se presenta como una alternativa relativamente novedosa, que pudiera abrir nuevas posibilidades de desarrollo en las comunidades más atrasadas del país.
El endeudamiento.- La falta de acceso al endeudamiento es reconocido como uno de los principales problemas de financiamiento de los gobiernos subnacionales. El temor a ocasionar desequilibrios fiscales en nuestro país (y en otros países latinoamericanos) ha ocasionado que se restringa el acceso a créditos por parte de los gobiernos subnacionales, retrasando de ésta manera la ejecución de proyectos en pro del desarrollo regional. Pero aquel temor, no es del todo infundado, ya que como se ha mencionado, si los déficit subnacionales son lo suficientemente grandes (y lo han sido en muchos casos) puede afectar de forma negativa a la estabilidad fiscal del país, por lo que se requiere de un mejor manejo institucional del los gobiernos subnacionales, se debe mejorar la capacidad gerencial de los mismos, así como también brindar cooperación técnica, y otra serie de instrumentos que garanticen sin necesidad de aval, la capacidad de pago de los gobiernos, sin perjudicar la estabilidad fiscal nacional.
En el programa nacional de regionalización, se debe tomar en cuanta aspectos no solamente geográficos, sino mas bien, sociológicos, culturales y económicos para la creación de las regiones.
La descentralización en el país debe darse en sus tres dimensiones: política, administrativa y económica.
Para la descentralización política es imprescindible que las autoridades sean elegidas por los pobladores y sean a estos a quienes respondan en última instancia los gobernantes elegidos. La descentralización política tiene como objetivo principal, procurar la mayor participación ciudadana en el tratamiento de los diversos problemas de las comunidades descentralizadas.
La descentralización administrativa debe ir acompañada de un fortalecimiento institucional y un marco legal que garantice la estabilidad y gobernabilidad a nivel subnacional.
La descentralización económica que transfiere los procesos de asignación de factores de producción a mecanismos de mercado, debe evitar la formación de monopolios. La privatización con ésta restricción se considera como forma de descentralización económica.
Es en la descentralización fiscal donde se distinguen las mayores contradicciones con las políticas macroeconómicas de estabilidad nacional. La descentralización fiscal que acompaña a los procesos de descentralización política y operativa (administrativa), deberá complementarse con la implementación de programas de cooperación técnica, así como de mejora de la capacidad gerencial de las autoridades locales, a fin de no contradecir las políticas de estabilización nacional y expandir el acceso a endeudamiento y contribuir a la generación de recursos propios, los cuales deben constituirse en las principales fuentes de financiamiento, dejando atrás a las transferencias intra-gubernamentales, que restan autonomía a los gobiernos subnacionales.
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Autor:
Alí K. Galíndez Figueroa
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