Análisis de la corrupción en la adquisición y contratación del Estado peruano (página 5)

Enviado por LUIS GUALBERTO AVILES OJEDA

Partes: 1, 2, 3, 4, 5

Caso de EPC, en el cual sin autorización y a la par del Comité de Adquisiciones adquirieron bienes; se refiere que la empresa "Plastic" está presionando a la EPC para que le pague una deuda de S/.524 mil debido a la compra que, sin tener facultad ni autorización, realizó la coordinadora de Servicios Públicos Municipales, al adquirir 260 papeleras para la recolección de basura, por lo que están advirtiendo de una posible demanda. Sin embargo, también el Comité de Especial adquirió otras 260 papeleras que permanecen en almacén, material que representa un gasto sin utilizar de S/.463 mil. Se refiere que el proveedor envió a dicho comité una factura por una compra realizada, sin que ésta antes hubiese sido autorizada por éste como señala la Ley de Adquisiciones. Para esto el comité ya había realizado el proceso de adjudicación directa, en el cual resultó favorecido un proveedor que lleva contratando con la EPC por más de seis años. El Comité Especial realizó una compra "más cara" directamente con el proveedor "Plastic", endeudando al Ayuntamiento por la cantidad de S/.524 mil.
Casos en que se cobran comisiones a los proveedores para firmarles la conformidad, o para recepcionarles los bienes fuera del plazo estipulado en el contrato; el proveedor se ve obligado a sobornar para que no sea sujeto a penalidades por incumplimiento de contrato. Casos percibidos.
Retraso injustificado en los pagos de algunos proveedores, con la finalidad de aburrirlos y desanimarlos a que sigan participando sobre todo en procesos chicos que convoca la entidad contratante. De esta forma el proveedor se ve obligado a subir sus precios considerando el costo por el tiempo de espera . Casos percibidos.

La corrupción en las adquisiciones del Estado peruano continúa generando un alto costo social y económico, incluyendo el dinero público distraído vía sobornos y los costos adicionales derivados de la adjudicación de contratos públicos bajo condiciones de competencia restringida.
Los antecedentes aportados por los funcionarios públicos indican que el monto del soborno en aquellos contratos que han sido objeto de prácticas corruptas sería de entre un 10 y un 25% del valor de los contratos, para un promedio aritmético de 18%; esto en perjuicio de las EPC y del interés público.
Desde el perjuicio del proveedor en promedio, el 5.2 por ciento de los ingresos mensuales brutos de las empresas se destinan a los sobornos (lo que se podría traducir en una gran porción de sus utilidades netas).
Para las empresas más pequeñas el impuesto del soborno es particularmente oneroso: éstas lo registran como el 8.9 por ciento de sus ingresos, mientras que las más grandes pagan menos del 2.5 por ciento de sus ingresos. En contraste, las empresas informan que gastan el 4.6 por ciento de sus ingresos mensuales en sobornos para solucionar el reto de la competencia.
Ese nivel de soborno haría que los sobre costos directos para el país producto de las prácticas corruptas en materia de contratación pública podrían llegar a niveles del 10% del total de compras estatales.
Las restricciones a la competencia que operan en las licitaciones públicas podrían incrementar dicho porcentaje significativamente.
La corrupción en la contratación pública ocasiona una serie de consecuencias que generan altos y graves costos con repercusiones no sólo de carácter económico, sino político y social, debido a las diversas formas en que este fenómeno se puede manifestar. En efecto, las secuelas
negativas de la corrupción distorsionan la economía, especialmente en sus variables macroeconómicas.
De esta forma, se reduce la inversión, en razón de la incertidumbre que causa, y debido a la ineficiencia que se refleja en la baja productividad de la misma, generando sobre costos que las empresas son incapaces de cubrir, como resultado de las acciones intermediarias de los agentes y del pago de sobornos, llevando esto, finalmente, a un desestímulo generalizado tanto en la inversión doméstica y extranjera como en la aplicación de nuevas ideas e innovaciones tecnológicas y, por lo tanto, disminuyendo el crecimiento económico.
Una consecuencia directa está relacionada con los mayores costos de transacción originados en los pagos extraoficiales realizados por el mismo a funcionarios públicos en los procesos de compras estatales; estas irregularidades en los procesos de contratación, sumadas a las pérdidas por incumplimiento y a las condiciones de incertidumbre, generan extra costos que son trasladados a un mayor precio de los bienes y servicios transados.
Adicionalmente, se producen desviaciones de recursos generando desigualdad en términos redistributivos y restringiendo las posibilidades de los ciudadanos para alcanzar niveles de vida superiores, al impedir que el uso de los recursos públicos sea óptimo en beneficio de la comunidad.
Igualmente, y como resultado de lo anterior, la corrupción hace más cruda y persistente la pobreza, al permitir e incrementar la desigualdad en el ingreso y hacer que cada vez más personas pasen a engrosar el número de individuos catalogados dentro del grupo de pobreza absoluta.
Igualmente, la corrupción socava la confianza de los agentes en las instituciones públicas, provocando deslegitimación del Estado y atentando contra la gobernabilidad y la democracia. Crea además inestabilidad política, vacíos de poder, desprestigio de la clase política y dirigente, y disminución de la participación ciudadana. Así mismo, la corrupción frecuentemente trasciende los niveles nacionales, puesto que a nivel internacional desprestigia la imagen de la nación que obtiene bajas calificaciones, como país apto para realizar inversiones extranjeras, por parte de la comunidad internacional.
La corrupción afecta negativamente la eficiencia del Estado y las dos, corrupción e ineficiencia, están negativamente correlacionados con la inversión y el crecimiento.
Indicios y Perjuicios
Trasgresión al Marco Normativo

No observar las reglas y estándares de transparencia e incremento en la presentación de oferentes que competitivamente permitan a la Administración la obtención de sus insumos en calidad y cantidad adecuadas. Un alto margen de discrecionalidad que habilita la vía de excepción. Normalmente cuando sólo unos cuantos saben de la oportunidad de una licitación, se reduce la competencia y mejoran las posibilidades de que el proveedor preferido obtenga el contrato. Eso se logra publicando el llamado en el medio más recóndito y "anticipando" a licitadores amigos la información básica de primera mano.
Valores referenciales altos que no considera los "precios testigos", la que podría ser utilizada como parámetro de comparación con las cotizaciones, implicando un alto porcentaje de sobrevaloración. Se ha observado variaciones de precios sustantivas en los procesos de adquisiciones, adquiriendo a precios que no corresponde. Coludirse para fijar los precios de la licitación.
La ausencia de registro de algunas operaciones de compra, que permitan llevar un control. Ante la presencia de los órganos de control se obstaculiza su labor no facilitándole información oportuna.
Cuando se establecen requisitos que estipulan precondiciones indebidas e innecesarias, para que sólo las empresas seleccionadas puedan licitar y excluir a licitadores competentes pero no "amigos".

También al ajustar y/o manipular las especificaciones de tal manera que se aplican a un proveedor en particular, eliminando oferentes aptos. Promover estándares técnicos discriminatorios.

El caso de reconocimiento y liquidación de horas extras a cargo del contratista, para cubrir el control de tareas del contratista fuera de los horarios normales de trabajo, no son cuidadosamente controlados para mantener los intereses y el cumplimiento de los roles asignados a cada parte. Conformidades de servicio a la medida de lo que necesita el proveedor para atentar contra el interés público,
Celebración de contratos para la adquisición de bienes o prestación de servicios innecesarios. En muchas ocasiones lo que le interesa al agente es generar un contrato independientemente de los planes de la entidad y de las necesidades a satisfacer. Gastar el presupuesto está por encima del interés de adquirir bien.
La deficiente programación presupuestal que conduce a ineficiencias. El criterio de eficiencia para la evaluación de la gestión en la mayoría de entidades estatales lo constituye, no la relación entre insumos y productos, sino la capacidad de un organismo para ejecutar su presupuesto. No se hace una buena programación, generalmente se toma como base el año fiscal anterior y sobre esa base se hacen incrementos sin ningún estudio de necesidades y una racionalización efectiva de recursos.
La no recepción de los bienes y servicios en los términos contratados. Los que dan la conformidad a los bienes o servicios contratados dejan pasar el control de calidad; los funcionarios encargados del proceso de adquisición no le hace seguimiento en la mayoría de los casos a la calidad del objeto de adquisición. Dejar de aplicar las normas de calidad, estándares sobre cantidades u otros estándares relacionados con el desempeño que se estipulan en el contrato. Y en el uso desvían los bienes recibidos para reventa o uso privado.
Corrupción en la liquidación del contrato o en el pago. Los controles que se ejerzan sobre los términos de una licitación o contratación pueden tener el efecto indeseable de desplazar la corrupción hacia delante, y son precisamente las etapas de liquidación y pago las candidatas a servir de soporte a la corrupción. Como siempre, la oportunidad para que ésta se presente está ligada al grado de discrecionalidad del funcionario público responsable. Ofrecer sobornos. La tercera causal de mayor incidencia es por no cumplir las obligaciones contractuales la que representa el 17.45%, tal como lo informa CONSUCODE.
La falta de independencia de los Comités Especiales de adquisición, que son interferidos de manera indebida por funcionarios de mayor jerarquía influenciando en el trabajo de evaluación de las propuestas técnicas y económicas de los proveedores aptos.
Publicar la notificación de las oportunidades de licitación en el medio que cumpla con los requisitos de difusión (SEACE), y paralelamente facilitar a los proveedores amigos información de primera mano, dando poco margen de tiempo para que otros proveedores puedan competir. La publicación de documentos sobre la licitación que son deliberadamente vagos y obscuros en cuanto a los requisitos que se deben cumplir y la manera en la que se toman las decisiones de evaluación técnica y económica.
Se puede restringir aún más la competencia en las licitaciones estableciendo requisitos que estipulan precondiciones indebidas e innecesarias, para que sólo las empresas seleccionadas puedan licitar. De nuevo, el establecimiento de precondiciones, si se hace correctamente, es una manera perfectamente apropiada de asegurar que los licitadores tengan la experiencia y las capacidades necesarias para cumplir con los requisitos del contrato. No obstante, si los estándares y criterios para que la empresa califique son arbitrarios e incorrectos, estos se convierten en un mecanismo para excluir a los licitadores competentes pero indeseables.
Los actores persistentes pero indeseables que logran superar estos obstáculos aún pueden eliminarse si se ajustan las especificaciones de tal manera que se aplican a un proveedor en particular. Es demasiado obvio usar la marca y el número de modelo de equipo del proveedor preferido, pero se puede lograr el mismo resultado si se incluyen dimensiones específicas, capacidades y rasgos triviales de diseño que sólo el proveedor preferido puede cumplir. La incapacidad de los competidores para cumplir con estas especificaciones, que generalmente no tienen ninguna relación con las necesidades críticas del desempeño, se usa como estrategia mañosa para rechazar sus licitaciones, arguyendo que "no corresponden" al perfil requerido.
La licitación competitiva para obtener contratos sólo puede funcionar si las licitaciones se mantienen confidenciales hasta el momento que se establezca para determinar los resultados. Una manera sencilla de predeterminar el resultado es que el comprador viole la confidencialidad de las licitaciones, y le de los precios al proveedor preferido, para que éste proponga una cifra menor. El mecanismo no es difícil, sobre todo si no se permite que los licitadores estén presentes al momento de abrir las licitaciones. Puede iniciarse esta práctica fraudulenta desde el inicio en que un responsable reciba las propuestas, o en el momento de la evaluación por parte del comité de las propuestas, en ambos casos a puerta cerrada.
Otra oportunidad para distorsionar el resultado de la licitación competitiva es en la etapa de evaluación y comparación de las licitaciones. Si se lleva a cabo de manera responsable, esta etapa consiste en un análisis objetivo de la medida en que cada licitación cumple con los requisitos estipulados en los documentos de licitación, y una decisión sobre cuál oferta es la mejor. Si se tiene la intención de desviar el contrato hacia un licitador preferido, el proceso de evaluación ofrece oportunidades casi ilimitadas: si es necesario, y a menos de que se les impida, los evaluadores pueden inventar criterios completamente nuevos para decidir lo que es "mejor", y luego aplicarlos subjetivamente para obtener los resultados "correctos".
Mediante los sobornos y otros incentivos, los vendedores pueden alentar a los compradores a que tomen alguna de las medidas mencionadas arriba. Además, pueden coludirse con otros proveedores para decidir cual actor obtendrá el contrato, y luego fijar los precios de acuerdo con esto manipular las licitaciones pagándoles a los perdedores un soborno previamente acordado. Esto se puede hacer sin que el comprador tenga conocimiento de ello y, si se hace inteligentemente, ni siquiera se sospechará, a menos de que ocurra repetidamente. Incluso entonces, podría ser difícil de comprobar, y mucho menos de castigar.
Por parte de los actores con capacidad de decisión en las adquisiciones y contrataciones el insinuar o exigir a los proveedores otros beneficios privados (viajes, colegiaturas para los hijos, obsequios, etc.).
Falsificar los certificados de calidad o de normas; certificados de prestación de servicios, facturas por parte de los proveedores y ha veces con el conocimiento del contratante para ser beneficiado con la adjudicación. Estos documentos falsos les permite obtener puntos a favor en la evaluación correspondiente, en perjuicio de otros proveedores aptos. La presentación de documentos falsos y/o declaración o información inexacta en los procesos de selección, ha sido la causal que ha demandado un 57.87% del total de las Resoluciones de sanción expedidas por el Tribunal en el año 2005.
Cuando los postores no mantienen su oferta hasta el otorgamiento de la Buena pro, cayendo en la no suscripción injustificada del contrato y negándose a recibir injustificadamente la orden de compra o de servicio. Es una situación muy frecuente la que representa el 21.28% del total de las Resoluciones de sanción expedidas por el Tribunal en el año 2005. Selección del contratista equivocado. Aquí adquiere importancia el mecanismo de calificación, como ya se indicó, es posible que los requisitos y exigencias se diseñen con el exclusivo propósito de reducir la competencia.
Sobre o sub facturar; con el consentimiento de la entidad contratante, quien es al final la que otorga las conformidades a la liquidación del contrato por parte de los contratistas ejecutoras de obras. Sobornar a los supervisores del contrato.
Según la Contraloría, el CONSUCODE, Ciudadanos al Día, Proética, en la administración de los fondos públicos, hay registros que se emiten con posterioridad para regularizar procesos de adquisición ya consumados, atentado contra el rendimiento contable y tesorería, pagos y reconocimiento de pagos, reconstruyendo las firmas para la regularización de guías y conformidades por adquisición de bienes y servicios que son de procesos discretos y sospechosos de corrupción. Se reconstruyen expedientes de contrataciones para cumplir con la Ley.
Mantenimiento y reparación de maquinarias y equipos, flota vehicular entre otros similares, donde se adquiere variedad de repuestos y servicios con el adicional de aditivos e insumos básicos (lubricantes, combustible etc) necesarios para la operatividad de dichos equipos, a través de procesos de compras fragmentadas y direccionadas a proveedores amigos, con evidente sobrevaloración de precios, y una falta de control que permita evitar la duplicidad de adquisición.
Una Inspección que no puede sopesar el mapa de circunstancias que se ponen en movimiento dentro de una obra, además de la falta pericia técnica y firmeza de carácter necesaria para tutelar las obligaciones del contratista. El perjuicio de la Inspección estriba en la paga, condiciones laborales y en el reconocimiento que se haga al servicio del proveedor sin merecerlo. Poniendo en juego la obra pública cuantiosos recursos, existiendo una diferencia abismal entre el monto del contrato que la inspección debió controlar y su retribución.

Oportunidades del Marco Normativo

La falta de transparencia y los sobre valoración que se da en las adjudicaciones de menor cuantía que no están incluidas en el PAAC y cuyo monto incrementan el "nivel de ejecución". Se puede observar que el caso más prominente se presenta en Servicios, en donde la contratación a través de este tipo de procesos de selección, desde la elaboración del requerimiento por parte de la Unidad Solicitante de cada EPC, es más rápida, y se utiliza frecuentemente para la contratación de personal sea por servicios no personales o consultorías como los patrocinios judiciales. Los procesos no públicos pueden violar la confidencialidad de las ofertas de los proveedores.
Cuando se busca que un proceso sea declarado desierto utilizando valores referenciales bajos o especificaciones técnicas complicadas a los que no habrá postor que se presente. Ante la ausencia de competencia, la EPC podrá comprar por urgencia a través de un proceso menos transparente; la única manera en que una entidad pública pueda demostrar que compró al precio más conveniente es si se produjo una amplia información, de tal manera que todos los posibles contratantes tuvieran la oportunidad de hacer su oferta.
Los recursos de revisión, recursos impugnativos maliciosamente presentados por proveedores interesados en postergar los procesos de adquisición, que pueden tardar meses en ser resueltos por los tribunales del CONSUCODE, impugnan las bases, impugnan la integración de las bases, abusan del Derecho para beneficiarse de las exoneraciones que por desabastecimiento inminente la Ley permite adquisiciones directas, sin proceso, siendo los beneficiados los mismos proveedores. Con la últimas modificaciones a la Ler, sólo se puede impugnar una vez otorgada la Buena Pro (plazo 8 días).
Puede declararse nulo el otorgamiento de la buena pro, o cualquier acto administrativo, siendo uno de los casos, cuando contravengan las normas legales, conforme se indica en el artículo 57º de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. En estas situaciones, el proceso se retrotrae hasta la etapa anterior donde se originó el acto nulo. De lo dicho anteriormente, se entiende que las cancelaciones se realizan a nivel de todo un proceso de selección, mientras que las declaraciones de desierto y nulidad pueden realizarse a nivel de Ítem.

Al declararse nulo se abre un abanico de posibilidades para direccionar las adquisiciones a un proveedor amigo, entre ellas contratando a través de procesos no aplicables, menor cuantía, ampliación de contrato, exoneración por desabastecimiento.

La eficiencia en la administración del presupuesto no significa gastar todo lo que le dan a una EPC. Con ese criterio se le premia o se castiga a través de la asignación presupuestal en períodos subsiguientes; ello explica que en los últimos meses del año las entidades públicas se esmeran en acelerar contratos, muchos de ellos innecesarios, simplemente para no perder los recursos presupuestados.
Los procesos de adquisición de menor cuantía o las adjudicaciones directa con una irrazonable previsión de los tiempos que imposibilitan la participación de proveedores, excepto la del proveedor amigo; exigiendo bienes o servicios con especificaciones técnicas o términos de referencia sólo posibles de ser cumplidos por el proveedor que tuvo la información privilegiada con la suficiente previsión de tiempo. Bases que indican plazo de entrega un día. Manipular las especificaciones para favorecer a ciertos proveedores, restringir la información sobre las oportunidades de contratación, usar la urgencia como pretexto para otorgarle el contrato a un sólo contratista, sin que haya ninguna competencia.
Falta de una gestión de stock de bienes que no permiten las pautas para una programación periódica de requerimientos y adquisiciones de bienes oportunas, permitiendo el incremento de los procesos no programados. No existen procedimientos documentados y formalizados para el registro y control de stock de los bienes que ingresan a los almacenes. No existen pautas que determine la ejecución periódica de inventarios físicos y los correspondientes ajustes y registros. No existe un registro formal ni un análisis estadístico del consumo. Eso permite el fraccionamiento de compras de un mismo bien y al no existir tramitaciones licitatorias, se atomiza la capacidad de compra.
La manera más directa consiste en lograr que el contrato se otorgue a la parte deseada mediante negociaciones directas, sin ninguna competencia. Incluso en aquellos sistemas de adquisiciones que se basan en procedimientos competitivos, generalmente hay excepciones que permiten las negociaciones directas; por ejemplo: en casos de extrema urgencia, debido a desastres; en casos donde la seguridad nacional está en juego; cuando surgen necesidades adicionales y ya existe un contrato; o cuando sólo un proveedor está en posición de responder a una necesidad específica.
Al ser declarado desierto un proceso, se abren posibilidades para seguir beneficiando al "proveedor amigo" a través de la ampliación de su contrato, o través de un proceso de menor cuantía, o a través del la exoneración a convocatoria por "desabastecimiento inminente".
Renegociaciones con contratos en marcha, la Ley permite ampliaciones al contrato de bienes y servicios con adicionales hasta un 15%, y complementarios hasta un 30%, manteniendo la relación de proveedor consentido con la buena pro. Lo mismo en la ejecución de obras la ley permite los adicionales de obras hasta en 15% y si es sustentado hasta más del 15% pero con la autorización de la Contraloría General.

CAPÍTULO IV

ANÁLISIS Y DESCRIPCIÓN DE LOS ACTOS DE CORRUPCIÓN EN LAS ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES PÚBLICAS

En las Fases del Contrato

La ausencia en las fases del contrato de transparencia incrementa el riesgo de corrupción, sobre todo en la ejecución de obras pueden encontrarse en la preparación técnica del proyecto, sus especificaciones legales y técnicas, en las instancias licitatorias y de contratación, también en los sucesivos pasos de ejecución de las obras o de recepción de los bienes. La adecuada o ineficiente organización administrativa para evaluar o inspeccionar técnicamente la realización y entrega de los bienes o servicios; es otro hito sobre la que puede alojarse la corrupción y la falta de transparencia.
En la fase preparatoria, la ausencia de un plan anual de adquisiciones que no ha podido "estandarizar" las necesidades para programar las compras (insumos informáticos, vehículos, repuestos, etc.), especialmente las que tienen algún tipo de desarrollo tecnológico, y que permita desarrollar la especificaciones técnicas compatibles con la participación de más proveedores, permitiendo la competencia. Siendo el PAAC posible de ser modificado por las EPC en el mismo periodo fiscal y no teniendo claras las especificaciones técnicas, se vuelve excluyente y/o direccionado para los proveedores.
En la fase preparatoria se carece de un listado de precios promedio de los bienes y servicios que la unidad central de contrataciones adquiere, dado que en función de las cantidades y condiciones de pago se modifican los precios. Tampoco existe en las EPC un sistema de gestión que revise las especificaciones técnicas incluidas en las Bases, previo a la fase de selección; tendiéndose a afectar el proceso desde el inicio.
En la fase de ejecución, la remuneración de la Inspección es una cuestión en general poco considerada por la Administración; siendo ésta la instancia donde finalmente se dirime la calidad de la obra, el cumplimiento de lo pactado en el contrato, el momento de la verdad donde lo exigido por las Bases y lo propuesto por el contratista se materializa bien o mal conforme a honestidad, pericia técnica y exigencia de las partes. El beneficio material del contratista estriba en mantener el margen de ganancia previsto en su cotización; operan en contra de sus intereses los imprevistos del proyecto que no pudieron ser considerados en el momento de la cotización y que luego no permitan ser reconocidos como adicionales en el proceso de la obra; también es funcional a sus intereses aumentar el margen de beneficio disminuyendo alguna parte del trabajo comprometido, o la calidad pactada. Estos riesgos, siempre latentes en la ejecución, que transitan desde lo razonable hasta lo delictivo, dependen del contralor externo (Inspector) que informa del estado de la ejecución de las obras, para fines de liquidación del contrato.
En la fase de ejecución, se dan renegociaciones con contratos en marcha, se puede pedir adicionales hasta el 15% del monto contractual en bienes, servicios y obras; con la salvedad de que en los contratos por obras si superen 15% del monto del contrato original, tienen que ser sustentadas y probadas por el Titular o la máxima autoridad administrativa de la Entidad, y requieren previamente, para su ejecución y pago, la autorización expresa de la Contraloría General de la República. Estos adicionales son en muchos casos negociados con sobornos.
En la fase de ejecución, se dan renegociaciones con Complementarios al contrato hasta un 30% del monto contractual, al igual que los adicionales de hasta el 15%, en muchos casos son negociados con sobornos.
En la medida en que las renegociaciones (adicionales y complementarios) a los contratos no están sujetas a las mismas exigencias de transparencia y competencia que los contratos iniciales, se prestan al abuso del poder (por cualquiera de las partes del proceso) o a la corrupción. Por otra parte, las demandas judiciales pueden ser también un instrumento mediante el cual el contratista busque obtener ventajas no contempladas en el contrato inicial.
Corrupción en la liquidación del contrato o en el pago. Los controles que se ejerzan sobre los términos de una licitación o contratación pueden tener el efecto indeseable de desplazar la corrupción hacia delante, y son precisamente las etapas de liquidación y pago las candidatas a servir de soporte a la corrupción. Como siempre, la oportunidad para que ésta se presente está ligada al grado de discrecionalidad del funcionario público responsable.
Los proveedores sin escrúpulos pueden sustituir productos de menor calidad por aquellos que se requirieron u ofrecieron en la licitación original. Pueden falsificar la cantidad de bienes o servicios proporcionados cuando entregan recibos de pagos, y pagar más sobornos a los supervisores del contrato para inducirlos a que ignoren las discrepancias. Además de aceptar sobornos y obviar los estándares de calidad y desempeño, los compradores pueden desviar los bienes y servicios para uso privado o para reventa. Los contratos involucran a un comprador y un vendedor. Cada uno puede corromper el proceso de adquisiciones de muchas maneras, y en cualquier fase.

Subasta Inversa. Esta modalidad permite tener especificaciones técnicas en el caso de bienes, y términos de referencia en el caso de servicios muy generales, lo cual hace posible que el proveedor que obtiene la buena pro no cumpla con los estándares de calidad esperados. Por ejemplo entregar papel bond A4 de 70 y/o 75 gr. como si fuese de 80 gr. y con una blancura comparable opaca y los bordes no alisados.
Dicha modalidad de adquisición es excluyente en cuanto a que sólo permite discutir el precio y no exige mejoras en los bienes y/o servicios por contratar, tal es así que en los bienes alimentos para personas adquiridos por ésta modalidad hay muchas denuncias en cuanto a la calidad y garantía de los bienes, por cuanto se sustenta en el principio que sólo es discutible el precio.
La modalidad de Subasta Inversa trae el alto riesgo de incurrir en la frase "lo barato sale caro", y es que en la adquisición sobre todo de bienes hay muchos artículos que aparentemente cumplen con las especificaciones técnicas colgadas en el SEACE pero que son de baja calidad, incentivando a los proveedores a importar dichos bienes a precios sin garantía, tal como suceden con los bienes informáticos como discos compactos, memorias, lectoras de barras etc. o los útiles de oficina como los engrampadores, lapiceros, etc.
Convenio Marco. Esta modalidad tiene el alto riesgo de exclusión de proveedores y por ende la creación de monopolios, la afectación de proveedores locales y la restricción a la libre competencia.
Siendo el CONSUCODE el ente que selecciona previamente a los proveedores calificados para que atiendan las adquisiciones de las EPC, deja poco margen para que los funcionarios públicos puedan negociar mejoras en cuanto a precio y calidad. Aunque se ha considerado que es posible adquirir fuera del Convenio Marco siempre y cuando haya una opción mejor, éste trámite se vuelve burocrático, lo que dejaría sin opción a las EPC ha buscar ciertos beneficios para la entidad de interés público.
En cuanto a los gobiernos locales, el condicionar a que se compre del catálogo de productos del Convenio Marco los bienes, afectará a los proveedores locales que tendrán que bajar sus costos en perjuicio de la calidad si quieren tener precios competitivos.
La modalidad de comprar por catálogo electrónico de Convenio Marco trae el alto riesgo de incurrir en la adquisición de bienes sobrevaluados o subvaluados que distan del precio testigo obtenido de una indagación de precios y estudio de mercado. La selección de los proveedores permitidos para que oferten sus productos en el SEACE puede ser objeto de corrupción en los altos niveles de gestión administrativa pública.
Compras Corporativas. Esta modalidad de adquisición tiende a fortalecer a los grandes proveedores e incentiva la creación de monopolios. Si bien es posible obtener de estas adquisiciones buen precio por el tamaño importante del volumen de adquisición y contratación de los proveedores grandes; es también cierto que los proveedores chicos van a ser afectados, siendo el Estado el mayor comprador y activador de la economía, los recursos tienen el riesgo de ser orientados a los grupos de poder económico.
El alto riego de corrupción en las esferas del gobierno es percibido ya que siendo el gran comprador el gobierno nacional, específicamente el ejecutivo y sus ministerios (constituyen el 50% de la participación en adquisiciones y contrataciones), el gobierno sería la mira de los corruptores, que a través de sobornos querrán obtener las buenas pro de las macro licitaciones del Estado.
Bolsa de Productos. Esta modalidad de adquisición y contratación tiene el alto riesgo del sobre precio, o precio por encima del mercado, por la sencilla razón que entre el estado y el proveedor hay un agente comisionista intermediario que se encarga del proceso de adquisición. Se piensa que estando este agente entre el proveedor y el funcionario encargado de la EPC no hay contacto para que haya soborno, pero tampoco hay garantía para que el nuevo sobornado sea el agente comisionista.
No habría corrupción pública ya que las EPC no tendrían contacto directo con los proveedores, y esta sería una corrupción netamente privada ya que se trasladaría a la relación agente comisionista y proveedor. Y los sobornos se verían reflejado en los sobre precios que tendría que pagar las EPC. A la larga afectaría al interés público, además también existe el riesgo de soborno en la relación EPC y agente comisionista.
Contrataciones y Adquisiciones Especiales. Consideradas las de más alto riesgo de corrupción, en la sobre valoración, sobornos, perjuicio para las EPC, falta de calidad y garantía de bienes y servicios, en la mala ejecución de obras por la celeridad y falta de transparencia con que se concretan los contratos.
Estos tipos de contratación soslayan la pasos básicos para una transparente adquisición, y al no haber transparencia hay una percepción alta de corrupción, caracterizado por la rápida convocatoria, un tiempo excluyente para la presentación de ofertas, una evaluación de ofertas direccionadas a quien conviene más al gasto del presupuesto que a la finalidad de los bienes y/o servicios a contratar, una adjudicación de buena pro y un perfeccionamiento del contrato con poco margen para negociar calidad y buen precio.
Estas modalidades de adquisición especiales, se dan por la normatividad que permite la excepción a los procesos de adquisición, que toma como base el criterio de urgente.
En las Modalidades de Adquisición
En los Tipos de Procesos de Selección

No programables. También llamados no aplicables, aunque dentro de la Ley de contrataciones no está considerado como un tipo de proceso de selección, son las adquisiciones no programables las que se dan con más frecuencia no teniéndose estadísticas ni registros en el CONSUCODE, son aquellas que no han sido incluidas en el PAAC, son las que no han sido previstas por falta de una buena planificación y programación, se puede decir que son las adquisiciones informales, en un país donde la informalidad predomina sobre la formalidad.

Son estos procesos de adquisición que siendo superiores a una UIT simplemente requieren que se llame a cualquier proveedor y sin mucha evaluación se adquiera el bien o servicio requerido, es el fraccionamiento que permite la Ley de adquisiciones, sólo un postor y su propuesta para darle la buena pro, sin un Comité Especial que evalúe, sólo el proveedor y el funcionario que adquiere, en una relación de amistad por la frecuencia con que son requeridos "cómprame – te compro – cómprame".

Es el despilfarro tipo hormiga, los precios cuyos montos de adquisición no son mayores a S/. 3,450 son sobre valuados, ya que el Estado paga en el mejor de los casos a 15 días y el proveedor tiene que considerar ese tiempo como costo en sus precios. Hay una práctica de corrupción que se da a través de obsequios y favores.

Menor Cuantía. Son las que también pueden ser no programables, si es que se presenta la necesidad de adquirir determinados bienes o servicios que no están incluidas en el PAAC; no es obligatoria su inclusión en el PAAC cuando no ha sido prevista, y conjuntamente con las Adquisiciones Directas son el 99% de todas las adquisiciones realizadas por el Estado Peruano.

Un proceso de Menor Cuantía no tiene testigos más que el Comité Especial, es la relación entre un proveedor (no hay la obligación de invitar a más de uno) y un Comité Especial en forma discreta, donde por sus características es permitido desconfiar e imaginar de la siguiente manera: el proveedor antes de la convocatoria ya tenía la buena pro, el proveedor antes de la buena pro ya había atendido los bienes o servicios requeridos, el Comité Especial ha creado un requerimiento para beneficiar a un proveedor amigo, el Comité Especial ha sido sobornado, los precios están sobre valorados y la calidad del bien o servicio no es prioridad.

Y aún habiendo competencia de proveedores, el Comité Especial decide en forma parcial y discreta a quien otorga la buena pro, por que allí a puerta cerrada todo es posible. Para el 2007 la Menor Cuantía en bienes es hasta S/.46,230.00 , en servicio hasta S/. 20,700 , y en obras hasta S/.117,300.00. Los montos para un país pobre como el nuestro son importantes si se considera la percepción de corrupción en 15% que se va a los bolsillos de los funcionarios públicos como efecto de una corrupción sistémica.

Adjudicación Directa. Forma parte del 99% de todas las adquisiciones conjuntamente con la Menor Cuantía y representan ambas el 60% de todo lo que se gasta en adquisiciones y contrataciones, aproximadamente estos procesos involucran US$ 2,4 millones al año si tenemos como dato que el Estado en total gasta US$ 4 mil millones al año.

Por la magnitud de los recursos que involucra es preocupante como es que se llevan a cabo dichos procesos: sin la participación de especialistas, sea un veedor técnico, un representante de control interno especializado; sin la suficiente convocatoria (basta con que se inviten a tres postores); en procesos casi sumarios excluyentes con Bases que ajustan tiempos y exigen especificaciones técnicas o marcos de referencia que no alientan la participación de proveedores, excepto los que ya tenían información privilegiada.

Aquí el Comité Especial si quiere favorecer a algún proveedor se las ingeniará para hacerlo aprovechándose de la misma Ley de adquisiciones, aceptando o rechazando documentos para evaluación, validando documentos sin contrastar su legitimidad, parcializando en la evaluación técnica, o al extremo de regularizar todo un expediente de contratación para dar formalidad a bienes o servicios ya recibidos.

Concurso Público y la Licitación Pública.- La primera es para servicios y la segunda es para bienes y obras, estas modalidades representan el 1% de todas las contracciones hechas por el Estado peruano y significan el 40% del gasto total, o sea US$ 1,6 millones al año.

Por la magnitud de los recursos comprometidos son los procedimientos de adquisición que más controles tienen y más transparentes son, sin embargo son los que están en la mira de los expertos en corromper y los habidos en ser corrompidos por las fuertes comisiones que se pueden obtener.

A pesar de ser los más controlados y transparentes, son también los que más han escandalizado a nuestro país por los destapes de denuncias periodísticas, por las acciones de la Contraloría General, por las investigaciones realizadas por organismos no gubernamentales y otros.

Aquí entra en juego grandes intereses, por tanto toda una maquinaria a corromper cuyos engranajes son las personas que se mueven aceitados por el soborno y el favor prestado, que se mueven mucho antes de que empiece la convocatoria, tramando todos los movimientos que lleven a obtener la buena pro.

Tienen influencia en la elección del Comité Especial, por tanto elegido el Comité Especial tienen las Bases de la convocatoria a su medida para ganar, pero quieren más, no solamente se trata de ganar lo justo, aunque su elección como cocontrante haya sido injusta para otros, hacen que el Comité Especial de valores referenciales que les permita lucrar más; y esto es explicable porque tienen que comprar el silencio de sus competidores y pagar el soborno a sus favorecedores.

Finalmente, además del soborno, existen otras prácticas que hacen aún mucho más gravosa la situación cuando se presentan sobre valoraciones derivados de acciones como el despilfarro, aún cuando el procedimiento de las licitaciones este bien conducido ante el CONSUCODE y la Contraloría General, pueden efectuarse adjudicaciones indebidas por ineficiencia o por inmoralidad.

Una licitación elaborada sobre Bases de adquisición incorrectamente especificados, tanto en sus condiciones legales, como técnicas, llevan casi irremediablemente a resultados negativos para los intereses públicos.

También puede doblegarse el ordenamiento jurídico a procederes administrativos delictivos; una licitación aparentemente correcta puede encubrir y simular una flagrante desviación de poder, pues las Bases de condiciones pueden haber sido redactados de manera tal que solo la persona a quien se quiere favorecer quede en condiciones de prestar ofertas admisibles.

CAPÍTULO V

METODOLOGÍA

V.1 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

El Estado Peruano anualmente destina el 30% de su Presupuesto General en la adquisición de Bienes, servicios y ejecución de obras, sumado a esto las adquisiciones del grupo de las entidades no consideradas en el Presupuesto totalizan aproximadamente $ 4 mil millones.

Según estudios paralelos como del BID, la OCDE, Transparencia Internacional, CAD, PROETICA; entre el 15 al 25% del total son beneficios de los actos de corrupción en perjuicio del Estado y del interés público.

Estos casos de corrupción se identifican; en las fases del contrato, en las modalidades de adquisición o en los tipos de procesos de selección, aprovechando las oportunidades o transgrediendo la normatividad vigente.

Entonces, para el estudio se plantea el problema:

¿Cómo de dan los actos de corrupción en los procesos de adquisiciones y contrataciones del Estado Peruano?.

V.2 JUSTIFICACIÓN

A pesar de toda la normatividad vigente, las adquisiciones y contrataciones del Estado Peruano están expuestas a un alto riesgo de corrupción, los estudios al respecto indican que se está acrecentando.

Revelar, describir y analizar como es que se dan los actos de corrupción en las fases de la contratación pública, en las modalidades de adquisición y en los tipos de selección, su frecuencia los perjuicios; será una alerta e importante aporte a la prevención, para que contrastado con la Ley vigente, permita conocer las causas y procuren medidas de corrección.

Las razones expuestas y la formación personal me motivan a realizar este estudio, siendo un actor más dentro del sistema de adquisiciones en el cargo de Analista de Logística, donde he podido observar muchos actos cuestionables los cuales tienen la gran oportunidad de ser revelados en la presente tesis.

El estudio que se ofrece basará en el análisis y descripción de los actos de corrupción investigados.

V.3 OBJETIVOS

Objetivo General:

Analizar los procesos de adquisición y contratación de bienes, servicio y obras del Estado Peruano según denuncias, informes, observaciones y presunciones de actos de corrupción que me permitan identificarlos y describirlos.

Objetivos Específicos:

Identificar los actos de corrupción presentes en: a) las fases de los procesos de contratación pública, b) las modalidades de adquisición, y c) los tipos de procesos de selección.
Describir y comentar cómo es que se dan los actos de corrupción sea aprovechando o transgrediendo la Ley vigente.

V.4 PROCEDIMIENTO

El estudio a realizar es un trabajo de investigación descriptivo orientado a profundizar en los detalles de los actos de corrupción que se dan en las adquisiciones y contrataciones, su incidencia y el perjuicio que ocasionan lesionando el interés público.

La metodología contiene los siguientes instrumentos en secuencia:

1ero. Obtener un catálogo de denuncias, que me permita identificar casos de corrupción distintos.

2do. Análisis de las Fases de la Contratación, de las Modalidades y Tipos de Procesos de Selección, identificando los riegos de corrupción.,

3ero. Contrastar: casos de corrupción identificados VS la normatividad vigente para describir las oportunidades o transgresiones a la Ley.

4to. Organizar los casos de corrupción por: fases del contrato, modalidades de adquisición y tipos de selección, con comentarios de incidencia y perjuicios.

5to. En base a todo lo realizado, dar mis conclusiones y recomendaciones.

Finalmente, es un anhelo que culminada la investigación y concretada la tesis, ésta permita bajar las incidencias de los actos de corrupción y por tanto el perjuicio que ocasiona; revelar y describir actos de corrupción simples como complejos será una alerta para los actores, y una satisfacción personal de haber prevenido describiendo como es que manifiestan.

CONCLUSIONES

El describir los actos de corrupción que se dan en las adquisiciones y contrataciones del Estado, confirma que los funcionarios públicos son los responsables de aprovechar o transgredir las Leyes al respecto; y que implica que como actores responsables no es posible que se puedan escudar detrás de la legalidad y admitir que las Leyes dejan poco margen de criterio para que el funcionario público pueda actuar con probidad; el funcionario público puede en las Bases negociar calidad y precio y si esto no se logra y atenta el interés público, existen actos de corrupción.
Aprovechar las oportunidades que da la Ley para cometer actos de corrupción es responsabilidad de los funcionarios públicos, por lo que no es la Ley la que debe modificarse cuando se admite que algo anda mal en el Sistema de Adquisiciones del Estado Peruano, sino es el funcionario público el que tiene que modificar su actitud hacia el beneficio del interés público; porque los estudios previos demuestran que por más sistemas de control que se han implementado, por más procedimientos que se mejoren para elevar la eficiencia del gasto público; sino se eleva primero la eficiencia del funcionario público dotándole de una infraestructura ética, no habrá resultados esperados.
Elevar la eficiencia en el gasto público es reconocer la existencia del profesional en contratación pública especializado, con formación técnica y moral, con actitudes de responsabilidad y probidad que garanticen la eficiencia y eficacia de los recursos que administra. De otro lado improvisar funcionarios públicos en las áreas de contrataciones es un acto de corrupción, porque no se está tomando con responsabilidad el manejo de los recursos del Estado; implementar códigos de ética o normas sancionadoras no ayudan si el funcionario público carece de profesionalismo y probidad.
Los actos de corrupción en las adquisiciones y contrataciones se dan por el alto riesgo que implica manejar recursos para gastos del Estado; los funcionarios públicos que se desempeñan en estas áreas conocen de los montos que se pagan a los proveedores que equivalen a cientos de veces más que su sueldo o a muchos años de ahorros; aprovechando los proveedores de la debilidad de algunos funcionarios públicos que no les interesa la forma de incrementar su sueldo, se ofrecen y mantienen una relación de amistad y buena pro con el funcionario público en base a regalitos y sobornos.
El funcionario público de adquisiciones es el actor principal y responsable del buen gasto público y es también sujeto propenso a caer en los negocios ilícitos que propongan algunos proveedores; una forma de alejarlo de la tentación a lo ilícito es incentivarlo a que denuncie teniendo protección a las represalias, otorgándole por sus denuncias premios pecuniarios a costa de multas que se puedan aplicar a los proveedores.
La elección de los Comités Especiales encargados de las adquisiciones, debe ser en todos los casos una elección técnica y por méritos, no debe ser una elección de confianza como sucede cada vez que entra una nueva gestión a las entidades del Estado; siendo lo primero en copar las áreas de adquisiciones con su personal de confianza; específicamente en los Comités Especiales para asegurar sus intereses personales sobre el interés público, siendo riesgoso sobre pesar ambos intereses, cuando predomina el particular se dan actos de corrupción.
La elaboración de las Bases es la principal herramienta de corrupción en las adquisiciones, ya que son las reglas de juego para participar como proveedor del Estado; en las Bases ya puede estar decidido el postor ganador antes de la convocatoria; en las Bases puede estar definido los porcentajes de soborno que tocaría a todos los actores; en la Bases ya se afectaría el interés público con la recepción de bienes, servicios o ejecución de obras deficientes y sobre valorados; en las Bases estaría la prueba de la corrupción.
La Ley 26850 de adquisiciones prohíbe el fraccionamiento en su TUO Art. 18 y a la vez lo consiente en su Reglamento Art. 36. 1,2,3; y en el TUO Art. 32 dice que si un proceso complejo es declarado 2 veces desierto este puede convertirse en una Menor cuantía, es decir utilizar el tipo de selección que usa el fraccionamiento: la Menor cuantía. Esto es aprovechado por funcionarios públicos que planifican el destino de los Concursos y Licitaciones para llevarlos a una Menor Cuantía.
El fraccionamiento es la modalidad de corrupción con más frecuencia en las adquisiciones que se utiliza para evitar procesos más complejos y transparentes, buscándose adquirir a través de procesos pequeños y discretos, esto le reditúa a los actores algún beneficio que no le sería posible si es que el acto fuese público, ya que al hacer un proceso complejo involucra más actores por la importancia del monto, y si se quiere obtener beneficios se tendrá que negociar con otros actores.
En las adquisiciones y contrataciones el soborno es la actividad corrupta tipificada por la ley más frecuente, pero no hay que soslayar aquellos actos que siendo discretos a la percepción del interés público, hacen mucho daño a los procesos, como las prácticas fraudulentas a través de la tergiversación de los hechos; las prácticas de colusión a fin de establecer precios de oferta a niveles artificiales y no competitivos; las coercitivas que impliquen daño o amenaza para influenciar su participación en un proceso de contratación, o afectar la ejecución de un contrato.
Las adquisiciones y contrataciones del Estado Peruano están expuestas a un alto riesgo de corrupción, y el revelar, describir y analizar como es que se dan estos actos de corrupción constituye una alerta y cartilla de prevención para que los actores del sistema de adquisiciones sean conscientes de que es posible que todo quede en simples percepciones o denuncias, y que de repente estos actos descubiertos nunca sean sancionados y que por tanto es negocio participar de estos. Pero que no es posible maquillar la corrupción y pretender sentenciar que todo lo actuado está dentro de la Ley con conocimiento del Consucode y la Contraloría en consecuencia todo es limpio y transparente, ofendiendo la inteligencia del interés público.

RECOMENDACIONES

Implementar por parte del gobierno políticas para desarrollar y fomentar campañas pro probidad del funcionario público e implementar el Sistema Nacional Anticorrupción que fue parte de la mesa de trabajo del Acuerdo Nacional. El objetivo debe ser en tratar de modificar la actitud del funcionario orientado hacia el interés público.
Institucionalizar y fomentar la especialidad del profesional en contratación pública, cuya formación deberá ser técnica y moral, de esta forma se dejará de improvisar con los cargos de confianza en el manejo de tan delicada gestión, reduciendo de esta forma la ineficiencia y la tendencia a aceptar sobornos.
La Ley expresa que la participación de los integrantes del Comité Especial es solidaria por todos los actos que realizan durante el proceso de adquisición; esto no permite que los miembros del comité puedan denunciar actos de corrupción al interior del Comité, estos deben tener la libertad de abstenerse o sentar en acta su opinión cuando están en desacuerdo. Esto permitiría que los responsables de los actos de corrupción que se encuentran en los altos niveles no puedan presionar y después aprovecharse de la frase "la soga se rompe por el lado más débil".
Las Bases colgadas en la página del SEACE no es suficiente para calificar a un proceso de transparente, ya que sólo los proveedores postores que quieran pueden hacer consultas y observaciones; debería también abrirse esa oportunidad de hacer consultas y observaciones a toda persona u organismo que en nombre del interés público busque la eficiencia y la probidad. El Comité Especial debería estar obligado a absolver también dichas consultas y observaciones.
El fraccionamiento y las exoneraciones deben restringirse aún más, la normatividad debe ser más coherente en este tema, porque es a través de estas oportunidades de procesos no programados (improvisados) y de urgencias (no previstas) en las que se practica con más frecuencia el despilfarro y sobre valoración, esto debería ser materia de más estudios de investigación.

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