Globalización: un reto para las administraciones tributarias y aduaneras (página 3)

II.4.1.4 Gerencia:

Se realizaron significativos esfuerzos para incrementar la capacidad de gerencia de las administraciones tributarias, que abarcaron desde el desarrollo de numerosas actividades de capacitación, hasta la introducción de modernas técnicas gerenciales, particularmente, la de "calidad total".

En este campo, los avances logrados difieren notablemente, sin embargo, puede concluirse que independientemente de los resultados obtenidos, que en muchos casos están lejos de ser satisfactorios, sí se tomó conciencia, en la mayoría de las administraciones, de que la búsqueda de una adecuada capacidad gerencial constituye una meta prioritaria para alcanzar niveles aceptables de eficiencia y eficacia en el quehacer de la administración tributaria.

II.4.1.5 Ingeniería de procesos tributarios:

En términos de procesos y procedimientos administrativos, en varios países, se realizaron verdaderos esfuerzos de reingeniería de los mismos, tendiendo a elevar los niveles de eficiencia. Esto contribuyó a la simplificación del cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes y del desarrollo de las funciones de la propia administración.

En muchos casos, estos esfuerzos de reingeniería fueron motivados para adecuar la actuación de la administración a una utilización más amplia de la tecnología informática. Entre las acciones emprendidas cabe destacar la generalización del uso de la red bancaria para la declaración y pago de los tributos y, en muchos casos, con transmisión de las informaciones en tiempo real.

En algunos casos se avanzó en la presentación de declaraciones en medio magnético y, en el caso de Argentina, se utilizó la red Internet para la presentación de las declaraciones. En este país el número de declaraciones del impuesto a la renta presentadas por Internet en el año 1999, pese a tratarse de una acción experimental, fue próximo al medio millón. (Véase apartado I.2 Transacciones Electrónicas).

II.4.1.6 Sistemas de información y tecnología informática:

Los avances logrados en la utilización de moderna tecnología informática se produjeron tanto con relación al "hardware" como al "software".

La mayoría de las administraciones ampliaron notablemente la capacidad y número de los equipos informáticos utilizados, lo que les permitió establecer sistemas de red que aumentaron el flujo y la disponibilidad de información entre y para las diversas unidades y regiones de esas administraciones.

Así mismo, se desarrollaron o perfeccionaron los sistemas de información correspondientes, principalmente, a las funciones de recaudación. En muchos países se consolidó el registro de contribuyentes y la cuenta corriente integral tributaria, pudiendo hacerse intimaciones de declaraciones y pagos en forma automática. En este campo, muchos de los esfuerzos realizados se basaron en la aplicación de experiencias exitosas y de estándares y prototipos que el CIAT ha desarrollado y documentado, con la finalidad de facilitar y acelerar los procesos de modernización.

II.4.1.7 Recursos humanos y capacitación:

En materia de recursos humanos, los mayores avances correspondieron a aquellos países que, al mismo tiempo, obtuvieron mejores condiciones para la gestión de tales recursos a través de una mayor autonomía. Si bien todavía es mucho lo que en este campo cabe realizar a la mayoría de los países, ya se constata una mayor preocupación por el capital humano de las administraciones tributarias.

Particularmente, las actividades de capacitación han comenzado a desarrollarse en forma más sistemática y consistente. Sobre esto, cabe destacar la acogida que ha tenido en los 18 países latinoamericanos a que está dirigido, el programa de fortalecimiento de los centros de capacitación tributaria auspiciado por el BID, México, el CIAT, el Instituto de Estudios Fiscales con la Escuela de Hacienda Pública y la Agencia Estatal de Administración Tributaria de España.

II.4.2 Desafíos para la Administración tributaria:

Como hemos dicho, las administraciones tributarias se encuentran directamente influenciadas por su propio entorno político, cultural, económico, social y tecnológico así como por la evolución y tendencias del entorno mundial. Las previsiones que con carácter general se pueden hacer sobre el nuevo milenio son que ésta estará marcada por cambios todavía más radicales, acelerados y profundos que los vividos hasta ahora.

Tales cambios propiciarán una inestabilidad permanente y unas relaciones cada vez más complejas e interdependientes entre la Administración y la sociedad, que exigirán, sin duda, adaptaciones de las formas de gestión, recursos humanos altamente cualificados y nuevas formas de gerencia y estructuras de organización capaces de responder y adaptarse a los cambios y a los nuevos requerimientos de la sociedad.

De partida podemos afirmar que en la década que comenzamos las Administraciones tributarias se enfrentarán a los siguientes desafíos:

• Profundizar la simplificación del sistema tributario, la legislación y los procesos tributarios.
• Reducir los niveles de evasión fiscal.
• Promover una mayor seguridad jurídica en las relaciones fisco / contribuyente.
• Responder a las exigencias de un entorno de globalización de los sistemas económicos.
• Controlar los efectos tributarios de fenómenos sociales de carácter ilícito.
• Acompañar la evolución de la tecnología informática y de las comunicaciones.
• Controlar el comercio electrónico.
• Observar e implementar las tendencias de la descentralización fiscal.
• Adecuarse a las nuevas tendencias de organización y prácticas de gestión en la gerencia de la Administración tributaria.
• Participar en los esfuerzos de armonización tributaria en los procesos de integración económica.
• Profesionalizar y capacitar los recursos humanos de las administraciones tributarias.
• Implantar una nueva filosofía de gestión y actitud de servicio de las administraciones ante la sociedad, que facilite las respuestas a los desafíos anteriormente enumerados.

II.4.3 La Agenda del futuro:

La Agenda del futuro es ciertamente extensa, compleja y cambiante, dependiendo de las variables del entorno de la Administración Tributaria. El éxito del largo camino que falta por recorrer, especialmente a las administraciones tributarias latinoamericanas y del Caribe para alcanzar niveles aceptables en sus procesos de gestión en gran medida estará condicionado por el avance equilibrado que se logre en la modernización de los siguientes aspectos claves sobre los ejes que descansa una Administración tributaria moderna, eficiente y eficaz: (A) el sistema tributario, la legislación tributaria y las facultades de la Administración; (B) la tecnología informática y los sistemas de información ; (C) la reingeniería de procesos y la simplificación de procedimientos; (D) la gerencia tributaria organización, recursos humanos y cultura organizacional;(E) la relación de la administración con los contribuyentes y el grado de aceptación de los impuestos por la sociedad y (F) la tributación internacional.

A continuación pasaremos a señalar de forma somera, una serie de aspectos y enunciados, que generan una problemática importante y diversa a la gestión de las administraciones tributarias, y por consiguiente, estarán presentes en las reflexiones de los directivos:

• Inadecuación del Código Tributario en determinadas materias, tales como régimen sancionador efectivo (incluso ante los incumplimientos formales),domicilio, altas de oficio, posibilidad de obtención de información tributaria para el control de los tributos.

• Necesidad de disponer de formularios con contenido adecuado a la importancia de los contribuyentes. Potenciar la utilización de formularios informativos (fundamentales para el control).

• La insuficiencia de los controles masivos para la eliminación de incumplimientos generalizados y errores (voluntarios e involuntarios), mediante la comprobación informatizada de todas las declaraciones juradas, y para la obtención de liquidaciones provisionales mediante el cruce de la información disponible. La presencia fiscalizadora de la Administración tributaria que se obtiene con la utilización de estos controles es muy elevada.

• La situación de la información y asistencia a los contribuyentes. Hay que analizarla y fortalecerla incluso realizando encuestas de contenidos muy diversos.

• Análisis y reingeniería de los procesos y procedimientos utilizados en el ciclo tributario para la realización de las tareas administrativas.

• La Cobranza coactiva administrativa ha de ser efectiva. Disponer de un marco normativo adecuado (como un Reglamento General de Recaudación y Cobranza en vía administrativa) sería el requisito fundamental para la consecución de este objetivo. Por supuesto que la estratificación de las deudas y el seguimiento de la cartera morosa, priorizando la atención a los mayores importes, constituyen valiosas ayudas para la consecución de los objetivos recaudatorios, de presencia y seriedad institucional, y de educación fiscal.

• El sistema de garantías en vía administrativa requiere mayor agilidad. En vía contenciosa hay que controlar los avances de los procedimientos.

• Importancia fundamental tiene disponer de un sistema integrado de

información para la gestión y el control de los tributos en la Administración

tributaria.

• Tratar los grandes contribuyentes con una nueva óptica más integradora.

• Mayor sensibilidad hacia la política de personal: selección, formación inicial

y permanente, incentivación, ética, movilidad.

• Formación especializada de los fiscalizadores de grandes contribuyentes.

• Amnistías fiscales. Desaconsejarlas totalmente, por su pernicioso efecto en los contribuyentes cumplidores.

• Ética en los contadores fiscales y su colaboración con la Administración tributaria.

• Archivo de los documentos fiscales.

• La búsqueda del modelo de Administración tributaria más adecuado para cada etapa del desarrollo del país entre otros, modelo para la Fiscalización y Recaudación; Y que, obviamente, no genere litigiosidad social.

• Las actitudes y aptitudes gerenciales; los mecanismos de la toma de decisiones; la descentralización de las decisiones a nivel territorial (resolución de recursos; planes locales de fiscalización …); la disposición y utilización de estadísticas para la gestión cotidiana.

• El control de facturas. Analizar seriamente y elegir el modelo más adecuado.

• El procedimiento para el seguimiento de los actos administrativos.

• La inexistencia de los imprescindibles mecanismos de control interno.

• La poco clara diferenciación de los contribuyentes según tamaño (por volumen de operaciones, p. Ej.), ocasiona anomalías importantes en su seguimiento y control.

• La situación de las relaciones ínter departamentales e ínter institucionales, municipios, Cámaras de Comercio, Colegios Profesionales) no permite obtener los resultados deseados.

• El secreto bancario versus secreto fiscal. Análisis y evolución futura.

• La política de colaboración de los bancos. En muchos casos habrá que revisar los convenios de colaboración con la banca.

• La tributación internacional. Para atacar problemas sofisticados de evasión y elusión tributaria internacional derivados principalmente del proceso de globalización, tales como precios de transferencia en operaciones entre empresas vinculadas, utilización de paraísos fiscales, y otros, será necesario capacitar un selecto equipo de funcionarios y con ellos desarrollar programas de fiscalización en colaboración con otras administraciones tributarias buscando fortalecer aún más la cooperación mutua internacional.

CAPÍTULO III

MEJORES APLICACIONES Y FUTURO DE LAS ADUANAS

III.1 INTRODUCCIÓN: ORIGEN E HISTORIA DE LAS ADUANAS

Desde tiempos prehistóricos el hombre y el grupo o tribu al que pertenece están ligados a un territorio propio que excluye a otros individuos o grupos. Durante mucho tiempo, el grupo armado fue un instrumento adecuado para defender el territorio de la llegada de intrusos; de esta forma, la vigilancia y el cierre de las fronteras quedaron vinculados al concepto de ejército. Pero los pueblos más avanzados entendieron las ventajas del comercio, de la relación con otros pueblos, y levantaron las barreras militares para permitir la entrada de otras gentes, que traían productos nuevos y apetecibles.

Los permisos para la entrada y salida de mercancías a través de la frontera se concedían a cambio del pago de un derecho de paso y, como los ejércitos nunca han sido buenos administradores, el Poder encargó a otras personas el cobro del derecho de paso y los situó, estratégicamente, en lugares fronterizos o en puertos marítimos por donde, necesariamente, tenían que llegar o salir las mercancías. Estos puestos, encargados de controlar el tráfico procedente de o dirigido al exterior del territorio y de recaudar el derecho de paso, fueron y son las aduanas.

Estos orígenes de la Aduana han marcado algunas de las características que hasta hoy se han mantenido casi invariables: su carácter fronterizo, relativamente aislado de los centros de poder político y administrativo, su mentalidad controladora y protectora y, desde luego, su vocación recaudadora. Tampoco han variado mucho, a lo largo del tiempo, las relaciones entre las Aduanas y el Poder: especialmente por lo que a la recaudación se refiere que, en otro tiempo, estuvo concedida a terceras personas, pero que, en los últimos 150 años, ha estado a cargo de empleados o funcionarios del gobierno.

En este capítulo, intentaremos señalar aquellos aspectos que deberían cambiar, motivados por la relación existente entre la situación de las aduanas y las demandas de

los sectores económicos de la sociedad; aquellos aspectos en los que se ha mejorado como consecuencia de diversas reformas y, finalmente aquello que aún resta por hacer en América Latina.

III.2 LAS REFORMAS DE LAS ADMINISTRACIONES ADUANERAS

A comienzo de la década del ‘90, las Aduanas iniciaron un proceso de renovación y cambio, más o menos profundo, en la mayor parte de los países y en casi todas las regiones. A continuación analizaremos algunos aspectos de esta reforma, en los países de América latina y el Caribe, presentando las mejores prácticas derivadas de la reforma y comentaremos cambios interesantes que se están produciendo en otros países de mayor desarrollo y que, probablemente, constituirán la segunda fase en los países en desarrollo.

III.2.1 El fin de las Aduanas

Decir que la Aduana está encargada del control de las operaciones de comercio exterior no revela mucho sobre el contenido o el propósito de su actuación. Aunque es cierto que no hay unanimidad a la hora de señalar cuáles son los fines de la aduana, es un hecho generalmente aceptado que, desde la antigüedad, los estados obligaban a pagar un derecho de paso a todo el que pretendía introducir en su territorio mercancías procedentes de otros países. También la salida de mercancías nacionales estaba sujeta al pago de derechos; y para cobrar estos derechos situaron, en puntos estratégicos, a las aduanas, de manera que se puede afirmar que las aduanas se constituyeron para recaudar tributos. Este fue el fin principal de la aduana inicialmente y durante mucho tiempo.

Sin embargo, al mismo tiempo que recaudaban tributos, también impedían la entrada o salida de las mercancías no autorizadas, con lo que se quería proteger los intereses del Tesoro, la economía, la salud o la paz del país. Se puede decir, por tanto, que las aduanas tenían una doble finalidad: proporcionar recursos al fisco y proteger determinados intereses nacionales.

Ambos fines han evolucionado al compás de los cambios en las ideas políticas y económicas y de las nuevas demandas sociales. Así, la finalidad recaudadora se ha visto afectada, cuantitativamente, cuando se ha liberalizado el comercio y se han establecido nuevas formas de imposición sobre el consumo. Aunque la aduana recauda también estos nuevos tributos en la parte del consumo que se cubre mediante productos importados, la percepción general es que la aportación de la aduana a la recaudación fiscal ha perdido importancia y que debe enfocar su actuación de manera diferente.

Al mismo tiempo, la preocupación por la defensa de los consumidores, la calidad de vida, el patrimonio artístico, el entorno ambiental, etc., significan nuevos valores que la aduana debe proteger frente a eventuales riesgos provenientes del exterior.

La idea de protección, aplicada a la aduana, tiene una connotación peyorativa derivada de su actuación en el pasado reciente y que se identifica como la antítesis de la apertura de las economías y de la liberalización del comercio. La reticencia a aceptar claramente la función protectora se da en los países de América Latina como parte de un complejo de culpa A diferencia de ellos, tanto Estados Unidos como Canadá incluyen la protección como tareas fundamentales de la aduana.

A título de ejemplo, el servicio de aduanas de Estados Unidos describe sus principales fines de forma absolutamente clara y directa:

• Liquidar y recaudar los derechos, impuestos y tasas sobre las mercancías

importadas.

• Proteger a la industria nacional y a los trabajadores americanos contra la competencia desleal de los productores y fabricantes extranjeros.

• Regular el trafico de personas, transportistas y mercancías entre los EEUU y otros países.

• Proteger a los americanos y a su medio ambiente contra la introduccionde productos nocivos o peligrosos.

• Evitar el tráfico de drogas y el contrabando de otros productos.

• Hacer cumplir ciertas restricciones de las leyes en relación con algunas exportaciones.

Se puede observar que todas estas competencias están comprendidas dentro de los fines antes mencionados: la recaudación de tributos y la protección de intereses nacionales.

III.2.2 Situación de la Aduanas

Puesto que vamos a hablar de la reforma aduanera, resultará útil conocer o recordar, siquiera en forma muy resumida, la situación en que se encontraban las Aduanas cuando se iniciaron los procesos hacia 1990. Consideramos que es por entonces cuando se inician los primeros intentos de cambio profundo de las aduanas, con la llegada al poder de gobiernos decididos a abrir las economías al exterior; para lograr esto necesitaban contar, con una aduana radicalmente diferente.

En esa época, en los círculos políticos y en los medios de difusión, se afirmaba con razón, que todas las aduanas de América Latina y el Caribe, aunque con diferencias entre los países, eran ineficaces, ineficientes, corruptas y generadoras de obstáculos. A partir de ese año, muchos países, de los cuales Argentina y el Perú fueron los primeros, dieron comienzo a programas para el fortalecimiento institucional o reforma de las aduanas. El cuadro 1 presenta una síntesis de la situación de las aduanas a fines de los ‘80.

Las normas aduaneras:

Las leyes aduaneras habían quedado obsoletas e inadecuadas para regular las funciones de la aduana en relación con el comercio exterior. Varios factores, de distinta naturaleza, habían contribuido a diseñar las leyes aduaneras de una manera similar en cada país: las políticas proteccionistas de las décadas anteriores, las dictaduras militares y, en los textos más antiguos, la influencia de las Ordenanzas de Aduanas de España versión 1922. El resultado fue la existencia de regulaciones detalladas que imponían la intervención continua de los funcionarios aduaneros en todas las operaciones de comercio exterior, y especialmente, en las de importación.

La minuciosa regulación de las leyes hacía prácticamente innecesario el desarrollo de normas o manuales de aplicación. Sin embargo, con los años y los avances del transporte y las comunicaciones y las nuevas tendencias del comercio, empezaron a aparecer lagunas cada vez mayores por las que paulatinamente empezó a circular una buena parte de las operaciones comerciales. Cada autoridad o funcionario trataba de regular a su manera las situaciones nuevas no contempladas en la ley. Estas regulaciones, a veces de carácter local, introdujeron nuevos elementos perturbadores: la dispersión de las normas y la diversidad de tratamientos para una misma situación. El detalle y la rigidez de las leyes, junto con la confusión introducida por la proliferación de normas, abrió un amplio campo de discrecionalidad en la administración aduanera; el deterioro de los niveles técnicos y morales, en ese ambiente, condujo a una situación bastante generalizada de aduanas ineficientes y corruptas.

Recursos Humanos:

Los gobiernos, en general, habían dedicado escasos recursos financieros y materiales a la creación y sostenimiento de una administración pública tecnificada y productiva. Las crisis económicas redujeron aún más los recursos disponibles para estos fines. Por si fuera poco, en algunos países se introdujeron prácticas absolutistas o nepóticas, en virtud de las cuales cada gobernante podía sustituir, y de hecho sustituía, a los empleados públicos, en la Administración central, regional o local, por personas que estaban ligadas a él por vínculos políticos, familiares, de amistad, etc. Cada cambio de gobernante implicaba el cese de una parte de los funcionarios bajo su dependencia, los que eran sustituidos por personas generalmente ajenas a la función para las que eran designadas, pero afines al nuevo jefe.

Esta forma de reclutamiento, por su propia naturaleza, limito o suprimió la mayoría de las reinvindicaciones de carácter profesional o salarial y produjo un perfil de empleado público de baja formación técnica y mal retribuido. En muchos casos, los gobiernos quisieron "compensar" su escasa atención a la administración permitiendo que sus funcionarios buscaran otras fuentes de ingresos que nivelaran sus exiguos salarios. En aquellos sectores, como el de Aduanas, cuyo marco legal ofrecía un amplio margen de actuación discrecional y contaban, además, con instrumentos de presión eficaces, las oportunidades de multiplicar los sueldos fueron abundantes y notorias. La dispersión y el desorden normativo favorecieron la aparición de procedimientos arbitrarios que, al complicar la gestión administrativa, permitía obtener ventajas económicas.

De esta forma, la despreocupación de los gobiernos, la inestabilidad laboral y los reducidos ingresos de los empleados crearon el marco sociopolítico para la corrupción y la ineficiencia.

Los procedimientos, al igual que toda la administración aduanera, estaban orientados principalmente a asegurar la recaudación de los derechos e impuestos y, de paso, a frenar la entrada de productos extranjeros. Por tanto, todos los controles y cautelas parecían pocos. A esto hay que añadir que los procedimientos previstos en las leyes pronto quedaron obsoletos y se fueron adaptando a las interpretaciones de los funcionarios. Como consecuencia, en muchos países no existían procedimientos claros, aplicados de manera armonizada en todas las oficinas del país.

El procedimiento para la importación es, sin duda, el más representativo de los procedimientos y, en este sentido, refleja aproximadamente la situación general de estos. Sus principales puntos críticos se localizan en las siguientes fases:

• El carácter manual del procedimiento que obliga al interesado a llenar la

declaración, en forma manual o mecánica, y hacer filas para presentarla en la aduana; multiplicidad de trámites y registros: cada vez que la declaración era enviada de una oficina a otra, dentro de la aduana, era registrada manualmente tanto a la entrada como a la salida de cada sección.

• La obligatoriedad del reconocimiento físico de las mercancías en todas las operaciones; esta práctica, que era innecesaria puesto que la mayor parte de las declaraciones revisadas estaban correctas y, a menudo no se hacía o se hacía en forma somera y rutinaria.

• Con todo, la traba principal era la obligación de efectuar la valoración de las mercancías antes del reconocimiento y aforo y, por tanto, antes de su entrega al importador. La aduana podía pedir cualquier documento o información complementaria que, muchas veces, no estaba en poder del importador y cuya obtención dependía de oficinas o empresas en el extranjero; por tanto, la evacuación del trámite de la valoración podía requerir un tiempo que no era controlable de antemano ni por el funcionario ni por el importador.

Este procedimiento, al igual que el resto, ofrecía además, oportunidades para la corrupción a través del contacto físico permanente, el congestionamiento de las oficinas a determinadas horas y la amplia discrecionalidad para la toma de decisiones que afectaban a la duración del trámite (mayor costo) o, directamente, al costo de la operación (análisis injustificados, pesaje, documentos no necesarios, vaciado de contenedores, etc.).

La información:

Con procedimientos manuales, los documentos y la información en general llegaban a la aduana en papel. La forma desintegrada con que se enfocaban y manejaban cada uno de los procesos hacia innecesario o difícil el flujo de información de unos departamentos a otros. La información se generaba a mano y en papel, fuera de la aduana, y se reproducía, también a mano y en papel, dentro de la aduana cuando era necesario.

Pero, si miramos la información desde el punto de vista del usuario que la necesita, la situación era peor todavía. La aduana, durante mucho tiempo, ha sido un ente encerrado en las cavernas, de espaldas a lo que ocurría en el mundo exterior, y mal predispuesto a cualquier pedido de información o aclaración. Incluso, dentro de las propias aduanas, los funcionarios que tenían acceso a informaciones que deberían haberse difundido, las guardaban celosamente como poderosos instrumentos de negociación en beneficio propio.

La integridad:

Como se ha visto en los párrafos anteriores, el nivel de integridad en las aduanas, en la época que estamos considerando, era muy bajo. La inestabilidad de los funcionarios, los bajos salarios y la injerencia política son algunas de las causas que condujeron a esa situación; por otra parte, la pérdida o subversión de valores morales dentro de la sociedad facilitaron la pervivencia y la expansión de las prácticas corruptas.

Es obvio que la corrupción no era ni es igual en todos los países, ni tampoco son iguales las posibilidades de adoptar las medidas preventivas correctoras que permitan eliminar esa corrupción. Por ejemplo, aunque haya consenso en cuanto a la necesidad de adoptar políticas de personal adecuadas y salarios dignos, no todos los países están en condiciones de poner en marcha tales políticas ni disponen de los recursos necesarios para ello.

Pero lo descrito no constituye más que uno de los tres elementos que propician la corrupción y hacen tan difícil su erradicación: las normas, los procedimientos y la falta de recursos proveen las oportunidades para introducir practicas corruptas. Con todo, oportunidades para la corrupción pueden existir o se pueden buscar siempre aunque la adopción de determinadas medidas puede reducirlas de manera importante (véase cuadro Nº2 Pág.106).

Hay, además de las oportunidades, otros dos elementos de carácter socio político que son la aceptación social y la tolerancia institucional, que dificultan la lucha contra la corrupción. La aceptación por la sociedad de conductas irregulares en la actividad pública y privada elimina el poder disuasorio o de autocontrol que podría representar el rechazo social hacia tales comportamientos ilícitos. A veces, incluso, son percibidos como la respuesta informal a los excesos tributarios o a la complejidad burocrática. El cambio de actitud social sólo puede ser esperado cuando se hayan revertido los otros dos elementos.

El tercer elemento, la tolerancia institucional, es el más pernicioso de todos e incluye desde el Gobierno y los responsables de la gestión aduanera hasta los operadores económicos considerados colectivamente. Su gravedad radica en que la posición clara y definida de las instituciones contra la corrupción es el requisito imprescindible para combatirla y para implementar los cambios que implica un programa de reforma.

III.2.3 La reforma y modernización de las Aduanas

Se han utilizado distintas denominaciones como "fortalecimiento", "reforma", "modernización", etc. para designar el movimiento de cambios que, en algunos países, se inicio en los últimos años de los 80 y continuó, en casi todos, durante la década siguiente. Pero la reforma de las aduanas no se plantea como un movimiento espontáneo dirigido a mejorar el cumplimiento de sus fines. Diversos factores, actuando conjuntamente, han promovido un proceso de cambio importante dentro de las administraciones aduaneras. En el proceso, aunque se mantienen los fines de las aduanas, se replantean sus objetivos y se modifica la forma en que desempeñan sus funciones.

Como consecuencia, la tradición milenaria de las aduanas se ha visto, de pronto, sacudida en sus más firmes convicciones: lo que siempre había sido de un modo determinado comenzó a cuestionarse y se buscó la manera de modificarlo (Ver cuadro Nº3 en Pág. Nº107).

III.2.3.1 El origen de la reforma:

Al principio, cada una de las aduanas creyó que estaba efectuando un cambio importante de manera aislada hasta que empezaron a darse cuenta que otros países estaban haciendo cambios parecidos. La Organización Mundial de Aduanas (OMA) hizo una encuesta que reveló que el cambio se había convertido en un fenómeno generalizado a nivel mundial. Pero no sólo eso, sino que los motivos que impulsaron al cambio eran fundamentalmente los mismos y las áreas que habían sufrido mayores modificaciones también eran coincidentes.

No es posible pensar que se trata de una mera casualidad o que las aduanas tienen tantas cosas en común en todos los países que sus movimientos se producen necesariamente en la misma dirección. Más bien, lo que ocurre es que los cambios vienen impulsados por otros cambios producidos en la economía internacional y en el mundo de los negocios. Este último ha desarrollado comportamientos comunes y exige que las aduanas ofrezca, en todas partes, las mismas facilidades en cuanto a las operaciones de comercio exterior.

El cuadro Nº3 de página Nº107 resume los principales factores del cambio en las aduanas y su importancia de acuerdo con los porcentajes resultantes que arrojó la encuesta de la OMA, aunque cabe preguntarse, más allá de dicha encuesta si realmente la reforma fue igual en todas partes.

Los factores determinantes fueron los mismos a nivel global pero cada uno tuvo diferente peso en cada país. Por ejemplo, los programas de ajuste estructural y la implantación de un nuevo sistema impositivo son un factor casi exclusivo de los países en vía de desarrollo y para alguno de ellos pudieron ser los impulsores decisivos o únicos de la reforma aduanera. Pero ése no fue el caso de todos los países y, si los factores dominantes son distintos, cabe esperar que los resultados también lo sean.

Durante décadas, en América Latina y el Caribe, la imagen de la aduana ha sido la de una institución dedicada a entorpecer las operaciones del comercio exterior, creando obstáculos, legales o no, para retrasar la entrega de las mercancías al importador y encareciendo innecesariamente los costos de la operación. Y todo ello bajo la mirada complaciente de un Estado protector de sectores productivos ineficientes o monopolistas.

Cuando se inició el cambio, una primera reacción fue tratar de compaginar una cierta agilización de los trámites aduaneros con el mantenimiento de los viejos procedimientos. Pero esta situación no pudo sostenerse por mucho tiempo y la mayoría de los países optaron por afrontar abiertamente el problema e iniciar, de verdad, el proceso de reforma y modernización de sus aduanas.

III.2.3.2 Alcance de la Reforma: Componentes y Objetivos.

Dada la situación de deterioro de las aduanas había que hacer una reforma que incluyera todo el ámbito aduanero. Tampoco podía ser de otra forma puesto que todos los componentes están fuertemente relacionados; sin embargo, el énfasis no se puso por igual en todas las áreas como se ve en el cuadro Nº4 de página 108.

Primero, porque la situación de partida no era la misma en todos los países; así vemos en dicho cuadro el distinto peso que tienen, según el grado de desarrollo de los países, la legislación, el control, los recursos humanos y la nomenclatura arancelaria. Segundo, porque, como se dijo hace un momento, los motivos dominantes de reforma no fueron los mismos en todos los países y tercero porque el mundo de los negocios y la política gubernamental estaban interesados más por los temas relacionados con la eficiencia y la facilitación que la eficacia. Además, no debemos olvidar que de gran importancia era y es también la integridad en las aduanas puesto que afecta a todos los demás objetivos y directamente al clima de versiones, a los negocios y los ingresos públicos.

Estos son los tres objetivos estrella en la reforma de las aduanas, especialmente los países de América Latina. Durante años se ha percibido que los gobiernos se preocupan mucho más por la eficiencia y la facilitación que por la eficacia. El mensaje está claramente ubicado dentro del contexto de la política neoliberal.

Estos objetivos se podrían traducir a un principio básico que debería regir la gestión aduanera: el trámite aduanero o paso de las mercancías por la aduana debe ser simplemente un intercambio de información entre el importador/exportador y la aduana, de manera que ésta facilite a aquél el cumplimiento voluntario de sus obligaciones y obtenga los datos necesarios para el cumplimiento de sus fines.

III.2.4 La declaración de Columbus.

Se conoce como declaración de Columbus el documento presentado por la OMA durante el Simposio sobre "Eficiencia en el Comercio" que, organizado por la UNCTAD, tuvo lugar en aquella ciudad de Ohio (Estados Unidos) durante el mes de octubre de 1994. Para entonces ya se habían iniciado los procesos de reforma en las aduanas de numerosos países, pero fue un momento oportuno para que la Organización Mundial de Aduanas presentara, debidamente estructuradas, las líneas básicas para la reforma y modernización de las Aduanas, aglutinando las recientes experiencias y las constantes aspiraciones de las organizaciones representativas del comercio internacional.

El secretario general de la OMA presentó a las administraciones aduaneras y al mundo empresarial un conjunto de detalladas recomendaciones para facilitar el intercambio de mercancías a través de las fronteras, sin perjuicio de los controles que las aduanas deben ejercer. Ese conjunto de recomendaciones puede ser agrupado de la siguiente forma:

• La aduana debería elaborar, en coordinación con otras entidades de los sectores públicos y privados, un plan Estratégico que recoja los objetivos de la aduana. Este Plan debería darse a conocer a los operadores económicos y al público en general.

• Los procedimientos operativos deben ser revisados en profundidad para identificar aquéllos que son ineficientes, redundantes o que obstruyen el desarrollo normal de las operaciones de comercio exterior. Los procedimientos identificados se deben eliminar o sustituir por otros que sean más flexibles y transparentes. En especial, se debería:

• Dar mayores facilidades para realizar algunos trámites aduaneros antes de la llegada del medio de transporte;

• Hacer esfuerzos para agilizar la entrega de las mercancías.

• Simplificar el procedimiento de valoración de las mercancías (que puede causar importantes retrasos en el despacho de aquellas) mediante la plantación del método establecido en el Acuerdo para la implantación del Art. VII del GATTconocido también como Acuerdo de Valoración de la OMC.

• Utilizar en mayor medida la tecnología informática para llevar a cabo el cometido de la aduana de una manera eficiente;

• Modificar la actitud hacia los operadores comerciales y fomentar modelos de cooperación estrecha con ellos; al mismo tiempo, establecer unos niveles mínimos de conocimientos y profesionalidad para los Agentes o Despachantes de Aduana, los Agentes de carga y otros intermediarios, con el fin de eliminar la parte de demora que es imputable a algunos de estos profesionales;

• Los gobiernos deberían imponer la coordinación de todos los Organismos Públicos que intervienen en las operaciones de comercio exterior a fin de evitar actuaciones superpuestas y gastos redundantes.

• Los gobiernos deben tomar medidas para asegurar a las aduanas los recursos adecuados para cumplir con sus cometidos de manera eficaz y eficiente. Una aduana sin recursos será, con toda seguridad, un obstáculo para el comercio.

Hay que anticipar dos comentarios, de carácter general, sobre el plan Estratégico y sobre el conjunto de las recomendaciones, que luego se retomarán al hablar en el caso concreto de la reforma para la Argentina.

• En primer lugar, los programas de reforma de las aduanas no han contado con un verdadero Plan Estratégico: se ha trabajado sobre la base de planes concretos y de corto plazo que se han sustituido, total o parcialmente, por otros, a medida que aquéllos se iban cumpliendo, en todo o en parte, o se

adaptaban a los cambios ocurridos en la política del Gobierno o en la

situación económica nacional. En general, los planes no fueron elaborados

en coordinación con otros sectores relacionados con el comercio exterior; esto es comprensible puesto que se partía, en muchos casos, de situaciones de confrontación entre la aduana y los operadores comerciales. El paso de posiciones tales a una actitud de cooperación no es fácil para ninguna de las partes y requiere un proceso de maduración y esfuerzo que puede resultar largo.

• En segundo lugar, esta misma razón ha hecho que, como veremos a continuación, solamente algunas de las recomendaciones se hayan incorporado ya en las prácticas habituales de las aduanas de América latina y el Caribe; otras han sido o están siendo introducidas en países de mayor desarrollo como son Canadá, Estados Unidos, La Unión Europea, Nueva Zelandia o Australia.

A continuación presentaremos las mejores prácticas de los países en áreas concretas y se podrá ver en qué medida los procesos de reforma han incorporado algunas de las recomendaciones en la actuación diaria de las aduanas. Además nos referiremos a aquellas otras recomendaciones que se están poniendo en práctica en países de mayor desarrollo y que, probablemente, constituirán la segunda fase de la reforma aduanera en América Latina y el Caribe.

III.3 LAS MEJORES PRÁCTICAS APLICADAS EN LAS ADUANAS

Las prácticas seleccionadas, han sido, preferentemente, las seguidas por las aduanas de América Latina y el Caribe. Los criterios de selección, con preferencia a otra, se basaron en su mayor adecuación a los objetivos de la aduana. En ocasiones, hemos considerado conveniente seleccionar, para un mismo tema, más de una práctica, por considerar que se trata de aportaciones interesantes. Indudablemente hemos procurado comprobar que se trata de prácticas y no de conceptualizaciones teóricas; la práctica se diferencia de la teoría, entre otras cosas, por haberse incorporado, sin límite de tiempo, a la conducta de una persona o grupo. Las áreas seleccionadas siguen los componentes esenciales de la administración aduanera y coinciden, en parte, con los que se señalaron al resumir la situación de las aduanas al comienzo de la década de 1990. No se han incluido mejores prácticas en materia de legislación ni estructura organizativa por la dificultad de establecer comparaciones válidas en materias que tienen tan estrecha dependencia del ordenamiento jurídico general de cada país. Una norma considerada óptima aisladamente podría ser inadaptable al marco constitucional o legal de un país concreto.

III.3.1 Los recursos humanos.

La situación de los recursos humanos ha sido, y continúa siendo, uno de los más graves problemas que tienen las aduanas de América Latina y el Caribe. Por eso, se han intensificado algunas de las medidas adoptadas en relación con este tema, y, por nuestra parte, hemos seleccionado la solución más completa implementada hasta el momento.

Como se mencionó anteriormente, al hablar del contenido de la reforma aduanera, los países en desarrollo situaron este tema entre las tres primeras áreas, junto con la legislación y los sistemas de información. A la hora de concretar el problema, cada país podría destacar aspectos diferentes relacionados con los recursos humanos, de acuerdo con la gravedad del efecto que produce o de la mayor o menor visibilidad social que tenga cada uno de ellos. Sin embargo, es muy probable que los países coincidieran al señalar, en una enumeración lineal sin prioridades, los siguientes puntos: inestabilidad laboral de los empleados, baja preparación técnica, retribuciones inadecuadas, injerencia política en la selección del personal, ausencia de estímulos, irresponsabilidad, inamovilidad, rigidez del Sistema Civil, etc. Todos ellos están fuertemente relacionados entre sí de manera que no es posible resolverlos si no es con una estrategia global.

La OMA advertía a los gobiernos que, si no proporcionaban a las aduanas los recursos suficientes para el cumplimiento de sus fines, se convertirían en un obstáculo para el comercio. Esto es claramente aplicable a los recursos humanos cuando son inadecuados, afectan de manera global a la totalidad de los objetivos de la aduana en un esquema que funciona aproximadamente del siguiente modo: su insuficiencia las hace ineficaces y su ineficacia permite el crecimiento del fraude y del contrabando; la ineficiencia multiplica los costos y las trabas disuadiendo a los operadores del cumplimiento de sus obligaciones y, por tanto, estimula también la utilización de vías ilegales como el contrabando y el soborno; la inestabilidad laboral, los bajos salarios, la ausencia de carrera y de estímulos, junto con las oportunidades que ofrecen las normas y los procedimientos aduaneros, propician el nacimiento y mantenimiento de la corrupción.

Mejor práctica aplicada:

La reforma de la aduana de Perú comenzó, fundamentalmente, con al adopción de medidas que implicaron el cambio de buena parte del personal y la aplicación de una nueva política. Esta nueva política incluye una estrategia global que contempla todos y cada uno de los elementos relacionados con los recursos humanos.

La renovación radical del personal, junto con las medidas adoptadas e otras áreas, permitió en poco tiempo llevar a cabo la transformación espectacular de los resultados de gestión de la aduana y de la imagen que tenía de ella la sociedad. El total del personal aduanero pasó de 3.800 en 1991, a 2.600 en 1996; el personal profesional, en el mismo período, pasó de un 2% a un 60%; la recaudación creció de U$S 626 millones a U$S 2.723 en 1996, con un crecimiento del 435% frente a un crecimiento del valor CIF5 de las importaciones del 187%. Se ha automatizado la totalidad de los procedimientos aduaneros y administrativos y la retribución de los funcionarios es

Equiparable a categorías similares en el sector privado.

III.3.2 La reconstrucción de los procedimientos.

En teoría administrativa, los procedimientos se definen como los cauces a través de los cuales se desarrollaron las actuaciones de los interesados y de la administración; estas actuaciones son las prácticas o trámites. No se debe confundir procedimiento y trámite: un procedimiento suele constar de varios trámites. Por tanto, es fundamental el rediseño de los procedimientos para facilitar la implantación ágil de nuevas prácticas y su modificación cuando sea necesario. A continuación, analizaremos solamente algunos aspectos de los dos procedimientos que tienen mayor impacto en el desarrollo de las operaciones de comercio exterior: la importación y la exportación.

III.3.2.1 La importación a consumo:

El procedimiento de importación a consumo o, simplemente, importación es el destino o régimen aduanero que permite que las mercancías extranjeras, previo pago de los tributos y cumplimiento de las formalidades establecidas, puedan utilizarse en el mercado interno en las mismas condiciones que otras producidas en el país.

Este procedimiento abarca desde la entrada del medio de transporte dentro de los límites jurisdiccionales del país de importación hasta la autorización de la aduana para el retiro de las mercancías y su libre utilización en los canales de producción o distribución nacionales.

Mejor práctica aplicada:

En el procedimiento general, las mejores prácticas están siendo aplicadas, con ligeras variantes, en Argentina, Costa Rica y Perú. Estas prácticas representan un cambio cualitativo importante respecto del procedimiento tradicional que se venía aplicando durante décadas en la mayoría de los países. Las principales modificaciones introducidas son las siguientes:

• El manifiesto de carga se puede presentar antes de la llegada del medio de transporte lo que permite a la aduana tener información anticipada sobre las mercancías que están por llegar, analizarla y tomar decisiones sin demorar las operaciones portuarias ni aduaneras;

• El pago se puede hacer en entidades bancarias, incluso antes de presentar la declaración, en base a la autoliquidación de tributos hecha por el interesado o su representante;

• Los datos de la declaración se pueden enviar por medios electrónicos al sistema de la aduana a cualquier hora evitando así la concentración del trabajo a ciertas horas y las aglomeraciones y presiones sobre los funcionarios;

• El sistema selecciona, en forma automática, el nivel de comprobación a que están sometidas las declaraciones y mercancías por parte de la aduana (ver el cuadro Nº5 de página 107);

• La valoración se realiza después de que las mercancías han sido retiradas por el importador, de manera que no produce ninguna clase de demora.

III.3.2.1.1 El control de los manifiestos de carga:

En forma genérica, este control incluye las actuaciones de la aduana a partir de la llegada del vehículo en que transportan las mercancías, su descarga y almacenamiento por el tiempo que las normas establecen para la presentación de la declaración aduanera.

Todas las legislaciones aduaneras imponen a los transportistas la obligación de presentar, en la aduana correspondiente al punto de su llegada, una declaración o manifiesto de la carga que transportan. Este documento, originario del transporte marítimo, se extendió más tarde al aéreo y resume la totalidad de la carga que transporta un vehículo; consiste en una relación ordenada y resumida de los conocimientos de embarque o aéreos, acompañada de los propios conocimientos y de la lista de tripulantes, provisiones y pertrechos o equipo móvil de trabajo del buque.

El control de la aduana con relación a la descarga de las mercancías consiste en verificar que todo lo que se descarga haya sido declarado en el manifiesto y todo lo que se había manifestado se encuentra realmente al costado del buque o en la pista del aeropuerto. Las diferencias, de cantidad tienen que justificarse de manera satisfactoria ante la aduana o, en caso contrario, dan lugar a la imposición de sanciones que pueden incluir el comiso de las mercancías no declaradas, por presumir la ley que pretendían introducirse de contrabando a menos que exista un motivo que explique la omisión habida en el manifiesto. De igual forma, las mercancías faltantes, si no se justifica su ausencia, pueden también ser consideradas como introducidas clandestinamente y, en consecuencia, ser objeto de sanciones similares a las establecidas para el contrabando.

Hasta hace pocos años después de la descarga, las mercancías eran almacenadas en las bodegas e instalaciones de la propia aduana y manipuladas y custodiadas por sus empleados. Actualmente, en casi todos los países, las mercancías son depositadas en almacenes privados habilitados por la aduana.

El control del manifiesto es el primer control que debe realizar la aduana como único medio para conocer qué mercancías han llegado al país y, por tanto, están sujetas a la presentación de una declaración, al cumplimiento de las formalidades establecidas y al eventual pago de derechos e impuestos.

Mejor práctica aplicada:

La aduana de Perú aprobó y puso en vigencia un procedimiento que cumple mejor con todos los requisitos del control de los manifiestos:

• A principios de 1997, habilitó el procedimiento para que las navieras y otras empresas de transporte envíen los manifiestos por medios electrónicos. El conocimiento anticipado permite a la aduana someter esta información a un análisis y determinar cuál puede ser el nivel de riesgo, en base a criterios previamente establecidos y decidir qué mercancías o contenedores es necesario inspeccionar en el momento de llegada del medio de transporte.

• La verificación de la descarga de las mercancías se basa en la concurrencia de intereses contrapuestos del transportista y del almacenista; el primero es responsable de las mercancías hasta que el almacenista exprese la conformidad entre la cantidad y el estado de las mercancías recibidas y las que figuran en el manifiesto. El juego de estos interese es la mejor verificación, sin necesidad de que intervenga la aduana. Es recomendable una comprobación aleatoria para reforzar la obligación de denunciar también los bultos sobrantes ya que, en este caso, no existen interese contrapuestos entre ambos operadores.

• La rectificación de manifiestos sólo se autoriza cuando, dentro del plazo establecido, se prueba la existencia de alguna de las causas justificativas:

• Para los bultos faltantes: 1).- Que no se hubieran cargado en el puerto de embarque; 2).- Se enviaron a otro lugar de destino; o 3).- Se perdieron por accidente que deberá ser probado. En los dos primeros casos, la prueba será aceptada cuando se reciban las mercancías que faltaron y que, por error, fueron enviados a otro lugar.

• Para los bultos sobrantes: 1).- Se cargaron por error ya que su destino no está incluido en la ruta del vehículo; 2).- Estaban destinadas y manifestadas para otro puerto incluido en la ruta del viaje y no se descargaron por error; o 3).- No se incluyeron en el manifiesto por haberse cargado en el último momento.

• El control contable del manifiesto se realiza por el sistema informático de la aduana. Se crea una estrecha relación entre las partidas del manifiesto (conocimiento de embarque) y las declaraciones de manera que sólo acepta aquellas que se refieren a uno o varios conocimientos registrados en el sistema y cuyo número de bultos es igual o mayor que el consignado en la declaración.

• Abandono de las mercancías. Las legislaciones aduaneras establecen plazo, a partir de la llegada de la mercancía al país para que su dueño o consignatario presente a la aduana una declaración indicando el destino que desea dar a los bienes. Una vez que ha transcurrido este plazo sin que haya presentado la declaración, el sistema automáticamente bloquee las partidas correspondientes y no permite su despacho hasta que regularice previamente la situación. Si no lo hace, el sistema emite un listado con las mercancías pendientes de despacho para que se inicien los trámites de abandono y remate. Este listado se coteja con los listados que los almacenistas deben enviar a la aduana periódicamente.

III.3.2.1.2 La valoración de mercancías:

En la actualidad, alrededor de la tercera parte de los países de la región está aplicando el Código de Valoración de la OMC en reemplazo del método conocido como Definición de Valor de Bruselas. Si, en principio, parece una proporción modesta, no lo es. Se considera que esos países realizan más del 85% de las importaciones de América Latina y el Caribe.

El cambio del método de valoración, en sí mismo, representa una práctica mejor que la utilización que muchos países han hecho de la Definición del Valor de Bruselas con fines recaudadores y/o proteccionistas. Pero, además del método, otro cambio importante ha sido la realización de la valoración después que se ha autorizado el levante de mercancías en lugar de hacerlo antes de la verificación, como ha sido la norma tradicional en las aduanas.

Esto ocasionaba graves demoras y, sobre todo, incertidumbre respecto del momento en que serían liberadas las mercancías, puesto que, en ocasiones, se requerían documentos adicionales que no siempre se encontraban en poder del importador. Esta incertidumbre y la discrecionalidad implícita en el concepto de precio "normal" que servía de base a la Definición de Bruselas proporcionaba una nueva oportunidad para la negociación y/o corrupción.

Mejor práctica aplicada:

Si bien, con arreglo al nuevo Código, las aduanas deben aceptar el valor de transacción como valor de las mercancías que se importan, esto no significa que tal valor no pueda ser cuestionado y, en determinadas circunstancias, rechazado como inaceptable. Para eso, las aduanas tienen que contar con un buen sistema de información que suele concretarse sobre la base de precios y, por supuesto, un buen equipo de profesionales.

La aduana de Perú desarrolló su propio Sistema de Valoración de Mercancías que constituye una excelente herramienta de apoyo a los expertos en valoración. El sistema se alimenta con la información procedente de las declaraciones, contrastados con los Certificados de Inspección previos al embarque, de las revistas especializadas y de las listas de distribuidores oficiales de productos. Estos precios son analizados y clasificados según las características de las mercancías, modelo, cantidad, nivel comercial, tiempo, etc. hasta poder establecer la comparación con mercancías idénticas designadas por un código.

Si el precio declarado excede el margen de tolerancia establecido (+/- 5%) la aduana inicia las investigaciones correspondientes o requiere al importador que aporte documentación adicional que justifique la desviación del precio. Si el precio se encuentra dentro de la franja y, además, reúne todas las condiciones exigidas para asegurar un nivel mínimo de credibilidad se incorpora a la base de datos contribuyendo, de esta forma, a su actualización.

III.3.2.1.3 La verificación de mercancías:

El reconocimiento físico de las mercancías se tornó materialmente imposible, en la mayoría de los países, cuando las cifras de comercio exterior llegaron a determinados niveles. La selección arbitraria de las exportaciones que debían someterse a conocimiento se convirtió en traba selectiva para el comercio y en una oportunidad clara para la corrupción.

De ahí que el empleo de métodos aleatorios o basados en análisis de riesgo, para determinar la intensidad de inspección que la aduana desea ejercer, se considere como una de las principales medidas para la modernización de las aduanas. No existen reglas para determinar el porcentaje de declaraciones que deberían pasar por cada uno de los circuitos; esto dependerá de múltiples factores tales como la experiencia en la implementación del sistema de selección, la calidad y cantidad de la información disponible para definir los criterios de selección, las sanciones establecidas y el rigor en su aplicación, la tradición proteccionista, la propensión al fraude, etc.

Perú es el país que realiza la mejor práctica en ese aspecto, aunque está todavía lejos de lo que sería un sistema de selección basado en análisis de riesgo. Se están probando nuevas metodologías para mejorar el sistema actual, pero, aún así, es hoy la mejor práctica en materia de selectividad. En promedio, entre el 12-15% entran por circuito rojo; entre el 9% y 12% pasan por el circuito verde y son liberadas inmediatamente; el resto, son objeto de examen documental; (Ver cuadro Nº5 de página Nº109). En el caso de Argentina hay Posiciones Arancelarias, importadores/exportadores y tipo de mercancías a las que automáticamente el sistema informático les asigna Canal Rojo; además de ese porcentaje el sistema al azar asigna Canal Rojo aproximadamente a un 30% del total de las operaciones registradas. A las operaciones, a las que se le exige algún tipo de documentación extra, como Certificados de Origen, cupos de ingreso, Certificados de cámaras u otros organismos, el sistema les asigna Canal Naranja, al resto de las operaciones el sistema le asigna Canal Verde, que actualmente se calcula desde un 50% a un 70% del total de las operaciones registradas.

III.3.2.1.4 Un cambio delicado y arriesgado:

Podemos concluir que el rediseño de los procedimientos permite la introducción de prácticas más eficientes que facilitan las operaciones de comercio exterior; sin embargo, la consecución de estos objetivos tiene que hacerse sin menoscabo de la eficacia que, al fin y al cabo, es la primera justificación de la existencia de los procedimientos. Son múltiples las causas que empujan a los gobiernos de numerosos países a incorporar en sus aduanas las mejoras prácticas existentes en otros, sin tener en cuenta que tales prácticas son el resultado se un proceso que lleva su tiempo y, sobre todo, que se apoyan en una serie de medidas que permiten y garantizan su implantación sin correr excesivos riesgos.

El ejemplo más claro es la introducción, en el procedimiento de importación, de una serie de modificaciones, importantes y necesarias, que tienden a agilizar el despacho, pero que ponen en grave riesgo la protección de los intereses del país, incluidos los de carácter fiscal. El cambio en el procedimiento puede incluir todos o algunos de los siguientes elementos: pago anticipado, envío electrónico de los datos al sistema de la aduana y reconocimiento selectivo.

Pero el aspecto más notorio del cambio es la selección de las declaraciones que serán sometidas a reconocimiento físico utilizando métodos aleatorios. Esto significa, en muchos casos, pasar bruscamente del reconocimiento obligatorio del 100% (teórico) de las mercancías a reconocer solamente el 15% seleccionado al azar.

La introducción de un cambio tan importante en la actuación de las aduanas debería ir precedido y/o acompañado por un conjunto de medidas que, como mínimo, debería incluir las siguientes:

• Contar con una base jurídica suficiente para establecer el nuevo procedimiento y obligar a los operadores a seguirlo;

• Disponer de información confiable y oportuna para alimentar el sistema de selección de declaraciones;

• Haber probado satisfactoriamente el sistema de selección de declaraciones;

• Introducir gradualmente el circuito "verde" y reducir al mismo tiempo el número de reconocimientos físicos de mercancías, abriendo una banda amplia para el examen documental;

• Haber instruido adecuadamente a los operadores económicos (principalmente agentes de aduanas) sobre las características del procedimiento, especialmente sobre autoliquidación, para en la medida de lo posible evitar errores y facilitar el cumplimiento;

• Disponer de un marco legal que permita sancionar adecuadamente los intentos de fraude y los errores por negligencia (Ley de Infracciones Aduaneras);

• Crear y desarrollar unidades de fiscalización a posteriori para revisar no sólo las operaciones que fueron autorizadas a través del circuito verde sino la totalidad de las operaciones, utilizando métodos de auditoría;

• Si se incluye el pago de los impuestos antes del registro de la declaración, debe implementarse un mecanismo automatizado que dé la certeza a la aduana de que la liquidación ha sido pagada.

III.3.2.2 La Exportación:

En torno a la exportación de mercancías se dan una serie de contradicciones e inconsistencias cuyo resultado paradójico es que prácticamente no se controla ni tampoco se le dan las facilidades que, por su importancia, merece.

Esta importancia, presente en todos los discursos políticos y en la formulación de la política económica, se contradice con la gran cantidad de trabas en forma de registros, permisos, certificaciones y trámites que debe hacer el exportador en un buen número de países. La exportación no suele estar sujeta al pago de derechos, lo que, a primera vista, justificaría un menor control por parte de la aduana; pero, al mismo tiempo, es la base que justifica la concesión de créditos fiscales u otros beneficios y, desde esta perspectiva fiscal, el control de exportaciones podría estar tan justificado como el de la importación. Basta pensar que la exportación otorga un crédito al exportador del 23%, en el caso de Uruguay, del 21% en Argentina o del 18% en Chile o Perú.

En general, los trámites del procedimiento de exportación suelen incluir la inscripción previa en un registro de exportadores, la obtención de una serie de permisos y certificaciones otorgado por organismos de control de la producción, comercio o exportación o por cámaras gremiales, la presencia de la mercancía en la aduana de salida junto con la declaración de exportación para su registro y examen, la cual puede incluir el reconocimiento físico de los bienes a exportar, el embarque de éstos cuando la aduana lo autoriza, etc. Sólo se puede embarcar la cantidad declarada con lo que, a veces, se pierde capacidad de transporte y oportunidades de abaratar los fletes.